JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
2 päivänä toukokuuta 2018 (1)
Asia C-28/18
Verein für Konsumenteninformation
vastaan
Deutsche Bahn AG
(Ennakkoratkaisupyyntö – Oberster Gerichtshof (ylin tuomioistuin, Itävalta))
Ennakkoratkaisupyyntö – Asetus (EU) N:o 260/2012 – 9 artiklan 2 kohta – Euromääräisiä tilisiirtoja ja suoraveloituksia koskevat tekniset ja liiketoimintaa koskevat vaatimukset – Maksujen käyttömahdollisuus – SEPA (yhtenäinen euromaksualue) ‑suoraveloitusjärjestelmässä suoritettava maksu – Yleiset ehdot, joiden mukaan maksajalla on oltava kotipaikka jäsenvaltiossa, jossa on maksunsaajan kotipaikka
Johdanto
1. On yleismaailmallisesti tunnustettu tosiasia, että kotipaikkaa koskevat edellytykset sopivat hyvin huonosti yhteen sisämarkkinoiden perustana olevien perusvapauksien kanssa. Perusvapauksien mukaisesti kotipaikkaa koskeviin edellytyksiin perustuvien esteiden poistaminen on tavallaan ollut sekä unionin lainsäätäjän(2) että unionin tuomioistuimen toiminnan valokeilassa. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että vaarana on, että kotipaikkaan perustuvan erottelun sisältävää kansallista lainsäädäntöä sovelletaan pääasiallisesti toisten jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi. Ulkomailla asuvat ovat nimittäin useimmiten henkilöitä, jotka eivät ole kyseisen valtion kansalaisia.(3) Koska perusvapauksien adressaatteina ovat ensisijaisesti jäsenvaltiot, unionin tuomioistuimen tarkastelemat tapaukset koskevat lähinnä jäsenvaltion toteuttamia toimenpiteitä, joissa asetetaan kotipaikkaa (kyseisessä jäsenvaltiossa) koskevia edellytyksiä.
2. Paljon vähemmän tiedetään tilanteista, joissa yksityinen toimija edellyttää, että toisella yksityisellä toimijalla on kotipaikka tietyssä paikassa. Unionin oikeuden kannalta tilanne on hämärä. Onko laillista, että monissa tapauksissa asiakkaan, joka ei asu samassa jäsenvaltiossa, jossa on pankin kotipaikka, on käytännössä mahdotonta saada asuntoluottoa kyseisestä pankista? Voiko vakuutuksenantaja kieltäytyä antamasta vakuutusturvaa mahdolliselle asiakkaalle, joka asuu toisessa jäsenvaltiossa? Ainakin maallikon näkökulmasta tällaisia tilanteita on vaikea sovittaa yhteen sisämarkkinoiden tavoitteen kanssa. Joidenkin mukaan tällaiset käytännöt ovat ristiriidassa sisämarkkinoiden, ”[joilla] tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan perussopimusten määräysten mukaisesti”,(4) perusteiden kanssa, kun taas toiset viittaavat julkisten ja yksityisten toimijoiden toiminnan väliseen väitetysti perustavaan eroon ja siihen, että taustalla olevan logiikan mukaisesti tarkoitus oli – ainakin aluksi –, että julkista toimintaa ohjaavat perusvapaudet ja yksityistä toimintaa kilpailulainsäädännön säännökset. Muut seikat jätettiin ”markkinoiden” itsensä säänneltäviksi.
3. Tämän ratkaisuehdotuksen tehtävä ei ole ratkaista tätä perustavaa kiistaa.(5) Riittää, kun todetaan, että useissa tapauksissa ”markkinat” ovat selvästi epäonnistuneet kahden yksityisen toimijan välisissä ”horisontaalisissa” tilanteissa, minkä vuoksi unionin lainsäätäjä on ryhtynyt toimenpiteisiin ja rajoittanut yksityisten itsemääräämisoikeutta.(6) Erinomainen esimerkki tällä alalla on verkkovierailumaksujen säänteleminen EU:ssa.(7) Tässä tapauksessa unionin lainsäätäjä nimittäin puuttui yksityisten väliseen suhteeseen – joka on epäsymmetrinen ja jossa osapuolina ovat yhtäältä puhelinyritykset ja toisaalta kuluttajat – ja sovelsi suoraan perinteisiä sisämarkkinavälineitä, kuten syrjintäkiellon periaatetta, horisontaalisiin tilanteisiin.(8)
4. Toinen esimerkki tällaisesta puuttumisesta yksityisten väliseen suhteeseen on käsiteltävä asia: rajat ylittävät maksut Euroopan unionissa. Tätä tarkoitusta varten juuri ennen kuin euroseteleistä ja ‑kolikoista tuli laillisia maksuvälineitä(9) neuvosto antoi 29.12.2001 asetuksen rajat ylittävistä maksuista: asetuksen (EY) N:o 2560/2001,(10) joka kumottiin asetuksella (EY) N:o 924/2009.(11) Myöhemmin unionin lainsäätäjä antoi euromääräisiä tilisiirtoja ja suoraveloituksia koskevista teknisistä ja liiketoimintaa koskevista vaatimuksista asetuksen (EU) N:o 260/2012.(12) Käsiteltävässä asiassa on kyse viimeksi mainitun asetuksen tulkinnasta.
