SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 12. oktobra 2011
„Ničnostna tožba – Opomin – Ugovor nedopustnosti – Pogodbeni spor – Vrsta tožbe – Izpodbojni akt“
V zadevi T‑353/10,
Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE s sedežem v Atenah (Grčija), ki jo zastopa E. Tzannini, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata D. Triantafyllou in A. Sauka, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev delne ničnosti opomina, ki ga je izdala Komisija 22. julija 2010 za povrnitev 109.415,20 EUR, izplačanih tožeči stranki v okviru finančne pomoči za podporo projektu medicinskih raziskav,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi I. Pelikánová (poročevalka), predsednica, K. Jürimäe, sodnica, in M. van der Woude, sodnik,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, je porodnišnica, ki je specializirana na področju porodništva, ginekologije in kirurgije. Tožeča stranka je članica konzorcija, ki je decembra 2003 s Komisijo Evropskih skupnosti sklenil pogodbo v zvezi s projektom medicinskih raziskav, imenovanim Dicoems, na podlagi katere se je Komisija zavezala, da bo finančno pomoč izplačala v več obrokih (v nadaljevanju: pogodba). Zadevni projekt se je začel 1. januarja 2004, končal pa se je 30. junija 2006, vendar pogodba, katere predmet je ta projekt, še vedno velja, ker Komisija še ni izplačala tretjega, zadnjega obroka.
2 Pogodbo v skladu z njenim členom 12 ureja belgijsko pravo. Poleg tega je na podlagi njenega člena 13 le Splošno sodišče oziroma Sodišče, odvisno od okoliščin posameznega primera, pristojno za rešitev vseh sporov med Evropsko unijo in članicami konzorcija v zvezi z veljavnostjo, uporabo ali vsako razlago pogodbe.
3 Komisija je z dopisom z dne 29. aprila 2009 tožečo stranko obvestila, da bo nad njo opravljen nadzor v obliki finančne revizije, ker je sodelovala pri projektu Dicoems. Iz tega dopisa je razvidno, da bi morala tožeča stranka ob tem nadzoru med drugim predložiti sezname prisotnosti zaposlenih, ki so delali pri tem projektu. Med revizijo, ki je potekala od 3. do 6. avgusta 2009, je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka ni predložila seznamov prisotnosti z evidentiranimi delovnimi urami svojih zaposlenih, za katere je zahtevala plačilo.
4 Komisija je oktobra 2009 tožeči stranki poslala osnutek revizijskega poročila, iz katerega je bila razvidna nepredložitev seznamov prisotnosti, in jo pozvala, naj predloži svoje pripombe. Ker pripombe, ki jih je predložila tožeča stranka v dopisu z dne 5. novembra 2009, Komisije niso prepričale, je ta z dopisom z dne 23. decembra 2009 potrdila sklepe, ki so bili sprejeti v revizijskem poročilu.
5 Komisija je 27. aprila 2010 tožeči stranki poslala informativni dopis pred postopkom izterjave, v katerem jo je pozvala, naj ji povrne 109.415,20 EUR. Tožeča stranka je 26. maja 2010 prosila Komisijo, naj ponovno preuči njene prej predložene pripombe in jih potrdi.
6 Ker pa odgovor tožeče stranke ni vseboval nobenega novega elementa, ji je Komisija 22. julija 2010 poslala opomin, v katerem je od nje zahtevala, naj do 6. septembra 2010 plača 109.415,20 EUR (v nadaljevanju: opomin).
7 Poleg tega so bile v dopisu pod naslovom „Pogoji plačila“ še te navedbe:
„1. Bančni stroški v vaše breme.
2. Komisija si pridržuje pravico, da po predhodnem informativnem obvestilu začne postopek pobota, če so terjatve vzajemne, nedvomne, določene v fiksnem znesku in zapadle.
3. Če na zadnji dan roka na računu Komisije ne bo sredstev, se terjatev, ki jo ugotovijo Skupnosti, obrestuje po obrestni meri, ki jo uporablja Evropska centralna banka za svoje glavne operacije refinanciranja, kot je objavljena v Uradnem listu [Evropske unije], serija C, in ki velja na prvi dan meseca zadnjega dneva roka, 09-2010 + 3,5 odstotne točke.
