AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 12 de octubre de 2011
«Recurso de anulación – Nota de adeudo – Excepción de inadmisibilidad – Naturaleza contractual del litigio – Naturaleza del recurso – Condición de acto impugnable»
En el asunto T‑353/10,
Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, con domicilio social en Atenas, representada por la Sra. E. Tzannini, abogada,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. D. Triantafyllou y A. Sauka, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de una nota de adeudo emitida por la Comisión el 22 de julio de 2010 para recuperar un importe de 109.415,20 euros abonado a la demandante en el marco de una ayuda financiera en favor de un proyecto de investigación médica,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por la Sra. I. Pelikánová (Ponente), Presidenta, y la Sra. K. Jürimäe y el Sr. M. van der Woude, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el presente
Auto
Antecedentes del litigio
1 La demandante, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, es una maternidad especializada en los ámbitos de la obstetricia, ginecología y cirugía. La demandante es miembro de un consorcio que en diciembre de 2003 celebró con la Comisión de las Comunidades Europeas un contrato relativo a un proyecto de investigación médica, denominado Dicoems, a tenor del cual la Comisión se comprometía a aportar su contribución financiera mediante abonos en varios plazos (en lo sucesivo, «contrato»). El proyecto controvertido empezó el 1 de enero de 2004 y finalizó el 30 de junio de 2006, pero el contrato del que era objeto sigue en vigor, ya que la Comisión no ha procedido aún al abono del tercer y último plazo.
2 Según su cláusula 12, el contrato se rige por el Derecho belga. Por lo demás, en virtud de su cláusula 13, el Tribunal General, o, según las circunstancias del caso específico, el Tribunal de Justicia, será el único competente para resolver cualquier litigio entre la Unión Europea y los miembros del consorcio relativo a la validez, aplicación o interpretación del contrato.
3 Mediante escrito de 29 de abril de 2009, la Comisión informó a la demandante de que iba a ser objeto de control, en forma de auditoría financiera, por su participación en el proyecto Dicoems. De dicho escrito se desprende que la demandante debía presentar en ese control, en particular, fichas de presencia del personal destinado al proyecto. Durante la auditoría, efectuada del 3 al 6 de agosto de 2009, se comprobó que la demandante no había aportado las fichas de presencia que consignaban las horas de trabajo del personal cuyo reembolso solicitaba.
4 En octubre de 2009, la Comisión notificó a la demandante el borrador de informe de auditoría que hacía constar la falta de las fichas de presencia, y la invitó a presentar observaciones. Dado que las observaciones presentadas por la demandante mediante escrito de 5 de noviembre de 2009 no convencieron a la Comisión, ésta mantuvo, mediante escrito de 23 de diciembre de 2009, las conclusiones formuladas en el informe de auditoría.
5 El 27 de abril de 2010, la Comisión remitió a la demandante un escrito de información previo al procedimiento de cobro, en el que le requería el reembolso del importe de 109.415,20 euros. El 26 de mayo de 2010, la demandante solicitó a la Comisión que examinase de nuevo y aprobase las observaciones que le había remitido anteriormente.
6 No obstante, al considerar que la respuesta de la demandante no había aportado ningún elemento nuevo, la Comisión le remitió el 22 de julio de 2010 una nota de adeudo, en la que le reclamaba el pago de un importe de 109.415,20 euros antes del 6 de septiembre de 2010 (en lo sucesivo, «nota de adeudo»).
7 Además, dicha nota de adeudo contenía bajo el epígrafe «Condiciones de pago» las siguientes indicaciones:
«1. Los gastos bancarios correrán a su cargo.
2. La Comisión se reserva el derecho, previa información, de proceder al cobro por compensación en caso de existir créditos recíprocos, ciertos, líquidos y exigibles.
3. A falta de abono en la cuenta de la Comisión en la fecha límite, el crédito comprobado por las Comunidades generará un interés al tipo aplicado por el Banco Central Europeo a sus operaciones principales de refinanciación, publicado en el Diario Oficial de la [Unión Europea], serie C, en vigor el primer día natural del mes de la fecha límite, 09-2010 + 3,5 puntos porcentuales.
4. A falta de abono en la cuenta de la Comisión en la fecha límite, la Comisión se reserva el derecho de:
– Ejecutar cualquier garantía financiera anteriormente prestada.