5. Oberster Gerichtshof (ylin tuomioistuin, Itävalta) tiedustelee, voiko Saksan rautatieliikenteen harjoittaja Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (jäljempänä Deutsche Bahn) edellyttää, että asiakkailla, jotka haluavat maksaa suoraveloituksena, on kotipaikka Saksassa.
6. Tässä ratkaisuehdotuksessa esitän, että tähän olisi vastattava kieltävästi. Pääasiallinen perusteluni voidaan tiivistää seuraavasti: Yrityksellä ei ole velvollisuutta tarjota asiakkailleen suoraveloitusmahdollisuutta. Kun tällainen mahdollisuus on otettu käyttöön, se on kuitenkin tarjottava syrjimättömästi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
7. Asetuksen N:o 260/2012 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa annetaan säännöt, jotka koskevat unionissa suoritettavia sellaisia euromääräisiä tilisiirto- ja suoraveloitustapahtumia, joissa sekä maksajan maksupalveluntarjoaja että maksunsaajan maksupalveluntarjoaja sijaitsevat unionissa tai joissa ainoa maksutapahtumaan osallistuva maksupalveluntarjoaja sijaitsee unionissa.
2. Tätä asetusta ei sovelleta
a) maksutapahtumiin, joita maksupalveluntarjoajat sekä niiden asiamiehet tai sivukonttorit toteuttavat keskenään ja sisäisesti omaan lukuunsa;
b) maksutapahtumiin, joissa käsittely ja katteensiirto suoritetaan suuria maksuja välittävillä maksujärjestelmillä, lukuun ottamatta suoraveloitustapahtumia, joissa maksaja ei ole nimenomaisesti pyytänyt, että maksu ohjataan suuria maksuja välittävän maksujärjestelmän kautta;
c) maksukortilla tai vastaavalla välineellä toteutettaviin maksutapahtumiin, mukaan luettuna käteisen nostaminen, paitsi jos maksukorttia tai vastaavaa välinettä käytetään ainoastaan vaadittujen tietojen tuottamiseen BBAN- tai IBAN-tilinumerolla yksilöidylle maksutilille ja näin yksilöidyltä maksutililtä suoraan toteutettavaa tilisiirtoa tai suoraveloitusta varten;
d) televiestintä-, digitaalisella tai tietoteknisellä laitteella toteutettaviin maksutapahtumiin, jos tällaiset maksutapahtumat eivät johda tilisiirtoon tai suoraveloitukseen BBAN- tai IBAN-tilinumerolla yksilöidylle maksutilille ja näin yksilöidyltä maksutililtä;
e) direktiivin 2007/64/EY[(13)] 4 artiklan 13 kohdassa määriteltyihin rahansiirtotapahtumiin;
f) maksutapahtumiin, joissa siirretään sähköistä rahaa, joka on määritetty sähköisen rahan liikkeeseenlaskijalaitosten liiketoiminnan aloittamisesta, harjoittamisesta ja toiminnan vakauden valvonnasta 16 päivänä syyskuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/110/EY[(14)] 2 artiklan 2 kohdassa, paitsi jos tällaiset maksutapahtumat johtavat tilisiirtoon tai suoraveloitukseen BBAN- tai IBAN-tilinumerolla yksilöidylle maksutilille ja näin yksilöidyltä maksutililtä.
3. Jos maksujärjestelyt perustuvat tilisiirroilla tai suoraveloituksilla toteutettaviin maksutapahtumiin, mutta niissä on myös valinnaisia lisäominaisuuksia tai ‑palveluja, tätä asetusta sovelletaan ainoastaan niiden perustana oleviin tilisiirtoihin tai suoraveloituksiin.”
