ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid)
21 december 2022 (*)
„Staatssteun – Biogasmarkt – Belastingvrijstellingen ter compensatie van de productiemeerkosten – Besluiten om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Geen inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Ernstige moeilijkheden – Artikel 108, leden 2 en 3, VWEU – Artikel 4, leden 3 en 4, van verordening (EU) 2015/1589 – Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 – Cumulatie van steun – Door meerdere lidstaten verleende steun – Ingevoerd biogas – Non-discriminatiebeginsel – Artikel 110 VWEU”
In zaak T‑626/20,
Landwärme GmbH, gevestigd te München (Duitsland), vertegenwoordigd door J. Bonhage en M. Frank, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door K. Blanck, A. Bouchagiar en P. Němečková als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, V. Valančius, I. Reine, L. Truchot (rapporteur) en M. Sampol Pucurull, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 2 juni 2022,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Landwärme GmbH, nietigverklaring van, ten eerste, besluit C(2020) 4489 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56125 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van regeling SA.49893 (2018/N) – Belastingvrijstelling voor niet-alimentair biogas en biopropaangas voor warmteopwekking (hierna: „besluit 4489”) en, ten tweede, besluit C(2020) 4487 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56908 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van de regeling ten gunste van biogas dat bestemd is om in Zweden te worden gebruikt als brandstof (hierna: „besluit 4487”, en samen met besluit 4489 „bestreden besluiten”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is een vennootschap naar Duits recht die in Duitsland biomethaan produceert.
3 Op 1 april 2020 heeft het Koninkrijk Zweden overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Europese Commissie twee maatregelen aangemeld waarmee het twee steunregelingen wenste te wijzigen en te verlengen tot en met 31 december 2030. Die regelingen werden voor het eerst toegepast in 2003 en 2007, waren reeds herhaaldelijk door de Commissie goedgekeurd en zouden op 31 december 2020 aflopen. Zij houden in dat de aankoop van bepaalde hernieuwbare brandstoffen (hierna: „biogas”) wordt vrijgesteld van bepaalde accijnzen, die wel verschuldigd zijn bij de aankoop van fossiele gassen – zoals aardgas – voor hetzelfde gebruik.
4 Op 29 juni 2020 heeft de Commissie twee besluiten vastgesteld: besluit 4489, waarvan een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2020, C 245, blz. 2), en besluit 4487, waarvan een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2020, C 260, blz. 4).
5 Bij de bestreden besluiten heeft de Commissie, na afloop van de inleidende onderzoeksprocedure van artikel 4, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9) (hierna: „inleidende onderzoeksprocedure”), zonder de in artikel 6 van deze verordening nader geregelde formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU (hierna: „formele onderzoeksprocedure”) in te leiden, geoordeeld dat de door het Koninkrijk Zweden aangemelde maatregelen verenigbaar met de interne markt konden worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
6 Daartoe heeft de Commissie in de eerste plaats opgemerkt dat de steunregelingen waarop de bestreden besluiten betrekking hebben (hierna: „litigieuze regelingen”), die in volledige belastingvrijstellingen voorzagen, moesten worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, meer bepaald als exploitatiesteun (overwegingen 6, 31 en 32 van besluit 4489 alsook overwegingen 35 en 50 van besluit 4487).
7 In de tweede plaats heeft de Commissie de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt beoordeeld in het licht van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB 2014, C 200, blz. 1; hierna: „MBE-richtsnoeren”) (overweging 34 van besluit 4489 en overweging 38 van besluit 4487).
8 Met name was de Commissie, ten eerste, van mening dat met de litigieuze regelingen een doelstelling van gemeenschappelijk belang werd nagestreefd aangezien zij ertoe bijdroegen dat het Koninkrijk Zweden zijn doelstellingen inzake het gebruik van hernieuwbare energiebronnen kon bereiken, dat zij noodzakelijk waren aangezien biogas duurder zou zijn dan fossiele gassen zonder de volledige belastingvrijstellingen waarin die regelingen voorzagen (hierna: „belastingvrijstellingen in kwestie”), en dat zij een stimulerend effect hadden aangezien de toekenning van die vrijstellingen het gebruik en de productie van biogas aanmoedigde (overwegingen 37‑40, 42, 43, 47 en 48 van besluit 4489 alsook overwegingen 40, 44, 45 en 47 van besluit 4487).
9 Ten tweede heeft de Commissie onderzocht of de litigieuze regelingen evenredig waren. Dienaangaande heeft zij met name opgemerkt dat – gelet op de door de Energimyndighet (energieagentschap, Zweden; hierna: „Zweeds energieagentschap”) verstrekte gegevens – om te beginnen kon worden uitgesloten dat de op grond van die regelingen verleende steun hoger was dan het bedrag dat nodig was om compensatie te bieden voor de hogere kosten die de productie van biogas in vergelijking met de productie van fossiele gassen met zich meebrengt, in welk geval er sprake zou zijn van overcompensatie van die hogere kosten (hierna: „overcompensatie”). Ondanks de belastingvrijstellingen in kwestie bleven de productiekosten van biogas immers hoger dan de marktprijs voor fossiele gassen. Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat het onwaarschijnlijk was dat er in de toekomst overcompensatie zou plaatsvinden. Tevens heeft zij gepreciseerd dat volgens de door de Zweedse autoriteiten verstrekte informatie weliswaar de mogelijkheid bestond dat biogas profiteerde van zowel de steun uit de litigieuze regelingen als andere steun ter bevordering van de productie van biogas, maar de cumulatie van deze steun niet leidde tot overcompensatie. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat die autoriteiten zich ertoe hadden verbonden de marktontwikkelingen te controleren om elke mogelijke toekomstige overcompensatie te detecteren en haar op de hoogte te houden (overwegingen 17, 18, 20, 22, 28, 47, 49‑56 en 64 van besluit 4489 alsook overwegingen 19‑24, 26, 27, 32, 50‑59 en 67 van besluit 4487).
10 Ten derde was de Commissie van mening dat punt 116 van de MBE-richtsnoeren moest worden toegepast. Daarin is bepaald dat „de Commissie [aanneemt] dat dit soort steun een geschikt instrument is en dat de verstorende effecten ervan beperkt zijn mits alle overige voorwaarden zijn vervuld”, wat volgens haar gold voor de litigieuze regelingen (overwegingen 41 en 58 van besluit 4489 alsook overwegingen 48 en 60 van besluit 4487).
11 Aangezien de litigieuze regelingen bestonden in de verlening van belastingvrijstellingen, heeft de Commissie ten vierde onderzocht of deze vrijstellingen voldeden aan de vereisten die voortvloeien uit richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51). Zij was van mening dat dit het geval was, met name gelet op het feit dat die vrijstellingen van toepassing waren ongeacht de lidstaat waaruit het biogas afkomstig was waarvoor zij golden (overwegingen 62‑66 van besluit 4489 en overwegingen 64‑68 van besluit 4487).
Conclusies van partijen
12 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– de bestreden besluiten nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
13 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
14 Het Koninkrijk Zweden, interveniënt aan de zijde van de Commissie, verzoekt het Gerecht om het beroep te verwerpen.
In rechte
15 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vier middelen aan: ten eerste „onrechtmatigheid van de steun”, ten tweede „misbruik van beoordelingsbevoegdheid”, ten derde „niet-nakoming van de motiveringsplicht” en ten vierde „niet-nakoming van de verplichting de formele onderzoeksprocedure in te leiden”.
16 Zonder bij afzonderlijke akte een exceptie op te werpen overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, stelt de Commissie niet alleen dat de door verzoekster aangevoerde middelen ongegrond zijn, maar ook dat het beroep niet-ontvankelijk is. De Commissie spreekt zich niet uit over de procesbevoegdheid van verzoekster, maar stelt dat deze geen belang heeft bij een beroep tot nietigverklaring van de bestreden besluiten.
Ontvankelijkheid
17 Alvorens verzoeksters procesbelang te onderzoeken, dient te worden geantwoord op de vraag of verzoekster bevoegd is om op te komen tegen de bestreden besluiten. Deze vraag is van openbare orde (zie in die zin arresten van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 45; 24 oktober 1997, EISA/Commissie, T‑239/94, EU:T:1997:158, punt 27, en 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punten 36 en 37).
Procesbevoegdheid
18 Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan een natuurlijke of rechtspersoon enkel beroep instellen tegen handelingen die niet tot hem gericht zijn, indien deze handelingen hem rechtstreeks en individueel raken of indien het beroep gericht is tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen.
19 De bestreden besluiten hebben als enige adressaat het Koninkrijk Zweden, zodat moet worden nagegaan of verzoekster voldoet aan de zo-even genoemde ontvankelijkheidsvoorwaarden.
