ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
12 ottobre 2011
«Ricorso di annullamento – Nota di addebito – Eccezione di irricevibilità – Natura contrattuale della lite – Natura del ricorso – Qualità di atto impugnabile»
Nella causa T‑353/10,
Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, con sede in Atene (Grecia), rappresentato dall’avv. E. Tzannini,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dai sigg. D. Triantafyllou e A. Sauka, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda d’annullamento parziale di una nota di addebito emessa dalla Commissione il 22 luglio 2010 per recuperare l’importo di EUR 109 415,20 versati alla ricorrente nell’ambito di un contributo finanziario a sostegno di un programma di ricerca medica,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto dalle sig.re I. Pelikánová (relatore), presidente, K. Jürimäe e dal sig. M. van der Woude, giudici,
cancelliere: sig. E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1 La ricorrente, il Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, è una clinica di maternità specializzata nei settori dell’ostetricia, della ginecologia e della chirurgia. Essa è membro di un consorzio che, nel dicembre 2003, ha concluso un contratto con la Commissione delle Comunità europee concernente un programma di ricerca medica, chiamato Dicoems, ai sensi del quale la Commissione si impegnava a dare il suo contributo finanziario con il versamento di diverse rate (in prosieguo: il «contratto»). Il programma in causa ha avuto inizio il 1° gennaio 2004 e si è concluso il 30 giugno 2006, ma il contratto di cui è stato oggetto è ancora in vigore, poiché la Commissione non ha ancora proceduto al versamento della terza ed ultima rata.
2 Il contratto, ai sensi del suo art. 12, è disciplinato dal diritto belga. Peraltro, in virtù del suo art. 13, il Tribunale, o, a seconda delle circostanze specifiche del caso, la Corte, ha la competenza esclusiva per qualsiasi controversia tra l’Unione europea e i membri del consorzio con riferimento alla validità, all’applicazione o all’interpretazione del contratto.
3 Con lettera del 29 aprile 2009 la Commissione ha informato la ricorrente che sarebbe stata sottoposta ad un controllo, sotto forma di audit finanziario, per la sua partecipazione al programma Dicoems. Da questa lettera emerge che la ricorrente avrebbe dovuto presentare, ai fini del controllo, le schede di presenza del personale occupato nel quadro del programma. In occasione dell’audit, effettuato dal 3 al 6 agosto 2009, è stato constatato che la ricorrente non aveva consegnato le schede di presenza attestanti le ore di lavoro del suo personale di cui chiedeva il rimborso.
4 Nell’ottobre 2009 la Commissione comunicava alla ricorrente la bozza di relazione d’audit che attestava la mancanza delle schede di presenza e l’invitava a presentare le sue osservazioni. Considerato che le osservazioni trasmesse dalla ricorrente con lettera del 5 novembre 2009 non avevano convinto la Commissione, questa, con lettera del 23 dicembre 2009, manteneva le conclusioni che aveva formulato nella relazione d’audit.
5 Il 27 aprile 2010 la Commissione indirizzava alla ricorrente una lettera d’informazione preliminare ad una procedura di recupero, invitandola a rimborsarle l’importo di EUR 109 415,20. Il 26 maggio 2010 la ricorrente chiedeva alla Commissione di esaminare nuovamente ed approvare le sue osservazioni in precedenza trasmesse.
6 Considerando tuttavia che la risposta della ricorrente non aveva fornito alcun elemento nuovo, la Commissione, il 22 luglio 2010, le inviava una nota d’addebito nella quale chiedeva il pagamento dell’importo di EUR 109 415,20 entro il 6 settembre 2010 (in prosieguo: la «nota d’addebito»).
7 Inoltre, la nota d’addebito conteneva, con il titolo «Condizioni di pagamento», le seguenti indicazioni:
«1. Tutte le spese bancarie a Vs carico.
2. La Commissione si riserva il diritto, dopo averne dato comunicazione, di procedere al recupero per compensazione, in presenza di crediti reciproci, certi, liquidi ed esigibili.
3. In mancanza di accredito sul conto della Commissione alla data limite, il credito constatato dalla Comunità è produttivo di interessi al tasso applicato dalla Banca centrale europea alle sue operazioni principali di rifinanziamento, come pubblicato nella Gazzetta ufficiale [dell’Unione europea], serie C, in vigore il primo giorno di calendario del mese della data limite, 09-2010 + 3,5 punti percentuali.
4. In mancanza di accredito sul conto della Commissione alla data limite, la Commissione si riserva il diritto di:
– escutere qualsiasi garanzia finanziaria in precedenza fornita
– procedere all’esecuzione forzata, in conformità all’art. 299 TFUE
– segnalare la mancanza di pagamento in una banca dati accessibile agli ordinatori del budget dell’Unione, sino a che il pagamento sia integralmente ricevuto».
