ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 30.(1)
C‑540/22. sz. ügy
SN és társai
kontra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg [Middelburgban eljáró hágai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikk – Munkavállalók kiküldetése – Ukrán munkavállalók Szlovákiában letelepedett vállalkozás általi, hollandiai munkák elvégzése céljából történő kiküldetése – 180 napos időszakban 90 napot meghaladó időtartam – A kiküldött munkavállalók azon kötelezettsége, hogy Hollandiában tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek – A tartózkodási engedély érvényességi idejének korlátozása – A tartózkodási engedély iránti kérelemmel kapcsolatos díjak összege – A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása – Közérdeken alapuló kényszerítő indokok – Arányosság”
I. Bevezetés
1. Egy szlovák szolgáltatásnyújtó ukrán munkavállalókat küldött ki Hollandiában való munkavégzés céljából. E tevékenységek időtartamát meghosszabbították, így az egy 180 napos időszakban meghaladta a 90 napot. Ilyen helyzetben a holland szabályozás előírja, hogy a harmadik országok állampolgárainak tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, amelyhez ezen engedély érvényességi idejére vonatkozó feltételek és az engedély megszerzésének költsége kapcsolódik.
2. Megfelel‑e az ilyen szabályozás az EUMSZ 56. és az EUMSZ 57. cikknek? Lényegében ez a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Middelburgban eljáró hágai bíróság, Hollandia) által feltett kérdés.
3. E kérdés alapján a Bíróságnak pontosítania kell az Európai Unióba kiküldött harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó szabályozással kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát. Bár a tartózkodási engedéllyel való rendelkezés követelménye kétségtelenül a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül, meg kell vizsgálni, hogy e korlátozás milyen mértékben alapulhat közérdeken alapuló kényszerítő indokon, és az mennyiben arányos.
II. Jogi háttér
4. Az 1994. december 21‑i Wet arbeid vreemdelingen(2) (a külföldiek munkavállalásáról szóló törvény) 2. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A munkáltató nem foglalkoztathat Hollandiában olyan külföldi állampolgárt, aki nem rendelkezik foglalkoztatási engedéllyel, vagy az e munkavállalónál való munkavégzést lehetővé tévő egyedi engedéllyel.”
5. A Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen (a külföldiek munkavállalásáról szóló törvény végrehajtási rendelete) 1. cike (1) bekezdésének az alapügy tényállása idején alkalmazandó változata a következőket írja elő:
„A külföldiek munkavállalásáról szóló törvény 2. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalom nem vonatkozik az olyan külföldi állampolgárra, aki határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében Hollandiában ideiglenesen munkát végez egy Hollandián kívül, az Európai Unió valamely másik tagállamában, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes másik államban vagy Svájcban letelepedett munkáltató számára, feltéve, hogy:
a) a külföldi állampolgár a munkáltató székhelye szerinti országban a munkáltató munkavállalójaként történő munkavállaláshoz szükséges valamennyi tartózkodási, munkavállalási és társadalombiztosítási feltételnek megfelel;
b) a külföldi állampolgár hasonló munkát végez, mint amelyre a munkáltató székhelye szerinti országban jogosult;
c) a külföldi állampolgár kizárólag olyan másik külföldi állampolgár helyettesítője, aki hasonló munkát végzett, ha a szolgáltatásnyújtás megállapodás szerinti teljes időtartamát nem lépik túl; és
d) a munkáltató ténylegesen a Wet arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie [az Európai Unión belül kiküldött munkavállalók munkafeltételeiről szóló törvény(3)] 6. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében vett jelentős tevékenységet végez.”
6. A 2000. november 23‑i wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet(4) (a külföldiek jogállásáról szóló törvény általános felülvizsgálatáról szóló törvény, a továbbiakban: a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény) 14. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A miniszter jogosult:
a) a határozott időre szóló tartózkodási engedély kiállítása iránti kérelem jóváhagyása, elutasítása vagy figyelmen kívül hagyására;
[…]
(3) A határozott időre szóló tartózkodási engedély megadása a tartózkodás engedélyezésének céljával kapcsolatos korlátozásokhoz kötött. Az engedéllyel kapcsolatban további követelmények is előírhatók. […]”
7. A 2000. november 23‑i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000)(5) (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet) 3.31a. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:
„A határozott időre szóló rendes tartózkodási engedély a külföldiek foglalkoztatásáról szóló törvény 2022. évi végrehajtási rendeletének 4.6. cikke szerinti határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében végzett tevékenységgel kapcsolatos korlátozás mellett adható ki, ha a [Besluit arbeidsvoorwaarden gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (az Európai Unióba kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló rendelet)] 8. cikke szerinti bejelentést megküldték, az e cikkben, valamint [az Európai Unióba kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló rendelet] 11. cikkének (3) bekezdésében előírt információkkal ellátva.”
