PRESUDA PRVOSTUPANJSKOG SUDA
28. travnja 1998.(*)
„Izvanugovorna odgovornost zbog zakonitog akta – Uredba br. 2340/90 – Trgovinski embargo protiv Iraka – Povreda koja odgovara izvlaštenju – Odgovornost zbog nezakonitog akta – Šteta“
U predmetu T-184/95,
Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH, društvo osnovano u skladu s njemačkim pravom, sa sjedištem u Münchenu (Njemačka), koje zastupaju profesor Karl M. Meessen, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu, pri uredu odvjetnika Patricka Kinscha, 100, boulevard de la Pétrusse,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje je zastupao Yves Cretien, pravni savjetnik, a zatim Stephan Marquardt i Antonio Tanca, članovi pravne službe, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu kod Alessandra Morbillija, generalnog direktora uprave za pravne poslove Europske investicijske banke, 100, boulevard Konrad Adenauer,
i
Komisije Europskih zajednica, koju zastupaju Peter Gilsdorf i Allan Rosas, glavni pravni savjetnici, te Jörn Sack, pravni savjetnik, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu, kod Carlosa Gómeza de la Cruza, člana pravne službe, Centre Wagner, Kirchberg,
tuženici,
povodom tužbe za naknadu štete koju je tužitelj navodno pretrpio zbog donošenja Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2340/90 od 8. kolovoza 1990. kojom se sprečava trgovina između Zajednice i Iraka i Kuvajta (SL L 213, str. 1.) [neslužbeni prijevod].
PRVOSTUPANJSKI SUD EUROPSKIH ZAJEDNICA (drugo vijeće),
u sastavu: C. W. Bellamy, predsjednik, A. Kalogeropoulos i V. Tiili, suci,
tajnik: H. Jung,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 19. lipnja 1997.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice iz kojih proizlazi tužba
1 Tužitelj Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH (u daljnjem tekstu: Dorsch Consult) je društvo s ograničenom odgovornošću osnovano u skladu s njemačkim pravom, sa sjedištem u Münchenu (Njemačka) i čija je glavna djelatnost pružanje savjeta o inženjerstvu u različitim zemljama.
2 Tužitelj je 30. siječnja 1975. sklopio s Ministry of Works and Housing Republike Irak (u daljnjem tekstu: iračko ministarstvo) ugovor kojim se obvezao pružati usluge u vezi s organizacijom i praćenjem radova vezanih uz gradnju Irak Express Waya br. 1. Taj ugovor, koji je sklopljen na najmanje šest godina, bio je nakon toga nekoliko puta produljen za potrebe završetka i praćenja gore navedenih radova. Članak X. tog ugovora je među ostalim predviđao da su u slučaju različitog tumačenja njegovih odredbi ili neizvršenja iz njih proizlazećih obveza ugovorne strane dužne pokušati sporazumno pronaći prihvatljivo rješenje (članak X. stavak 1.). U slučaju daljnjeg neslaganja o sporu je trebao odlučiti Planning Board, čija bi odluka bila konačna i obvezujuća. Međutim, nikakva odluka donesena u okviru predmetnog ugovora ne može spriječiti ugovorne strane da svoj spor upute na odlučivanje i nadležnim iračkim sudovima (članak X. stavak 2.).
3 Kako to proizlazi iz spisa, još nenaplaćena potraživanja koja je tužitelj od početka 1990. imao prema iračkim tijelima na ime usluga pruženih u okviru gore navedenog ugovora priznata su dvama dopisima od 5. i 6. veljače 1990. koje je iračko ministarstvo uputilo iračkoj banci Rafidian Bank (u daljnjem tekstu: banka Rafidian) kojima se nalaže prijenos na račun tužitelja iznosa koje mu duguju.
4 Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijelo je 2. kolovoza 1990. Rezoluciju br. 660 (1990), kojom je utvrdilo da su mir i međunarodna sigurnost narušeni zbog iračkog napada na Kuvajt te je zatražilo hitno i bezuvjetno povlačenje iračkih snaga s područja Kuvajta.
5 Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda donijelo je 6. kolovoza 1990. Rezoluciju br. 661 (1990) kojom je, proglasivši se „svjesnim vlastite odgovornosti koju ima na temelju povelje Ujedinjenih naroda što se tiče održavanja međunarodnog mira i sigurnosti“ i utvrdivši da Republika Irak (u daljnjem tekstu: Irak) nije poštovala Rezoluciju br. 660 (1990), odlučilo uvesti trgovinski embargo protiv Iraka i Kuvajta.
6 Vijeće je, pozivajući se na „ozbiljnost situacije koja je [nastala kao posljedica] iračke invazije Kuvajta“ i na Rezoluciju Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 661 (1990) na prijedlog Komisije, 8. kolovoza 1990. donijelo Uredbu (EEZ) br. 2340/90 spriječivši trgovinu između Zajednice i Iraka i Kuvajta (SL L 213, str. 1., u daljnjem tekstu: Uredba br. 2340/90).
7 Člankom 1. Uredbe br. 2340/90 zabranjen je, počevši od 7. kolovoza 1990., uvoz na područje Zajednice svih proizvoda koji su bili podrijetlom ili su dolazili iz Iraka ili Kuvajta i izvoz svih proizvoda koji su bili podrijetlom ili su dolazili iz Zajednice u te zemlje. Člankom 2. navedene Uredbe zabranjena je, počevši od 7. kolovoza 1990.: a) svaka trgovinska aktivnost ili transakcija, uključujući svaku radnju povezanu s već dogovorenim ili djelomično provedenim transakcijama, kojima je cilj ili učinak bio poticati izvoz svih proizvoda koji su bili podrijetlom ili su dolazili iz Iraka i Kuvajta; b) prodaja ili isporuka svih proizvoda, neovisno o njihovom izvoru i podrijetlu, svim fizičkim ili pravnim osobama koje su se nalazile u Iraku i Kuvajtu ili svakoj drugoj fizičkoj ili pravnoj osobi u svrhu svake trgovinske aktivnosti koja se provodila na području Iraka ili Kuvajta ili s njihovog područja; i c) svaka aktivnost kojoj je cilj ili učinak bio poticati te prodaje ili isporuke.
8 Kako to proizlazi iz spisa, „Više revolucionarno vijeće Republike Irak“ donijelo je 16. rujna 1990., pozivajući se na „arbitrarne odluke pojedinih vlada“, Zakon br. 57 o zaštiti iračke imovine, interesa i prava unutar i izvan Iraka (u daljnjem tekstu: Zakon br. 57), s retroaktivnim učinkom od 6. kolovoza 1990. Člankom 7. toga zakona zamrznuta su sva dobra i imovina kao i na temelju njih ostvareni prihodi, kojima su u vrijeme kada su se dogodile činjenice raspolagale vlade, poduzetnici, društva i banke država koje su donijele navedene „arbitrarne odluke“ protiv Iraka.
9 Budući da mu iračka tijela nisu isplatila njegova potraživanja, priznata u gore navedenim dopisima iračkog ministarstva od 5. i 6. veljače 1990. (vidjeti gornju točku 3.), tužitelj se dopisima od 4. kolovoza 1995. obratio Vijeću i Komisiji zahtijevajući od njih da mu nadoknade štetu koju je pretrpio jer su njegova potraživanja zbog primjene Zakona br. 57 postala nenaplativa, s obzirom na to da je taj zakon donesen kao protumjera donošenju Uredbe Zajednice br. 2340/90. U tim dopisima tužitelj je tvrdio da je zakonodavac Zajednice bio dužan nadoknaditi štetu subjektima koji su bili pogođeni uvođenjem embarga protiv Iraka i da je propust da to učini doveo do odgovornosti Zajednice na temelju članka 215. stavka 2. Ugovora o EZ-u. Dodao je da je opreza radi svoja potraživanja prema Iraku prijavio United Nations Irak Claims Compensation Commission.
10 Dopisom od 20. rujna 1995. Vijeće je odbilo prihvatiti tužiteljev zahtjev za naknadu štete.
11 U tim je okolnostima tužbom podnesenom tajništvu Prvostupanjskog suda 6. listopada 1995. tužitelj pokrenuo ovaj postupak.
12 Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Prvostupanjski sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka bez prethodnog provođenja mjera izvođenja dokazâ. Međutim, u okviru mjera upravljanja postupkom stranke su bile pozvane odgovoriti na određena pisana pitanja.
13 Na javnoj raspravi 19. lipnja 1997. stranke su saslušane u svojim izlaganjima i odgovorima na usmena pitanja koja je postavio Prvostupanjski sud.
Zahtjevi stranaka
14 Tužitelj od Prvostupanjskog suda zahtijeva da:
– naloži Zajednici da mu na ime protučinidbe za ustup potraživanja u istom iznosu koje ima prema Iraku isplati 2.279.859,69 DM, zajedno s kamatama po godišnjoj stopi od 8 %, počevši od 9. kolovoza 1990.,
– naloži tuženicima snošenje troškova;
– proglasi presudu izvršnom;
– podredno, proglasi presudu privremeno izvršnom po podnošenju bankarske garancije.