8. Asetuksen N:o 260/2012 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
1) ’tilisiirrolla’ kansallista tai rajatylittävää maksupalvelua, jolla maksupalveluntarjoaja, joka on maksajan maksutilin haltija, hyvittää maksunsaajan maksutiliä yhdellä tai useammalla maksajan maksutililtä toteutettavalla maksutapahtumalla maksajan antaman määräyksen perusteella;
2) ’suoraveloituksella’ kansallista tai rajatylittävää maksupalvelua, jolla maksajan maksutiliä veloitetaan, kun maksunsaaja on käynnistänyt maksutapahtuman maksajan suostumuksella;
3) ’maksajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka on maksutilin haltija ja sallii maksutoimeksiannon kyseiseltä maksutililtä, tai, jos maksajan maksutiliä ei ole, luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka suorittaa maksutoimeksiannon maksunsaajan maksutilille;
4) ’maksunsaajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka on maksutilin haltija ja joka on maksutapahtuman kohteena olevien varojen aiottu vastanottaja;
5) ’maksutilillä’ yhden tai useamman maksupalvelunkäyttäjän nimissä olevaa tiliä, jota käytetään maksutapahtumien toteuttamiseen;
– –
21) ’valtuutuksella’ maksajan maksunsaajalle sekä (suoraan tai epäsuorasti maksunsaajan kautta) maksajan maksupalveluntarjoajalle antamaa suostumusta ja lupaa, jonka nojalla maksunsaaja voi käynnistää perinnän maksajan ilmoittaman maksutilin veloittamiseksi ja jolla maksajan maksupalveluntarjoajalle annetaan lupa tällaisten määräysten noudattamiseen;
– –
26) ’rajatylittävällä maksulla’ maksutapahtumaa, jonka on käynnistänyt maksaja tai maksunsaaja, jos maksajan ja maksunsaajan maksupalveluntarjoajat sijaitsevat eri jäsenvaltioissa;
27) ’kansallisella maksutapahtumalla’ maksutapahtumaa, jonka on käynnistänyt maksaja tai maksunsaaja, jos maksajan ja maksunsaajan maksupalveluntarjoajat sijaitsevat samassa jäsenvaltiossa;
– –”
9. Asetuksen N:o 260/2012 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Saavutettavuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Maksunsaajan maksupalveluntarjoajan, joka on saavutettavissa maksujärjestelyn mukaisesti suoritettavien kansallisten tilisiirtojen osalta, on oltava saavutettavissa unionin laajuisen maksujärjestelyn sääntöjen mukaisesti sellaisten tilisiirtojen osalta, jotka maksaja on käynnistänyt missä tahansa jäsenvaltiossa sijaitsevan maksupalveluntarjoajan välityksellä.
2. Maksajan maksupalveluntarjoajan, joka on saavutettavissa maksujärjestelyn mukaisesti suoritettavien kansallisten suoraveloitusten osalta, on oltava saavutettavissa unionin laajuisen maksujärjestelyn sääntöjen mukaisesti sellaisten suoraveloitusten osalta, jotka maksunsaaja on käynnistänyt missä tahansa jäsenvaltiossa sijaitsevan maksupalveluntarjoajan välityksellä.
3. Edellä olevaa 2 kohtaa sovelletaan ainoastaan suoraveloituksiin, jotka ovat maksujärjestelyn mukaisesti maksajina toimivien kuluttajien saatavilla.”
10. Asetuksen N:o 260/2012 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Maksujen käyttömahdollisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Maksaja, joka tekee tilisiirron maksunsaajalle, joka on unionissa sijaitsevan maksutilin haltija, ei saa yksilöidä jäsenvaltiota, jossa tuon maksutilin on sijaittava, mikäli maksutili on 3 artiklan mukaisesti saavutettavissa.
2. Maksunsaaja, joka hyväksyy tilisiirron tai käyttää suoraveloitusta periäkseen varoja maksajalta, joka on unionissa sijaitsevan maksutilin haltija, ei saa yksilöidä, missä jäsenvaltiossa tuon maksutilin on sijaittava, mikäli maksutili on 3 artiklan mukaisesti saavutettavissa.”
11. Direktiivin (EU) 2015/2366(15) 77 artiklan, jonka otsikko on ”Palautuspyynnöt maksunsaajan käynnistämien tai maksunsaajan välityksellä käynnistettyjen maksutapahtumien osalta”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että maksaja voi pyytää 76 artiklassa tarkoitettua palautusta maksunsaajan käynnistämän tai maksunsaajan välityksellä käynnistetyn varmennetun maksutapahtuman osalta kahdeksan viikon kuluessa varojen veloituspäivästä.”
12. Asetuksen (EU) 2018/302,(16) jota on sovellettu 3.12.2018 alkaen, 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Syrjimättömyys maksamiseen liittyvistä syistä”, säädetään seuraavaa:
”1. Elinkeinonharjoittaja ei saa hyväksymissään maksuvälineissä soveltaa maksutapahtumiin erilaisia ehtoja asiakkaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan, maksutilin sijaintiin, maksupalvelun tarjoajan sijoittautumispaikkaan tai maksuvälineen myöntämispaikkaan unionissa liittyvistä syistä, kun
a) maksutapahtuma suoritetaan sähköisenä maksutapahtumana tilisiirtona, suoraveloituksena tai korttipohjaisella maksuvälineellä saman maksutuotemerkin ja ‑tyypin sisällä;
b) tunnistamisvaatimukset täytetään direktiivin (EU) 2015/2366 mukaisesti; ja
c) maksutapahtumat suoritetaan elinkeinonharjoittajan hyväksymässä valuutassa.
2. Edellä 1 kohdassa vahvistettu kielto ei estä elinkeinonharjoittajaa olemasta toimittamatta tavaroita tai tarjoamatta palvelua ennen vahvistuksen saamista maksutapahtuman asianmukaisesta käynnistämisestä, jos tämä on objektiivisista syistä perusteltua.