20 Wat betreft de vraag of verzoekster rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de bestreden besluiten, zij eraan herinnerd dat de Commissie de in het geding zijnde maatregelen niet alleen verenigbaar met de interne markt verklaart wanneer zij een besluit om geen bezwaar te maken als bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 vaststelt, maar daarbij ook impliciet weigert om de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21 Indien de Commissie naar aanleiding van de inleidende onderzoeksprocedure tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel of ernstige moeilijkheden over de verenigbaarheid ervan met de interne markt doet rijzen, dient zij krachtens artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure vast te stellen (zie in die zin arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband moet worden gepreciseerd dat het begrip „twijfel” volgens de rechtspraak overeenkomt met het begrip „ernstige moeilijkheden” (arrest van 22 september 2021, DEI/Commissie, T‑639/14 RENV, T‑352/15 en T‑740/17, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2021:604, punt 115; zie in die zin ook arresten van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T‑289/03, EU:T:2008:29, punt 328, en 9 september 2020, Kerkosand/Commissie, T‑745/17, EU:T:2020:400, punt 106).
22 Volgens artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589 worden de betrokken lidstaat en de overige belanghebbenden in een besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden uitgenodigd om hun opmerkingen mee te delen binnen een vastgestelde termijn, die in de regel niet langer dan een maand mag zijn.
23 De rechtmatigheid van een op artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 gebaseerd besluit om geen bezwaar te maken hangt af van het antwoord op de vraag of er ernstige moeilijkheden bestaan met betrekking tot de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt. Aangezien bij ernstige moeilijkheden een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, onder h), van die verordening bedoelde belanghebbenden kunnen deelnemen, moet ervan worden uitgegaan dat dergelijke besluiten iedere belanghebbende in de zin van laatstgenoemde bepaling rechtstreeks en individueel raken. Wie wordt beschermd door de procedurele waarborgen van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 6, lid 1, van verordening 2015/1589, kan de inachtneming van deze waarborgen immers slechts afdwingen indien hij tegen het besluit om geen bezwaar te maken kan opkomen bij de Unierechter (zie arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 Het begrip „belanghebbende” wordt in artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 gedefinieerd als „een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden geraakt, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen”. Deze bepaling is gebaseerd op de uit de rechtspraak voortvloeiende definitie van het begrip „belanghebbenden” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU (zie arrest van 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/Commissie, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25 In casu zijn de directe begunstigden van de belastingvrijstellingen in kwestie – zoals uit de antwoorden van partijen op de schriftelijke en mondelinge vragen van het Gerecht blijkt – de kopers van biogas in Zweden, die dankzij deze vrijstellingen noch de energieaccijns, noch de accijns op kooldioxide betalen die beide door de Zweedse wetgeving worden opgelegd. Die vrijstellingen komen echter – zij het indirect – eveneens ten goede aan de producenten en importeurs van biogas, ook al hebben zij geen invloed op de productiekosten ervan. Producenten en importeurs kunnen in Zweden immers biogas verkopen tegen een eindprijs waarin geen accijnzen begrepen zijn en die bijgevolg lager ligt dan de prijs waartegen biogas zonder de belastingvrijstellingen in kwestie zou worden verkocht. Deze vrijstellingen maken het dus mogelijk om dit product te verkopen tegen een prijs die kan concurreren met die van aardgas, ondanks het feit dat de productiekosten van aardgas gewoonlijk lager liggen dan die van biogas.
26 Hoewel verzoekster stelt dat zij wegens de competitievere prijzen van de Deense producenten – die volgens haar profiteren van overcompensatie – geen biogas meer verkoopt in Zweden, is zij potentieel een indirecte begunstigde van de steun waarin de litigieuze regelingen voorzien, zoals partijen ter terechtzitting hebben bevestigd. Ten eerste wordt immers niet betwist dat verzoekster voldoet aan de voorwaarden om voor deze steun in aanmerking te komen. Ten tweede zij eraan herinnerd dat het Koninkrijk Zweden reeds tal van jaren soortgelijke steun heeft verleend en dat verzoekster in het verleden dergelijke steun heeft ontvangen, aangezien zij haar biogas in 2013 en – in grotere hoeveelheden – in 2014 heeft verkocht in Zweden. Bovendien wil verzoekster haar biogas in Zweden verkopen, maar wordt zij daarvan weerhouden door de niet-competitieve prijs die zij verplicht is toe te passen, zodat zij concurreert met de ondernemingen die hun biogas in Zweden verkopen en dus de daadwerkelijk begunstigden van die steun zijn. Derhalve heeft zij de hoedanigheid van „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van verordening 2015/1589 (zie in die zin en naar analogie arrest van 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/Commissie, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punt 57). De Commissie heeft trouwens in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting erkend dat dit het geval was.
27 Om een beroep tot nietigverklaring van de bestreden besluiten te kunnen instellen, moet verzoekster met dit beroep echter ook de bescherming van de procedurele rechten trachten te waarborgen die zij zou hebben genoten indien de Commissie wegens het bestaan van ernstige moeilijkheden de formele onderzoeksprocedure had ingeleid.
28 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak een verzoekende partij die de nietigverklaring van een op grond van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 vastgesteld besluit vordert, in wezen opkomt tegen het feit dat de Commissie het besluit over de steun in kwestie heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waardoor zij inbreuk heeft gemaakt op de procedurele rechten van de verzoekende partij. Om de toewijzing van haar verzoek tot nietigverklaring te verkrijgen, kan de verzoekende partij elk middel aanvoeren waarmee aannemelijk kan worden gemaakt dat de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, bij haar twijfel over de verenigbaarheid van die maatregel met de interne markt had moeten oproepen. Het gebruik van dergelijke argumenten mag evenwel niet leiden tot wijziging van het voorwerp van het beroep of van de voorwaarden voor de ontvankelijkheid ervan. Integendeel, opdat wordt aangetoond dat de Commissie verplicht was om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, dient juist het bewijs te worden geleverd dat er twijfel bestond over die verenigbaarheid (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Wat betreft een beroep waarbij de rechtmatigheid wordt betwist van een besluit dat op grond van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 is vastgesteld zonder dat de formele onderzoeksprocedure is ingeleid, moeten bijgevolg in beginsel alle door de verzoekende partij in het kader van de aangevoerde middelen naar voren gebrachte grieven en argumenten in aanmerking worden genomen om te beoordelen of op basis daarvan ernstige moeilijkheden of twijfels kunnen worden vastgesteld die de Commissie aanleiding hadden moeten geven om die procedure in te leiden. In het kader van een dergelijk beroep moeten de middelen waarmee wordt betwist dat de steun verenigbaar is met de interne markt, door het Gerecht dan ook worden beoordeeld uit het oogpunt van het bestaan van een ernstige moeilijkheid, zonder dat zij niet-ontvankelijk hoeven te worden verklaard (zie arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punten 45‑47 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, punten 57 en 58).
30 Uit de rechtspraak volgt tevens dat een verzoekende partij het recht heeft om, teneinde aan te tonen dat haar procedurele rechten zijn geschonden aangezien de litigieuze maatregel twijfels over de verenigbaarheid ervan met de interne markt had moeten oproepen, argumenten aan te voeren die ertoe strekken te bewijzen dat de Commissie ten onrechte heeft vastgesteld dat die maatregel verenigbaar is met de interne markt, hetgeen a fortiori zou betekenen dat de Commissie twijfels had moeten koesteren bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel met de interne markt. Derhalve is het Gerecht bevoegd om de door die partij ten gronde aangevoerde argumenten te onderzoeken teneinde na te gaan of deze argumenten steun kunnen bieden aan het middel dat gebaseerd is op het bestaan van twijfels die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure rechtvaardigden (zie in die zin arrest van 14 april 2021, Achema en Lifosa/Commissie, T‑300/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:191, punt 203 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 In casu moet worden geconstateerd dat verzoekster met haar vierde middel (zie punt 15 hierboven) aanvoert dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Overeenkomstig de in punt 29 hierboven aangehaalde rechtspraak moeten alle grieven en argumenten van verzoekster worden onderzocht om uit te maken of zij heeft aangetoond dat er sprake was van ernstige moeilijkheden die de Commissie ertoe noopten die procedure in te leiden. Ter terechtzitting heeft verzoekster bevestigd dat zij met haar beroep de Commissie met name verwijt de formele onderzoeksprocedure niet te hebben ingeleid ofschoon die instelling – gelet op de informatie die verzoekster haar had verstrekt – niet onkundig kon zijn van het bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de vraag of de mogelijke cumulatie van de in Zweden op grond van de litigieuze regelingen verleende steun en andere steun, die door andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden aan producenten van biogas werd verleend (hierna: „litigieuze cumulatie”), tot overcompensatie ten gunste van die producenten leidde wanneer zij biogas verkochten in Zweden (hierna: „grief betreffende de litigieuze cumulatie”).