15 Vijeće od Prvostupanjskog suda zahtijeva da:
– tužbu odbaci kao nedopuštenu;
– u suprotnom, tužbu odbije kao neosnovanu;
– tužitelju naloži snošenje troškova.
16 Komisija od Prvostupanjskog suda zahtijeva da:
– tužbu odbije kao neosnovanu,
– tužitelju naloži snošenje troškova.
Dopuštenost
Tužbeni razlozi i argumenti stranaka
17 Vijeće tvrdi, a da na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika formalno nije istaknulo prigovor nedopuštenosti, da je tužba nedopuštena jer Zajednica ne može biti odgovorna za štetu koju je tužitelj navodno pretrpio (presuda Suda od 26. studenoga 1975., Grands moulins des Antilles/Komisija, 99/74, Zb., str. 1531.).
18 Kao prvo, Vijeće tvrdi da je Zakon br. 57 uzrokovao navedenu štetu, a ne Uredba br. 2340/90. Suprotno onome što tvrdi tužitelj, Vijeće navodi da donošenje toga zakona nije bilo „izravna reakcija“ na donošenje Uredbe br. 2340/90, već, kako to proizlazi iz njegove preambule, reakcija na „arbitrarne odluke“ koje su donijele „pojedine vlade“. Vijeće smatra da su to Rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 660 (1990) i 661 (1990) koje su u biti dovele do donošenja Zakona br. 57. U tim uvjetima, činjenica da je embargo Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda protiv Iraka bio opravdan zbog nezakonitog postupanja Iraka (napad na Kuvajt) sprečava da se uspostavi objektivna veza između donošenja Uredbe br. 2340/90 i Zakona br. 57 koji je Irak donio kao protumjeru i, stoga, prizna da postoji uzročna veza između uredbe Zajednice i štete koju tužitelj navodi.
19 Kao drugo, Vijeće postavlja pitanje predstavljaju li tužiteljeva potraživanja prema iračkim tijelima „imovinu“ koja je zamrznuta na temelju članka 7. Zakona br. 57 (vidjeti gornju točku 8.). Osobito, tužitelj nije dokazao da je banka Rafidian primjenom Zakona br. 57 odbila izvršiti naloge za prijenos iračkog ministarstva. Vijeće ističe da je predmetne naloge za prijenos iračko ministarstvo izdalo dopisima od 5. i 6. veljače 1990., to jest puno prije donošenja Zakona br. 57 u rujnu 1990.
20 Kao treće, Vijeće tvrdi da je, čak i u slučaju da su iračka tijela primjenom Zakona br. 57 odbila tužitelju podmiriti svoja dugovanja, u nedostatku bilo koje mjere Zajednice ili nacionalne mjere kojom se zabranjuje prijenos financijskih sredstava iz Iraka u Njemačku, samo taj zakon uzrokovao štetu koju tužitelj navodi. Tužiteljeva situacija je stoga drukčija od situacije ostalih njemačkih subjekata koji su pretrpjeli štetu zbog njemačkih nacionalnih mjera kojima se u skladu s Uredbom br. 2340/90 zabranjuje svaka trgovinska transakcija s Irakom.
21 Komisija, sa svoje strane, smatra da sudska praksa Suda u području izvanugovorne odgovornosti načelno ne dopušta da se na temelju članka 178. i članka 215. stavka 2. Ugovora podnese tužba zbog izvanugovorne odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta. Međutim, smatra da bi u Ugovoru trebao postojati pravni temelj koji bi pojedincu omogućio da zatraži odgovornost Zajednice zbog zakonitog akta.
22 Tužitelj tvrdi da je njegova tužba dopuštena i da pravna i činjenična razmatranja Vijeća te osobito ona o nepostojanju uzročne veze između donošenja Uredbe br. 2340/90 i njegove nemogućnosti da od iračkih tijela naplati svoja potraživanja ulaze u meritum, a ne u dopuštenost tužbe.
Ocjena Prvostupanjskog suda
23 Prvostupanjski sud ističe da tužitelj u svojoj tužbi jasno opisuje narav i opseg navedene štete i razloge zašto smatra da postoji uzročna veza između te štete i donošenja Uredbe br. 2340/90. Slijedom toga, tužba ima dovoljno elemenata kako bi udovoljila zahtjevima dopuštenosti koji su u tom području određeni člankom 44. stavkom 1. točkom (c) Poslovnika i sudskom praksom pa se argumenti Vijeća o postojanju i naravi navedene štete te uzročnoj vezi koji ulaze u ocjenu osnovanosti tužbe stoga moraju ispitati u okviru tužbe. Iz toga slijedi da tužbu treba proglasiti dopuštenom (presude Prvostupanjskog suda od 16. travnja 1997., Saint i Murray/Vijeće i Komisija, T-554/93, Zb., str. II-563., t. 59. i od 10. srpnja 1997., Guérin automobiles/Komisija, T-38/96, Zb., str. II-1223., t. 42.).
Meritum
24 Tužitelj tvrdi da je, s obzirom na to da je povod za donošenje Zakona br. 57 donošenje Uredbe br. 2340/90 kojom se protiv Iraka uvodi embargo, Zajednica njemu dužna nadoknaditi štetu koju je pretrpio zato što su mu iračka tijela odbila podmiriti svoja dugovanja. Tvrdi da odgovornost Zajednice za tako pretrpljenu štetu nastupa, kao prvo, na temelju načela odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta, zbog povrede njegovih imovinskih prava jednakovrijedne izvlaštenju i, podredno, na temelju načela odgovornosti Zajednice zbog nezakonitog akta, pri čemu se nezakonitost o kojoj je riječ u predmetnom slučaju sastoji od propusta zakonodavca Zajednice da prilikom donošenja Uredbe br. 2340/90 predvidi naknadu za štete koje je ta uredba uzrokovala predmetnim poduzetnicima.
Odgovornost Zajednice zbog zakonitog akta
Argumentacija stranaka
Temelj odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta
25 Tužitelj kao prvo tvrdi da u skladu s člankom 1. dodatnog Protokola br. 1 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP) i općim načelima međunarodnog prava o obvezi naknade štete zbog povrede prava vlasništva, članak 14. stavak 3. Grundgesetza (njemačkog ustava) predviđa da se odluka o izvlaštenju u općem interesu može izvršiti samo uz plaćanje naknade štete. Tužitelj smatra da se to isto pravilo primjenjuje i u slučaju „povrede jednakovrijedne izvlaštenju“ ili u slučaju da u skladu s njemačkom sudskom praksom postoji obveza isplate naknade štete kada zakoniti državni akti, koji ne predstavljaju formalne mjere izvlaštenja, bez obzira na to imaju sporednu posljedicu povrede imovinskih prava.
26 Također, iz sudske prakse Europskog Suda za ljudska prava proizlazi da su na temelju članka 1. Protokola br. 1 uz EKLJP potraživanja također obuhvaćena pojmom vlasništva koje se štiti od povreda jednakovrijednih izvlaštenju (presuda Europskog suda za ljudska prava od 9. prosinca 1994., Grčke rafinerije Stan i Stratis Andreadis/Grčka). Usto, isto je rješenje prihvaćeno sudskom praksom u području međunarodnog javnog prava i pravom država članica.
27 Na temelju tih razmatranja tužitelj tvrdi da mu je činjenica da su njegova postojeća i nesporna potraživanja primjenom Zakona br. 57, koji je donesen kao protumjera uvođenju embarga protiv Iraka Uredbom br. 2340/90, postala nenaplativa nanijela „postojeću i konkretnu“ štetu koju Zajednica mora nadoknaditi.
28 Tvrdi da je njegov zahtjev za naknadu štete zbog zakonite povrede njegovih imovinskih prava opravdan utvrđenjem da njegov doprinos troškovima politike embarga koju je Zajednica primijenila ne smije biti teži od onog drugih poreznih obveznika Zajednice, koji bi u skladu s načelom jednakog postupanja također trebali snositi te troškove (presuda Suda od 5. ožujka 1980., Ferwerda, 265/78, Zb., str. 617., 628.).
29 U svojem odgovoru na argument tuženikâ, prema kojem je u predmetnom slučaju riječ o mjeri Zajednice koja pripada u izbor ekonomske politike, tako da šteta koju tužitelj navodi ne prelazi granice svojstvene rizicima ekonomskih aktivnosti u predmetnom području i ne ugrožava njegovo postojanje kao poduzetnika, tužitelj navodi da pitanje predstavlja li embargo uveden protiv Iraka mjeru ekonomske politike ili sigurnosne politike kojom se ugrožava njegovo postojanje nije relevantno jer u predmetnom slučaju nije riječ o budućim financijskim gubicima, već o povredi postojećih vlasničkih prava. Što se tiče pitanja je li on pružanjem usluga u Iraku svjesno preuzeo rizik da u budućnosti ne može naplatiti svoja potraživanja, podsjeća da je ugovor sa iračkim tijelima sklopio 1975., odnosno četiri godine prije uspostave sadašnjeg režima u Iraku i pet godina prije rata između Iraka i Irana.