4. Če na zadnji dan roka na računu Komisije ni sredstev, si Komisija pridržuje pravico, da:
– unovči vse finančne garancije, ki so bile predhodno predložene
– sproži postopek prisilne izvršbe v skladu s členom 299 PDEU
– navede neplačilo v zbirki podatkov, ki je dostopna odredbodajalcem proračuna Unije, dokler plačilo ni prejeto v celoti.“
Postopek in predlogi strank
8 Tožeča stranka je 31. avgusta 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
9 Komisija je z ločenim aktom, vloženim 8. oktobra 2010, vložila ugovor nedopustnosti.
10 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
11 Tožeča stranka Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
– zavrne ugovor nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija;
– razglasi opomin za ničen, ker Komisija od nje zahteva plačilo zneska, ki presega znesek, glede katerega je v dopisu z dne 5. novembra 2009 sama priznala, da ga dolguje Komisiji, in ker zavrača plačilo ali pobot zadnjenavedenega zneska z zneskom, ki ji ga dolguje v okviru tretjega obroka iz pogodbe;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
Pravo
12 Splošno sodišče lahko v skladu z odstavkom 1 člena 114 Poslovnika odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o vsebini zadeve, če to predlaga stranka. V skladu z odstavkom 3 istega člena se ta predlog obravnava ustno, razen če Splošno sodišče ne odloči drugače. V obravnavanem primeru je Splošno sodišče ocenilo, da je v listinah iz spisa dovolj podatkov, da lahko o predlogu Komisije odloči brez uvedbe ustnega postopka.
13 Komisija je vložila ugovor nedopustnosti, ki se nanaša na eni strani na pogodbeno naravo spora s tožečo stranko, kar pomeni, da Splošno sodišče na podlagi člena 263 PDEU ni pristojno za odločanje o tem sporu v okviru ničnostne tožbe, in na drugi strani na zgolj informativno naravo opomina, naslovljenega na tožečo stranko, ki ni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
Trditve strank
14 Komisija trdi, prvič, da je bil opomin izdan v okviru pogodbe zaradi nezadostne utemeljitve stroškov, ki jih je imela tožeča stranka na podlagi pogodbenih obveznosti. Nepravilna izpolnitev pogodbe naj bi pomenila vprašanje pogodbene odgovornosti, izmenjava dopisov, opominov in v zvezi s tem opravljena plačila pa naj ne bi bila podvržena nadzoru zakonitosti iz člena 263 PDEU. V nasprotnem primeru bi Splošno sodišče razširilo svojo pristojnost prek meja, določenih s Pogodbo DEU, ki mu dovoljuje reševanje pogodbenih sporov le na podlagi posebnih arbitražnih klavzul v skladu s členom 272 PDEU, kar pa naj bi izključevalo sočasno uporabo drugih pravnih sredstev.
15 Komisija trdi, drugič, da je opomin le pripravljalni informativni akt, ki ne spreminja pravnega položaja tožeče stranke. V zvezi s tem se sklicuje na določbe finančne uredbe in podrobna pravila za izvrševanje finančne uredbe ter na sodbo Splošnega sodišča z dne 17. aprila 2008 v zadevi Cestas proti Komisiji (T‑260/04, ZOdl., str. II‑701, točka 76). Po mnenju Komisije je pravni položaj tožeče stranke mogoče spremeniti le s sodno odločbo o naložitvi plačila dolžnega zneska, ali podredno, z izvršljivo odločbo, ki jo Komisija sprejme na podlagi člena 299 PDEU.
16 Tožeča stranka trdi, prvič, da predložitev spora Splošnemu sodišču na podlagi arbitražne klavzule ne izključuje predložitev spora Splošnemu sodišču na podlagi člena 263 PDEU. Iz arbitražne klavzule naj tudi ne bi izhajalo, da je eno od pravnih sredstev podrejeno drugemu. Poleg tega naj obravnavani spor ne bi izhajal iz razlage ali izpolnitve pogodbenih določb, ampak naj bi se nanašal izključno na neobstoj obrazložitve opomina. Poleg tega tožeča stranka meni, da le dejstvo, da akt, ki ga sprejme Komisija, spada v okvir postopka, ki se nanaša na pogodbo, ne zadostuje za ugotovitev, da tožba za razglasitev ničnosti tega akta, ki jo je vložil posameznik, ki ga ta akt zadeva in je nanj formalno naslovljen, ni dopustna, če je Komisija navedeni akt sprejela v okviru svojih pristojnosti.