32 Derhalve moet worden vastgesteld dat verzoekster procesbevoegd is voor zover zij de eerbiediging van haar procedurele rechten beoogt af te dwingen door met name de grief betreffende de litigieuze cumulatie aan te voeren.
Procesbelang
33 De Commissie betoogt dat verzoekster als potentiële begunstigde van de litigieuze regelingen niet heeft aangetoond dat zij er belang bij heeft om op te komen tegen de bestreden besluiten. De nietigverklaring van deze besluiten zou volgens de Commissie namelijk niet tot gevolg hebben dat steun wordt toegestaan die een ruimere draagwijdte heeft dan de steun waarin die regelingen voorzien. Die nietigverklaring zou onverlet laten dat biogasproducenten die in andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden steun ontvangen voor de productie van energie uit biogas, hun biogas in Zweden tegen voordeligere prijzen kunnen verkopen dan verzoekster, die geen soortgelijke steun ontvangt vanwege de Bondsrepubliek Duitsland. Volgens de Commissie kan het procesbelang van verzoekster niet voortvloeien uit het feit dat zij bij de Commissie opmerkingen zou willen indienen indien na nietigverklaring van de bestreden besluiten de formele onderzoeksprocedure zou worden ingeleid.
34 Verzoekster bestrijdt de argumenten van de Commissie.
35 Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang onderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en dat de uitkomst van het beroep de verzoekende partij dus een voordeel kan opleveren (arresten van 27 februari 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commissie, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punt 54, en 4 juni 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commissie, C‑682/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:356, punt 25).
36 Het procesbelang van een verzoekende partij moet een verkregen en daadwerkelijk belang zijn en mag geen toekomstige en hypothetische situatie betreffen. Dit belang moet – gelet op het voorwerp van het beroep – op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan wanneer het beroep wordt ingesteld, en dient op straffe van afdoening zonder beslissing te blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punten 56 en 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Het staat aan de verzoekende partij om te bewijzen dat zij een procesbelang heeft, wat de wezenlijke en primaire voorwaarde is voor elk beroep in rechte (zie arresten van 4 juni 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commissie, C‑682/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:356, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 april 2005, Sniace/Commissie, T‑141/03, EU:T:2005:129, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 In casu is verzoekster potentieel een indirecte begunstigde van de steun waarin de litigieuze regelingen voorzien (zie de punten 25 en 26 hierboven).
39 Dat de litigieuze regelingen bij de bestreden besluiten verenigbaar met de interne markt worden verklaard, zodat deze besluiten in beginsel niet bezwarend zijn voor een onderneming die daarvan kan profiteren, ontslaat op zichzelf beschouwd de Unierechter evenwel niet van de verplichting om te onderzoeken of de door de Commissie verrichte beoordeling bindende rechtsgevolgen heeft die de belangen van die onderneming kunnen aantasten (zie in die zin beschikking van 25 maart 2019, Abaco Energy e.a./Commissie, T‑186/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:206, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Anders dan de Commissie stelt, volstaat het feit dat verzoekster potentieel een begunstigde is van de steun waarin de litigieuze regelingen voorzien, dan ook niet om aan te nemen dat zij geen belang heeft bij een beroep tot nietigverklaring van de bestreden besluiten.
40 Verzoekster antwoordt daarop dat de litigieuze regelingen werken als een „katalysator” die de marktafschermende werking van de door andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden verleende steun voor energieproductie uit biogas versterkt. Volgens haar hebben die regelingen hun eigen concurrentiebeperkend effect, aangezien de biogasproducenten die in hun lidstaat steun ontvangen, hun uitvoer naar Zweden verhogen om te profiteren van de belastingvrijstellingen in kwestie, waardoor zij druk uitoefenen op de prijzen die worden gehanteerd door de overige biogasproducenten, die geen soortgelijke steun ontvangen. De nietigverklaring van de besluiten waarbij die regelingen worden goedgekeurd, zou die „katalysator” uitschakelen en zou verzoekster een voordeel verschaffen.
41 Indien het Gerecht het beroep zou toewijzen en de bestreden besluiten nietig zou verklaren bij een arrest waarin wordt vastgesteld dat op basis van de door verzoekster aangevoerde middelen en argumenten – en met name de grief betreffende de litigieuze cumulatie – kan worden aangetoond dat er ernstige moeilijkheden waren die zijn genegeerd door de Commissie, zou deze bijgevolg gehouden zijn om ter uitvoering van het aldus gewezen arrest besluiten op grond van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 vast te stellen met de inhoud van artikel 6, lid 1, van deze verordening. Verzoekster zou dan als „belanghebbende” in de zin van artikel 1, onder h), van die verordening (zie de punten 24 en 26 hierboven), de mogelijkheid hebben om na onderzoek van deze besluiten opmerkingen te maken. Zij zou haar procedurele rechten dus veel afdoender en met meer kennis van zaken kunnen uitoefenen dan tijdens de inleidende onderzoeksprocedure (zie in die zin en naar analogie arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 52). Met name zou de nietigverklaring van de bestreden besluiten door het Gerecht wegens ernstige moeilijkheden die verband houden met de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeit uit de litigieuze cumulatie, verzoekster in staat stellen om tijdens de op die nietigverklaring volgende formele onderzoeksprocedure bij de Commissie opmerkingen in te dienen over de wijzigingen die in de litigieuze regelingen zouden moeten worden aangebracht opdat deze regelingen verenigbaar met de interne markt kunnen worden verklaard.
42 Derhalve moet worden vastgesteld dat verzoekster belang heeft bij haar beroep tot nietigverklaring van de bestreden besluiten.
43 Aan verzoeksters procesbelang wordt niet afgedaan door de rechtspraak die door de Commissie wordt aangehaald (beschikkingen van 9 juli 2007, wheyco/Commissie, T‑6/06, niet gepubliceerd, EU:T:2007:202, punt 104, en 25 maart 2019, Abaco Energy e.a./Commissie, T‑186/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:206, punt 83). Volgens die rechtspraak kan het procesbelang van een onderneming die begunstigde is van staatssteun die de Commissie heeft goedgekeurd zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, niet voortvloeien uit het feit dat zij in geval van inleiding van die procedure opmerkingen zou hebben willen indienen.
44 Verzoekster is immers slechts een potentiële begunstigde van de steun waarin de litigieuze regelingen voorzien, aangezien zij geen biogas meer in Zweden kan verkopen. Dienaangaande stelt zij dat dit geen door haar gemaakte commerciële keuze is, maar het gevolg van de voorwaarden die thans op deze markt gelden. Haar situatie verschilt dus van die van de verzoekende partijen in de zaken die hebben geleid tot de door de Commissie aangehaalde beschikkingen, die daadwerkelijk begunstigden waren van de steun die was goedgekeurd bij de besluiten waartegen hun beroepen gericht waren.
45 Aan verzoeksters procesbelang wordt evenmin afgedaan door de in punt 43 hierboven aangehaalde beslissingen, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat het procesbelang van de verzoekende partijen niet kon voortvloeien uit de schending van hun procedurele rechten. In die zaken hadden de verzoekende partijen immers weliswaar de steun ontvangen die bij de litigieuze besluiten verenigbaar met de interne markt was verklaard, maar trachtten zij met hun beroepen de nietigverklaring van die besluiten te verkrijgen opdat de Commissie vervolgens steun met een ruimere werkingssfeer zou goedkeuren (zie in die zin beschikkingen van 9 juli 2007, wheyco/Commissie, T‑6/06, niet gepubliceerd, EU:T:2007:202, punt 102, en 25 maart 2019, Abaco Energy e.a./Commissie, T‑186/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:206, punt 82).
46 In casu tracht verzoekster met haar beroep geen goedkeuring te verkrijgen voor steun met een ruimere werkingssfeer dan de steun waarin de litigieuze regelingen voorzien. Indien de Commissie aan het einde van de formele onderzoeksprocedure die zij na de eventuele nietigverklaring van de bestreden besluiten zou inleiden, zou vaststellen dat de overcompensatie die bepaalde niet in Zweden gevestigde biogasproducenten kunnen genieten, de litigieuze regelingen onverenigbaar met de interne markt maakt, zou de wijziging van die regelingen er namelijk juist toe leiden dat de werkingssfeer niet uitgebreid maar beperkt wordt.