30 Vijeće kao prvo tvrdi da uvjeti za nastanak odgovornosti zbog zakonitog akta moraju biti stroži od uvjeta primjenjivih u okviru odgovornosti zbog nezakonitog akta.
31 Navodi da, u skladu sa sudskom praksom u tom području nastanak objektivne odgovornosti pretpostavlja ili to da pojedinac u korist općeg interesa snosi teret koji u uobičajenim okolnostima nije dužan snositi (presuda Suda od 24. lipnja 1986., Développement SA i Clemessy/Komisija, 267/82, Zb., str. 1907.) ili to da posebna skupina poduzetnika specijaliziranih za određene proizvode preuzme neproporcionalni dio tereta koji je posljedica toga što je Zajednica donijela određene ekonomske mjere (presuda Suda od 29. rujna 1987., De Boer Buizen/Vijeće i Komisija, 81/86, Zb., str. 3677.).
32 Međutim, Vijeće smatra da u predmetnom slučaju nije ispunjen ni jedan od navedenih uvjeta. Kada je riječ o tužiteljevoj tvrdnji prema kojoj nije prihvatljivo da više od ostalih gospodarskih subjekata pridonosi troškovima politike embarga protiv Iraka samo zato što njegova potraživanja u trenutku provedbe te politike nisu još bila naplaćena, Vijeće odgovara da nije dužnost Zajednice popraviti „nesreću“ subjekata uključenih u transakcije za koje postoje ekonomski rizici.
33 Komisija tvrdi da pojam „posebna žrtva“ („Sonderopfer“) njemačkog prava, na kojem tužitelj temelji svoj zahtjev za naknadu štete, pretpostavlja da je pojedinac pretrpio posebnu štetu te da ga kao takvog nije moguće prenijeti u pravo Zajednice. Usto, bilo bi sumnjivo da se tužitelj može smatrati dijelom dovoljno određene skupine poduzetnika koja je u smislu te teorije podnijela „posebnu žrtvu“.
34 Komisija ističe da se tužiteljevo pozivanje na njemačku sudsku praksu odnosi na povrede prava vlasništva na nekretninama ili trgovačkog vlasništva zbog donošenja državnih mjera na području gradnje i komasacije zemljišta i da stoga nije usporedivo s predmetnim slučajem. Isto tako, sudska praksa Europskog suda za ljudska prava u području zaštite prava vlasništva koju tužitelj navodi (vidjeti gornju točku 29.) u biti se odnosi na izravno oduzimanje vlasništva aktima državne vlasti, a ne na neizravne posljedice zakonitih pravnih akata koje je donijela Zajednica, kao u predmetnom slučaju.
35 Usto, kako to proizlazi iz sudske prakse u tom području, odgovornost Zajednice zbog zakonitog akta mogla bi nastati samo ako navedena šteta nije bila predvidiva ili je pažljiv gospodarski subjekt nije mogao izbjeći. Međutim, predvidivost insolventnosti i/ili odbijanja plaćanja Iraka u predmetnom je slučaju očita uzimajući u obzir, s jedne strane, opći kontekst i, s druge strane, posebnu situaciju te zemlje. Komisija smatra da su poduzetnici poput tužitelja koji nisu mogli dobiti jamstva javnih tijela ili osiguravajućih društava za pokriće rizikâ koji proizlaze iz trgovinskih transakcija sa zemljama koje se smatraju „visoko rizičnim zemljama“ samo svjesno prihvatili povećane rizike koji iz toga proizlaze.
36 Naposljetku, tužitelj nije naveo ni jednu okolnost koja bi mogla ozbiljno ugroziti njegovo djelovanje i dovesti u pitanje njegov opstanak kao poduzetnika (vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Lenza u vezi s presudom Suda od 11. ožujka 1987., Rau i dr./Komisija, 279/84, 280/84, 285/84 i 286/84, Zb., str. 1069., 1084., 1114.).
Uzročna veza
37 Tužitelj tvrdi da je navedenu štetu uzrokovalo donošenje Uredbe br. 2340/90 kojom je uveden embargo protiv Iraka jer su mu iračka tijela u skladu sa Zakonom br. 57, koji je donesen kao protumjera donošenju navedene uredbe, odbila platiti potraživanja. Suprotno onome što tvrdi Vijeće, to što je Irak donio Zakon br. 57 ne predstavlja „daleku“ posljedicu u smislu sudske prakse (presuda Suda od 4. listopada 1979., Dumortier Frères/Vijeće, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79, Zb., str. 3091.), već uobičajenu i predvidivu posljedicu akta o uvođenju embarga.
38 U tom pogledu, tužitelj tvrdi da su prilikom donošenja Uredbe br. 2340/90 i Komisija i Vijeće doista uzeli u obzir troškove i ostale posljedice koje bi mogle proizaći zbog eventualne iračke suspenzije plaćanja dospjelih potraživanja poduzetnika Zajednice. U prilog tom navodu kao svjedoke navodi bivšeg predsjednika Komisije, J. Delorsa, i bivšeg predsjednika Vijeća, De Michelisa, te od Prvostupanjskog suda zahtijeva da Vijeću i Komisiji naloži da dostave sve pripremne akte koji su poslužili za donošenje Uredbe br. 2340/90 (presuda Prvostupanjskog suda od 19. listopada 1995., Carvel i Guardian Newspapers/Vijeće, T-194/94, Zb., str. II-2765.).
39 Tužitelj smatra da argumentu tuženikâ, prema kojem navedena šteta nije posljedica donošenja Uredbe br. 2340/90 već samo činjenice da Irak, prije donošenja navedene uredbe i prije napada na Kuvajt 2. kolovoza 1990., nije bio u stanju platiti svoje dugove, proturječi činjenica da su mu u travnju i svibnju 1990. iračka tijela za pružene usluge već bila isplatila iznos od oko 200.000 DM. Također se zakašnjenje s kojim su iračka tijela u stranoj valuti podmirila različite račune opravdava isključivo birokratskim poteškoćama iračke administracije, a ne navodnom insolventnošću Iraka.
40 Tužitelj ne prihvaća argument Vijeća prema kojem uzrok nemogućnosti naplate njegovih potraživanja nije Uredba br. 2340/90, već jedan dalji uzrok, to jest napad Iraka na Kuvajt počinjen kršenjem međunarodnog javnog prava. Činjenica da je embargo Zajednice protiv Iraka bio opravdan prethodnim nezakonitim ponašanjem te države ne isključuje obvezu Zajednice da nadoknadi štetu trećim osobama zbog povrede jednakovrijedne izvlaštenju. Ni postojanje izravne veze koja se u ovom predmetu navodi nije dovedeno u pitanje činjenicom da je pretrpljena šteta nastala kao posljedica nezakonitog uzroka, to jest Zakona br. 57, donesenog kao protumjera prethodnom zakonitom aktu, to jest donošenju Uredbe br. 2340/90 (presuda Suda od 7. studenoga 1985., Adams/Komisija, 145/83, Zb., str. 3539.).
41 Što se tiče argumenta Vijeća, prema kojem bi u konačnici uzrok štete bile rezolucije koje je donijelo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda, tužitelj odgovara da rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda nemaju izravan učinak u pravnim poretcima država članica.
42 Kada je riječ o pitanju koje su postavili tuženici čine li, s jedne strane, potraživanja tužitelja doista „imovinu“ u smislu Zakona br. 57 i, s druge strane, je li taj zakon još uvijek na snazi, tužitelj tvrdi da je važna samo činjenica da iračka tijela nastavljaju odbijati podmiriti svoja dugovanja.
43 Naposljetku, suprotno onome što tvrdi Vijeće, tužitelj tvrdi da činjenica da se Uredba br. 2340/90 isključivo odnosila na izvoz i uvoz robe, a ne na pružanje usluga, ne utječe na ocjenu postoji li uzročna veza s obzirom na to da su iračka tijela zbog donošenja te uredbe odbila platiti svoja dugovanja.
44 Vijeće ističe da, čak i ako bi trebalo smatrati da su potraživanja koja tužitelj ima prema Iraku postala nenaplativa i da je on stoga pretrpio štetu, ne postoji nikakva veza ili barem ne „dovoljno izravna“ veza između te štete i donošenja Uredbe br. 2340/90.
45 Vijeće smatra da razlog tomu što Irak odbija isplatiti tužiteljeva potraživanja nije primjena Zakona br. 57 kao protumjere Uredbi br. 2340/90, već financijske poteškoće u kojima se Irak našao zbog svoje politike agresije na susjedne države. Usto, budući da iračka tijela, prilikom donošenja Zakona br. 57, još nisu prenijela financijska sredstva na bankovni račun tužitelja, nikakvo „dobro“ ili „imovina“ koji pripadaju tužitelju nisu bili zamrznuti u užem smislu odredaba toga zakona.