– Proceder a la ejecución forzosa conforme al artículo 299 TFUE.
– Hacer constar la falta de pago en una base de datos accesible a todos los ordenadores del presupuesto de la Unión hasta que se reciba el pago en su totalidad.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
8 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 31 de agosto de 2010, la demandante interpuso el presente recurso.
9 Mediante escrito separado presentado el 8 de octubre de 2010, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad.
10 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Inadmita el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
11 La demandante solicita en esencia al Tribunal que:
– Desestime la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión.
– Anule la nota de adeudo, en la medida en que la Comisión le requiere el pago de un importe que supera el que la propia demandante admite adeudarle en su escrito de 5 de noviembre de 2009, y que se niega a abonarle o a compensar este último importe con el que le adeuda en virtud del tercer plazo del contrato.
– Condene en costas a la Comisión.
Fundamentos de Derecho
12 En virtud del artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, si una parte así lo solicita, el Tribunal puede decidir sobre la inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. Con arreglo al apartado 3 de dicho artículo, el resto del procedimiento se desarrollará oralmente, salvo decisión en contrario del Tribunal. En el presente asunto, el Tribunal se considera suficientemente informado por el examen de los documentos que obran en autos para pronunciarse sobre la demanda sin abrir la fase oral del procedimiento.
13 La Comisión formula una excepción de inadmisibilidad basada, por una parte, en la naturaleza contractual de su litigio con la demandante, lo que supone que el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre el mismo en el marco de un recurso de anulación conforme al artículo 263 TFUE, y, por otra parte, en el carácter meramente informativo de la nota de adeudo remitida a la demandante, que no es un acto impugnable en el sentido del artículo 263 TFUE.
Alegaciones de las partes
14 La Comisión alega, en primer lugar, que la nota de adeudo fue emitida en el marco del contrato, debido a la justificación insuficiente de los gastos realizados por la demandante en virtud de sus obligaciones contractuales. Considera que la ejecución incorrecta de un contrato constituye una cuestión de responsabilidad contractual y que el intercambio de los escritos, escritos de requerimiento y pagos correspondientes no está sometido al control de legalidad establecido en el artículo 263 TFUE. En caso contrario, la competencia del Tribunal se extendería más allá de los límites establecidos por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el cual, en virtud de su artículo 272, únicamente le permite conocer de litigios contractuales sobre la base de cláusulas compromisorias específicas, lo que a su vez excluye la aplicación paralela de otras vías de recurso.
15 La Comisión sostiene, en segundo lugar, que la nota de adeudo no es más que un simple acto preparatorio de carácter informativo que no modifica la situación jurídica de la demandante. En este sentido, se remite a las disposiciones del Reglamento financiero y las modalidades de ejecución del Reglamento financiero, así como la sentencia del Tribunal de 17 de abril de 2008, Cestas/Comisión (T‑260/04, Rec. p. II‑701), apartado 76. Según la Comisión, la situación jurídica de la demandante sólo puede ser modificada por una resolución judicial que le adjudique el importe debido o, con carácter subsidiario, por una decisión ejecutiva definitiva adoptada por la Comisión en virtud del artículo 299 TFUE.
16 La demandante aduce, en primer lugar, que someter un litigio a la competencia del Tribunal mediante una cláusula compromisoria no impide acudir al Tribunal sobre la base del artículo 263 TFUE. Tampoco se desprende de la cláusula compromisoria que una de las vías de recurso tenga carácter subsidiario respecto a la otra. Además, a su juicio el presente litigio no se deriva de la interpretación o ejecución de términos contractuales, sino que trata de la absoluta falta de motivación de la nota de adeudo. Además, la demandante estima que el mero hecho que el acto haya sido adoptado por la Comisión en el marco de un procedimiento de naturaleza contractual no es causa suficiente para alegar la inadmisibilidad del recurso de anulación de éste, interpuesto por un particular afectado por dicho acto y a quien está formalmente dirigido, si dicho acto ha sido adoptado por la Comisión en el ejercicio de sus competencias propias.
