Sprawa T‑409/21
Republika Federalna Niemiec
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba w składzie powiększonym) z dnia 24 stycznia 2024 r.
Pomoc państwa – Pomoc przyznana na mocy określonych przepisów zmienionej niemieckiej ustawy w sprawie kogeneracji ciepła i energii elektrycznej – Reforma systemu wspierania kogeneracji – Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pojęcie „pomocy państwa” – Zasoby państwowe
1. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Fundusze zasilane przez podatek lub inne obowiązkowe opłaty na podstawie ustawodawstwa krajowego oraz zarządzane i rozdzielane zgodnie z tym ustawodawstwem – Kwoty pozostające stale pod kontrolą publiczną i w dyspozycji właściwych władz krajowych – Kryteria alternatywne
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 34–36)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Spoczywający na operatorach sieci elektroenergetycznej obowiązek prawny w zakresie wypłacania wsparcia finansowego operatorom elektrociepłowni kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną – Zwykła możliwość przerzucenia za pomocą opłaty przez operatorów sieci na ich odbiorców dodatkowych kosztów wynikających z tego obowiązku – Włączenie – Przesłanki – Wsparcie finansowe zasilane przez podatek lub inne obowiązkowe opłaty na podstawie ustawodawstwa krajowego oraz zarządzane i rozdzielane zgodnie z tym ustawodawstwem – Niespełnienie przesłanki
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 56–90)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Spoczywający na operatorach sieci elektroenergetycznej obowiązek prawny w zakresie wypłacania wsparcia finansowego operatorom elektrociepłowni kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną – Włączenie – Przesłanki – Kwoty pozostające stale pod kontrolą publiczną i w dyspozycji właściwych władz krajowych – Niespełnienie przesłanki
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 95–100)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Spoczywający na operatorach sieci elektroenergetycznej obowiązek prawny w zakresie wypłacania wsparcia finansowego operatorom elektrociepłowni kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną – Fundusze przepływające z podmiotów prywatnych na inne podmioty prywatne i zachowujące prywatny charakter przez cały okres ich obiegu – Brak transferu z zasobów państwa
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 101–118)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pojęcie zasobów państwowych – Spoczywający na operatorach sieci elektroenergetycznej obowiązek prawny w zakresie wypłacania wsparcia finansowego operatorom elektrociepłowni kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną – Zwykła możliwość przerzucenia za pomocą opłaty przez operatorów sieci na ich odbiorców dodatkowych kosztów wynikających z tego obowiązku – Ograniczenie wysokości opłaty na rzecz producentów wodoru – Brak rezygnacji z zasobów państwowych
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 121–126)
Streszczenie
Sąd, do którego Republika Federalna Niemiec wniosła skargę o stwierdzenie nieważności, stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej uznającej za pomoc państwa różne środki przyjęte przez to państwo członkowskie w celu wspierania produkcji energii elektrycznej w elektrociepłowniach kogeneracyjnych wytwarzających ciepło i energię elektryczną (combined heat and power, zwanych dalej „CHP”)(1). Sąd wyjaśnił przy tym przewidzianą w art. 107 ust. 1 TFUE przesłankę, zgodnie z którą jedynie interwencje państwa lub przy użyciu zasobów państwowych mogą zostać uznane za pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia.
W latach 2019–2021 Republika Federalna Niemiec zgłaszała Komisji poprawki ustawodawcze przewidujące, po pierwsze, środki wsparcia finansowego na rzecz operatorów elektrociepłowni CHP i innych instalacji związanych z kogeneracją ciepła i energii elektrycznej (zwanych dalej łącznie „operatorami CHP”), a po drugie, ograniczenie wysokości opłaty, którą można nałożyć w tym kontekście na producentów wodoru.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że środki te stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, która jest jednak zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
Tytułem uzasadnienia kwalifikacji zgłoszonych środków jako pomocy państwa Komisja uznała w szczególności, że środki te zostały przyznane przy użyciu zasobów państwowych. W skardze o stwierdzenie nieważności Republika Federalna Niemiec zakwestionowała ten wniosek Komisji.
Ocena Sądu
Sąd przypomniał, że aby dany środek mógł zostać uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne jest spełnienie kilku przesłanek, w tym przesłanki istnienia interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych.
Zgodnie z orzecznictwem za zasoby państwowe można uznać, po pierwsze, fundusze zasilane przez podatek lub inne obowiązkowe opłaty na podstawie ustawodawstwa krajowego oraz zarządzane i rozdzielane zgodnie z tym ustawodawstwem (kryterium pierwsze), po drugie zaś, kwoty pozostające stale pod kontrolą publiczną, a zatem w dyspozycji właściwych władz krajowych (kryterium drugie). Te dwa kryteria stanowią alternatywne kryteria pojęcia „zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Po pierwsze, w odniesieniu do środków wsparcia finansowego na rzecz operatorów CHP Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że środki te były finansowane z wpływów z obowiązkowej w świetle prawa opłaty ustanowionej przez państwo, którymi zarządza się i które rozdziela się zgodnie z przepisami prawa (kryterium pierwsze).
W tym względzie Sąd zauważył, że zgłoszone przez Republikę Federalną Niemiec środki wsparcia na rzecz operatorów CHP charakteryzują się istnieniem „dwóch poziomów” w łańcuchu dostaw energii elektrycznej, przy czym „poziom pierwszy” odpowiada relacji między operatorami CHP a operatorami sieci, zaś „drugi poziom” odpowiada relacji między tymi operatorami sieci a ich klientami.