47 Bovendien heeft het Gerecht – zoals uit punt 39 hierboven blijkt – in punt 42 van de beschikking van 25 maart 2019, Abaco Energy e.a./Commissie (T‑186/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:206), opgemerkt dat de begunstigde van steun er niet noodzakelijk geen belang bij heeft om op te komen tegen het besluit waarbij die steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard.
48 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat verzoeksters procesbelang vaststaat en dat haar beroep ontvankelijk is, althans voor zover zij daarmee de grief betreffende de litigieuze cumulatie aanvoert.
49 Alvorens de gegrondheid van deze grief te onderzoeken, dient evenwel uitspraak te worden gedaan over het argument waarmee de Commissie in wezen aanvoert dat verzoekster geen exceptie van onwettigheid heeft opgeworpen tegen de MBE-richtsnoeren, terwijl de Commissie de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen heeft onderzocht in het licht van die richtsnoeren, met name punt 116 ervan (zie punt 10 hierboven).
Argument van de Commissie dat punt 116 van de MBE-richtsnoeren moet worden nageleefd
50 Volgens de Commissie kan op grond van de MBE-richtsnoeren aan de litigieuze cumulatie geen enkele rol worden toebedeeld bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen. Aangezien verzoekster zich niet heeft beroepen op de onwettigheid van de MBE-richtsnoeren, kan zij voor het Gerecht dan ook niet opkomen tegen het feit dat in de bestreden besluiten geen rekening is gehouden met die cumulatie.
51 In herinnering dient te worden gebracht dat volgens de rechtspraak de Commissie de uitoefening van haar eigen beoordelingsbevoegdheid beperkt door richtsnoeren met gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan aan te kondigen dat zij deze voortaan zal toepassen op de daarvoor in aanmerking komende gevallen, en dat zij in beginsel niet van deze regels kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (arresten van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, punt 69, en 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 143).
52 In punt 116 van de MBE-richtsnoeren staat te lezen dat „de Commissie [aanneemt] dat dit soort steun een geschikt instrument is en dat de verstorende effecten ervan beperkt zijn mits alle overige voorwaarden zijn vervuld”. In dat punt wordt echter niet gepreciseerd welke die „overige voorwaarden” zijn.
53 Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, moet ervan worden uitgegaan dat de overige voorwaarden waarnaar in punt 116 van de MBE-richtsnoeren wordt verwezen, in casu die van punt 131 van deze richtsnoeren zijn, en dat het toezicht op de naleving van die voorwaarden zich mede uitstrekt tot het toezicht op de in de punten 69 en 70 van die richtsnoeren bedoelde evenredigheid van de steun.
54 In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat punt 116 van de MBE-richtsnoeren deel uitmaakt van hoofdstuk 3 ervan, dat gaat over de „beoordeling van de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), [VWEU]”.
55 Binnen hoofdstuk 3 bevat afdeling 3.1 de „gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen” en wordt in het van deze afdeling deel uitmakende punt 27 van de MBE-richtsnoeren een opsomming gegeven van de cumulatieve criteria waaraan een steunmaatregel moet voldoen om verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard. Zoals uit punt 27, onder e), van die richtsnoeren blijkt, is een van deze criteria de evenredigheid van de steun, te weten de beperking ervan tot het strikt noodzakelijke.
56 Afdeling 3.2 van de MBE-richtsnoeren („Algemene verenigbaarheidsvoorwaarden”) bevat preciseringen over elk van de in punt 27 van deze richtsnoeren genoemde criteria.
57 Met name heeft afdeling 3.2.5 van de MBE-richtsnoeren betrekking op de „evenredigheid van de steun”. Deze afdeling bevat de punten 69 en 70, waarin staat te lezen dat „[steun] als evenredig [wordt] beschouwd indien het steunbedrag per begunstigde beperkt blijft tot het minimum dat nodig is om de beoogde doelstelling […] te verwezenlijken”, alsmede dat „[a]ls algemeen beginsel geldt dat steun als tot het minimum beperkt zal worden beschouwd indien het steunbedrag overeenstemt met de voor het bereiken van de doelstelling vereiste (netto)meerkosten vergeleken met het nulscenario waarin er geen steun wordt verleend”.
58 Hieruit volgt dat een van de in punt 116 van de MBE-richtsnoeren bedoelde „overige voorwaarden” de evenredigheid van de steun is. Deze voorwaarde hangt nauw samen met de voorwaarde dat er geen sprake is van overcompensatie. Laatstgenoemd begrip wordt overigens – zonder uitdrukkelijk te worden vermeld – onder meer bedoeld in punt 131 van die richtsnoeren, dat als volgt luidt:
„Voor hernieuwbare energie niet zijnde elektriciteit zal exploitatiesteun als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd indien elk van de volgende voorwaarden is vervuld:
a) de steun per energie-eenheid bedraagt niet meer dan het verschil tussen de totale levelized costs van de productie van energie (LCOE’s) met de betrokken technologie en de marktprijs van de betrokken energievorm;
b) in deze LCOE’s mag een normaal rendement op kapitaal zijn begrepen. Bij het berekenen van de LCOE’s wordt investeringssteun in mindering gebracht op het totale investeringsbedrag;
c) de productiekosten worden regelmatig geactualiseerd, ten minste eenmaal per jaar, en
d) de steun wordt slechts toegekend totdat de installatie volledig is afgeschreven volgens algemeen erkende boekhoudkundige regels, om te vermijden dat op LCOE’s gebaseerde exploitatiesteun hoger uitkomt dan de afschrijving van de investering.”
59 Benadrukt dient te worden dat punt 131 is herhaald in overweging 50 van elk van de bestreden besluiten, met toevoeging – tussen haakjes – van de specificatie no overcompensation (geen overcompensatie), na de definitie van de in dat punt, onder a), bedoelde voorwaarde.
60 Vastgesteld dient te worden dat in de MBE-richtsnoeren niet wordt gepreciseerd dat de enige overcompensatie die moet worden voorkomen opdat steun evenredig is, die is welke kan voortvloeien uit de cumulatie van steun die wordt toegekend door een en dezelfde lidstaat. De Commissie stelt dus ten onrechte dat de MBE-richtsnoeren zich ertegen verzetten dat zij bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de belastingvrijstellingen in kwestie met de interne markt onderzoekt of de litigieuze cumulatie kan leiden tot overcompensatie.
61 Derhalve ontsloeg punt 116 van de MBE-richtsnoeren de Commissie niet van de verplichting om te onderzoeken of de door verzoekster aangevoerde overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeide uit de litigieuze cumulatie, ernstige moeilijkheden deed rijzen met betrekking tot de vraag of de litigieuze regelingen evenredig waren. Dat verzoekster tegen die bepaling geen exceptie van onwettigheid heeft opgeworpen, is in casu dan ook niet van belang.
62 Derhalve moet het onderhavige argument van de Commissie worden afgewezen en moet de gegrondheid van de grief betreffende de litigieuze cumulatie worden onderzocht.
Gegrondheid van de grief betreffende de litigieuze cumulatie
63 Nu de beginselen inzake de rechterlijke toetsing van het bestaan van ernstige moeilijkheden in herinnering zijn gebracht, dient te worden nagegaan over welke bewijzen de Commissie in casu beschikte dan wel kon beschikken alsook of er ernstige moeilijkheden in verband met overcompensatie bestonden, en dient het argument te worden onderzocht waarmee de Commissie alsook het Koninkrijk Zweden aanvoeren dat in de litigieuze regelingen geen rekening kan worden gehouden met de door andere lidstaten verleende steun, omdat dit in strijd zou zijn met het non-discriminatiebeginsel of met artikel 110 VWEU.
Rechterlijke toetsing van het bestaan van ernstige moeilijkheden
64 Volgens de rechtspraak hangt de rechtmatigheid van een op artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 gebaseerd besluit om geen bezwaar te maken af van het antwoord op de vraag of de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure beschikte, objectief gesproken twijfel had moeten doen rijzen over de verenigbaarheid van de betreffende steunmaatregel met de interne markt, aangezien bij het bestaan van dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, onder h), van die verordening bedoelde belanghebbenden kunnen deelnemen (zie in die zin en naar analogie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze verplichting wordt bevestigd door artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589, op grond waarvan de Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure in te leiden wanneer de maatregel in kwestie twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, zonder dat zij ter zake over een beoordelingsmarge beschikt (zie in die zin en naar analogie arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punten 113 en 185 en aldaar aangehaalde rechtspraak; beschikking van 25 juni 2019, Fred Olsen/Naviera Armas, C‑319/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:542, punt 30, en arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 57).