17 La demandante asevera, en segundo lugar, que la Comisión incumplió su obligación de distinguir claramente un título ejecutivo de un simple documento informativo. Por consiguiente, la nota debería ser examinada en función de su contenido. Según la demandante, en virtud de este criterio, la nota de adeudo constituye un acto definitivo que produce efectos ejecutivos, conforme a las disposiciones del artículo 299 TFUE. Ello se desprende de su propio tenor, que contiene una advertencia de ejecución forzosa en caso de impago, así como todos los elementos necesarios para una ejecución forzosa, tales como el importe exacto, la fecha de vencimiento, la fecha de comienzo del devengo de intereses y la amenaza de sanciones. Además, la demandante estima que, en el marco de un procedimiento de auditoría administrativa y contable interna, los actos que fijan de modo definitivo la posición de la Comisión pueden recurrirse. Pues bien, dicho procedimiento finalizó con la adopción de la nota de adeudo, y no quedaba ningún trámite jurídico pendiente tras la emisión de dicha nota.
Apreciación del Tribunal
Sobre la naturaleza del presente recurso, tal y como ha sido interpuesto por la demandante
18 Con carácter preliminar, es preciso recordar que es el demandante a quien corresponde elegir la base jurídica de su recurso y no someterla al mejor criterio del propio órgano jurisdiccional de la Unión (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2005, España/Eurojust, C‑160/03, Rec. p. I‑2077, apartado 35; autos del Tribunal General de 26 de febrero de 2007, Evropaïki Dynamiki/Comisión, T‑205/05, no publicado en la Recopilación, apartado 38, y de 10 de abril de 2008, Imelios/Comisión, T‑97/07, no publicado en la Recopilación, apartado 19).
19 En el caso de autos, si bien el recurso no se basa expresamente en las disposiciones que regulan el recurso de anulación, de los escritos presentados por la demandante ante el Tribunal se desprende que el recurso, que tiene por objeto la anulación de la nota de adeudo, se fundamenta en el artículo 263 TFUE.
20 Así, en la primera página de su escrito de demanda identifica su recurso como «relativo a la anulación de la nota de adeudo». Igualmente, en las pretensiones formuladas en la página 22 del escrito de demanda, solicita al Tribunal, en particular, «que anule la nota de adeudo impugnada» y «que anule el acto impugnado también en la parte relativa al tercer plazo [de los pagos de la Comisión], que no ha sido pagado». Además, en el apartado 18 de sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, tras recordar que «en el marco de un recurso de anulación, el juez examina la legalidad de los actos […] destinados a producir efectos jurídicos obligatorios frente a terceros, modificando sustancialmente su situación jurídica», la demandante subraya que «la nota de adeudo debe ser considerada como un acto de ese tipo». Además, en el mismo apartado 18 señala que «en todo caso, el [presente] litigio no se deriva de la interpretación o ejecución de términos contractuales, sino que trata de la absoluta falta de motivación de la nota de adeudo».
21 Por tanto, el presente recurso debe ser examinado como un recurso de anulación.
Sobre la admisibilidad del presente recurso como recurso de anulación del artículo 263 TFUE
22 Procede recordar que, en virtud del artículo 263 TFUE, los órganos jurisdiccionales de la Unión controlan la legalidad de los actos adoptados por las instituciones destinados a producir efectos jurídicos obligatorios frente a terceros, al modificar de forma caracterizada su situación jurídica (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, Rec. p. 2639, apartado 9, y sentencia del Tribunal General de 15 de enero de 2003, Philip Morris International y otros/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, Rec. p. II‑1, apartado 81).
23 Según reiterada jurisprudencia, esta competencia sólo abarca los actos incluidos en el artículo 288 TFUE que las instituciones deben adoptar cumpliendo los requisitos previstos por el Tratado FUE, haciendo uso de sus prerrogativas de poder público (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de 10 de mayo de 2004, Musée Grévin/Comisión, T‑314/03, Rec. p. II‑1421, apartados 62, 63 y 81, y Evropaïki Dynamiki/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 39).
24 En cambio, los actos adoptados por las instituciones que se incluyen en un marco puramente contractual del que son indisociables no figuran, por su propia naturaleza, entre los actos comprendidos en el artículo 288 TFUE, cuya anulación se puede solicitar en virtud del artículo 263 TFUE (autos del Tribunal Musée Grévin/Comisión, citado en el apartado 23 supra, apartado 64; Evropaïki Dynamiki/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 40; Imelios/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 22; de 6 de octubre de 2008, Austrian Relief Program/Comisión, T‑235/06, no publicado en la Recopilación, apartado 35, y sentencia del Tribunal de 17 de junio de 2010, CEVA/Comisión, T‑428/07 y T‑455/07, Rec. p. II‑2431, apartado 52).