Procedimento e conclusioni delle parti
8 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 31 agosto 2010, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
9 Con atto separato, depositato l’8 ottobre 2010, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità.
10 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile;
– condannare la ricorrente alle spese.
11 La ricorrente conclude, in sostanza, che il Tribunale voglia:
– respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione;
– annullare la nota d’addebito, nella parte in cui la Commissione le chiede il pagamento di un importo che eccede quello che essa ha ammesso di dovere, nella sua lettera del 5 novembre 2009, e che essa rifiuta di versare o di compensare con quella ad essa dovuta in forza della terza rata del contratto;
– condannare la Commissione alle spese.
In diritto
12 Ai sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, se una parte lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza impegnare la discussione nel merito. Conformemente al n. 3 dello stesso articolo, il procedimento prosegue oralmente salvo decisione contraria del Tribunale. Quest’ultimo ritiene, nel caso di specie, di essere sufficientemente edotto alla luce degli atti di causa per statuire sul ricorso della Commissione, senza aprire la fase orale.
13 La Commissione solleva un’eccezione di irricevibilità relativa, da un lato, alla natura contrattuale della lite che la vede opposta alla ricorrente, che implica che il Tribunale non è competente a pronunciarsi sulla medesima nell’ambito di un ricorso di annullamento, in forza dell’art. 263 TFUE, e, dall’altro, al carattere puramente informativo della nota di addebito inviata alla ricorrente, che non è un atto impugnabile ai sensi dell’art. 263 TFUE.
Argomenti delle parti
14 La Commissione sostiene, in primo luogo, che la nota di addebito è stata emessa nell’ambito del contratto, a causa della giustificazione insufficiente delle spese sostenute dalla ricorrente in applicazione dei suoi obblighi contrattuali. L’inesatta esecuzione di un contratto costituirebbe una questione di responsabilità contrattuale e lo scambio di lettere, di diffide e di versamenti ad essa relativi non sarebbe assoggettato al controllo di legalità previsto dall’art. 263 TFUE. In caso contrario, il Tribunale estenderebbe la sua competenza oltre i limiti definiti dal Trattato FUE, che gli consente di pronunciarsi sulle liti contrattuali unicamente sul fondamento di clausole compromissorie specifiche, in virtù dell’art. 272 TFUE, il che escluderebbe tuttavia l’applicazione parallela di altri mezzi di ricorso.
15 La Commissione fa valere, in secondo luogo, che la nota di addebito è soltanto un atto preparatorio di carattere informativo, che non modifica la situazione giuridica della ricorrente. Essa si riferisce, a questo riguardo, alle disposizioni del regolamento finanziario e alle sue modalità di esecuzione, nonché alla sentenza del Tribunale 17 aprile 2008, causa T-260/04, Cestas/Commissione (Racc. pag. II‑701, punto 76). Secondo la Commissione, la situazione giuridica della ricorrente può essere modificata solo da una decisione giudiziaria che stabilisce l’importo finanziario dovuto o, in subordine, da una decisione esecutiva definitiva da essa adottata in virtù dell’art. 299 TFUE.
16 La ricorrente afferma, in primo luogo, che il fatto di assoggettare una controversia alla competenza del Tribunale per mezzo di una clausola compromissoria non esclude il ricorso al Tribunale sul fondamento dell’art. 263 TFUE. Dalla clausola compromissoria non emergerebbe neppure che uno dei mezzi di tutela sia subordinato all’altro. Peraltro, la presente lite non riguarderebbe l’interpretazione o l’esecuzione dei termini contrattuali, ma si riferirebbe esclusivamente alla mancanza totale di motivazione della nota di addebito. Inoltre, la ricorrente ritiene che il mero fatto che un atto adottato dalla Commissione si inserisca nell’ambito di un procedimento di natura contrattuale non basta a determinare l’irricevibilità di un ricorso di annullamento nei suoi confronti, proposto da un privato destinatario di questo atto e a cui esso è formalmente indirizzato, se detto atto è adottato dalla Commissione nell’esercizio delle competenze che le sono proprie.