65 Het bewijs dat er twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt, dat moet worden gezocht in zowel de omstandigheden waarin het besluit om geen bezwaar te maken is vastgesteld als de inhoud van dit besluit, moet – aan de hand van een samenstel van onderling overeenstemmende aanwijzingen – worden geleverd door degene die de nietigverklaring van dat besluit vordert (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 Met name vormt de ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verrichte onderzoek een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de betreffende maatregel, hetgeen haar ertoe verplicht om de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67 Voorts moet de Unierechter de rechtmatigheid van een aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure genomen besluit om geen bezwaar te maken niet alleen beoordelen aan de hand van de informatie waarover de Commissie beschikte toen zij het besluit nam, maar ook aan de hand van de informatie waarover zij had kunnen beschikken (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Tot de informatie waarover de Commissie „had kunnen beschikken”, behoren ook die welke relevant bleek te zijn voor de beoordeling die overeenkomstig de in punt 64 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak moet worden verricht, en die zij op haar verzoek tijdens de administratieve procedure had kunnen verkrijgen (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 De Commissie moet de maatregelen in kwestie immers zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken om over zo volledig en betrouwbaar mogelijke gegevens te beschikken wanneer zij een definitief besluit over het bestaan van de steun – en in voorkomend geval de onverenigbaarheid of onrechtmatigheid ervan – vaststelt (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Hieruit volgt dat het Gerecht er bij de wettigheidstoetsing van een besluit om wegens het ontbreken van ernstige moeilijkheden de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden, niet mee kan volstaan na te gaan of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan. Een besluit dat de Commissie heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, kan immers nietig worden verklaard omdat het door artikel 108, lid 2, VWEU voorgeschreven grondige, contradictoire onderzoek achterwege is gebleven, zelfs indien niet is aangetoond dat de door de Commissie verrichte inhoudelijke beoordelingen rechtens of feitelijk onjuist waren (zie in die zin arrest van 15 oktober 2020, První novinová společnost/Commissie, T‑316/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:489, punten 88, 90 en 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De door het Gerecht uitgevoerde toetsing is dus niet beperkt (zie in die zin arrest van 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie, T‑578/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:437, punt 66).
Gegevens waarover de Commissie in casu beschikte of had kunnen beschikken
71 Opgemerkt dient te worden dat verzoekster als bijlage bij haar brief aan de Commissie van 18 oktober 2019, die hoofdzakelijk ging over de door het Koninkrijk Denemarken toegekende steun voor de productie van energie uit biogas, een studie heeft overgelegd waarin werd benadrukt dat de geografische markt voor biogas voortaan transnationaal was en op zijn minst Denemarken, Zweden, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk omvatte. In die studie stond voorts te lezen dat biogas kon worden ondersteund door zowel productiesteun als vraagstimulerende maatregelen, zoals belastingvrijstellingen, en werd gepreciseerd dat deze verschillende vormen van steun weliswaar in één lidstaat naast elkaar konden bestaan, maar niet op nationaal niveau mochten worden gecumuleerd. Volgens diezelfde studie kwam de energie uit biogas waarvoor productiesteun was verleend, in Duitsland dus niet in aanmerking voor andere steun voor de verkoop van hernieuwbare energie. In de betreffende studie werd evenwel verduidelijkt dat cumulatie kon plaatsvinden en tot „dubbele subsidie” of „overmatige steun” kon leiden wanneer de productiesteun en de belastingvrijstellingen afkomstig waren van verschillende lidstaten. In die studie werd tevens opgemerkt dat overlappingen tussen steunregelingen van verschillende lidstaten overcompensatie konden veroorzaken en de mededinging konden verstoren. Het voorbeeld dat in dit verband werd gegeven, had juist betrekking op de Deense en de Zweedse steun.
72 Voorts heeft verzoekster in haar brief aan de Commissie van 19 juni 2020, die ging over de Deense steun, echter gewezen op het verband tussen deze steun en de door Zweden verleende belastingvrijstellingen. Zij heeft specifiek gerefereerd aan de besluiten waarbij de Commissie goedkeuring had gehecht aan de Zweedse steunregelingen, die bij de bestreden besluiten – zij het met kleine aanpassingen – zijn verlengd. Bovendien bevatte de bij die brief gevoegde studie informatie die vergelijkbaar was met de informatie die was vervat in de in punt 71 hierboven vermelde studie.
73 In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat verzoekster de Commissie vóór de vaststelling van de bestreden besluiten informatie had verstrekt over de mogelijke gevolgen van een cumulatie van de door het Koninkrijk Zweden verleende belastingvrijstellingen en de door andere lidstaten – in het bijzonder het Koninkrijk Denemarken – toegekende steun voor de productie van energie uit biogas.
74 Zoals het Koninkrijk Zweden ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht heeft bevestigd, was het bovendien algemeen bekend dat het Koninkrijk Denemarken steun verleende voor de productie van energie uit biogas. Voorts erkent het Koninkrijk Zweden dat in een door verzoekster aan het Gerecht overgelegd regeringsbesluit van 31 mei 2018 staat te lezen dat de steun van het Koninkrijk Denemarken voor de productie van energie uit biogas, in combinatie met de belastingvrijstellingen in kwestie, kon leiden tot een verslechtering van de concurrentievoorwaarden voor de productie van biogas in Zweden. Zoals blijkt uit twee bij het verzoekschrift gevoegde rapporten en zoals de Commissie in haar antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft bevestigd, heeft het Koninkrijk Zweden vanaf oktober 2018 aan de op zijn grondgebied gevestigde biogasproducenten productiesteun toegekend omdat in andere lidstaten gevestigde producenten konden profiteren van de litigieuze cumulatie.
75 Toen de Commissie de bestreden besluiten vaststelde, beschikte zij dus over informatie met betrekking tot de litigieuze cumulatie.
76 In dit verband kan de Commissie niet met succes aanvoeren dat verzoekster vóór de vaststelling van de bestreden besluiten geen klacht op grond van artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 heeft ingediend, teneinde aan te tonen dat zij niet verplicht was om de informatie over de litigieuze cumulatie in aanmerking te nemen.
77 In herinnering dient te worden gebracht dat artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 als volgt luidt:
„2. Elke belanghebbende kan een klacht indienen om de Commissie in kennis te stellen van mogelijk onrechtmatige steun of van mogelijk misbruik van steun. Te dien einde vult de belanghebbende een in een uitvoeringsbepaling als bedoeld in artikel 33 vastgesteld formulier in, en verschaft hij de daarin gevraagde verplichte informatie.
Wanneer de Commissie van oordeel is dat de belanghebbende het verplichte klachtenformulier niet heeft nageleefd of de feiten en juridische argumenten die de belanghebbende heeft aangevoerd, onvoldoende gronden bieden om, op grond van een provisioneel onderzoek, aan te tonen dat er sprake is van onrechtmatige steun of misbruik van steun, stelt zij de belanghebbende daarvan in kennis en nodigt zij deze uit om opmerkingen in te dienen binnen een bepaalde termijn die in de regel niet langer dan een maand mag zijn. Indien de belanghebbende zijn standpunten niet binnen die vastgestelde termijn kenbaar maakt, wordt de klacht geacht te zijn ingetrokken. De Commissie stelt de betrokken lidstaat ervan in kennis als een klacht wordt geacht te zijn ingetrokken.
De Commissie stuurt de klager een afschrift van het besluit over een geval dat betrekking heeft op het onderwerp van de klacht.”
78 Artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 heeft dus betrekking op ofwel steun die vermoedelijk „onrechtmatig” is in de zin van artikel 1, onder f), van deze verordening – in die zin dat deze tot uitvoering is gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, op grond waarvan elke voorgenomen steunmaatregel bij de Commissie moet worden aangemeld en niet tot uitvoering mag worden gebracht voordat de Commissie een eindbeslissing heeft genomen –, ofwel steun die wordt geacht te zijn „misbruikt” in de zin van artikel 1, onder g), van die verordening, in die zin dat deze door de begunstigden wordt gebruikt in strijd met het besluit van de Commissie waarbij die steun verenigbaar met de interne markt is verklaard.
79 Alleen met betrekking tot deze in artikel 1 van verordening 2015/1589 gedefinieerde steun verleent artikel 24, lid 2, van deze verordening, gelezen in samenhang met artikel 12, lid 1, ervan, een belanghebbende het recht om de inleidende onderzoeksprocedure in te leiden door de Commissie een klacht – in de vorm van een specifiek formulier – toe te zenden met informatie over dergelijke steun die de Commissie verplicht is te onderzoeken in een procedure waarbij de klager bepaalde rechten worden toegekend (zie in die zin arrest van 14 mei 2019, Marinvest en Porting/Commissie, T‑728/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:325, punten 38‑40; zie in die zin en naar analogie ook arrest van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punt 37).