25 Por tanto, el Tribunal sólo puede conocer válidamente del presente recurso sobre la base del artículo 263 TFUE si la nota de adeudo tiene por objeto producir efectos jurídicos obligatorios que van más allá de los que se derivan del contrato y que suponen el ejercicio de prerrogativas de poder público conferidas a la Comisión en su calidad de autoridad administrativa.
26 A este respecto, de los elementos que constan en autos se desprende que la nota de adeudo se inscribe en el contexto del contrato que vincula a la Comisión con la demandante, puesto que su objeto es el cobro de una deuda que se basa en las estipulaciones del contrato.
27 En efecto, en primer lugar, la Comisión abonó a la demandante un importe de 117.306, 85 euros con arreglo al contrato. En segundo lugar, en virtud de la cláusula II.31, apartado 1, de las condiciones generales que figuran en el anexo II de dicho contrato, la Comisión tiene derecho a exigir a un miembro del consorcio el reembolso de cualquier importe indebidamente percibido o cuya recuperación esté justificada en aplicación del contrato, cosa que hizo mediante su escrito de 27 de abril de 2010, reclamando a la demandante el reembolso del importe de 109.415,20 euros (véase el apartado 5 supra). En tercer lugar, a tenor de la nota de adeudo que se remite, además, a los escritos de la Comisión de 27 de abril y 13 de julio de 2010, la Comisión reclamó a la demandante el «reembolso del importe de 109.415,20 euros en relación con la participación [de la demandante] en el proyecto 507760 [Dicoems] y la ejecución del resultado de la auditoría [efectuada a la demandante]».
28 Pese al contexto contractual en el que se inscribe la relación jurídica objeto del presente litigio, la demandante estima que la nota de adeudo impugnada tiene naturaleza administrativa. Ha recordado en este sentido, con razón, que el acto adoptado por una institución en un contexto contractual debe ser considerado separable de este último si fue adoptado por dicha institución en el ejercicio de sus prerrogativas de poder público (véase, en este sentido, el auto Imelios/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 28).
29 Pues bien, en el caso de autos no existe elemento alguno que permita concluir que la Comisión actuó haciendo uso de sus prerrogativas de poder público. En efecto, como se desprende de los apartados 26 y 27 supra, la nota de adeudo tiene por objeto ejercer los derechos que la Comisión tiene en virtud de las estipulaciones del contrato con la demandante. Por contra, no persigue producir efectos jurídicos frente a la demandante, cuyo origen esté en el ejercicio, por parte de la Comisión, de prerrogativas de poder público de las que es titular en virtud del Derecho de la Unión. Por tanto, en el caso de autos la nota de adeudo debe ser considerada indisociable de las relaciones contractuales existentes entre la Comisión y la demandante.
30 Como se ha destacado en el apartado 7 supra, la nota de adeudo contiene, ciertamente, bajo el epígrafe «condiciones de pago», indicaciones relativas al interés que generará el crédito comprobado en caso de impago en la fecha límite, al posible cobro por compensación o por ejecución de cualquier garantía financiera anteriormente prestada, así como a las posibilidades de ejecución forzosa y de inscripción en una base de datos accesible a los ordenadores del presupuesto comunitario. Sin embargo, aunque están redactadas de manera que puede dar la impresión de que se trata de un acto definitivo de la Comisión, dichas indicaciones, en todo caso y por su propia naturaleza, sólo pueden ser preparatorias de un acto de la Comisión relativo a la ejecución del crédito comprobado, dado que en la nota de adeudo la Comisión no se manifiesta sobre los medios que aplicará para recuperar dicho crédito más los intereses de demora devengados desde la fecha límite de pago fijada en la nota de adeudo (véase en este sentido la sentencia Cestas/Comisión, citada en el apartado 15 supra, apartados 71 a 74).
31 De lo anterior resulta que, conforme a las consideraciones expuestas en el apartado 25 supra, dicha nota de adeudo, por su propia naturaleza, no figura entre los actos cuya anulación puede ser solicitada a los órganos jurisdiccionales de la Unión a tenor del artículo 263 TFUE.