46 U slučaju da se šteta koju tužitelj navodi treba smatrati posljedicom primjene Zakona br. 57, suprotno onome što tvrdi tužitelj, Vijeće smatra da su uzrok donošenja toga zakona Rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 660 (1990) i 661 (1990), kojima je uveden embargo protiv Iraka i koje je Zajednica pravno bila dužna primjenjivati, a ne Uredba br. 2340/90. Iz toga bi proizlazilo da se u smislu sudske prakse u tom području donošenje Zakona br. 57 ne može smatrati „dovoljno izravnom“ posljedicom donošenja Uredbe br. 2340/90.
47 Usto, navedena uzročna veza ne postoji s obzirom na to da se, kad se činjenice sagledaju iz povijesnog kuta gledanja, Zakon br. 57 ne može smatrati „reakcijom“ Iraka na mjere embarga koje je uvelo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda i koje je Zajednica provela Uredbom br. 2340/90 jer su mjere protiv Iraka donesene nakon što je ta zemlja prethodno povrijedila međunarodno javno pravo.
48 Naposljetku, Vijeće tvrdi da, s obzirom na to da je cilj Uredbe br. 2340/90 bio zabraniti uvoz i izvoz robe, a ne zabraniti gospodarskim subjektima Zajednice da od iračkih tijela naplate već postojeća potraživanja, ne postoji nikakva dovoljno izravna uzročna veza između donošenja te uredbe i navedene štete.
49 Komisija tvrdi da šteta koju tužitelj navodi proizlazi isključivo iz Zakona br. 57, a ne iz donošenja Uredbe br. 2340/90, koja je poslužila samo kao opravdanje za to da Irak zbog poteškoća u kojima se našao i zbog loše financijske situacije u kojoj se nalazio zbog svojih ratnih aktivnosti u regiji i svoje politike naoružavanja suspendira plaćanje svojih dugova.
50 Usto, iz članaka 5. i 7. Zakona br. 57 proizlazi da Irak nije konačno odbio platiti tužiteljeva potraživanja, što objašnjava zašto je tužitelj tuženicima predložio da im ustupi svoja potraživanja u zamjenu za naknadu štete, tako da i iz tog razloga ne postoji nikakva izravna veza između štete na koju se tužitelj poziva i Uredbe br. 2340/90. U svakom slučaju, iako postojanje neizravne uzročne veze može biti dovoljno za nastanak izvanugovorne odgovornosti Zajednice, činjenica je da je takva veza irelevantna u slučaju kada se, kao u ovom predmetu, odnosi na zakonito postupanje (to što je Vijeće donijelo Uredbu br. 2340/90) koje je nakon toga prouzročilo nezakonito postupanje trećeg (to što je Irak donio Zakon br. 57).
51 Komisija dodaje da je Irak dopisom od 28. veljače 1991. upućenim predsjedniku Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda formalno priznao zakonitost Rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 660 (1990) i zakonitost ostalih rezolucija koje su dovele do donošenja Zakona br. 57, kao i to da je taj zakon konačno stavljen izvan snage 3. ožujka 1991., tako da tužitelj može, počevši od toga datuma, od iračkih tijela zahtijevati plaćanje svojih potraživanja.
52 Što se tiče zahtjeva da se u svojstvu svjedoka saslušaju bivši predsjednik Komisije i bivši predsjednik Vijeća, Komisija ističe da je bespredmetan s obzirom na to da se dokazi koje je tužitelj dužan dostaviti ne mogu sastojati od iskaza osoba u pitanju.
Šteta
53 Tužitelj tvrdi da je u smislu sudske prakse u području izvanugovorne odgovornosti Zajednice pretrpio „postojeću i konkretnu“ štetu zato što su nakon donošenja Uredbe br. 2340/90 njegova potraživanja prema Iraku postala nenaplativa. Činjenica da je tuženicima predložio da im u zamjenu za zatraženu naknadu štete ustupiti svoja potraživanja ne znači da šteta ne postoji, već da to isključivo ima za svrhu izbjegavanje vlastitog neopravdanog bogaćenja. U slučaju da tuženici pokušaju dovesti u pitanje postojanje njegovih potraživanja prema Iraku i nemogućnost njihove naplate, tužitelj predlaže da se kao dokaz provede uvid u potvrde koje mogu dostaviti njegov direktor prodaje, Hartwig von Bredow, i njegov tadašnji zastupnik u Bagdadu, Wolfang Johner. Pojašnjava da je razlog tomu što nije objasnio zašto su iračka tijela odbila isplatiti njegova potraživanja taj što on za to nije dobio nikakvo objašnjenje, tim više što je njemu embargo Zajednice na pružanje usluga u Iraku [Uredba Vijeća (EEZ) br. 3155/90 od 29. listopada 1990. o produljenju i izmjeni Uredbe br. 2340/90, SL L 304, str. 1., u daljnjem tekstu: Uredba br. 3155/90] [neslužbeni prijevod] zabranjivao da pravnim zastupnicima u Iraku da punomoć.
54 Tužitelj procjenjuje da šteta koju je pretrpio iznosi 2.279.859,69 DM, što bi odgovaralo iznosu potraživanja koja je iračko ministarstvo priznalo dopisima od 5. i 6. veljače 1990. naloživši njihovo plaćanje, ali koja mu još uvijek nisu isplaćena.
55 Tvrdi da bi, u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, određivanje iznosa naknade štete moralo dovesti do pravične ravnoteže između zahtjevâ općeg interesa Zajednice, s jedne strane, i obveze zaštite temeljnih prava pojedinca, s druge strane. Međutim, smatra da se time ne isključuje činjenica da naknada štete može pokriti sveukupni iznos potraživanja koja su zbog donošenja državne mjere postala nenaplativa, uključujući i kamate koje treba platiti od datuma njihova nastanka (gore navedena presuda Grčke rafinerije Stan i Stratis Andreadis/Grčka). Naime njemačko bi pravo omogućavalo dobivanje naknade štete zbog sveukupnih financijskih gubitaka koje je uzrokovala „povreda jednakovrijedna izvlaštenju“. Isto vrijedi i za sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava. Zajednici bi se tako moralo naložiti da mu, u zamjenu za ustup potraživanja koja ima prema Iraku, isplati naknadu štete koja odgovara iznosu tih potraživanja, uključujući i dužne kamate. Međutim, ne isključuje mogućnost da se s obzirom na okolnosti predmetnog slučaja zatražena naknada štete smanji.
56 Vijeće tvrdi da su mjere koje je Irak donio, osobito Zakon br. 57, imale za posljedicu to da su samo odgodile plaćanje tužiteljevih potraživanja, tako da iz pravnog kuta gledanja tužitelj nije, u smislu sudske prakse u tom području, pretrpio „postojeću i konkretnu“ štetu, što uostalom proizlazi i iz činjenice da je on spreman ustupiti svoja potraživanja institucijama Zajednice u zamjenu za naknadu štete koju je navodno pretrpio.
57 Usto, iz dopisa koji je tužitelj uputio Vijeću 4. kolovoza 1994. proizlazi da je on svoja potraživanja prijavio nadležnim upravnim tijelima u Njemačkoj, kako bi se na njih mogao pozvati pred Claims Commission koji je uspostavila Organizacija Ujedinjenih naroda (u daljnjem tekstu: OUN) kako bi riješila pitanja ekonomske štete koju su subjekti pretrpjeli zbog uvođenja embarga protiv Iraka, što dokazuje da će tužiteljeva šteta konačno ovisiti o tome hoće li eventualno OUN ukinuti embargo protiv Iraka.
58 Komisija tvrdi da trenutno nije utvrđen točan iznos pretrpljene štete jer, iz pravnog kuta gledanja, tužiteljeva potraživanja nisu prestala postojati i odbacuje tužiteljev prijedlog da se njegova potraživanja ustupe u zamjenu za to da mu Zajednica prizna pravo na naknadu štete.