3. Edellä 1 kohdassa vahvistettu kielto ei estä elinkeinonharjoittajaa veloittamasta palvelumaksuja sellaisten korttipohjaisten maksuvälineiden käytöstä, joiden siirtohintoja ei säännellä asetuksen (EU) 2015/751[(17)] II luvun nojalla, ja niistä maksupalveluista, joihin asetusta (EU) N:o 260/2012 ei sovelleta, ellei sen jäsenvaltion lainsäädännössä, jota sovelletaan elinkeinonharjoittajan toimintaan, ole otettu käyttöön direktiivin (EU) 2015/2366 62 artiklan 5 kohdan mukaisesti kieltoa tai rajoitusta, joka koskee oikeutta veloittaa palvelumaksuja maksuvälineiden käytöstä. Tällaiset maksut eivät saa ylittää maksuvälineen käytöstä elinkeinonharjoittajalle aiheutuneita suoria kustannuksia.”
Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys
13. Pääasian kantaja Verein für Konsumenteninformation on Itävallan lainsäädännön nojalla oikeutettu nostamaan kanteen kuluttajien suojaamiseksi.
14. Pääasian vastaaja Deutsche Bahn on rautatieliikenteen alalla toimiva yritys, jonka kotipaikka on Saksassa ja joka tarjoaa muun muassa itävaltalaisille asiakkaille mahdollisuuden varata junamatkoja internetin välityksellä. Tätä tarkoitusta varten se tekee kuluttajien kanssa sopimuksia kuljetusehtojensa mukaisesti. Niihin sisältyy ehto, jonka mukaan internetsivuston kautta varatut liput voidaan maksaa etenkin luottokortilla, suoralla pankkisiirrolla tai SEPA-suoraveloituksella, joista viimeksi mainittua voivat käyttää vain ne asiakkaat, joiden kotipaikka on Saksassa. Lisäksi SEPA-suoraveloituksen aktivoimiseksi rekisteröintiprosessin aikana on annettava suostumus luottotietojen tarkastamiseen.
15. Verein für Konsumenteninformation nosti Handelsgericht Wienissä (Wienin kauppatuomioistuin, Itävalta) kieltomääräystä koskevan kanteen, jossa se vaati, että kyseinen tuomioistuin määrää Deutsche Bahnin pidättymään tämän ehdon käytöstä kuluttajasopimuksissa sillä perusteella, että se on asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan vastainen, koska kuluttajalla on yleensä maksutili pankissa, joka on sijoittautunut samaan jäsenvaltioon, jossa kuluttajalla on kotipaikka.
16. Handelsgericht Wien hyväksyi 13.7.2016 antamallaan tuomiolla Verein für Konsumenteninformationin kanteen kuluttajien, joiden kotipaikka on Itävallassa, osalta sillä perusteella, että riidanalainen ehto on asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan vastainen.
17. Muutoksenhakumenettelyssä Oberlandesgericht Wien (Wienin osavaltion ylioikeus, Itävalta) kumosi 14.3.2017 antamallaan tuomiolla edellä mainitun tuomion ja hylkäsi Verein für Konsumenteninformationin kanteen sillä perusteella, että vaikka asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että maksajilla ja maksunsaajilla on oltava ainoastaan yksi maksutili voidakseen tehdä kansallisia ja rajat ylittäviä maksuja SEPA-suoraveloitusjärjestelmässä, kyseisessä asetuksessa ei velvoiteta maksunsaajia hyväksymään kaikissa tapauksissa tiettyjä SEPA-maksuvälineitä liiketoimissa kuluttajien kanssa.
18. Käsitellessään Verein für Konsumenteninformationin viimeksi mainitusta tuomiosta tekemää oikeuskysymyksiin rajoittuvaa valitusta Oberster Gerichtshof on katsonut, että asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan maksajat ja maksunsaajat eivät saa yksilöidä jäsenvaltiota, jossa maksutilin on sijaittava, ei sovelleta maksupalveluntarjoajiin vaan sitä sovelletaan maksunsaajien ja maksajien väliseen suhteeseen ja sillä näin ollen suojellaan niitä. Vaikka onkin niin, että sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella kyseisessä säännöksessä kiellettäisiin ainoastaan asettamasta maksajan maksutilin sijaintipaikkaa koskevaa edellytystä, edellytys, jonka mukaan suoraveloitusta käyttävällä maksajalla on oltava kotipaikka samassa jäsenvaltiossa kuin maksunsaajalla, voisi kuitenkin vaikuttaa kyseiseen säännökseen, sillä pääsääntöisesti maksajan tili on siinä valtiossa, jossa hänellä on kotipaikka.
19. Tässä tilanteessa Oberster Gerichtshof päätti 20.12.2017 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 17.1.2018, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [asetuksen N:o 260/2012] 9 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että maksunsaajaa kielletään asettamasta SEPA-suoraveloitusjärjestelmässä suoritettavan maksun edellytykseksi sitä, että maksajan kotipaikka on jäsenvaltiossa, jossa on myös maksunsaajan kotipaikka, jos maksun suorittaminen on mahdollista myös jollain toisella maksuvälineellä, kuten luottokortilla?”
20. Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasian asianosaiset ja Euroopan komissio, jotka kaikki esittivät myös suullisia lausumia 30.1.2019 pidetyssä istunnossa.
Arviointi
21. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että maksunsaajaa kielletään asettamasta SEPA-suoraveloitusjärjestelmässä suoritettavan maksun edellytykseksi sitä, että maksajan kotipaikka on jäsenvaltiossa, jossa on myös maksunsaajan kotipaikka.
22. Verein für Konsumenteninformation katsoo, että asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdassa kielletään maksunsaajaa asettamasta SEPA-suoraveloitusjärjestelmässä suoritettavan maksun edellytykseksi sitä, että maksajan kotipaikka on jäsenvaltiossa, jossa on myös maksunsaajan sääntömääräinen kotipaikka, vaikka maksunsaaja hyväksyy myös muita maksutapoja, esimerkiksi luottokorttimaksun. Komissio yhtyy tähän näkemykseen.
23. Deutsche Bahn sitä vastoin on asiasta eri mieltä. Se väittää, että vaikka asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdassa säädetään maksajan ja maksunsaajan välisestä suhteesta, siinä ei säädetä, että maksunsaajan on tarjottava suoraveloitusmahdollisuutta tai että maksunsaajaa kielletään edellyttämästä, että maksajan on täytettävä muita edellytyksiä voidakseen käyttää suoraveloitusta. Kyseisessä säännöksessä ei etenkään säädetä, että maksunsaajan, joka haluaa tarjota suoraveloitusmahdollisuutta, olisi tarjottava se joko kaikille asiakkailleen tai ei lainkaan. Kyseisestä säännöksestä nimittäin ilmenee, että suoraveloitusjärjestelmän käyttö edellyttää sopimuspuolten vastaavaa sopimusta. Vain siinä tapauksessa maksunsaajan olisi kiellettyä edellyttää, että suoraveloituksessa käytettävä maksutili sijaitsee tietyssä jäsenvaltiossa.
Asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohta – maksunsaajan velvoitteet
24. Asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan mukaan ”maksunsaaja, joka hyväksyy tilisiirron tai käyttää suoraveloitusta periäkseen varoja maksajalta, joka on unionissa sijaitsevan maksutilin haltija, ei saa yksilöidä, missä jäsenvaltiossa tuon maksutilin on sijaittava, mikäli maksutili on [kyseisen asetuksen] 3 artiklan mukaisesti saavutettavissa”.
25. Kyseisen säännöksen keskeiset käsitteet määritellään saman asetuksen 2 artiklassa. Siten tilisiirrolla tarkoitetaan maksupalvelua, jolla maksupalveluntarjoaja, joka on maksajan maksutilin haltija, hyvittää maksunsaajan maksutiliä yhdellä tai useammalla maksajan maksutililtä toteutettavalla maksutapahtumalla maksajan antaman määräyksen perusteella.(18) Suoraveloituksella puolestaan tarkoitetaan maksupalvelua, jolla maksajan maksutiliä veloitetaan, kun maksunsaaja on käynnistänyt maksutapahtuman maksajan suostumuksella.
26. Voitaisiin väittää, että yksinomaan asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan sanamuodon perusteella Deutsche Bahn ei ole toiminut lainvastaisesti. Deutsche Bahn ei itse asiassa edellytä, että niillä sen asiakkailla, jotka haluavat käyttää suoraveloitusjärjestelmää, on maksutili jossain tietyssä jäsenvaltiossa.
27. Asia ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen. Kuten jäljempänä esitän, on kyseessä olevan asetuksen asiayhteyteen ja päämääriin liittyviä pakottavia syitä,(19) jotka viittaavat asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan toisenlaiseen tulkintaan.