32 De ello se deduce que, en todo caso, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
Sobre la posibilidad de que el presente recurso sea recalificado como recurso en virtud de una cláusula compromisoria conforme al artículo 272 TFUE
33 Habida cuenta de la cláusula compromisoria prevista en la cláusula 13 del contrato, que establece la competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión para conocer de cualquier litigio relativo a la validez, aplicación o interpretación del contrato, procede examinar si el presente recurso puede ser recalificado como recurso del artículo 272 TFUE.
34 Según jurisprudencia consolidada, cuando se le somete un recurso de anulación o un recurso de indemnización, siendo así que el litigio es, en realidad, de naturaleza contractual, el Tribunal procede a recalificar el recurso, si concurren los requisitos de tal recalificación (sentencia del Tribunal de 19 de septiembre de 2001, Lecureur/Comisión, T‑26/00, Rec. p. II‑2623, apartado 38; autos del Tribunal Musée Grévin, citado en el apartado 23 supra, apartado 88; de 9 de junio de 2005, Helm Düngenmittel/Comisión, T‑265/03, Rec. p. II‑2009, apartado 54, y sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 24 supra, apartado 57).
35 El análisis de la jurisprudencia pone de manifiesto que, en un litigio de carácter contractual, el Tribunal considera que no puede recalificar un recurso de anulación cuando la voluntad expresa de la demandante de no basar su recurso en el artículo 272 TFUE se opone a tal recalificación (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal Musée Grévin/Comisión, citado en el apartado 23 supra, apartado 88 y de 2 de abril de 2008, Maison de l’Europe Avignon Méditerranée/Comisión, T‑100/03, no publicado en la Recopilación, apartado 54, y la sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 24 supra, apartado 59), o cuando el recurso no se fundamenta en un motivo basado en la infracción de las normas que regulan la correspondiente relación contractual, ya sean cláusulas contractuales o disposiciones de la ley nacional designada en dicho contrato (véanse, en este sentido, los autos Evropaïki Dynamiki/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 57, Imelios/Comisión, citado en el apartado 18 supra, apartado 33, y la sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 24 supra, apartado 59).
36 En el caso de autos, procede señalar que la demandante invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso de anulación de la nota de adeudo, basados respectivamente en la falta de motivación de la nota de adeudo, la falta de consideración de las hojas de presencia aportadas ex post por la demandante, la falta de consideración de los argumentos de hecho expuestos por la demandante y la vulneración del principio de protección de la confianza legítima.
37 Pues bien, esos cuatro motivos, que se basan exclusivamente en consideraciones propias de una relación de Derecho administrativo, son característicos de un recurso de anulación. Además, en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante no solicita expresa ni implícitamente la recalificación de su recurso. Por último, contrariamente a lo que establece el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demandante no expone, siquiera sumariamente, ningún motivo, alegación o imputación que se base en una vulneración de las disposiciones del contrato o del Derecho belga, que lo regula en virtud de su cláusula 12.
38 Por consiguiente, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 35 supra, no es posible recalificar el presente recurso como recurso del artículo 272 TFUE.
39 De lo anterior resulta que procede estimar la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión y, por consiguiente, declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
Sobre las costas
40 A tenor del artículo 87, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, o por motivos excepcionales, el Tribunal puede repartir las costas o decidir que cada parte cargue con sus propias costas.
41 En el presente asunto, si bien han sido desestimadas las pretensiones de la demandante, el Tribunal estima que la Comisión no empleó una formulación clara e inequívoca en la redacción de la nota de adeudo. En efecto, algunos elementos de la nota, y, en particular, la referencia a la adopción eventual de una decisión que constituya un título ejecutivo con arreglo al artículo 299 TFUE, podían suscitar en la demandante la idea de que se trataba de un acto definitivo adoptado en el ejercicio de sus competencias propias. Habida cuenta de esta circunstancia, para apreciar equitativamente las circunstancias del caso de autos procede resolver que la Comisión soporte sus propias costas y las de la demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar a la Comisión al pago de sus propias costas y aquellas en las que haya incurrido Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE.
Dictado en Luxemburgo, el 12 de octubre de 2011.
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