17 La ricorrente asserisce, in secondo luogo, che la Commissione ha violato il suo obbligo di distinguere chiaramente un titolo esecutivo da un semplice documento di informazione. Di conseguenza, la nota di addebito deve essere analizzata in funzione del suo contenuto. A suo avviso, in applicazione di questo criterio, la nota di addebito costituisce un atto definitivo che produce effetti esecutivi, conformemente alle disposizioni dell’art. 299 TFUE. Ciò discenderebbe dal suo stesso testo, che conterrebbe una minaccia di esecuzione forzata in caso di mancato pagamento, nonché tutti gli elementi necessari all’esecuzione forzata, come l’ammontare esatto, la scadenza del pagamento, la data dalla quale cominciano a decorrere gli interessi e la minaccia di sanzioni. Peraltro, la ricorrente ritiene che, nell’ambito della procedura dell’audit amministrativo e contabile interno, gli atti che dichiarano in maniera definitiva la posizione della Commissione sono atti impugnabili. Orbene, con l’adozione della nota di addebito, tale procedura si sarebbe conclusa e non resterebbe alcun passo giuridico da compiere dopo l’emissione di detta nota.
Giudizio del Tribunale
Sulla natura del presente ricorso, come introdotto dalla ricorrente
18 In via preliminare, va ricordato che è la parte ricorrente a dover scegliere il fondamento giuridico del proprio ricorso e non il giudice dell’Unione a dover individuare personalmente il fondamento normativo più appropriato (sentenza della Corte 15 marzo 2005, causa C-160/03, Spagna/Eurojust, Racc. pag. I-2077, punto 35; ordinanze del Tribunale 26 febbraio 2007, causa T-205/05, Evropaïki Dynamiki/Commissione, Racc. pag. II-16, punto 38, e 10 aprile 2008, causa T-97/07, Imelios/Commissione, Racc. pag. II-54, punto 19).
19 Nella fattispecie, benché la domanda non sia espressamente fondata sulle disposizioni che disciplinano il ricorso di annullamento, dagli scritti presentati dalla ricorrente dinanzi al Tribunale emerge che il ricorso, che è volto all’annullamento della nota di addebito, è fondato sull’art. 263 TFUE.
20 Infatti, nella prima pagina del ricorso, la ricorrente identifica il suo ricorso come «volto all’annullamento della nota di addebito». Allo stesso modo, nelle conclusioni presentate a pagina 22 della domanda, essa chiede, segnatamente, che il Tribunale voglia «annullare la nota di addebito impugnata» e «annullare la decisione impugnata anche nella parte con cui la terza rata [dei pagamenti della Commissione] non è stata versata». Inoltre, al punto 18 delle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, dopo aver ricordato che «nell’ambito di un ricorso di annullamento, il giudice esamina la legittimità degli atti (…) destinati a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti di terzi, modificandone sostanzialmente la situazione giuridica», la ricorrente sottolinea che «(l)a nota di addebito deve essere considerata come un atto siffatto». Inoltre, allo stesso punto 18, la ricorrente indica che «in ogni caso, la [presente] lite non risulta dall’interpretazione o dall’esecuzione dei termini contrattuali, ma riguarda esclusivamente la mancanza totale di motivazione della nota di addebito».
21 Pertanto, il presente ricorso deve essere esaminato come ricorso di annullamento.
Sulla ricevibilità del presente ricorso come ricorso di annullamento, in forza dell’art. 263 TFUE
22 Si deve ricordare che, ai sensi dell’art. 263 TFUE, i giudici dell’Unione esercitano un controllo di legittimità sugli atti adottati dalle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti di terzi, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica (sentenza della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9, sentenza del Tribunale 15 gennaio 2003, cause riunite T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 e T‑272/01, Philip Morris International e a./Commissione, Racc. pag. II‑1, punto 81).
23 Secondo costante giurisprudenza, tale competenza riguarda unicamente gli atti di cui all’art. 288 TFUE, che le istituzioni adottano alle condizioni previste dal Trattato FUE, avvalendosi delle loro prerogative di pubblici poteri (v., in questo senso, ordinanze del Tribunale 10 maggio 2004, causa T-314/03, Musée Grévin/Commissione, Racc. pag. II‑1421, punti 62, 63 e 81, e Evropaïki Dynamiki/Commissione, cit. al punto 18, punto 39).
24 Per contro, gli atti adottati dalle istituzioni che s’inscrivono in un contesto puramente contrattuale dal quale sono inscindibili non rientrano, per loro stessa natura, tra gli atti previsti dall’art. 288 TFUE, il cui annullamento può essere domandato ai sensi dell’art. 263 TFUE (ordinanze del Tribunale, Musée Grévin/Commissione, cit. al punto 23, punto 64; Evropaïki Dynamiki/Commissione, cit. al punto 18, punto 40; Imelios/Commissione, cit. al punto 18, punto 22; 6 ottobre 2008, causa T-235/06, Austrian Relief Program/Commissione, Racc. pag. II-207, punto 35, e sentenza del Tribunale 17 giugno 2010, cause riunite T-428/07 e T-455/07, CEVA/Commissione, Racc. pag. II-2431, punto 52).