8. A külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet 3.4. cikke (1) bekezdésének i) pontja értelmében:
„A [külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény] 14. cikkének (3) bekezdésében foglalt korlátozások a következőkhöz kapcsolódnak:
[…]
i. határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás.”
9. Az Európai Unióban tevékenykedő kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló törvény 8. cikkének (1)–(3) bekezdése kimondja:
„(1) A munkavállalót Hollandiába kiküldő szolgáltatásnyújtó köteles ezt írásban vagy elektronikus úton bejelenteni a miniszternek a tevékenység megkezdése előtt. A szolgáltatásnyújtó bejelentésének tartalmaznia kell a következőket:
a) a megnevezése;
b) a szolgáltatás igénybe vevőjének és a kiküldött munkavállalónak a megnevezése;
c) a 7. cikkben említett kapcsolattartó személy;
d) a bérek kifizetéséért felelős természetes vagy jogi személy megnevezése;
e) a tevékenység jellege és várható időtartama;
f) a munkavégzés helyének címe; és
g) az alkalmazandó szociális biztonsági rendszerekhez való hozzájárulások.
(2) Ha a munkavállalót Hollandiába kiküldő szolgáltatásnyújtó a tevékenység megkezdése előtt írásos vagy elektronikus másolatot ad a szolgáltatás igénybevevőjének az (1) bekezdésben hivatkozott bejelentésről, annak tartalmaznia kell legalább a munkavállaló és a kiküldött munkavállaló személyére, a munkavégzés helyének címére, valamint a tevékenység jellegére és időtartamára vonatkozó információkat.
(3) A szolgáltatás igénybevevője ellenőrzi, hogy a (2) bekezdésben hivatkozott bejelentés másolata tartalmazza‑e a (2) bekezdésben említett információkat, és legkésőbb a tevékenység megkezdését követő öt munkanapon belül írásban vagy elektronikus úton bejelenti a miniszternek a másolat bármely pontatlanságát vagy átvételének elmulasztását.”
10. Az Európai Unióban tevékenykedő kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló rendelet 3. cikkének (2) bekezdése előírja:
„A miniszter jogosult és köteles kérelemre ingyenesen a bevándorlási és honosítási szolgálat rendelkezésére bocsátani a szolgáltatásnyújtókra, a szolgáltatások igénybevevőire, a kapcsolattartókra, a bérek kifizetéséért felelős személyekre és a kiküldött munkavállalókra vonatkozó, a törvény 8. cikkével összefüggésben kezelt adatokat, beleértve a nemzeti azonosító számot is, amennyiben ezek az adatok a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény végrehajtásához kapcsolódó feladatok ellátásához szükségesek.”
11. E rendelet 11. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az a szolgáltatásnyújtó, amely a külföldiek munkavállalásáról szóló törvény végrehajtási rendeletének 1. cikke értelmében külföldi állampolgárt küld ki, az említett törvény 8. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott adatokon felül megadja a rendes foglalkoztatás megszűnésének abban az okmányban feltüntetett időpontját, amely alapján az említett külföldi munkavállaló a kiállító tagállamban munkavállalóként munkát vállalhat.”
12. A külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet 3.58. cikke (1) bekezdésének i) pontja és B5/3.1. része alapján az alapügyben szereplő tényállás időpontjában hatályos 2001. március 2‑i Vreemdelingencirculaire 2000 (2000. évi külföldiek jogállásáról körlevél)(6) 1. része alapján az Immigratie‑ en Naturalisatiedienst (holland bevándorlási és honosítási szolgálat, a továbbiakban: IND) tartózkodási engedélyt ad ki a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás céljából, amelynek érvényességi ideje megegyezik a külföldiek munkavállalásáról szóló törvény végrehajtási rendelete 1. cikkének (2) bekezdésében említett tevékenység időtartamával.