Ocjena Prvostupanjskog suda
59 Uvodno, Prvostupanjski sud podsjeća da, kao prvo, izvanugovorna odgovornost Zajednice zbog nezakonitog ili zakonitog akta podrazumijeva u svakom slučaju utvrđenje da je navodno pretrpljena šteta stvarno i počinjena i postojanje uzročne veze između te štete i tog akta (presuda Suda od 29. rujna 1982., Oleifici Mediterranei/EEZ, 26/81, Zb., str. 3057., t. 16. i presude Prvostupanjskog suda od 13. prosinca 1995., Exporteurs in Levende Varkens i dr./Komisija, T-481/93 i T-484/93, Zb., str. II-2941., t. 80.; od 11. srpnja 1996., International Procurement Services/Komisija, T-175/94, Zb., str. II-729., t. 44.; od 16. listopada 1996., Efisol/Komisija, T-336/94, Zb., str. II-1343., t. 30.; od 11. srpnja 1997., Oleifici Italiani/Komisija, T-267/94, Zb., str. II-1239., t. 20.; i od 29. siječnja 1998., Dubois et Fils/Vijeće i Komisija, T-113/96, Zb., str. II-125., t. 54.). Kao drugo, kada je kao u predmetnom slučaju riječ o odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta, Prvostupanjski sud ističe da iz sudske prakse u tom području proizlazi da bi u slučaju da se u pravu Zajednice prihvati takvo načelo nastanak takve odgovornosti u svakom slučaju pretpostavljao da postoji „neuobičajena“ i „posebna“ šteta (presude Suda od 13. lipnja 1972., Compagnie d'approvisionnement i grands moulins de Paris/Komisija, 9/71 i 11/71, Zb., str. 391., t. 45. i 46.; od 6. prosinca 1984., Biovilac/EEZ, 59/83, Zb., str. 4057., t. 28.; Développement SA i gore navedene presude Clemessy/Komisija, t. 33. i De Boer Buizen/Vijeće i Komisija, t. 16. i 17.). Stoga valja ispitati postoji li navedena šteta, u smislu da je riječ o „stvarnoj i odredivoj“ šteti, ako je ta šteta izravna posljedica toga što je Vijeće donijelo Uredbu br. 2340/90 i je li navedena šteta takva da može dovesti do odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta, u smislu gore navedene sudske prakse.
Postojanje navedene štete
60 Kada je riječ o pitanju je li tužitelj doista pretrpio „stvarnu i odredivu“ štetu, u smislu sudske prakse u tom području (presude Suda od 27. siječnja 1982., Birra Wührer i dr./Vijeće i Komisija, 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 i 5/81, Zb., str. 85., t. 9. i De Franceschi/Vijeće i Komisija, 51/81, Zb., str. 117., t. 9.; presude Prvostupanjskog suda od 16. siječnja 1996., Candiotte/Vijeće, T-108/94, Zb., str. II-87., t. 54., od 12. prosinca 1996., Stott/Komisija, T-99/95, Zb., str. II-2227., t. 72. i gore navedena presuda od 11. srpnja 1997., Oleifici Italiani/Komisija, t. 74.), to jest jesu li potraživanja koja ima prema Iraku konačno postala nenaplativa, Prvostupanjski sud najprije podsjeća da je u skladu s ustaljenom sudskom praksom na tužitelju da sucu Zajednice podnese dokaze kako bi se utvrdilo postojanje štete za koju tvrdi da ju je pretrpio (presuda Prvostupanjskog suda od 9. siječnja 1996., Koelman/Komisija, T-575/93, Zb., str. II-1., t. 97.).
61 Međutim, valja utvrditi da je činjenica, iako u predmetnom slučaju među strankama nije sporno da tužiteljeva potraživanja još nisu plaćena, da se dokazima koje je tužitelj dostavio ne može s dovoljnom sigurnošću dokazati da su mu iračka tijela zbog donošenja Uredbe br. 2340/90 konačno odbila podmiriti svoja dugovanja. Naime, tužitelj nije dostavio dokaze iz kojih bi proizlazilo da je doista kontaktirao, ili barem pokušao kontaktirati, bilo predmetna iračka državna tijela bilo banku Rafidian kako bi razjasnio zašto nalozi za plaćanje njegovih potraživanja koje je banci Rafidian dalo iračko ministarstvo dopisima od 5. i 6. veljače 1990. još nisu bili izvršeni.
62 U tom pogledu je Prvostupanjski sud u okviru mjera upravljanja postupkom pozvao tužitelja da predoči korespondenciju koju je eventualno vodio s iračkim tijelima u vezi s plaćanjem svojih potraživanja. U svojim pisanim odgovorima na pitanja Prvostupanjskog suda tužitelj je priznao da nije vodio korespondenciju s iračkim tijelima, naglasivši da nije bilo u njegovom interesu „novom korespondencijom dovesti u pitanje obvezujuću narav naloga od 5. i 6. veljače koje je Ministry of Housing and reconstruction dao banci Rafidian“ i da „je usto bilo nedopustivo i stoga kontraproduktivno da pismenim stajalištima pokuša ubrzati unutarnje izvršenje naloga ministarstva“. Međutim, činjenica da tužitelj nije smatrao korisnim ili prikladnim pokušati „ubrzati unutarnje upravno izvršenje naloga iračkog ministarstva“ sama po sebi ne može biti dovoljna da bi se potkrijepila njegova tvrdnja da su iračka tijela konačno odbila platiti njegova potraživanja. Slijedom toga, ne može se isključiti da je neplaćanje njegovih potraživanja posljedica jednostavnog upravnog zakašnjenja, privremenog odbijanja plaćanja ili privremene ili stalne nesolventnosti Iraka.
63 Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje dopisom od 10. listopada 1990. koji je irački ministar poslao tužitelju i koji je tužitelj predočio na raspravi 19. lipnja 1997., iz kojeg, prema tužiteljevom mišljenju, proizlazi da je irački ministar, „diplomatskim jezikom“, sugerirao da se njegova potraživanja neće platiti sve dok bude trajao embargo Zajednice protiv Iraka. Naime, taj dopis koji je tužitelju poslan „prilikom proglašenja ujedinjenja Savezne Republike Njemačke i Njemačke Demokratske Republike“ ne spominje ugovorne odnose tužitelja s iračkim tijelima koji proizlaze iz ugovora iz 1975. ni, a fortiori, sudbinu tužiteljevih potraživanja, već je ograničen na općenite izjave o doprinosu koji bi njemački poduzetnici mogli dati u „razvijanju plodne dvostrane suradnje“ između Njemačke i Iraka i o šteti koju je tim odnosima uzrokovao embargo i „prijetnje Iraku“.
64 Usto, iako se u svojim pisanim odgovorima na gore navedeno pitanje Prvostupanjskog suda tužitelj pozvao na neka povjerljiva izvješća koja je sastavio zamjenik direktora njegove podružnice u Iraku, iz kojih proizlazi da iračka tijela još uvijek odbijaju platiti njegova potraživanja zbog održavanja embarga Zajednice, valja istaknuti da on Prvostupanjskom sudu nije predočio primjerke tih izvješća.
65 U svakom slučaju, i pod pretpostavkom da je, kao što je to tužitelj istaknuo u svojoj tužbi, uzrok tomu što Irak odbija platiti njegova potraživanja, donošenje Zakona br. 57, kojim je zamrznuta sva imovina poduzetnika sa sjedištem u državama kojih su vlade protiv njega donijele „arbitrarne odluke“, poput Uredbe br. 2340/90, taj je zakon, kako su to tuženici istaknuli u svojim podnescima, konačno stavljen izvan snage 3. ožujka 1991. Iz toga slijedi da, barem od toga datuma, načelno nisu trebale postojati pravne prepreke koje bi iračka tijela sprečavale da plate tužiteljeva potraživanja. Prvostupanjski sud je, u okviru mjera upravljanja postupkom koje je naložio, pozvao tužitelja da pojasni je li nakon stavljanja izvan snage Zakona br. 57 poduzeo potrebne korake kako bi mu potraživanja bila plaćena i razloge zbog kojih su ona ostala nenaplaćena unatoč stavljanju izvan snage toga zakona. U svom pisanom odgovoru tužitelj je pojasnio, kao što je to također učinio prvi puta u svojoj replici, da se Zakon br. 57 ne može smatrati uzrokom odbijanja plaćanja Iraka, već indicijom za takvo odbijanje u smislu da Iraku kao dužniku za neispunjenje ugovornih obveza nije bio potreban pravni temelj. Međutim, čak i pod pretpostavkom da Irak naposljetku nije odbio platiti tužiteljeva potraživanja zbog donošenja Zakona br. 57, što je svakako u suprotnosti s onim što tužitelj tvrdi u tužbi, činjenica je da je u predmetnom slučaju riječ o tvrdnji koja nije potkrijepljena s obzirom na to da tužitelj, kao što je to upravo izloženo, još uvijek nije dokazao konačnu narav odbijanja plaćanja i nije naveo razloge za to odbijanje iako je Zakon br. 57 stavljen izvan snage.
66 Usto, Prvostupanjski sud ističe da se, kako to proizlazi iz spisa, tužitelj nije ni pokušao poslužiti ugovornim sredstvima koja su u tu svrhu bila predviđena ugovorom koji je sklopio s iračkim ministarstvom 30. siječnja 1975. kako bi od iračkih tijela dobio konačno stajalište o neplaćanju njegovih potraživanja. Naime, u skladu s člankom X. navedenog ugovora (vidjeti gornju točku 2.), u slučaju različitog tumačenja njegovih odredbi ili neizvršenja iz njih proizlazećih obveza, ugovorne strane su dužne pokušati sporazumno pronaći prihvatljivo rješenje i, ako ne nađu takvo rješenje, prepustiti Planning Boardu da on odluči o sporu, a da zbog toga ne izgube pravo da isti spor upute na odlučivanje i nadležnim iračkim sudovima (stavci 1. i 2. članka X. navedenog ugovora). Kako je to tužitelj objasnio na raspravi 19. lipnja 1997., embargo Zajednice koji se odnosio na pružanje usluga u Iraku i Kuvajtu, uveden Uredbom br. 3155/90, sprečavao ga je da potraži pomoć iračkih odvjetnika ili pravnih zastupnika. Međutim, iako nije moguće isključiti da je, uzimajući u obzir unutarnju situaciju u Iraku nakon završetka zaljevskog rata, stranim poduzetnicima otežano potražiti pravnu pomoć iračkih odvjetnika kako bi riješili svoje sporove s iračkim tijelima, činjenica je da, suprotno onome što tvrdi tužitelj, takva poteškoća nije nastala zbog Uredbe br. 3155/90, jer se njome samo zabranjivalo pružanje usluga u Zajednici ili s njezinog područja fizičkim osobama u Iraku ili poduzećima registriranima u toj zemlji kojima je cilj odnosno krajnji učinak bio podupiranje iračkog gospodarstva a ne pružanje usluga fizičkih ili pravnih osoba sa sjedištem u Iraku trećim osobama u toj zemlji (članak 1. uredbe).