17 Tožeča stranka trdi, drugič, da Komisija ni izpolnila svoje obveznosti jasnega razlikovanja med izvršilnim naslovom in informativnim dokumentom. Zato bi bilo treba opomin preučiti na podlagi njegove vsebine. Po njenem mnenju je opomin na podlagi tega merila dokončni akt, ki je izvršljiv v skladu z določbami člena 299 PDEU. To naj bi bilo razvidno že iz njegovega besedila, ki naj bi vsebovalo morebitno prisilno izvršbo v primeru neplačila in vse elemente, potrebne za prisilno izvršbo, kot so natančni znesek, zapadlost plačila, datum, od katerega začnejo teči obresti, in morebitne sankcije. Poleg tega tožeča stranka meni, da so v okviru postopka notranje upravne in računovodske revizije akti, s katerimi je sprejeto končno stališče Komisije, akti, zoper katere je mogoče vložiti tožbo. Z izdajo opomina se je ta postopek končal, po izdaji navedenega opomina pa tudi ni bil mogoč več noben pravni postopek.
Presoja Splošnega sodišča
Vrsta obravnavane tožbe, kot jo je vložila tožeča stranka
18 Najprej je treba opozoriti, da mora pravno podlago za tožbo izbrati tožeča stranka, in ne sodišče Skupnosti, ki mu samemu ni treba izbrati najprimernejše pravne podlage (sodba Sodišča z dne 15. marca 2005 v zadevi Španija proti Eurojustu, C‑160/03, ZOdl., str. I‑2077, točka 35; sklepa Splošnega sodišča z dne 26. februarja 2007 v zadevi Evropaïki Dynamiki proti Komisiji, T‑205/05, neobjavljen v ZOdl., točka 38, in z dne 10. aprila 2008 v zadevi Imelios proti Komisiji, T‑97/07, neobjavljen v ZOdl., točka 19).
19 Čeprav v obravnavani zadevi tožba ne temelji izrecno na določbah, ki urejajo ničnostno tožbo, pa je iz vlog tožeče stranke pred Splošnim sodiščem razvidno, da tožba, ki se nanaša na razglasitev ničnosti opomina, temelji na členu 263 PDEU.
20 Tako je tožeča stranka na prvi strani tožbe glede te navedla, da „se nanaša na razglasitev ničnosti opomina“. Poleg tega v predlogih, navedenih na strani 22 tožbe, Splošnemu sodišču med drugim predlaga, naj „razglasi izpodbijani opomin za ničen“ in „razglasi za nično tudi izpodbijano odločbo v delu, v katerem se nanaša na neplačilo tretjega obroka [plačila Komisije]“. Poleg tega je tožeča stranka v točki 18 svojih stališč glede ugovora nedopustnosti, potem ko je opozorila, da „sodišče v okviru ničnostne sodbe preuči zakonitost aktov […], ki povzročijo zavezujoče pravne učinke proti tretjim osebam s tem, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj“, poudarila, da „je opomin treba šteti za tak akt“. Poleg tega je v isti točki navedla, da „[ta] spor nikakor ne izhaja iz razlage ali izpolnitve pogodbenih določb, ampak se nanaša izključno na neobstoj obrazložitve opomina“.
21 Zato je to tožbo treba preučiti kot ničnostno tožbo.
Dopustnost te tožbe kot ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU
22 Opozoriti je treba, da sodišči Skupnosti v skladu s členom 263 PDEU nadzirata zakonitost aktov, ki jih sprejmejo institucije in ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke za tretje osebe s tem, da bistveno spremenijo njihov pravni položaj (sodba Sodišča z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 9, in sodba Splošnega sodišča z dne 15. januarja 2003 v združenih zadevah Philip Morris International in drugi proti Komisiji, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01, Recueil, str. II‑1, točka 81).
23 Po ustaljeni sodni praksi se ta pristojnost nanaša le na akte iz člena 288 PDEU, ki jih morajo te institucije sprejeti pod pogoji iz Pogodbe DEU pri izvajanju prerogativ javne oblasti (glej v tem smislu sklep Splošnega sodišča z dne 10. maja 2004 v zadevi Musée Grévin proti Komisiji, T‑314/03, ZOdl., str. II‑1421, točke 62, 63 in 81, in zgoraj v točki 18 navedeni sklep Evropaïki Dynamiki proti Komisiji, točka 39).
24 Nasprotno pa akti institucij, ki spadajo v popolnoma pogodbeni okvir, od katerega jih ni mogoče ločiti, zaradi svoje narave ne spadajo med akte iz člena 288 PDEU, za katere je mogoče na podlagi člena 263 PDEU predlagati razglasitev ničnosti (zgoraj v točki 23 navedeni sklep Musée Grévin proti Komisiji, točka 64; zgoraj v točki 18 navedeni sklep Evropaïki Dynamiki proti Komisiji, točka 40; zgoraj v točki 18 navedeni sklep Imelios proti Komisiji, točka 22; sklep Splošnega sodišča z dne 6. oktobra 2008 v zadevi Austrian Relief Program proti Komisiji, T‑235/06, neobjavljen v ZOdl., točka 35, in sodba Splošnega sodišča z dne 17. junija 2010 v združenih zadevah CEVA proti Komisiji, T‑428/07 in T‑455/07, še neobjavljena v ZOdl., točka 52).