80 Volgens de rechtspraak is de Commissie in bepaalde omstandigheden na de indiening van een dergelijke klacht verplicht om bij het onderzoek ervan ook andere feitelijke en juridische gegevens te onderzoeken dan die welke de klager haar ter kennis heeft gebracht. In het belang van een behoorlijke toepassing van de fundamentele bepalingen van het Verdrag die betrekking hebben op staatssteun, is de Commissie immers gehouden de klacht zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, wat haar ertoe kan nopen gegevens te onderzoeken die de klager niet uitdrukkelijk ter sprake heeft gebracht (zie arrest van 15 maart 2018, Naviera Armas/Commissie, T‑108/16, EU:T:2018:145, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 De onderhavige zaak heeft echter geen betrekking op de in artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 bedoelde steun of nadere bepalingen voor de toepassing van steun, maar op steun die het Koninkrijk Zweden naar behoren bij de Commissie heeft aangemeld en waarvan in casu niet wordt betwist dat deze is toegepast overeenkomstig de bestreden besluiten.
82 Artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 is bijgevolg niet van toepassing, zodat de in punt 80 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak in casu niet relevant is.
83 Volgens de in de punten 67 tot en met 69 hierboven aangehaalde rechtspraak was de Commissie evenwel verplicht om haar analyse te baseren op de gegevens waarover zij beschikte of had kunnen beschikken, die niet beperkt zijn tot de gegevens die zouden zijn overgelegd in een klacht in de zin van artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589.
84 Bovendien is de Commissie weliswaar niet verplicht om uit eigen beweging en bij gebreke van enigerlei aanwijzing in die zin alle inlichtingen in te winnen die verband zouden kunnen houden met de haar voorgelegde zaak, ook al zijn deze inlichtingen openbaar (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar had verzoekster de Commissie in casu gegevens verstrekt over de gevolgen van de cumulatie tussen de door het Koninkrijk Zweden verleende belastingvrijstellingen en de door andere lidstaten – met name het Koninkrijk Denemarken – verleende steun voor de productie van energie uit biogas.
85 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie bij het onderzoek van de litigieuze regelingen beschikte over informatie met betrekking tot de mogelijke gevolgen van de litigieuze cumulatie. Bovendien had de Commissie, indien zij dit nodig had geacht, bij verzoekster aanvullende informatie kunnen opvragen.
86 Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, moet echter worden nagegaan of de gegevens die waren vervat in verzoeksters brieven en de daarbij gevoegde studies, relevant waren voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt. Derhalve moet worden uitgemaakt of die gegevens over een eventuele overcompensatie ernstige moeilijkheden bij de vaststelling van die verenigbaarheid aan het licht konden brengen. Slechts in dat geval kan namelijk worden geconcludeerd dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure moest inleiden (zie in die zin en naar analogie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 85).
Bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de overcompensatie
87 Blijkens de belangrijkste overwegingen die in de bestreden besluiten gewijd zijn aan overcompensatie en die in punt 9 hierboven zijn samengevat, kunnen de litigieuze regelingen slechts verenigbaar met de interne markt worden verklaard indien de belastingvrijstellingen in kwestie niet leiden tot overcompensatie.
88 In de bestreden besluiten wordt echter niet gepreciseerd of de bedoelde overcompensatie uitsluitend voortvloeit uit een eventuele cumulatie van de belastingvrijstellingen in kwestie met andere door het Koninkrijk Zweden toegekende steun, dan wel ook het gevolg kan zijn van de litigieuze cumulatie.
89 De Commissie heeft uiteengezet dat zij bij het onderzoek naar overcompensatie enkel de eventuele cumulatie van de belastingvrijstellingen in kwestie met andere steunmaatregelen van het Koninkrijk Zweden heeft onderzocht. Volgens haar is het noch krachtens de MBE-richtsnoeren, noch krachtens andere Unierechtelijke bepalingen nodig dat daarnaast ook eventuele in een andere lidstaat verleende steun in aanmerking wordt genomen om uit te maken of er sprake is van overcompensatie ten voordele van de begunstigden van die vrijstellingen.
90 Het Koninkrijk Zweden heeft er dan weer op gewezen dat in de rapporten van het Zweeds energieagentschap, waarop de Commissie zich in de bestreden besluiten heeft gebaseerd om uit te sluiten dat er sprake is van overcompensatie, indirect rekening wordt gehouden met de door het Koninkrijk Denemarken verleende steun. Het heeft in antwoord op de schriftelijke en mondelinge vragen van het Gerecht evenwel gepreciseerd dat het door het Zweeds energieagentschap uitgeoefende toezicht op het ontbreken van overcompensatie plaatsvindt op nationaal niveau, alsmede dat er geen rekening hoefde te worden gehouden met de eventuele productiesteun van andere lidstaten die ten goede zou zijn gekomen aan het in Zweden ingevoerde biogas.
91 Derhalve moet worden geconstateerd dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden besluiten enkel de overcompensatie heeft onderzocht die kon voortvloeien uit de cumulatie van de verschillende steunmaatregelen van het Koninkrijk Zweden. Aldus heeft de Commissie uitgesloten dat de litigieuze cumulatie kon leiden tot ernstige moeilijkheden die zich zouden voordoen bij de vaststelling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt en die alleen door de formele onderzoeksprocedure zouden kunnen worden opgehelderd. Nagegaan moet dus worden of deze uitsluiting gerechtvaardigd was.
92 In herinnering dient te worden gebracht dat artikel 107, lid 1, VWEU als volgt luidt:
„Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
93 In artikel 107, lid 3, VWEU staat te lezen:
„Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:
[…]
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.”
94 Derhalve moet de Commissie, alvorens te beslissen of staatssteun verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU de gevolgen van die steun voor het handelsverkeer tussen de lidstaten onderzoeken. Met name wanneer zij – zoals in het onderhavige geval – aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure besluiten op basis van deze bepaling vaststelt, moet zij in staat zijn om, zonder dat dit ernstige moeilijkheden oplevert, te concluderen dat de betreffende steunmaatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet zullen veranderen.
95 In de bestreden besluiten, die zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589, is de Commissie tot de slotsom gekomen dat zij geen bezwaar hoefde te maken tegen de litigieuze regelingen, die de regelingen verlengden die reeds op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar met de interne markt waren bevonden.
96 De Commissie kon echter, alleen al door de informatie die verzoekster haar had verstrekt (zie de punten 71‑73 hierboven), niet onkundig zijn van het feit dat de invoer in Zweden van biogas dat wordt geproduceerd in andere lidstaten, in het bijzonder Denemarken, in de jaren vóór de aanmelding van de litigieuze regelingen aanzienlijk was toegenomen ten nadele van biogas uit andere lidstaten, en dit wegens de litigieuze cumulatie.
97 Derhalve moest de Commissie – ook al behelsden de litigieuze regelingen geen fundamentele wijzigingen van de regelingen die in Zweden reeds meerdere jaren van kracht waren – bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt rekening houden met de gevolgen van de litigieuze cumulatie voor het groeiende belang van de invoer uit bepaalde lidstaten.
98 Hoewel de Commissie deze gegevens niet heeft genegeerd – aangezien zij erop heeft aangedrongen dat de litigieuze regelingen op dezelfde wijze zouden worden toegepast op in Zweden geproduceerd biogas als op ingevoerd biogas – was haar onderzoek naar het bestaan van eventuele overcompensatie, zoals in punt 89 hierboven is opgemerkt, beperkt tot de nationale dimensie ervan.
99 Overeenkomstig de in punt 66 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak is de ontoereikendheid of onvolledigheid van de analyse die de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure heeft verricht met betrekking tot de overcompensatie die kon voortvloeien uit de litigieuze cumulatie, een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden. Zoals uit de punten 55 tot en met 59 hierboven blijkt, kan staatssteun ten eerste niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard indien deze steun niet voldoet aan de voorwaarde van evenredigheid. Ten tweede hangt in de bestreden besluiten de vraag of overcompensatie ontbreekt, nauw samen met de vraag of de litigieuze regelingen evenredig zijn. Dat de Commissie de kwestie van het ontbreken van overcompensatie ontoereikend en onvolledig heeft geanalyseerd – doordat zij geen rekening heeft gehouden met de litigieuze cumulatie –, is in casu dan ook voldoende om het bestaan van ernstige moeilijkheden vast te stellen.
100 Niettemin moet worden geoordeeld dat indien het – zoals de Commissie en het Koninkrijk Zweden betogen – uitgesloten zou zijn dat in de litigieuze regelingen rekening wordt gehouden met steun van andere lidstaten, omdat dit zou indruisen tegen het non-discriminatiebeginsel of artikel 110 VWEU, de kwestie van de mogelijkerwijs uit de litigieuze cumulatie voortvloeiende overcompensatie geen ernstige moeilijkheden zou opleveren.