67 Naposljetku, činjenica da tužitelj predlaže tuženicima da će im ustupiti potraživanja koja ima prema Iraku u zamjenu za plaćanje odgovarajućeg iznosa, u nedostatku suprotnih dokaza, onemogućava zaključak da su njegova potraživanja doista postala konačno nenaplativa.
68 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužitelj nije mogao dokazati s dovoljnom sigurnošću da je pretrpio stvarnu i odredivu štetu s smislu gore navedene sudske prakse (vidjeti gornju točku 60.).
69 Međutim, i pod pretpostavkom da se šteta koju tužitelj navodi može smatrati „stvarnom i odredivom“, odgovornost Zajednice zbog zakonitog akta može nastati samo ako postoji neposredna uzročna veza između Uredbe br. 2340/90 i navedene štete. Uzimajući u obzir posebne aspekte ove tužbe, Prvostupanjski sud smatra da tu pretpostavku valja ispitati i provjeriti postoji li, u predmetnom slučaju, takva uzročna veza.
Uzročna veza
70 Iz tužiteljevih argumenata proizlazi da se, s obzirom na to da su njegova potraživanja postala nenaplativa zato što je Irak donio Zakon br. 57 kao predvidivu i izravnu protumjeru donošenju Uredbe br. 2340/90 kojom se protiv njega uvodi trgovinski embargo, šteta za koju tvrdi da ju je pretrpio mora konačno pripisati Zajednici. Stoga najprije valja ispitati jesu li potraživanja koja tužitelj ima prema Iraku postala nenaplativa zbog donošenja Zakona br. 57 i, u slučaju potvrdnog odgovora, jesu li donošenje tog zakona i naknadno odbijanje iračkih tijela da plate navedena potraživanja neposredan rezultat donošenja Uredbe br. 2340/90 (vidjeti gore navedenu presudu International Procurement Services/Komisija, t. 55.).
71 U tom pogledu, Prvostupanjski sud, kao prvo ističe da iz preambule Zakona br. 57. proizlazi da je njegovo donošenje bilo opravdano jer su „pojedine vlade“ donijele „arbitrarne odluke“ protiv Iraka. Međutim, potrebno je utvrditi da Zakon br. 57 ne sadrži nijedno upućivanje ni na Europsku Zajednicu ni na Uredbu br. 2340/90. Čak i pod pretpostavkom da se Zakon br. 57 prešutno odnosi na vlade svih država članica, ne može se osporiti da je Uredbu br. 2340/90 koja sprečava trgovinu između Zajednice i Iraka donijela Zajednica, a ne te vlade.
72 Čak i kad bi se to što je Vijeće donijelo Uredbu br. 2340/90 moralo tumačiti kao „arbitrarna odluka“ koju su donijele „pojedine vlade“ u smislu Zakona br. 57, Prvostupanjski sud smatra da tužitelj, na kojem je teret dokaza (presude Suda od 21. siječnja 1976., Produits Bertrand, 40/75, Zb., str. 1. i Prvostupanjskog suda od 24. rujna 1996., Dreyfus/Komisija, T-485/93, Zb., str. II-1101., t. 69.), nije s dovoljnom sigurnošću dokazao da donošenje tog zakona, kao protumjere, prema redovitom tijeku stvari, predstavlja objektivno predvidljivu posljedicu donošenja navedene uredbe. Uostalom, sve da je takva izravna uzročna veza i postojala između navodno pretrpljene štete i donošenja Zakona br. 57, iz spisa proizlazi da je taj zakon, koji je stupio na snagu 6. kolovoza 1990., konačno stavljen izvan snage 3. ožujka 1991. Iz toga slijedi da se barem od tog datuma Zakon br. 57 ne može smatrati uzrokom odbijanja plaćanja tužiteljevih potraživanja.
73 U svakom slučaju, čak i da se Zakon br. 57 može smatrati predvidljivom posljedicom donošenja Uredbe br. 2340/90 i/ili da iračka tijela, bez obzira na stavljanje izvan snage toga zakona, i dalje odbijaju plaćati tužiteljeva potraživanja na ime protumjere zbog održavanja embarga Zajednice, Prvostupanjski sud smatra da se u konačnici navedena šteta ne može pripisati Uredbi br. 2340/90, već prije, kao što je to također i Vijeće tvrdilo, Rezoluciji Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 661 (1990) kojom je uveden embargo protiv Iraka.
74 U tom pogledu, Prvostupanjski sud ističe da u skladu s člankom 25. Povelje Ujedinjenih naroda samo „[države] članice Organizacije“ moraju prihvatiti i primijeniti rezolucije Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda. Međutim, iako je točno da su države članice OUN-a kao takve morale poduzeti sve potrebne mjere za provođenje trgovinskog embarga protiv Iraka uvedenog Rezolucijom br. 661 (1990), činjenica je da su one među njima koje su imale i svojstvo država članica Zajednice na taj način mogle postupiti samo u okviru Ugovora s obzirom na to da svaka mjera zajedničke trgovinske politike, poput uvođenja trgovinskog embarga na temelju članka 113. Ugovora, ulazi u isključivu nadležnost Zajednice. Upravo je na temelju tih razmatranja donesena Uredba br. 2340/90, u čijoj se preambuli navodi da su se „Zajednica i njezine države članice sporazumjele o tome da će se koristiti instrumentom Zajednice kako bi unutar Zajednice osigurale ujednačenu provedbu mjera koje se odnose na trgovinu s Irakom i Kuvajtom o kojima je odlučilo Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda“. Slijedom toga Prvostupanjski sud smatra da se u slučaju koji se ispituje navedena šteta ne može pripisati donošenju Uredbe br. 2340/90, već Rezoluciji Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 661 (1990) kojom je uveden embargo protiv Iraka. Iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelj nije dokazao da postoji izravna uzročna veza između navedene štete i donošenja Uredbe br. 2340/90.
75 Uzimajući u obzir posebne okolnosti predmetnog slučaja, Prvostupanjski sud smatra da također valja ispitati bi li se, u slučaju da su bili ispunjeni uvjeti koji se odnose na postojanje štete i izravne uzročne veze, šteta mogla kvalificirati kao „posebna“ i „neuobičajena“, u smislu gore navedene sudske prakse (t. 59.) o odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta.
Narav pretrpljene štete
76 Prvostupanjski sud podsjeća da je Sud, u gore navedenoj presudi Compagnie d'approvisionnement i grands moulins de Paris/Komisija, odbio „neuobičajen i poseban“ zahtjev za naknadu štete koji su tužitelji podnijeli na temelju odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta zbog „nejednake raspodjele javnog tereta“, zato što se „eventualna odgovornost zbog zakonitog normativnog akta ne može predvidjeti u situaciji poput ove u predmetnom slučaju, uzimajući u obzir činjenicu da su mjere koje je Komisija poduzela bile namijenjene, u općem ekonomskom interesu, samo ublažavanju posljedica, osobito za sve francuske uvoznike, nacionalne odluke o devalvaciji francuskog franka“ (t. 45. i 46. presude).
77 Isto tako, u gore navedenoj presudi Biovilac/EEZ Sud je naveo da bi se uvjet prema kojem odgovornost Zajednice zbog nezakonitog normativnog akta može nastati samo kada navedena šteta prijeđe granice ekonomskih rizika koji su svojstveni aktivnostima u predmetnom sektoru „morao a fortiori primjenjivati u slučaju kada bi se sustav objektivne odgovornosti prihvatio u pravu Zajednice“ (t. 28. presude). U predmetu u kojem je donesena ta presuda tužitelj je temeljio svoj zahtjev za naknadu štete zbog zakonitog akta na pojmovima njemačkog prava „posebna žrtva“ (Sonderopfer) i francuskog prava „nejednake raspodjele javnog tereta“, načela koja tužitelj također navodi u ovoj tužbi.
78 U gore navedenoj presudi Développement SA i Clemessy/Komisija Sud je također odbio zahtjev za naknadu štete koji se temeljio na načelu objektivne odgovornosti navodeći da je to načelo, kako su ga tužitelji opisali, pretpostavljalo „da pojedinac u općem interesu snosi teret koji obično ne bi snosio“, što se međutim nije dogodilo u predmetnom slučaju (t. 33. presude).