25 Il Tribunale può dunque essere validamente investito del presente ricorso sul fondamento dell’art. 263 TFUE solo se la nota di addebito mira a produrre effetti giuridici vincolanti che vanno oltre quelli derivanti dal contratto e che implicano l’esercizio di prerogative di pubblici poteri conferite alla Commissione nella sua qualità di autorità amministrativa.
26 A questo riguardo, emerge dagli elementi del fascicolo che la nota di addebito si inserisce nel contesto del contratto che lega la Commissione alla ricorrente, in quanto ha per oggetto il recupero di un credito che trova il suo fondamento nelle clausole contrattuali.
27 Infatti, in primo luogo, un importo di EUR 117 306,85 è stato versato dalla Commissione alla ricorrente in forza del contratto. In secondo luogo, in virtù dell’art. II.31, paragrafo 1, delle condizioni generali figuranti nell’allegato II del contratto, la Commissione ha il diritto di chiedere ad un membro del consorzio il rimborso di qualsiasi somma indebitamente percepita o il cui recupero è giustificato in applicazione del contratto, cosa che essa ha fatto con lettera del 27 aprile 2010, chiedendo alla ricorrente il rimborso della somma di EUR 109 415,20 (precedente punto 5). In terzo luogo, ai sensi della nota di addebito che rinvia, inoltre, alle lettere della Commissione 27 aprile e 13 luglio 2010, la Commissione ha domandato alla ricorrente il «rimborso della somma di EUR 109 415,20, in relazione alla partecipazione [da parte della ricorrente] al programma 507760 [Dicoems] e all’attuazione del risultato dell’audit [effettuato presso la ricorrente]».
28 Nonostante il contesto contrattuale nel quale si inserisce il rapporto giuridico che costituisce l’oggetto della controversia, la ricorrente sostiene che la nota di addebito impugnata è di natura amministrativa. Essa ricorda giustamente, a questo riguardo, che l’atto adottato da un’istituzione in un contesto contrattuale deve essere considerato come scindibile da quest’ultimo se è stato adottato da questa istituzione nell’esercizio delle sue prerogative di pubblico potere (v., in questo senso, ordinanza Imelios/Commissione, cit. al punto 18, punto 28).
29 Orbene, nella fattispecie, nessun elemento consente di concludere che la Commissione abbia agito avvalendosi delle sue prerogative di pubblico potere. Infatti, come emerge dai precedenti punti 26 e 27, la nota di addebito è volta a far valere dei diritti conferiti alla Commissione dalle clausole del contratto che la lega alla ricorrente. Per contro, essa non mira a produrre effetti giuridici, nei confronti della ricorrente, che trovino la loro origine nell’esercizio, da parte della Commissione, di prerogative di pubblico potere di cui quest’ultima sia titolare in forza del diritto dell’Unione. Pertanto, la nota di addebito, nella fattispecie, deve essere considerata come inscindibile dai rapporti contrattuali esistenti tra la Commissione e la ricorrente.
30 Come osservato al precedente punto 7, è vero che la nota di addebito contiene, con il titolo «Condizioni di pagamento», indicazioni relative agli interessi che il debito constatato produrrà in mancanza di pagamento alla data limite, al possibile recupero per compensazione o mediante escussione di un’eventuale garanzia in precedenza fornita, nonché alle possibilità di un’esecuzione forzata e dell’iscrizione in una banca dati accessibile agli ordinatori del bilancio comunitario. Tuttavia, anche se sono redatte in modo tale da dare l’impressione che si tratti di un atto definitivo della Commissione, tali indicazioni possono essere soltanto preparatorie, in ogni caso e per loro natura, di un atto della Commissione relativo all’esecuzione del credito constatato, posto che nella nota di addebito la Commissione non prende posizione sui mezzi che intende utilizzare per recuperare detto credito, aumentato degli interessi di mora con decorrenza dalla data limite del pagamento fissata nella nota di addebito (v., in questo senso, sentenza Cestas/Commissione, cit. al precedente punto 15, punti 71-74).
31 Da quanto precede discende che, conformemente alle considerazioni esposte al precedente punto 25, per la sua stessa natura la nota di addebito non figura tra gli atti il cui annullamento può essere domandato ai giudici dell’Unione, ai sensi dell’art. 263 TFUE.