25 Pri Splošnem sodišču bi bilo torej to tožbo mogoče vložiti na podlagi člena 263 PDEU le, če bi opomin ustvarjal zavezujoče pravne učinke, ki presegajo tiste iz pogodbe in ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti, ki so Komisiji podeljene kot upravnemu organu.
26 V zvezi s tem je iz podatkov v spisu razvidno, da spada opomin v okvir pogodbe, ki Komisijo povezuje s tožečo stranko, ker je njegov namen plačilo terjatve, ki ima podlago v pogodbenih določbah.
27 Prvič, Komisija je namreč tožeči stranki plačala 117.306,85 EUR na podlagi pogodbe. Drugič, Komisija ima na podlagi člena II.31(1) splošnih pogojev iz priloge II k navedeni pogodbi od člana konzorcija pravico zahtevati, da povrne vse neupravičeno prejete zneske oziroma zneske, katerih izterjava je upravičena na podlagi pogodbe, kar je storila z dopisom z dne 27. aprila 2010, s katerim je tožečo stranko pozvala, naj povrne 109.415,20 EUR (točka 5 zgoraj). Tretjič, Komisija je z opominom, v katerem se med drugim sklicuje na svoja dopisa z dne 27. aprila 2010 in z dne 13. julija 2010, od tožeče stranke zahtevala „povrnitev 109.415,20 EUR v zvezi s sodelovanjem [tožeče stranke] pri projektu 507760 [Dicoems] in izvedbo rezultatov revizije [opravljene pri tožeči stranki]“.
28 Kljub pogodbenemu okviru, v katerega spada pravno razmerje, ki je predmet spora, tožeča stranka meni, da je izpodbijani opomin upravni akt. V zvezi s tem je pravilno opozorila, da je akt, ki ga institucija sprejme v pogodbenem okviru, treba šteti za ločljiv od pogodbe, če ga je ta institucija sprejela pri izvajanju prerogativ javne oblasti (glej v tem smislu zgoraj v točki 18 navedeni sklep Imelios proti Komisiji, točka 28).
29 V obravnavani zadevi pa noben element ne omogoča sklepa, da je Komisija ravnala tako, da je izvajala prerogative javne oblasti. Kot je razvidno iz točk 26 in 27 zgoraj, je namreč namen opomina uveljavljanje pravic, ki jih ima Komisija na podlagi pogodbenih določb, ki jo povezujejo s tožečo stranko. Nasprotno, za tožečo stranko ne ustvarja pravnih učinkov, ki bi izhajali iz izvajanja prerogativ javne oblasti s strani Komisije, ki ima te prerogative na podlagi prava Unije. Zato je v obravnavani zadevi za opomin treba šteti, da ni ločljiv od obstoječih pogodbenih razmerij med Komisijo in tožečo stranko.
30 Kot je bilo poudarjeno v točki 7 zgoraj, so v opominu pod naslovom „Pogoji plačila“ res navedena pojasnila v zvezi z obrestmi, ki bodo začele teči, če nesporna terjatev ne bo plačana v roku, morebitno izterjavo s pobotom ali unovčitvijo morebitne predhodno predložene garancije in možnostmi prisilne izvršbe ter vpisom v zbirko podatkov, dostopno odredbodajalcem proračuna Skupnosti. Čeprav so pojasnila sestavljena tako, da dajejo vtis, da gre za dokončni akt Komisije, pa so vsekakor že po naravi lahko le pripravljalna za akt Komisije, ki se nanaša na izvršbo ugotovljene terjatve, ker Komisija v opominu ne sprejme stališča o sredstvih, ki jih namerava uporabiti za izterjavo navedene terjatve, povečane za zamudne obresti od končnega datuma plačila, določenega v opominu (glej v tem smislu zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Cestas proti Komisiji, točke od 71 do 74).
31 Iz navedenega izhaja, da v skladu z ugotovitvami iz točke 25 zgoraj navedeni opomin že po naravi ne spada med akte, za katere je mogoče pred sodišči Unije na podlagi člena 263 PDEU predlagati razglasitev ničnosti.