28. Asetus N:o 260/2012 annettiin osana hanketta, jossa pyrittiin kehittämään yhtenäinen euromaksualue (SEPA) tarkoituksena ottaa käyttöön yhteiset unionin laajuiset maksupalvelut, joilla korvataan nykyiset euromääräisiä maksuja koskevat kansalliset maksupalvelut. Jotta varmistetaan täysimääräinen siirtyminen unionin laajuisiin euromääräisiin tilisiirto- ja suoraveloitusjärjestelyihin, kyseisessä asetuksessa vahvistetaan tekniset ja liiketoimintaa koskevat vaatimukset, joiden tavoitteena on luoda sähköisten maksujen yhdentyneet markkinat, ”joilla ei tehdä eroa kansallisten ja rajatylittävien maksujen välillä”.(20) Näiden vaatimusten olisi koskettava SEPA-maksuja kansallisten rajojen sisä- ja ulkopuolella samoin perusehdoin ja soveltaen samoja oikeuksia ja velvoitteita ”riippumatta sijainnista unionissa”.(21)
29. Vaikka asetuksen N:o 260/2012 pääasiallinen tarkoitus on vahvistaa tilisiirtoja ja suoraveloituksia koskevat tekniset ja liiketoimintaa koskevat vaatimukset yhteisten maksupalvelujen käyttöön ottamiseksi Euroopan unionissa, mikä tarkoittaa, että se koskee lähinnä maksunsaajia, kyseisessä asetuksessa otetaan myös huomioon maksajat ja, tarkemmin sanoen, tietyssä määrin maksunsaajien ja maksajien välinen suhde. Tältä osin asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohtaa, joka muodostaa jonkinlaisen poikkeaman (aliud) asetuksen systematiikassa, sovelletaan erityisesti tähän maksunsaajien ja maksajien väliseen suhteeseen.(22) Tässä yhteydessä kyseisen asetuksen johdanto-osassa korostetaan maksajien suojan korkean tason keskeistä asemaa, etenkin suoraveloitustapahtumien osalta.(23)
30. Tosiasia on, että valtaosassa tapauksista Euroopan unionissa henkilön kotipaikka on siinä jäsenvaltiossa, jossa hänellä on maksutili. Tämä vaikuttaa olevan niin itsestään selvää, ettei sitä tarvitse näyttää toteen sen paremmin. Se, että maksajan edellytetään asuvan tietyssä jäsenvaltiossa, on siten käytännössä sama asia kuin sen jäsenvaltion yksilöiminen, jossa maksutilin on sijaittava. Sitä paitsi, kuten Verein für Konsumenteninformation perustellusti korosti, se, että kuluttajan edellytetään suoraveloitusmaksun edellytyksenä asettuvan asumaan Saksaan, johtaa vieläkin vakavampaan rajoitukseen kuin (pelkkä) maksutilin avaaminen Saksassa.
31. Vaikuttaa näin ollen siltä, että Deutsche Bahnin käytäntö on asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan vastainen.
32. Deutsche Bahn vetoaa kuitenkin kahteen perusteluun oikeuttaakseen käytäntönsä. Ensinnäkin se väittää, että on otettava huomioon asetuksen 2018/302 säännökset ja henki. Toiseksi Deutsche Bahn pitää käytäntöään oikeutettuna, koska sen on tarpeen tarkistaa asiakkaiden luottotiedot. Tarkastelen seuraavaksi näitä kahta perustelua vuorotellen.
Asetus 2018/302
33. Deutsche Bahn on täysin tietoinen siitä, ettei asetusta 2018/302 voida soveltaa käsiteltävässä asiassa.
34. Kyseistä asetusta on sovellettu 3.12.2018 alkaen,(24) eikä sitä näin ollen voida soveltaa ajallisesti pääasiassa. Sitä ei myöskään sovelleta aineellisesti, koska kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 kohdasta, luettuna yhdessä direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan kanssa, seuraa, ettei sitä sovelleta kuljetusalan palveluihin. Lisäksi asetuksen 2018/302 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa myönnetään, että syrjintää voi esiintyä myös kuljetusalan palveluissa, etenkin matkalippujen myynnin osalta. Kyseisessä johdanto-osan perustelukappaleessa viitataan tältä osin neljään kuljetusalaa koskevaan asetukseen, joista kolmeen sisältyy säännöksiä, joissa kielletään nimenomaisesti kansallisuuteen tai kotipaikkaan perustuva syrjintä, kun kyse on kuljetuspalvelujen saatavuudesta: asetukseen (EY) N:o 1008/2008,(25) asetukseen (EU) N:o 1177/2010(26) ja asetukseen (EU) N:o 181/2011.(27) Kun tarkastellaan neljättä asetusta eli asetusta (EY) N:o 1371/2007,(28) jossa käsitellään rautatieliikenteen matkustajien oikeuksia ja velvollisuuksia, tältä osin asetuksen 2018/302 johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että ”asetusta (EY) N:o 1371/2007 on tarkoitus muuttaa tämän suuntaisesti lähitulevaisuudessa”.
35. Deutsche Bahn kuitenkin katsoo, että asetus 2018/302 on tästä huolimatta otettava huomioon tulkittaessa asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohtaa, jotta vältetään ristiriitaisuudet ja epäjohdonmukaisuudet unionin johdetun oikeuden soveltamisessa.
36. Tältä osin Deutsche Bahn väittää, että asetuksen 2018/302 5 artiklassa kuvataan yksityiskohtaisesti, onko asuinpaikkaan perustuva syrjintä sallittua, ja jos on, niin milloin. Kyseisen asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan elinkeinonharjoittaja ei saa hyväksymissään maksuvälineissä soveltaa maksutapahtumiin erilaisia ehtoja muun muassa(29) asiakkaan asuinpaikkaan liittyvistä syistä, kun maksutapahtuma suoritetaan sähköisenä maksutapahtumana tilisiirtona, suoraveloituksena tai korttipohjaisella maksuvälineellä saman maksutuotemerkin ja ‑tyypin sisällä(30) ja tunnistamisvaatimukset täytetään direktiivin 2015/2366 mukaisesti.(31) Deutsche Bahn väittää, että juuri nämä tunnistamisvaatimukset(32) eivät täyty käsiteltävässä asiassa, joten asuinpaikkaan perustuva syrjintä on mahdollista.