13. A 2000. december 18‑i Voorschrift Vreemdelingen 2000(7) (a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet) 3.34. cikke kimondja, hogy az a külföldi állampolgár, aki nem rendelkezik a tartózkodási kérelem célja vonatkozásában érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel, a határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásának céljából kiadott tartózkodási engedély megadása, módosítása vagy megújítása iránti kérelem elintézéséért díjat köteles fizetni.
III. Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
14. Az ukrán állampolgárságú felperesek munkavállalás céljából kiadott szlovák ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek. A szlovák ROBI spol s.r.o. társaságnál dolgoznak, amely egy holland megbízóhoz, az Ivens N.V.‑hez küldte ki őket, a rotterdami (Hollandia) kikötőben végzett fémipari tevékenységek végzése céljából. A ROBI előzetesen tájékoztatta az Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringent (munkavállalók biztosításának kezeléséért felelős intézet, Hollandia) a felperesek általi elvégzendő tevékenységről és az erre tervezett időszakról.(8) Ezt követően a ROBI értesítette a holland hatóságokat, hogy e tevékenységek időtartama hosszabb, mint a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény(9) 21. cikkének (1) bekezdésében előírt időtartam, amelynek értelmében „[a]zok a külföldiek, akik valamely tagállam által kiadott érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, a tartózkodási engedély és érvényes úti okmány birtokában bármely 180 napos időszakban 90 napig szabadon mozoghatnak a többi tagállam területén, feltéve, hogy megfelelnek a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határellenőrzési kódex)[(10)] létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 5. cikke (1) bekezdésének a), c) és e) pontjában említett beutazási feltételeknek, és nem szerepelnek az érintett tagállam figyelmeztető jelzésekről vezetett nemzeti listáján”.
15. Ebben az összefüggésben a ROBI valamennyi felperes vonatkozásában kérelmet nyújtott be az IND‑hez tartózkodási engedélynek a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás céljából történő kiadása iránt, amelyek kezeléséért díjakat számítottak fel. Az IND a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (igazságügyi és biztonsági államtitkár, Hollandia; a továbbiakban: államtitkár) nevében úgy határozott, hogy a felperesek részére határozott időre szóló rendes tartózkodási engedélyt ad ki, melyekben korlátozza a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást, és pontosítja, hogy az e kérelmekkel kapcsolatos munkavégzésnek nem feltétele foglalkoztatási engedély megszerzése. Ezenkívül e tartózkodási engedélyek érvényességi ideje a munkavállalás céljából kiadott szlovák ideiglenes tartózkodási engedélyek érvényességi idejére korlátozódott, ami azzal a következménnyel járt, hogy rövidebb volt azon tevékenységek időtartamánál, amelyekre a felpereseket kiküldték.
16. A felperesek panaszt nyújtottak be e határozatokkal szemben az IND‑hez, amely azokat az államtitkár nevében megvizsgálta. E panaszok a határokon átnyúló szolgáltatások nyújtásához szükséges tartózkodási engedély kérelmezésének kötelezettségére, a kiadott tartózkodási engedélyek érvényességi idejére, valamint az ezen engedélyek iránti kérelmek elbírálásáért fizetendő díjakra vonatkoztak. 2021. március 16‑án az IND közigazgatási meghallgatási bizottsága megvizsgálta az említett panaszokat. 2021. április 7‑én az államtitkár 44 külön határozattal megalapozatlannak nyilvánította a felperesek panaszait.
17. Ez utóbbiak keresetet indítottak e határozatokkal szemben a kérdést előterjesztő bíróság, a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Middelburgban eljáró hágai bíróság) előtt. E bíróság előtt a felperesek és az államtitkár megvitatták a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó által alkalmazott, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók azon kötelezettségét, hogy az SMVE 21. cikkének (1) bekezdésében előírt 90 napos időszak lejártát követően az e tagállamban kiadott tartózkodási engedélyen kívül tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek ahhoz, hogy határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében egy másik tagállamban tartózkodjanak. Megvitatták azt a körülményt is, amely szerint a Hollandia által kiállított tartózkodási engedélyek időtartama a szlovák tartózkodási engedélyek érvényességi idejére korlátozódik, amely időtartam ezenkívül legfeljebb két év, valamint a hollandiai tartózkodási engedély iránti kérelmek elbírálásáért fizetendő díjak összegét is.
18. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy a 2006. szeptember 21‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑168/04, EU:C:2006:595, 31. és 32. pont) alapjául szolgáló ügyben az Európai Bizottság arra hivatkozott, hogy a szolgáltatás szabad nyújtása keretében valamennyi szolgáltatást nyújtó „származtatott jogot” biztosít alkalmazottainak arra, hogy a szolgáltatás nyújtásához szükséges időtartamra tartózkodási engedélyt kapjanak, és hogy a tartózkodási jogra (vagyis ebben az ügyben a vízum megadására) vonatkozó határozat tisztán formális jellegű, és azt automatikusan el kell ismerni.
19. E bíróság arra keresi a választ, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságához való, az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikkben előírt jog nem biztosít‑e származtatott tartózkodási jogot a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében kiküldött munkavállalók számára is. Ezen ítélet 59. pontjából kitűnik, hogy nem ez a helyzet, mivel a harmadik állam állampolgárainak valamely tagállam területére való belépésének és tartózkodásának kérdését egy másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatást nyújtó vállalkozás általi kiküldetés keretében nem harmonizálták uniós szinten. Mindazonáltal az említett bíróság szerint az EUMSZ 56. cikkből eredő, a szolgáltatásnyújtás szabadságának útjában álló minden akadály elhárítására vonatkozó kötelezettség alapján azzal lehet érvelni, hogy a valamely tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatásnyújtó vállalkozás által foglalkoztatott harmadik országbeli állampolgár munkavállalók valamely másik tagállamban történő, a szolgáltatásnyújtás e szabadsága keretében megengedett munkavégzése ennek ellenére nem köthető egyéni tartózkodási engedélyhez, mert ez a kötelezettség szükségtelenül megnehezíti a harmadik országbeli állampolgár munkavállalók kiküldetése révén történő szolgáltatásnyújtást.
20. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy szintén a 2006. szeptember 21‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑168/04, EU:C:2006:595, 20. pont) alapjául szolgáló ügyben a Bizottság ezenkívül arra hivatkozott, hogy a kettős eljárás (vagyis ebben az ügyben a vízummal és a kiküldetési igazolással kapcsolatos eljárás) fennállása önmagában a szolgáltatásnyújtás szabadsága elve aránytalan korlátozásának minősül. A jelen ügyben a holland szabályozást szintén kettős eljárás jellemzi, mivel egyrészt a harmadik állam állampolgárságával rendelkező, valamely másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó által Hollandiába kiküldött munkavállalókat e szolgáltatásnyújtónak be kell jelentenie, míg másrészt e munkavállalóknak az e bejelentéshez benyújtottakkal azonos információk alapján külön kell kérniük a hollandiai tartózkodási engedélyt.
21. E bíróság szerint ráadásul, bár a tartózkodási engedélyre vonatkozó követelmény csak a 90 napos időszak lejártát követően releváns, az ilyen követelmény előzetes engedélyezést jelent abban az esetben, ha a szolgáltatásnyújtás meghaladja ezt az időtartamot. Az a körülmény, hogy az IND csak azt vizsgálja, hogy a bejelentést az Európai Unióban tevékenykedő kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló törvény 8. cikkének megfelelően tették‑e meg, és nem támaszt további követelményeket, még nem jelenti azt, hogy ez a kettős eljárás ténylegesen nem eredményezi a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását. Az a tény, hogy a gyakorlatban rövid időn belül döntenek a tartózkodási engedély kiadásáról, nem befolyásolja ezt a következtetést.
22. Az említett bíróság hozzáteszi, hogy a határokon átnyúló szolgáltatások nyújtására vonatkozó tartózkodási engedély megszerzésére irányuló külön eljárás korlátozó jellegét megerősíti az a tény, hogy ezen engedély érvényességi idejét a nemzeti szabályozás a tevékenység időtartamára, de legfeljebb két évre korlátozza. Ha a szolgáltatásnyújtás időtartama meghaladja az eredetileg tervezett időtartamot vagy az előírt maximális időtartamot, a tartózkodási engedély megadása vagy érvényességi idejének meghosszabbítása iránt új kérelmet kell benyújtani.