79 Naposljetku, u gore navedenoj presudi De Boer Buizen/Vijeće i Komisija, Sud je međutim, presudivši da sustav za provedbu dogovora između Zajednice i Sjedinjenih Američkih Država o trgovini čeličnim cijevima koji su uvele institucije Zajednice nije dovodio ni do kakve diskriminacije prema proizvođačima tih proizvoda u odnosu na distributere iz Zajednice i da stoga uvjeti za nastanak odgovornosti Zajednice zbog nezakonitog akta nisu bili ispunjeni, dodao da nepostojanje takve diskriminacije između proizvođača i distributera Zajednice proizvodâ u pitanju ne može isključiti „određenu odgovornost“ institucija ako bi se utvrdilo da su neki poduzetnici „kao skupina morali snositi neproporcionalan dio tereta“ koji je bio posljedica provedbe navedenog trgovinskog dogovora. Sud smatra da bi u takvom slučaju „institucije Zajednice bile te koje bi to trebale riješiti“ (t. 16. i 17.).
80 Iz gore navedene sudske prakse Suda proizlazi da, u slučaju kada bi se načelo odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta moralo priznati u pravu Zajednice, takva odgovornost može nastati samo ako se navedena šteta, i pod pretpostavkom da je „postojeća i konkretna“, neproporcionalno odnosi na posebnu skupinu gospodarskih subjekata u odnosu na ostale subjekte (posebna šteta) i prelazi granice ekonomskih rizika koji su svojstveni aktivnostima predmetnog sektora (neuobičajena šteta), a da regulatorni akt koji je uzrokovao navedenu štetu nije opravdan općim ekonomskim interesom (gore navedene presude De Boer Buizen/Vijeće i Komisija, Compagnie d'approvisionnement i grand moulins de Paris/Komisija i Biovilac/EEZ).
81 U odnosu na posebnu narav navedene štete, u smislu da neproporcionalno utječe na posebnu skupinu gospodarskih subjekata u odnosu na druge subjekte, Prvostupanjski sud ističe, kao prvo, da mjeru donošenja Zakona br. 57, čija je svrha bila zamrzavanje „imovine“ koju su poduzetnici sa sjedištem u Zajednici imali u Iraku i „prihoda“ koje je ta „imovina“ stvarala u smislu tužiteljeve argumentacije, treba izjednačiti sa svim ostalim protumjerama iračkih tijela koje imaju isti učinak. Iz toga proizlazi da nisu bila pogođena samo tužiteljeva potraživanja, već i potraživanja svih drugih poduzetnika Zajednice koja još nisu bila plaćena kada je Uredbom br. 2340/90 uveden embargo protiv Iraka. Kako je to tužitelj istaknuo na raspravi, potraživanja koja su poduzetnici Zajednice imali prema Iraku i koja su nakon uvođenja embarga protiv te zemlje postala nenaplativa te koja su državna jamstva trebala pokriti iznosila su, naime, 18 milijardi USD.
82 U tim okolnostima ne može se smatrati da je tužitelj dio skupine gospodarskih subjekata čiji su imovinski interesi bili pogođeni na način koji ih razlikuje od svih ostalih gospodarskih subjekata čija su potraživanja zbog uvođenja embarga Zajednice postala nenaplativa. Stoga on ne može tvrditi da je pretrpio posebnu štetu ili da je podnio posebnu žrtvu. Valja dodati da činjenica da njegova potraživanja nisu mogla biti pokrivena državnim jamstvima, jer su proizlazila iz izvršenja ugovora sklopljenog prije nego što se u Njemačkoj počeo primjenjivati sustav jamstava protiv trgovinskih rizika u zemljama poput Iraka, kako je tužitelj objasnio u svojim pisanim odgovorima na pitanja Prvostupanjskog suda i na raspravi, nije takve naravi da bi ga razlikovala od poduzetnika koji su doista imali ta jamstva. Naime, tužitelj nije mogao dokazati da je bio jedini poduzetnik ili da je bio dio ograničene skupine gospodarskih subjekata koji nisu imali pokriće ponuđeno tom vrstom osiguranja.
83 Kao drugo, u odnosu na neuobičajenu narav štete koju tužitelj navodi, u smislu da prelazi ekonomske rizike svojstvene gospodarskim aktivnostima u predmetnom sektoru, Prvostupanjski sud smatra da, u ovom slučaju, te granice nisu bile prijeđene. Naime, nije sporno da se Irak, zbog svoje upletenosti u ratne operacije s Iranom, puno prije napada na Kuvajt 2. kolovoza 1990., već tada smatrao, kako su to tuženici tvrdili, a da to tužitelj nije osporio, „visoko rizičnom zemljom“. U tim okolnostima ekonomski i trgovinski rizici koji proizlaze iz eventualne umiješanosti Iraka u nove ratne operacije sa susjednim zemljama i iz prekida plaćanja vlastitih dugova iz razloga povezanih s njegovom vanjskom politikom činili su predvidljive rizike svojstvene svim aktivnostima pružanja usluga u Iraku. Činjenica da je Irak uspijevao, kao što to tužitelj tvrdi, iako sa znatnim kašnjenjem, plaćati svoje dugove nije značila da su gore navedeni rizici nestali.
84 Taj je zaključak usto potkrijepljen dopisom od 28. studenoga 1995., koji je Komisiji uputio savezni ministar financija, iz kojeg proizlazi da je sustav jamstava koji je u Njemačkoj uveden između 1980. i 1990. za pokrivanje potraživanja nastalih zbog njemačkog izvoza u Irak u više navrata suspendiran upravo zbog pogoršanja političke situacije u Iraku.
85 Iz toga proizlazi da su rizici koje je predstavljalo tužiteljevo pružanje usluga u Iraku bili dio rizika svojstvenih predmetnom sektoru.
86 Naposljetku, i u svakom slučaju, valja istaknuti, s jedne strane, da Uredba br. 2340/90, pod pretpostavkom da je, kao što to tvrdi tužitelj, uzrokovala navedenu štetu, predstavlja, kao što je to upravo izloženo (vidjeti gornju točku 74.), provedbu u Zajednici obveze država članica kao članica OUN-a da aktom Zajednice provedu Rezoluciju Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda br. 661 (1990) kojom je uveden trgovinski embargo protiv Iraka. S druge strane, valja istaknuti da je, kao što to osobito proizlazi iz Rezolucije br. 661 (1990), trgovinski embargo protiv Iraka bio odlučen u okviru „održavanja međunarodnog mira i sigurnosti“ i na temelju „prirodnog prava na pojedinačnu ili zajedničku samoobranu u slučaju oružanog napada Iraka na Kuvajt, propisanog člankom 51. Povelje [Ujedinjenih naroda]“.
87 Međutim, kao što je Sud presudio u presudi od 30. srpnja 1996., u predmetu Bosphorus (C-84/95, Zb., str. I-3953.), iako je točno da propisi čija je svrha održavanje međunarodnog mira i sigurnosti uvođenjem trgovinskog embarga protiv treće zemlje po definiciji utječu na slobodu obavljanja ekonomskih aktivnosti, tako uzrokujući štetu strankama koje nimalo nisu odgovorne za situaciju koja je dovela do sankcija, činjenica je da je važnost ciljeva čijem ostvarenju teže takvi propisi, međutim, takva da opravdava negativne posljedice, čak i znatne, za određene subjekte.
88 Slijedom toga, s obzirom na cilj u općem interesu koji je jednako značajan za međunarodnu zajednicu kao i onaj koji se sastoji u tome da se okonča irački napad i okupacija Kuvajta i da se u regiji održe međunarodni mir i sigurnost, navedena šteta, čak i ako bi se trebala kvalificirati kao znatna, u smislu gore navedene presude Bosphorus, ne može, u ovom slučaju, dovesti do odgovornosti Zajednice (vidjeti i gore navedenu presudu Compagnie d'approvisionnement i grands moulins de Paris/Komisija, t. 46. i mišljenje nezavisnog odvjetnika Mayrasa u vezi s tom presudom, Zb., str. 417., 425. i 426.).
89 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužiteljev zahtjev za naknadu štete koji se temelji na načelu odgovornosti Zajednice zbog zakonitog akta nije osnovan i da ga stoga treba odbiti.