37. Deutsche Bahn katsoo, että koska käsiteltävässä asiassa – jos se kuvitteellisesti kuuluisi asetuksen 2018/302 soveltamisalaan – asuinpaikkaan perustuva syrjintä olisi mahdollista kyseisen asetuksen 5 artiklan nojalla, tällaisen syrjinnän olisi oltava myös mahdollista asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan nojalla. Unionin tuomioistuimen olisi näin ollen tulkittava asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohtaa siten, että asuinpaikkaan perustuva syrjintä on sallittua.
38. En ole vakuuttunut viittauksesta asetukseen 2018/302 – ja mahdollisiin siitä tehtäviin kielteisiin analogioihin – käsiteltävän asian yhteydessä.(33)
39. Asetus 2018/302 on esimerkki, jossa unionin lainsäätäjä on täsmentänyt tarkemmin perusteet niiden olosuhteiden määrittämiselle, joissa erilainen kohtelu maksajan kotipaikan perusteella on kiellettyä (tai, toisin ilmaistuna, milloin tällainen erilainen kohtelu on sallittua). Tällaisia vaatimuksia sovelletaan asetuksen 2018/302 soveltamisalalla, ja ainoastaan kyseisen asetuksen soveltamisalalla. Ne liittyvät maarajoitusten erityispiirteisiin, jotka ovat täysin erilaisia kuin suoraveloitusmaksujen erityispiirteet. Jos unionin lainsäätäjä haluaa ottaa samat vaatimukset käyttöön asetuksen N:o 260/2012 soveltamisalaan kuuluvien SEPA-suoraveloitusmaksujen osalta, sillä on vapaus tehdä näin. Koska kyseisessä asetuksessa ei kuitenkaan viitata selkeästi muihin lainsäädäntöteksteihin, kuten asetukseen 2018/302, on nähdäkseni vaikeaa ”ristiinhedelmöittää” käsitteitä – etenkin, koska kyse on kahden yksityisen välisestä horisontaalisesta suhteesta. Tällaisessa tilanteessa olettama, jonka mukaan unionin lainsäätäjä on jo ottanut huomioon kaikki edut ja punninnut niitä, on vieläkin vankempi, eikä sitä ole syytä kyseenalaistaa.
40. Näin ollen on katsottava, ettei asetusta 2018/302 pitäisi ottaa, kuten Deutsche Bahn väittää, huomioon asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan tulkinnassa. Viittaukset ja väitetyt analogiat asetukseen 2018/302 aiheuttavat enemmän sekaannusta kuin vakuuttavat.
Maksunsaajan velvoitteita koskevat poikkeukset
41. Tarkastelen lisäksi kysymystä siitä, voitaisiinko asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdassa kielletty maksuvapauden rajoittaminen mahdollisesti oikeuttaa, toisin sanoen sitä, onko yrityksen mahdollista poiketa asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan vaatimuksista.
42. Deutsche Bahn viittaa suoraveloitusmaksuihin liittyvään väärinkäytösten ja maksun laiminlyönnin riskiin. Sen mukaan tällainen riski on suuri silloin, kun – kuten pääasiassa – asiakas antaa SEPA-valtuutuksen suoraan maksunsaajalle käyttämättä välikätenä asiakkaan tai maksunsaajan maksupalveluntarjoajaa. Muiden maksutapojen tapauksessa maksupalveluntarjoaja nimittäin hyväksyisi asiakkaan maksun vain, jos maksun ennuste on myönteinen. Sitä vastoin kun maksu suoritetaan suoraveloituksena, maksunsaajan itse on arvioitava sitä riskiä, että asiakas laiminlyö maksun. Maksunsaaja täyttää ensin velvoitteensa myöntämällä lipun. Maksunsaaja kantaa näin ollen siihen liittyvän riskin, ettei maksaja maksa lippua.
43. Deutsche Bahn katsoo näin ollen, että sen on voitava tarkistaa asiakkaiden luottotiedot. Tällaisia palveluja tarjoavat yritykset tekevät näitä tarkistuksia yleensä kansallisesti. Deutsche Bahn korostaa, ettei asianmukaista luottotietojen tarkistusta ole yksinkertaisesti mahdollista tehdä samoin edellytyksin kaikissa SEPA-alueeseen kuuluvissa maissa. Asiakkaiden, joiden kotipaikka on Itävallassa, luottotietojen tarkistaminen on noin 15 kertaa kalliimpaa kuin sellaisten asiakkaiden luottotietojen tarkistaminen, joiden kotipaikka on Saksassa. Maksunsaajalle aiheutuisi merkittäviä taloudellisia kuluja, jos sen olisi mukautettava omia clearing-järjestelmiään ja käyttöliittymiään siten, että se voisi tehdä luottotietojen tarkistuksia koko SEPA-alueella. Nämä kulut huomioon ottaen suoraveloitusjärjestelmä ei useinkaan olisi yksinkertaisesti taloudellisesti kannattava, eikä sitä voitaisi enää tarjota. Tämä ei ole voinut olla unionin lainsäätäjän tarkoitus.