23. Végül a kérelmezőnek minden egyes tartózkodási engedély iránti kérelem után meg kell fizetnie a nemzeti szabályozás szerint meghatározott díjat, amelyek összege megegyezik a harmadik országok állampolgárainak kiadható munkavállalási célú tartózkodási engedély kiadásáért fizetendő díj összegével. Ezzel szemben ötszöröse az uniós polgár számára a jogszerű tartózkodási igazolás kiállításáért járó díjnak. E díjak összegét időszakonként kiigazítják, és a felperesek esetében helyzetüktől függően 290 vagy 320 eurót tettek ki, míg azok összege jelenleg 345 euró.
24. E körülmények között a rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Middelburgban eljáró hágai bíróság, Hollandia) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Magában foglalja‑e a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikk által biztosított szabadsága a valamely tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatásnyújtó vállalkozás által valamely másik tagállamban foglalkoztatható harmadik országbeli állampolgár munkavállalók utóbbi tagállamban fennálló, az említett jogból származtatott tartózkodási jogát?
2) Amennyiben nem: ellentétes‑e az EUMSZ 56. cikkel, hogy a szolgáltatásnyújtó vállalkozás egyszerű bejelentési kötelezettségén túlmenően minden egyes munkavállaló számára tartózkodási engedélyt kell kérni, ha a szolgáltatásnyújtás időtartama meghaladja a három hónapot?
3) Amennyiben nem: ellentétes‑e az EUMSZ 56. cikkel
a) az olyan nemzeti jogszabályi rendelkezés, amely szerint az ilyen tartózkodási engedély érvényességi ideje a szolgáltatásnyújtás időtartamától függetlenül nem haladhatja meg a két évet?
b) az ilyen tartózkodási engedély érvényességi idejének a szolgáltatásnyújtó vállalkozás székhelye szerinti tagállamban kiadott munkavállalási és tartózkodási engedély érvényességi idejére való korlátozása?
c) minden egyes (meghosszabbítás iránti) kérelem után olyan díj felszámítása, amelynek összege megegyezik a harmadik országbeli állampolgár által a munkavállalási engedélyért fizetendő díjjal, de ötszöröse az uniós polgár jogszerű tartózkodására vonatkozó igazolásért fizetendő díjnak?”
25. Írásbeli észrevételeket a felperesek, a holland, a belga és a norvég kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő. Ugyanezek a felek a belga kormány kivételével szóbeli észrevételeket is előterjesztettek a 2023. szeptember 21‑én tartott tárgyaláson.
IV. Elemzés
26. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett, együttesen vizsgálandó három kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint abban az esetben, ha a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat küld ki egy másik tagállamba egy 180 napos időszakon belül 90 napot meghaladó időtartamra, e munkavállalóknak e második tagállamban egyedi tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, amelynek időtartama az első tagállamban kiadott tartózkodási és munkavállalási engedély érvényességi idejére, de legfeljebb két évre korlátozódik, kiadásának feltétele pedig a szokásos munkavállalási engedély után a harmadik állam állampolgára fizetendő díjjal azonos díj megfizetése.
27. Az alapügyben egy szlovák társaság küldött ki ukrán munkavállalókat fémipari tevékenységek végzése céljából Hollandiában. A holland szabályozás szerint a harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalóknak akkor kell tartózkodási engedéllyel rendelkezniük, ha a tevékenységek időtartama meghaladja az SMVE 21. cikkének (1) bekezdésében előírt időtartamot, azaz bármely 180 napos időszakban a 90 napot. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy ez a szabályozás, valamint az általa előírt, a tartózkodási engedély időtartamára és a fizetendő díjak összegére vonatkozó feltételek összeegyeztethetők‑e az uniós joggal.
28. Előzetesen megjegyzem, hogy a 96/71/EK irányelv(11) (20) preambulumbekezdése értelmében az irányelv „nem érinti a harmadik országbeli munkavállalók belépésének, lakóhelyének és foglalkoztatásának feltételeire vonatkozó nemzeti jogszabályokat”. E körülmények között, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozta, az alapügyben szóban forgó holland szabályozást az EUM‑Szerződésre tekintettel kell vizsgálni.
29. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a vállalkozás azon tevékenysége, amelynek keretében díjazás ellenében munkaerőt bocsát rendelkezésre oly módon, hogy e munkavállaló továbbra is vele áll munkaviszonyban anélkül, hogy a kölcsönvevővel munkaszerződést kötne, olyan szakmai tevékenység, amely teljesíti az EUMSZ 57. cikk első bekezdésében meghatározott feltételeket, következésképpen az e rendelkezés értelmében vett szolgáltatásnak minősül.(12) Ezenkívül egyrészt két különböző tagállamban letelepedett két vállalkozás közötti ilyen szolgáltatásnyújtás az EUMSZ 56. cikk és az EUMSZ 57. cikk hatálya alá tartozik, másrészt pedig az a körülmény, hogy a szóban forgó munkaerő rendelkezésre bocsátása harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalókat érint, ebben a tekintetben nem bír jelentőséggel.(13)
30. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az is következik, hogy a szolgáltatásnyújtásnak az EUMSZ 56. cikk szerinti szabadsága nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtóval szemben az állampolgársága alapján alkalmazott minden hátrányos megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem minden korlátozás megszüntetését is – még akkor is, ha a korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és a más tagállamokból származó szolgáltatásnyújtókra –, amennyiben akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi a másik tagállamban letelepedett és ott jogszerűen hasonló szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató szolgáltatásait.(14) Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a harmadik országbeli állampolgár munkavállalók valamely határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetése jelenleg uniós szinten nem harmonizált terület.(15) Ebből következik, hogy a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ilyen kirendelésre alkalmazandó feltételek meghatározása terén. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint azonban az e tárgyra vonatkozó tagállami ellenőrzés nem veszélyeztetheti az ilyen állampolgárokat alkalmazó vállalkozás szolgáltatásnyújtási szabadságát.(16)
31. A jelen ügyben, mivel az alapügy kiküldött ukrán munkavállalókra vonatkozik, hasznosnak tűnik előzetesen megvizsgálni a jelenlegi helyzetben az Unióba való beutazáshoz és az ott tartózkodáshoz való jogukat. E tekintetben megjegyzem, hogy az (EU) 2022/382 végrehajtási határozat(17) 2. cikke értelmében e végrehajtási határozat az „orosz fegyveres erők által 2022. február 24‑én megkezdett katonai invázió eredményeként ukrajnai lakóhelyüket az említett napon vagy azt követően elhagyni kényszerült személyek[re]” vonatkozik, akik között szerepelnek azok az ukrán állampolgárok is, akik 2022. február 24. előtt Ukrajnában tartózkodtak, és akik átmeneti védelemben részesülhetnek. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy egyrészt az alapügy tényállásának időpontjára tekintettel a felperesek 2022. február 24. előtt léptek be az Unióba, másrészt pedig, semmiféleképpen sem kérnek átmeneti védelmet.
32. Ezenkívül az (EU) 2018/1806 rendelet(18) II. mellékletéből kitűnik, hogy Ukrajna szerepel azon harmadik országok jegyzékében, amelyek állampolgárai a tagállamok külső határainak bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó tartózkodás céljából történő átlépésekor mentesek a vízumkötelezettség alól. Márpedig az alapügy arra a kötelezettségre vonatkozik, hogy e 90 napos időtartamot követően Hollandiában tartózkodási engedéllyel kell rendelkezni. Következésképpen meg kell állapítani, hogy e jogi aktusok nem biztosíthatnak sajátos helyzetet a felperesek számára az ilyen tartózkodási engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége tekintetében.
33. Az előterjesztő bíróság kérdéseinek megválaszolása érdekében megvizsgálom azt a kérdést, hogy fennáll‑e a valamely tagállamba kiküldött, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók „származtatott tartózkodási joga”, majd azt a kérdést, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 56. cikkel az a tagállami szabályozás, amely előírja, hogy a harmadik ország állampolgárságával rendelkező kiküldött munkavállalóknak tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, ha a szolgáltatásnyújtás időtartama az e szabályozásban előírt feltételek mellett meghaladja a 180 napos időszakon belüli 90 napot.