32 Iz tega izhaja, da je to tožbo vsekakor treba zavreči kot nedopustno.
Možnost spremembe opredelitve te tožbe kot tožbe na podlagi arbitražne klavzule na podlagi člena 272 PDEU
33 Glede na arbitražno klavzulo iz člena 13 pogodbe, ki določa pristojnost sodišč Unije za rešitev spora v zvezi z veljavnostjo, uporabo ali vsako razlago pogodbe, je treba preučiti, ali je to tožbo mogoče opredeliti kot tožbo na podlagi člena 272 PDEU.
34 Kadar je pri Splošnem sodišču vložena ničnostna ali odškodninska tožba, spor pa dejansko izhaja iz pogodbe, to v skladu z ustaljeno sodno prakso spremeni opredelitev tožbe, če so pogoji za tako spremembo izpolnjeni (sodba Splošnega sodišča z dne 19. septembra 2001 v zadevi Lecureur proti Komisiji, T‑26/00, ZOdl., str. II‑2623, točka 38; zgoraj v točki 23 navedeni sklep Musée Grévin, točka 88; sklep Splošnega sodišča z dne 9. junija 2005 v zadevi Helm Düngemittel proti Komisiji, T‑265/03, ZOdl., str. II‑2009, točka 54, in zgoraj v točki 24 navedena sodba CEVA proti Komisiji, točka 57).
35 Iz preučitve sodne prakse izhaja, da Splošno sodišče v sporu, ki izhaja iz pogodbe, ne more spremeniti opredelitve ničnostne tožbe, bodisi kadar izrecna volja tožeče stranke, da svojega predloga ne opre na člen 272 PDEU, nasprotuje taki spremembi opredelitve (glej v tem smislu zgoraj v točki 23 navedeni sklep Musée Grévin proti Komisiji, točka 88; sklep Splošnega sodišča z dne 2. aprila 2008 v zadevi Maison de l’Europe Avignon Méditerranée proti Komisiji, T‑100/03, neobjavljen v ZOdl., točka 54, in zgoraj v točki 24 navedeno sodbo CEVA proti Komisiji, točka 59), bodisi kadar tožba ne temelji na nobenem tožbenem razlogu glede kršitve pravil, ki urejajo zadevno pogodbeno razmerje, ne glede na to, ali gre za pogodbene določbe ali za določbe nacionalnega prava, navedenega v pogodbi (glej v tem smislu zgoraj v točki 18 navedena sklepa Evropaïki Dynamiki proti Komisiji, točka 57, in Imelios proti Komisiji, točka 33, ter zgoraj v točki 24 navedeno sodbo CEVA proti Komisiji, točka 59).
36 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeča stranka v utemeljitev svojega predloga za razglasitev ničnosti opomina navaja štiri tožbene razloge, ki se nanašajo na neobrazložitev opomina, neupoštevanje seznamov prisotnosti, ki jih je tožeča stranka sestavila naknadno, neupoštevanje trditev o dejstvih, ki jih je podala tožeča stranka, in kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.
37 Vsi štirje tožbeni razlogi, ki temeljijo izključno na preudarkih v okviru upravno pravnega razmerja, so značilni za ničnostno tožbo. Poleg tega tožeča stranka v svojih stališčih glede ugovora nedopustnosti niti izrecno niti posredno ni predlagala spremembe opredelitve tožbe. Nazadnje, tožeča stranka v nasprotju z določbami člena 44(1)(c) ni podala kratkega povzetka nobenega tožbenega razloga, trditve ali očitka glede kršitve pogodbenih določb ali določb belgijskega prava, ki se uporablja v skladu s členom 12 pogodbe.
38 Zato v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 35 zgoraj, te tožbe ni mogoče opredeliti kot tožbe na podlagi člena 272 PDEU.
39 Iz navedenega izhaja, da je treba ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, ugoditi in zato to tožbo zavreči kot nedopustno.
Stroški
40 V skladu s členom 87(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah, odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške.
41 Čeprav v obravnavani zadevi tožeča stranka s svojimi predlogi ni uspela, Splošno sodišče vseeno meni, da Komisija opomina ni formulirala jasno in nedvoumno. Nekateri elementi opomina, zlasti sklicevanje na sprejetje morebitne odločbe, ki je izvršilni naslov na podlagi člena 299 PDEU, so namreč lahko pri tožeči stranki pustili vtis, da gre za dokončni akt, sprejet v okviru lastnih pristojnosti. Glede na to okoliščino je treba na podlagi poštene presoje okoliščin zadeve odločiti, da Komisija nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
sklenilo:
1. Tožba se zavrže kot nedopustna.
2. Evropski komisiji se naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov, ki jih je priglasila Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE.
V Luxembourgu, 12. oktobra 2011.