101 In herinnering dient namelijk te worden gebracht dat volgens de rechtspraak de procedure van de artikelen 107 en 108 VWEU de Commissie weliswaar een beoordelingsmarge laat om te beoordelen of een staatssteunregeling verenigbaar is met de interne markt, maar deze procedure mag, gelet op de algemene opzet van de Verdragen, nooit tot een resultaat leiden dat in strijd is met de algemene beginselen van het Unierecht, zoals het gelijkheidsbeginsel, of met specifieke Verdragsbepalingen, met name die welke betrekking hebben op binnenlandse belastingen, waaronder artikel 110 VWEU (zie in die zin arresten van 23 april 2002, Nygård, C‑234/99, EU:C:2002:244, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 15 april 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punten 50 en 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 september 2010, British Aggregates e.a./Commissie, T‑359/04, EU:T:2010:366, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien kan een steunmaatregel door een lidstaat niet worden ingevoerd of toegestaan indien deze maatregel neerkomt op fiscale discriminatie jegens producten uit andere lidstaten (zie in die zin arrest van 9 september 2010, British Aggregates e.a./Commissie, T‑359/04, EU:T:2010:366, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Non-discriminatiebeginsel
102 Het non-discriminatiebeginsel of gelijkheidsbeginsel houdt een verbod in om vergelijkbare situaties verschillend of verschillende situaties gelijk te behandelen, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 11 juli 2019, IPPT PAN/Commissie en REA, T‑805/16, niet gepubliceerd, EU:T:2019:496, punt 216 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 september 2012, Koninklijke BAM Groep/Commissie, T‑355/06, niet gepubliceerd, EU:T:2012:486, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
103 Of situaties vergelijkbaar zijn, wordt beoordeeld tegen de achtergrond van alle elementen die deze situaties kenmerken. Deze elementen moeten met name worden bepaald en beoordeeld in het licht van het voorwerp en het doel van de overheidsmaatregel waarbij het betreffende onderscheid in het leven wordt geroepen. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waaronder de overheidsmaatregel in kwestie valt (zie naar analogie arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104 In casu is de Commissie van mening dat zij zich ervan heeft vergewist dat de litigieuze regelingen het non-discriminatiebeginsel eerbiedigen, aangezien zij van het Koninkrijk Zweden de garantie heeft gekregen dat de belastingvrijstellingen in kwestie gelden ongeacht de oorsprong van het in Zweden verkochte biogas, of het nu gaat om biogas dat in die lidstaat wordt geproduceerd of om biogas dat in andere lidstaten wordt geproduceerd en in Zweden wordt ingevoerd.
105 Gelet op het doel van de litigieuze regelingen levert de verkoop van biogas waarvan de productiemeerkosten zijn gecompenseerd, echter geen situatie op die vergelijkbaar is met die waarvan sprake is bij de verkoop van biogas waarvan die kosten nog niet zijn gecompenseerd.
106 Zoals uit de bestreden besluiten blijkt (zie punt 8 hierboven), strekken de belastingvrijstellingen in kwestie er immers toe om biogas concurrerend te maken ten opzichte van fossiele gassen, ondanks het feit dat de productiekosten van biogas hoger liggen dan die van fossiele gassen.
107 Indien de productiekosten van biogas, die hoger liggen dan die van fossiele gassen, echter reeds zijn gecompenseerd door steun van de lidstaat op het grondgebied waarvan het is geproduceerd, verliest de verlening van de belastingvrijstellingen in kwestie voor in Zweden ingevoerd biogas zijn bestaansreden.
108 Uit de bestreden besluiten blijkt dat de Commissie erkent dat er een onderscheid bestaat tussen de verkoop van biogas waarvan de productiemeerkosten zijn gecompenseerd en de verkoop van biogas waarvan die kosten nog niet zijn gecompenseerd. Wat het in Zweden geproduceerde biogas betreft, heeft zij zich er namelijk van vergewist dat er geen sprake was van overcompensatie ten gevolge van de cumulatie van de belastingvrijstellingen in kwestie met andere steun die de Zweedse autoriteiten verlenen voor de productie van biogas in deze lidstaat. Het onderscheid tussen de situatie waarin de meerkosten van biogas reeds zijn gecompenseerd en de situatie waarin die meerkosten nog niet zijn gecompenseerd, bestaat echter zelfs wanneer die compensatie voortvloeit uit steun die wordt toegekend door andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden.
109 Derhalve kunnen de twee in punt 105 hierboven bedoelde soorten verkoop, behoudens objectieve rechtvaardiging, niet op dezelfde wijze worden behandeld, in die zin dat zij in aanmerking zouden komen voor dezelfde belastingvrijstelling, ongeacht of het in Zweden verkochte biogas op het nationale grondgebied is geproduceerd dan wel is ingevoerd.
110 De Commissie heeft in de bestreden besluiten geen rekening gehouden met de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeit uit de litigieuze cumulatie. Aldus heeft zij nagelaten het non-discriminatiebeginsel toe te passen met inachtneming van alle relevante factoren die kenmerkend zijn voor de „situaties” die volgens dit beginsel moeten worden vergeleken. Overeenkomstig de in de punten 64 en 66 hierboven aangehaalde rechtspraak en de overwegingen in punt 99 hierboven wijst deze omstandigheid op ernstige moeilijkheden die de Commissie ertoe nopen de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
111 Gesteld dat het – zoals de Commissie betoogt – feitelijk onmogelijk is om overlappingen tussen steunregelingen van een lidstaat en steunregelingen van andere lidstaten te onderzoeken, moet bovendien worden opgemerkt dat in de bestreden besluiten, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, geen gewag wordt gemaakt van deze onmogelijkheid. A fortiori wordt die onmogelijkheid in die besluiten niet aangemerkt als een objectieve rechtvaardiging.
112 Derhalve moet worden vastgesteld dat wegens de noodzakelijke naleving van het non-discriminatiebeginsel, niet kon worden uitgesloten dat er ernstige moeilijkheden bestonden met betrekking tot de gevolgen van de litigieuze cumulatie voor de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt.
Artikel 110 VWEU
113 Zoals in punt 100 hierboven is opgemerkt, moet worden uitgemaakt of artikel 110 VWEU zich ertegen verzet dat bij de litigieuze regelingen rekening kan worden gehouden met steun van andere lidstaten, zoals de Commissie en het Koninkrijk Zweden betogen.
114 Artikel 110 VWEU luidt:
„De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven.
Bovendien heffen de lidstaten op de producten van de overige lidstaten geen zodanige binnenlandse belastingen, dat daardoor andere producties zijdelings worden beschermd.”
115 Ten eerste vloeit volgens de rechtspraak uit artikel 110 VWEU voort dat differentiaties op het gebied van binnenlandse belasting slechts met het Unierecht verenigbaar zijn wanneer daarmee doelstellingen worden nagestreefd die op hun beurt verenigbaar zijn met het Unierecht en wanneer bovendien in de uitvoeringsbepalingen elke directe of indirecte discriminatie van importen uit andere lidstaten of elke vorm van bescherming van concurrerende nationale producties wordt vermeden. Mits aan deze vereisten is voldaan, stelt het Unierecht bij de huidige stand van zijn ontwikkeling dan ook geen beperking aan de vrijheid van elke lidstaat om aan de hand van objectieve criteria, zoals de aard van de gebruikte grondstoffen of de toegepaste productieprocedés, een stelsel van gedifferentieerde belastingheffing in te voeren voor bepaalde producten, zelfs indien deze gelijksoortig zijn in de zin van artikel 110, eerste alinea, VWEU (zie naar analogie arresten van 2 april 1998, Outokumpu, C‑213/96, EU:C:1998:155, punt 30, en 14 april 2021, Achema en Lifosa/Commissie, T‑300/19, niet gepubliceerd, EU:T:2021:191, punt 220).