W ramach „pierwszego poziomu” łańcucha dostaw zgłoszone środki przewidują ciążący na operatorach sieci, będących podmiotami prywatnymi, obowiązek prawny wypłaty wsparcia finansowego na rzecz operatorów CHP. W ramach „drugiego poziomu” owi operatorzy sieci mogą, choć nie są do tego prawnie zobowiązani, przerzucać na swych klientów za pomocą opłaty ciężar finansowy wynikający z tego obowiązku.
W świetle tych wyjaśnień Sąd stwierdził, że Komisja naruszyła prawo, uznając, iż ciążący na operatorach sieci obowiązek zapłaty kwot na rzecz operatorów CHP na „pierwszym poziomie” łańcucha dostaw wystarcza do stwierdzenia istnienia podatku lub innej obowiązkowej opłaty mogącej charakteryzować zaangażowanie zasobów państwowych, bez konieczności wskazania innej obowiązkowej opłaty na innym „poziomie” łańcucha dostaw, ponieważ opłata na „drugim poziomie” tego łańcucha nie stanowi obowiązkowej w świetle prawa opłaty.
Istnienie podatku lub innych obowiązkowych na mocy ustawy opłat jest bowiem związane z pochodzeniem funduszy wykorzystanych do przyznania korzyści w tym znaczeniu, że pozwala ono na stwierdzenie, że fundusze państwowe zostały wykorzystane do sfinansowania tej korzyści. Nie pokrywa się ono ze zgodnym z ustawą przeznaczeniem funduszy. Tymczasem obowiązek prawny spoczywający na operatorach sieci na „pierwszym poziomie” łańcucha dostaw odnosi się jedynie do zgodnego z ustawą przeznaczenia funduszy, ale nie daje żadnej wskazówki co do pochodzenia funduszy wykorzystywanych przez operatorów sieci w celu wypełnienia tego obowiązku.
W tym kontekście Komisja nie może podnosić, że państwo przywłaszcza sobie zasoby operatorów sieci, ponieważ operatorzy ci niekoniecznie są ostatecznymi dłużnikami obciążenia finansowego wynikającego ze środków wsparcia na rzecz operatorów CHP.
Ponadto okoliczność, że niemiecka ustawa przewiduje w sposób szczegółowy zasady przydziału wsparcia finansowego na rzecz operatorów CHP, nie charakteryzuje przeniesienia zasobów państwowych, lecz możliwość przypisania państwu środków wsparcia.
Sąd uznał zatem, że Komisja niesłusznie oparła się na pierwszym z przedstawionych powyżej kryteriów, dotyczącym istnienia podatku lub innych obowiązkowych opłat, aby uznać, że środki wsparcia na rzecz operatorów CHP są finansowane przy użyciu zasobów państwowych.
Sąd stwierdził również, że Komisja naruszyła prawo, wykluczając zastosowanie orzecznictwa wynikającego z wyroku z dnia 13 marca 2001 r., PreussenElektra(2).
W zaskarżonej decyzji Komisja wykluczyła zastosowanie tego orzecznictwa ze względu na to, że środki wsparcia na rzecz operatorów CHP nie stanowią środka „zwykłego regulowania cen”. Jednakże, wbrew temu, co uznała Komisja, elementem rozstrzygającym dla wykluczenia istnienia przeniesienia zasobów państwowych w myśl orzecznictwa wynikającego z wyroku PreussenElektra nie jest kwestia, czy dane środki stanowią środek „zwykłego regulowania cen”, ale kwestia, czy dane podmioty prywatne zostały upoważnione przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi.
Tak więc, aby wykluczyć zastosowanie orzecznictwa wynikającego z wyroku PreussenElektra, Komisja powinna była wykazać, że korzyść dla operatorów CHP nie została przyznana przez operatorów sieci przy użyciu ich własnych zasobów finansowych, ale że operatorzy ci zostali upoważnieni przez państwo do zarządzania zasobami państwowymi, czego instytucja ta nie wykazała.
Ponadto Komisja nie mogła zasadnie powoływać się na skuteczność (effet utiile) art. 107 ust. 1 TFUE w celu ograniczenia zastosowania orzecznictwa wynikającego z wyroku PreussenElektra do przypadków „zwykłego regulowania cen”, ponieważ artykułu tego nie można stosować do działań państwa, które nie są nim objęte – w niniejszym przypadku do środka przyjętego przez państwo, lecz finansowanego przez przedsiębiorstwa prywatne.
Po drugie, co się tyczy ograniczenia wysokości opłat, jakie operatorzy sieci mogą nakładać na producentów wodoru, Komisja uznała, że stanowi ono rezygnację z zasobów państwowych, którą można uznać za przekazanie tychże zasobów.
Sąd przypomniał jednak, że wspomniana opłata nie stanowi zasobów państwowych w świetle pierwszego z przedstawionych wyżej kryteriów ze względu na brak charakteru obowiązkowego w świetle prawa. Wynika z tego, że obniżenie tej opłaty dla producentów wodoru również nie stanowi rezygnacji z zasobów państwowych.
W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę o stwierdzenie nieważności w zakresie, w jakim Komisja błędnie stwierdziła w niej, że wszystkie środki zgłoszone przez Republikę Federalną Niemiec stanowią pomoc państwa finansowaną przy użyciu zasobów państwowych.