A. A valamely tagállamba kiküldött, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók „származtatott tartózkodási jogának” fennállásáról
34. A kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy a szolgáltatásnyújtásnak az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikkben garantált szabadsága magában foglalja‑e a „származtatott tartózkodási jog” biztosítását harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók számára abban az esetben, ha őket az egyik tagállamban egy másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó foglalkoztatja.
35. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság bizonyos esetekben elismerte, hogy a harmadik államok azon állampolgárai, akik uniós polgárok családtagjai, és akiket a 2004/38 irányelv(19) rendelkezései alapján nem illet meg a származtatott tartózkodási jog az ezen uniós polgár állampolgársága szerinti tagállamban, az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése alapján mégis rendelkezhetnek e joggal; e rendelkezés szerint a Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.(20) E megfontolás azon állandó ítélkezési gyakorlatból ered, amely szerint a harmadik állam ezen állampolgára ilyen származtatott tartózkodási jogának hiánya lényegében visszatartaná az uniós polgárt attól, hogy az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése szerinti, másik tagállam területén való tartózkodáshoz való jogának gyakorlása céljából elhagyja az állampolgársága szerinti tagállamot, mert nem lehetne biztos abban, hogy a származási tagállamba való visszatérése után folytathatja a harmadik állam említett állampolgárával a fogadó tagállamban történő tényleges tartózkodás folyamán kialakított vagy megszilárdított családi életét.(21)
36. Ez az ítélkezési gyakorlat nem alkalmazható analógia útján a szolgáltatásnyújtás szabadságának területén. Mindenekelőtt ugyanis az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése alapján biztosított származtatott tartózkodási jog alapja az uniós polgár természetes személy azon joga, hogy szabadon mozogjon és tartózkodjon a tagállamok területén. Márpedig a jelen ügyben a szolgáltatásnyújtó olyan jogi személy, amely nem rendelkezik tartózkodási joggal egy másik tagállamban, amelyből az általa foglalkoztatott, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók tartózkodási joga származhatna.
37. Továbbá az uniós polgár tartózkodási jogából származtatott tartózkodási joga jól meghatározott személyekre, azaz a családtagjaira vonatkozik, akikkel személyes és egyedi kapcsolatban áll. Ezzel szemben a jogi személy szolgáltatásnyújtó a szolgáltatás nyújtása során nem áll kapcsolatban meghatározott személyekkel. Így harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalókat is alkalmazhat a szolgáltatásnyújtás teljesítésének megkezdése érdekében, majd ezt követően az ilyen államok más munkavállalóit is a szolgáltatás teljesítése érdekében, mivel valamennyi munkavállaló visszatér a származása vagy lakóhelye szerinti országba kiküldetése teljesítését követően.(22)
38. Végül, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat,(23) a Bizottság a 2006. szeptember 21‑i Bizottság kontra Ausztria ítélet (C‑168/04, EU:C:2006:595) alapjául szolgáló ügyben már hivatkozott a valamely tagállamba kiküldött, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók „származtatott tartózkodási jogának” fennállására. Ez a megközelítés azonban ebben az ítéletben nem került elfogadásra. A Bíróság ugyanis az annak vizsgálatára irányuló érvelést követte, hogy az érintett nemzeti szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozására vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatára tekintettel megfelel‑e az EUMSZ 56. cikknek,(24) anélkül hogy utalt volna a származtatott tartózkodási jog fennállására.
39. Következésképpen úgy vélem, hogy az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikkben biztosított szolgáltatásnyújtás szabadsága nem foglalja magában a „származtatott tartózkodási jog” biztosítását harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók számára abban az esetben, ha egy adott tagállamban egy másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó foglalkoztatja őket. Ugyanakkor az a tény, hogy e munkavállalók nem rendelkeznek ilyen származtatott tartózkodási joggal, nem zárja ki, hogy más jogalap alapján tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében.