116 Ten tweede hangt de rechtmatigheid van bepaalde vrijstellingen of belastingverlichtingen – in het bijzonder wanneer deze tot doel hebben de handhaving van producties of ondernemingen mogelijk te maken die wegens de stijgende productiekosten zonder die belastingvoordelen niet meer rendabel zouden zijn – af van de voorwaarde dat de lidstaten die gebruikmaken van de betreffende mogelijkheden, deze op non-discriminerende wijze en zonder protectionisme ook laten gelden voor ingevoerde producten die zich in dezelfde situatie bevinden, met inachtneming van artikel 110 VWEU (zie in die zin arrest van 9 september 2010, British Aggregates e.a./Commissie, T‑359/04, EU:T:2010:366, punten 93‑95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
117 Ten derde is aan de vereisten van artikel 110 VWEU voldaan indien de wetgeving van een lidstaat de mogelijkheid biedt om op goederen uit een andere lidstaat een belastingregeling toe te passen die kan worden geacht gelijkwaardig te zijn met de regeling die op dergelijke goederen van toepassing is wanneer deze in de eerste lidstaat worden vervaardigd (zie in die zin arrest van 30 oktober 1980, Schneider-Import, 26/80, EU:C:1980:257, punten 10 en 15).
118 Hieruit volgt dat wanneer de verkoop in een lidstaat van nationale of soortgelijke ingevoerde producten niet rendabel zou zijn zonder belastingvoordelen, artikel 110, eerste alinea, VWEU zich ertegen verzet dat ingevoerde producten direct of indirect worden gediscrimineerd ten opzichte van nationale producten, doordat zij zwaarder worden belast dan laatstgenoemde producten. Een verschillende fiscale behandeling is daarentegen verenigbaar met die bepaling wanneer zij het resultaat is van objectieve criteria en het mogelijk maakt om elke vorm van discriminatie van invoer uit andere lidstaten te voorkomen.
119 Met het oog op de toepassing van deze beginselen op het onderhavige geval zij opgemerkt dat dit geval een bijzonderheid vertoont ten opzichte van de in de rechtspraak bedoelde situaties, namelijk dat al het in Zweden verkochte biogas, ongeacht of het in deze lidstaat is geproduceerd dan wel is ingevoerd, dezelfde belastingvrijstellingen geniet. Bovendien worden, wat ingevoerd biogas betreft, deze – totale – vrijstellingen verleend zonder enig onderscheid te maken naargelang de lidstaat waar dit biogas is geproduceerd al dan niet steun heeft verleend voor de productie van energie uit biogas.
120 Om redenen die verband houden met de Unierechtelijke vereisten inzake staatssteun, heeft de Commissie zich ervan vergewist dat het in Zweden geproduceerde biogas niet werd overgecompenseerd (zie punt 108 hierboven). Zij kan dan ook niet staande houden dat uit andere lidstaten ingevoerd biogas het voorwerp is van een door artikel 110 VWEU verboden discriminatie indien het de belastingvrijstellingen in kwestie zou genieten op de enkele voorwaarde dat elke overcompensatie ten gevolge van de cumulatie van die vrijstellingen en eventuele steun die door andere lidstaten aan de producenten van dat biogas wordt verleend voordat het naar Zweden wordt uitgevoerd, uitgesloten is. Deze voorwaarde, die inhoudt dat er geen overcompensatie plaatsvindt, is namelijk vergelijkbaar met de voorwaarde die geldt voor biogas dat in Zweden wordt geproduceerd.
121 Het is juist dat, om overcompensatie te voorkomen, het uit bepaalde lidstaten ingevoerde biogas dan in Zweden onderworpen zou kunnen zijn aan een binnenlandse belasting die – omdat daarbij niet of niet in even grote belastingvrijstellingen dan in casu het geval is, wordt voorzien – hoger zou zijn dan de belasting waaraan in Zweden geproduceerd biogas onderworpen is. Dit resultaat zou echter niet noodzakelijk discriminerend zijn. Wat deze laatste categorie biogas betreft, heeft de Commissie immers eerst de mogelijkheid willen uitsluiten dat de combinatie van fiscale steun en productiesteun leidt tot overcompensatie, alvorens de litigieuze regelingen als verenigbaar met de interne markt te beschouwen.
122 Overcompensatie kan met andere woorden worden beschouwd als een objectief criterium om de belastingvrijstellingen in kwestie alleen toe te passen op binnenlands of ingevoerd biogas waarvan de productiemeerkosten ten opzichte van fossiele gassen niet reeds zijn gecompenseerd door andere steun, ongeacht de lidstaat die deze andere steun heeft verleend en onverminderd de mogelijkheid om het tarief van de belastingvrijstellingen in kwestie aan te passen naargelang van de omvang van die andere steun. Met deze differentiatie, die berust op een objectief criterium, kan de discriminatie worden voorkomen die zou resulteren uit de compensatie die reeds wordt toegekend voor het biogas dat wordt ingevoerd uit bepaalde lidstaten.
123 Voorts zij eraan herinnerd dat een belastingstelsel volgens de rechtspraak een met artikel 110 VWEU strijdige discriminerende en beschermende werking heeft wanneer het een verschuiving teweegbrengt van de aankoop van producten uit andere lidstaten naar nationale producten (zie in die zin arrest van 5 april 1990, Commissie/Griekenland, C‑132/88, EU:C:1990:165, punten 18 en 19).
124 Dit is duidelijk niet het geval bij de litigieuze regelingen. In werkelijkheid leiden deze regelingen bij gebreke van maatregelen ter voorkoming van de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeit uit de litigieuze cumulatie, tot omgekeerde discriminatie van het in Zweden geproduceerde biogas ten gunste van biogas dat wordt geproduceerd in andere lidstaten, die steun verlenen voor de productie van energie uit biogas. Dit kan niet worden geacht te resulteren uit de verplichting die inhoudt dat de litigieuze regelingen moeten voldoen aan artikel 110 VWEU, dat tot doel heeft te voorkomen dat een lidstaat zijn eigen productie bevoordeelt ten nadele van die van andere lidstaten. Bovendien zij opgemerkt dat dit artikel niet van toepassing is op de situatie waarin een lidstaat producten die hij invoert uit bepaalde lidstaten, op fiscaal vlak gunstiger behandelt dan soortgelijke producten die hij uit andere lidstaten invoert.
125 Opgemerkt dient te worden dat de Commissie in de delen van de bestreden besluiten die gaan over de eerbiediging van het belastingrecht van de Unie (zie punt 11 hierboven), heeft vastgesteld dat de litigieuze regelingen niet tot overcompensatie leidden en dat de belastingvrijstellingen in kwestie van toepassing waren, ongeacht de oorsprong van het biogas. De Commissie was dus niet van mening dat er in zoverre ernstige moeilijkheden bestonden, terwijl uit de overwegingen in de punten 115 tot en met 124 hierboven blijkt dat dergelijke moeilijkheden wel bestonden en moesten worden onderzocht in de formele onderzoeksprocedure.
126 Derhalve moet worden geconstateerd dat wegens de noodzakelijke eerbiediging van artikel 110 VWEU evenmin kon worden uitgesloten dat er ernstige moeilijkheden bestonden die verband hielden met de gevolgen van de litigieuze cumulatie voor de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt.
Conclusies over de grief betreffende de litigieuze cumulatie
127 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat verzoekster aan de hand van gegevens waarover de Commissie beschikte of had kunnen beschikken toen zij de bestreden besluiten vaststelde, heeft aangetoond dat de analyse van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt uit het oogpunt van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU ernstige moeilijkheden opleverde die verband hielden met de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeide uit de litigieuze cumulatie, gelet op het non-discriminatiebeginsel en artikel 110 VWEU. De Commissie had die moeilijkheden bijgevolg in de formele onderzoeksprocedure moeten onderzoeken in plaats van de bestreden besluiten vast te stellen aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure.
128 Aangezien deze ernstige moeilijkheden betrekking hebben op een beginsel en bepaling van primair recht, hoeft geen uitspraak te worden gedaan over het betoog van de Commissie en het Koninkrijk Zweden dat het in aanmerking nemen van de mogelijkerwijs uit de litigieuze cumulatie voortvloeiende overcompensatie in strijd is met meerdere handelingen van afgeleid recht waaruit een verbod zou volgen om voor producten uit verschillende lidstaten verschillende belastingtarieven vast te stellen.
129 Derhalve moet de grief betreffende de litigieuze cumulatie worden aanvaard en moeten de bestreden besluiten nietig worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over verzoeksters overige grieven.
Kosten
130 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig verzoeksters vordering worden verwezen in de kosten.
131 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Het Koninkrijk Zweden draagt dus zijn eigen kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer – uitgebreid)
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit C(2020) 4489 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56125 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van regeling SA.49893 (2018/N) – Belastingvrijstelling voor niet-alimentair biogas en biopropaangas voor warmteopwekking wordt nietig verklaard.
2) Besluit C(2020) 4487 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56908 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van de regeling ten gunste van biogas dat bestemd is om in Zweden te worden gebruikt als brandstof, wordt nietig verklaard.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en die van Landwärme GmbH.
4) Het Koninkrijk Zweden draagt zijn eigen kosten.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op.
ondertekeningen