Podredni zahtjev za naknadu pretrpljene štete koja je navodno nastala zbog nezakonitog akta
Argumentacija stranaka
Nezakonitost Uredbe br. 2340/90
90 Tužitelj navodi da podredno zahtijeva da se, u slučaju da Prvostupanjski sud smatra da nema pravo na naknadu štete koja odgovara sadašnjoj vrijednosti njegovih potraživanja, već na paušalnu naknadu za pretrpljenu štetu koju bi odredio zakonodavac Zajednice, utvrdi odgovornost Zajednice zbog nezakonitog akta. U tom pogledu tvrdi da je, s obzirom na to da zakonodavac Zajednice nije donošenjem Uredbe br. 2340/90 predvidio sustav naknade štete gospodarskim subjektima čija bi potraživanja prema Iraku zbog uvođenja embarga protiv te zemlje postala nenaplativa, uvjet čije se ispunjenje zahtijeva za nastanak odgovornosti Zajednice, to jest postojanje nezakonitog akta, u ovom slučaju ispunjen jer se ta nezakonitost sastoji upravo u povredi obveze naknade štete ili propisivanja naknade štete subjektima čija su imovinska prava povrijeđena, a da za to nije postojala krivnja, a ta obveza predstavlja opće načelo prava. Tužitelj smatra da su Vijeće i Komisija, u ovom slučaju, povrijedili svoju obvezu izvršavanja diskrecijske ovlasti u tom području za određivanje naknade štete u iznosu 100 %, 50 % ili u drugom postotku, počinivši tako pogrešku u ocjeni, kako je to uostalom Prvostupanjski sud utvrdio u gore navedenoj presudi Carvel i Guardian Newspapers/Vijeće.
91 Vijeće smatra da se navodnim nezakonitim propustom zakonodavca Zajednice da prilikom donošenja Uredbe br. 2340/90 predvidi sustav naknade štete gospodarskim subjektima pogođenima mjerama embarga protiv Iraka u biti postavlja isto meritorno pitanje kao i tužiteljevim zahtjevom za naknadu štete zbog zakonite povrede njegovih imovinskih prava jednakovrijedne izvlaštenju. U obama slučajevima postavlja se pitanje predstavlja li povreda prava vlasništva na koju se tužitelj poziva povredu višeg pravnog pravila koja dovodi do odgovornosti Zajednice na temelju članka 215. stavka 2. Ugovora. Vijeće smatra da je odgovor na to pitanje negativan.
92 Vijeće smatra da, s obzirom na to da je Uredba br. 2340/90 ekonomski normativni akt, do odgovornosti Zajednice treba doći samo ako postoji dovoljno ozbiljna povreda višeg pravnog pravila o zaštiti pojedinaca što, međutim, ovdje nije slučaj. Podsjeća da, u skladu sa sudskom praksom, ostvarenje prava vlasništva može biti podvrgnuto ograničenjima pod uvjetom da su ona u skladu s ciljevima Zajednice i da ne predstavljaju nerazmjerno i nedopušteno posezanje kojim se šteti samoj biti zajamčenih prava (presuda Suda od 11. srpnja 1989., Schräder HS Kraftfutter, 265/87, Zb., str. 2237.). Međutim, čak i da su tužiteljeva potraživanja prema iračkim tijelima postala konačno nenaplativa, šteta koju je tužitelj pretrpio ne bi predstavljala neproporcionalnu i tešku povredu biti njegova prava vlasništva.
93 Usto, Vijeće smatra da, u slučaju ekonomske štete, izvanugovorna odgovornost Zajednice može nastati samo ako je, s jedne strane, predmetna institucija, a da se nije pozvala na viši javni ekonomski interes, u potpunosti propustila uzeti u obzir posebnu situaciju specifične skupine gospodarskih subjekata (presuda Suda od 19. svibnja 1992., Mulder i dr./Vijeće, C-104/89 et C-37/90, Zb., str. I-3061.) i, s druge strane, ako navedena šteta prelazi granice ekonomskih rizika svojstvenih ekonomskim aktivnostima u predmetnom ekonomskom sektoru. Međutim, u ovom predmetu, tužitelju su bili povrijeđeni trgovinski interesi na isti način kao i svim drugim gospodarskim subjektima koji su imali potraživanja prema Iraku ili prema društvu koje je imalo sjedište u toj zemlji. Usto, nije sporno da se Irak tada nalazio u takvoj financijskoj situaciji da je nepodmirivanje dugovanja nastalih zbog transakcija s tom zemljom bilo dio rizika svojstvenih predmetnim trgovinskim aktivnostima. Naposljetku, kada je riječ o području ekonomske politike Zajednice, pojedinci bi, u razumnim granicama, trebali snositi štetne posljedice koje normativni akt može imati na njihove ekonomske interese a da im se ne prizna pravo na naknadu štete (presude Suda od 25. svibnja 1978., Bayerische HNL i dr./Vijeće i Komisija, 83/76 i 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77, Zb., str. 1209., t. 6. i Prvostupanjskog suda od 14. rujna 1995., Antillean Rice Mills i dr./Komisija, T-480/93 i T-483/93, Zb., str. II-2305.).
94 Komisija tvrdi da osnovanost tužiteljevih argumenata koji se temelje na navodno nezakonitoj naravi Uredbe br. 2340/90 ovisi o postojanju prava na naknadu štete koje ističe u okviru svog glavnog zahtjeva, na način da nepostojanje takvog prava nužno dovodi do odbijanja njegovog podrednog zahtjeva za naknadu štete.
Uzročna veza i pretrpljena šteta
95 Tužitelj, Vijeće i Komisija navode iste tužbene razloge i argumente u vezi s navedenom štetom i postojanjem uzročne veze između te štete i Uredbe br. 2340/90 kao i u okviru glavnog zahtjeva za naknadu štete zbog zakonitog akta (vidjeti gornje točke 42. do 57. i 58. do 63.).
Ocjena Prvostupanjskog suda
96 Prvostupanjski sud najprije ističe da je tužitelj, kao što je istaknuo u replici i na raspravi 19. lipnja 1997., svoj podredni zahtjev za naknadu štete istaknuo samo u slučaju kada bi Prvostupanjski sud gospodarskim subjektima, poput njega, čija su potraživanja postala nenaplativa zbog uvođenja trgovinskog embarga protiv Iraka, priznao samo pravo na paušalnu naknadu štete, a ne pravo na naknadu štete koja odgovara iznosu sadašnje vrijednosti njegovih potraživanja (vidjeti gornju točku 90.) i koja je predmet njegovog glavnog zahtjeva za naknadu štete zbog zakonitog akta.
97 U okviru tog podrednog zahtjeva tužitelj osobito tvrdi da su uvjeti čije se ispunjenje traži za odgovornost Zajednice zbog nezakonitosti Uredbe br. 2340/90 u ovom slučaju ispunjeni zato što je zakonodavac Zajednice prilikom donošenja te uredbe propustio izvršiti diskrecijsku ovlast koju je imao za predviđanje naknade štete koju bi gospodarski subjekti pretrpjeli zbog uvođenja trgovinskog embarga protiv Iraka.
98 Prvostupanjski sud smatra da taj tužiteljev podredni zahtjev za naknadu štete, postavljen kako je to gore navedeno, pretpostavlja, kao što su to i tuženici istaknuli, da tužitelj ima pravo na naknadu štete, poput onog na koje se pozvao u okviru glavnog zahtjeva za naknadu štete zbog zakonitog akta.
99 Međutim, iz ispitivanja glavnog tužiteljevog zahtjeva proizlazi da mu se ne može priznati nikakvo pravo na naknadu štete s obzirom na to da nije uspio dokazati osobito to da je pretrpio stvarnu i odredivu štetu. U tim okolnostima, neovisno o tome kakva može biti relevantnost razlike koju je tužitelj pravio između eventualnog prava na naknadu štete koja odgovara sadašnjoj vrijednosti njegovih potraživanja i eventualnog prava na paušalnu naknadu štete, s jedne strane, i s obzirom na to da se obama zahtjevima traži naknada jedne te iste štete, s druge strane, njegov podredni zahtjev također treba odbiti. U tim okolnostima, budući da ne postoji pravo na naknadu štete, tužitelj ne može ni isticati da je zakonodavac Zajednice propustio izvršiti diskrecijsku ovlast za poduzimanje mjera naknade štete u korist poduzetnika koji se nalaze u istoj situaciji kao tužitelj. U odnosu na gore navedenu presudu Carvel i Guardian Newspapers/Vijeće (t. 78.), na koju se u tom pogledu pozvao tužitelj, Prvostupanjski sud smatra da je to pozivanje bespredmetno jer se u tom predmetu, za razliku od ovoga, odredbom sekundarnog zakonodavstva Zajednice Vijeće doista pozivalo da izvrši svoju diskrecijsku ovlast u vezi s pitanjem treba li u okviru svojih nadležnosti u području pristupa svojim dokumentima prihvatiti ili odbiti zahtjeve.
100 Iz toga slijedi da tužiteljev podredni zahtjev za naknadu štete koju je pretrpio zbog nezakonitog akta također treba odbiti.
101 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužbu treba u cijelosti odbiti.
Troškovi
102 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su tuženici zatražili naknadu troškova i da tužitelj u postupku nije uspio sa svojim tužbenim zahtjevima, istom valja naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenoga,
PRVOSTUPANJSKI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Tužitelju se nalaže nošenje troškova.
Bellamy | Kalogeropoulos | Tiili |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 28. travnja 1998.
H. Jung | | A. Kalogeropoulos |