32 Ne discende che, in ogni caso, il presente ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
Sulla possibilità di riqualificare il presente ricorso in ricorso in virtù di una clausola compromissoria, in forza dell’art. 272 TFUE
33 Alla luce della clausola compromissoria di cui all’art. 13 del contratto, che prevede la competenza dei giudici dell’Unione per risolvere qualsiasi controversia relativa alla validità, all’applicazione o all’interpretazione del contratto, occorre esaminare se il presente ricorso possa essere riqualificato come ricorso in forza dell’art. 272 TFUE.
34 Secondo una giurisprudenza consolidata, se adito con un ricorso di annullamento o con un ricorso per risarcimento danni, sebbene la controversia sia in realtà di natura contrattuale, il Tribunale riqualifica il ricorso allorché ricorrano le condizioni per una tale riqualificazione (sentenza del Tribunale 19 settembre 2001, causa T‑26/00, Lecureur/Commissione, Racc. pag. II‑2623, punto 38; ordinanze del Tribunale Musée Grévin/Commissione, cit. al punto 23, punto 88; 9 giugno 2005, causa T‑265/03, Helm Düngemittel/Commissione, Racc. pag. II‑2009, punto 54, nonché sentenza CEVA/Commissione, cit. al punto 24, punto 57).
35 Dall’esame della giurisprudenza emerge che, di fronte ad una controversia di natura contrattuale, il Tribunale ritiene di non poter riqualificare un ricorso d’annullamento quando l’esplicita volontà della parte ricorrente di non basare la propria domanda sull’art. 272 TFUE osta a tale riqualificazione (v., in tal senso, ordinanze del Tribunale Musée Grévin/Commissione, cit. al punto 23, punto 88; 2 aprile 2008, causa T-100/03, Maison de l’Europe Avignon Méditerranée/Commissione, Racc. pag. II-43, punto 54, nonché sentenza CEVA/Commissione, cit. al punto 24, punto 59), o quando il ricorso non si basa su alcun motivo attinente alla violazione delle norme che regolano il rapporto contrattuale di cui trattasi, che si tratti delle clausole contrattuali o delle disposizioni della legislazione nazionale indicata nel contratto (v., in tal senso, ordinanze Evropaïki Dynamiki/Commissione, cit. al punto 18, punto 57; Imelios/Commissione, cit. al punto 18, punto 33, nonché sentenza CEVA/Commissione, cit. al punto 24, punto 59).
36 Nella fattispecie, occorre constatare che, a sostegno della sua domanda di annullamento della nota di addebito, la ricorrente invoca quattro motivi, relativi, rispettivamente, ad un difetto di motivazione della nota di addebito, alla mancata considerazione dei fogli di presenza prodotti ex post dalla ricorrente, alla mancata considerazione degli argomenti di fatto avanzati dalla ricorrente e alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento.
37 Orbene, i quattro motivi suddetti, che sono fondati soltanto su considerazioni rientranti in rapporti basati sul diritto amministrativo, sono caratteristici di un ricorso di annullamento. Peraltro, nelle sue osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, la ricorrente non chiede né espressamente né implicitamente la riqualificazione del suo ricorso. Infine, contrariamente a quanto prevede l’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, la ricorrente non espone, neppure sommariamente, alcun motivo, argomento o censura relativi alla violazione delle disposizioni del contratto o di quelle di diritto belga, al quale esso è assoggettato ai sensi del suo art. 12.
38 Di conseguenza, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 35, non è possibile riqualificare il presente ricorso come ricorso in forza dell’art. 272 TFUE.
39 Da quanto precede, discende che si deve accogliere l’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione e, dunque, dichiarare il presente ricorso irricevibile.
Sulle spese
40 Ai sensi dell’art. 87, n. 3, del suo regolamento di procedura, il Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
41 Nella fattispecie, benché la ricorrente sia soccombente nelle sue conclusioni, il Tribunale ritiene che la Commissione non abbia utilizzato una formulazione chiara e non equivoca per la redazione della nota di addebito. Infatti, taluni elementi della nota, e, in particolare, il riferimento all’eventuale adozione di una decisione che costituisse titolo esecutivo, in forza dell’art. 299 TFUE, potevano far nascere l’impressione, in capo alla ricorrente, che si trattasse di un atto definitivo adottato nell’esercizio delle competenze proprie all’istituzione. In considerazione di quanto sopra, si ritiene corrispondente ad una corretta valutazione delle circostanze della causa statuire che la Commissione sopporti le proprie spese nonché quelle sostenute dalla ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
così provvede:
1) Il ricorso è dichiarato irricevibile.
2) La Commissione europea è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dal Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE.
Lussemburgo, 12 ottobre 2011
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