44. Deutsche Bahn väittää lisäksi, että luottokelpoisuuden tarkistamisen yhdistäminen maksujärjestelmän hoitajan itsensä järjestämään maksutapaan ei olisi mahdollista joillekin maksunsaajille koko SEPA-alueella, eikä se olisi mahdollista monissa jäsenvaltioissa kaupallisesti hyväksyttävin ehdoin. Yksikään maksujärjestelmän hoitaja ei tarjoa luottotietoja koko SEPA-alueen laajuisesti. Joidenkin SEPA-alueen jäsenvaltioiden osalta ei olisi mahdollista saada lainkaan tietoja tai olisi mahdollista saada ainoastaan osittaisia tietoja asiakkaan luottokelpoisuudesta. Maksunsaaja ei näin ollen voisi pienentää riittävästi riskiä, joka liittyy siihen, että nämä asiakkaat laiminlyövät SEPA-suoraveloituksen, ja jos maksunsaajan olisi tarjottava näihin maihin sijoittautuneille asiakkaille mahdollisuus suoraveloitusmaksuun, maksunsaaja kantaisi tietoisesti riskin, jota olisi mahdotonta arvioida. Lisäksi maksutottumuksiin ja/tai asiakkaiden odotuksiin eri SEPA-maissa liittyvien erojen vuoksi asiakkaiden luottotietojen hankkimisen kulut vaihtelisivat merkittävästi siten, että jossain jäsenvaltiossa ei ehkä ole kustannustehokasta käyttää suoraveloitusta muiden edullisempien maksutapojen sijasta.
45. Vaikka ymmärränkin Deutsche Bahnin esittämät kaupalliset perustelut, en voi oikeudellisesta näkökulmasta yhtyä sen väitteisiin.
46. Niitä ei voida oikeuttaa asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdalla tai millään muulla kyseisen asetuksen säännöksellä. Kyseisen asetuksen tekstin tulkitseminen siten, että siihen sisältyy mahdollisia oikeuttamisperusteita (oletettavasti vastoin unionin lainsäätäjän, joka olisi muutoin käsitellyt tätä asiaa, oletettua tahtoa), on tie, jolle unionin tuomioistuimen ei mielestäni pitäisi lähteä.
47. Ymmärrän asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdassa tarkastellut maksajien ja maksunsaajien kyseessä olevat eri edut, kun kyse on maksamisesta suoraveloituksena. Tarkastellaanpa asiaa miten tahansa: kyseisessä säännöksessä ei säädetä poikkeuksista. Unionin lainsäätäjä on tehnyt työnsä – ja voi vapaasti muuttaa mitä tahansa säännöksiä, jos se päättää tehdä näin esimerkiksi siksi, että säännökset eivät ole toimivia.
48. Se syy, ettei kaupallisessa käytössä ole velallisia koskevia rekistereitä ja luottokelpoisuuden arviointia koskevia sisämarkkinoita, ei voi itsessään oikeuttaa kyseessä olevaa kotipaikkaedellytystä. Sitä paitsi tällainen perustelulinja on vaarallisen lähellä puhtaasti taloudellista perustelua neljän perusvapauden yhteydessä. Tällaista perustelua ei voida hyväksyä. Kuten hyvin tiedetään, jäsenvaltiot eivät voi vedota puhtaasti taloudellisiin perusteluihin yleistä etua koskevina pakottavina syinä. Horisontaalisten tilanteiden tapauksessa kyse ei todennäköisesti ole yleisistä eduista – kun taas yksityiset edut ovat yleensä luonteeltaan taloudellisia. Pelkkä väite, jonka mukaan ei ole olemassa velallisia koskevia rekistereitä koskevia sisämarkkinoita, ei kuitenkaan riitä.
49. On totta, että voi olla yrityksiä, kuten maksunsaajia, jotka kaupallisista tai muista syistä eivät halua tarjota maksajille mahdollisuutta suoraveloitusmaksuun. Tämä on täysin oikeutettua asetuksen N:o 260/2012 9 artiklan 2 kohdan nojalla. Kyseistä säännöstä nimittäin sovelletaan vain, kun on tehty valinta hyväksyä suoraveloitus. Tällaisessa tilanteessa ei voi esiintyä syrjintää. Jos lopputuloksena on se, että syrjivien maksutapojen tarjoamisen sijasta maksunsaaja päättää olla tarjoamatta tiettyä maksutapaa lainkaan, tämä on taloudellinen todellisuus, joka olisi vain hyväksyttävä.
Ratkaisuehdotus
50. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Oberster Gerichtshofin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Euromääräisiä tilisiirtoja ja suoraveloituksia koskevista teknisistä ja liiketoimintaa koskevista vaatimuksista sekä asetuksen (EY) N:o 924/2009 muuttamisesta 14.3.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 260/2012, sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 248/2014, 9 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että maksunsaajaa kielletään asettamasta SEPA (yhtenäinen euromaksualue) ‑suoraveloitusjärjestelmässä suoritettavan maksun edellytykseksi sitä, että maksajan kotipaikka on jäsenvaltiossa, jossa on myös maksunsaajan kotipaikka.