B. Azon tagállami szabályozás EUMSZ 56. cikkel való összeegyeztethetőségéről, amely előírja, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező kiküldött munkavállalóknak tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, ha az e szabályozásban előírt feltételek mellett a szolgáltatásnyújtás időtartama meghaladja a 180 napos időszakon belüli 90 napot
40. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy az alapügyben szóban forgó holland szabályozást a kettős eljárás jellemzi, mivel egyrészt a harmadik állam állampolgárságával rendelkező, másik tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó által Hollandiába kiküldött munkavállalókat e szolgáltatásnyújtónak kell bejelentenie, míg másrészt e munkavállalóknak a bejelentéshez megadottakkal azonos információk alapján külön kell kérniük a hollandiai tartózkodási engedélyt. E bíróság kétségeit fejezi ki e kettős eljárás uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően, a 2006. szeptember 21‑i Bizottság kontra Ausztria ítéletre (C‑168/04, EU:C:2006:595) tekintettel. E tekintetben különbséget kell tenni egyrészt a szolgáltatásnyújtó bejelentési kötelezettsége, másrészt a harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók azon kötelezettsége között, hogy tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek a kiküldetés helye szerinti tagállamban.
1. A szolgáltatásnyújtó bejelentési kötelezettségéről
41. A szolgáltatásnyújtó általi bejelentési kötelezettséget illetően a Bíróság már megállapította, hogy valamely harmadik ország munkavállalóinak az Unió valamely tagállamában székhellyel rendelkező, szolgáltatást nyújtó vállalkozás által történő kiküldetése tekintetében a szolgáltatásnyújtás szabadsága EUMSZ 56. cikk értelmében vett korlátozásának minősül az a nemzeti szabályozás, amely a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás által az adott állam területén végzett szolgáltatásnyújtást közigazgatási engedély kibocsátásához köti.(25)
42. A Bíróság megállapította, hogy az, hogy a szolgáltatást nyújtó vállalkozást arra kötelezik, hogy nyújtson be igazolást a kiküldetés helye szerinti tagállambeli hatóságoknak arról, hogy a harmadik állambeli munkavállalók helyzete – különösen a lakóhelyüket, munkavállalási engedélyüket és társadalombiztosítási fedezetüket illetően – szabályszerű abban a tagállamban, ahol ez a vállalkozás alkalmazza őket, a foglalkoztatási engedély követelményéhez képest kevésbé korlátozó és ahhoz hasonlóan hatékony garanciát jelenthetne az említett hatóságok számára arra vonatkozóan, hogy e munkavállalók helyzete szabályszerű, illetve hogy e munkavállalók fő tevékenységüket abban a tagállamban fejtik ki, ahol a szolgáltatást nyújtó vállalkozás székhellyel rendelkezik.(26) E tekintetben nyilvánvaló, hogy mind a fogadó tagállamnak, mind a szolgáltatást nyújtó vállalkozásnak érdekében áll a kiküldetés előtt meggyőződni arról, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló kiküldése jogszerű‑e.(27)
43. A Bíróság szerint az ilyen tájékoztatás nyújtására vonatkozó kötelezettség egy egyszerű előzetes nyilatkozatból állhat, amely lehetővé teszi a kiküldetés helye szerinti tagállam hatóságai számára, hogy ellenőrizzék ezeket az adatokat, és megtegyék a szükséges intézkedéseket az érintett munkavállalók helyzetének szabálytalansága esetén. Továbbá az említett kötelezettség a szükséges iratok rövid úton történő megküldésével is teljesíthető lenne, különösen akkor, ha a kiküldetés időtartama nem teszi lehetővé az ilyen ellenőrzés hatékony lefolytatását.(28) Hasonlóképpen, a foglalkoztatási engedély követelményéhez képest ugyanilyen hatékony és kevésbé korlátozó intézkedés lenne, ha a szolgáltatást nyújtó vállalkozást arra köteleznék, hogy előzetesen értesítse a kiküldetés helye szerinti tagállambeli hatóságokat a kiküldött munkavállaló, illetve munkavállalók tartózkodásáról, e tartózkodás előrelátható időtartamáról és a kiküldetést indokoló szolgáltatásról vagy szolgáltatásokról. Ez ugyanis lehetővé tenné e hatóságok számára, hogy a kiküldetés időtartama alatt ellenőrizzék az e tagállambeli szociális biztonsági szabályozás betartását, figyelembe véve azokat a kötelezettségeket, amelyek e vállalkozást a származása szerinti tagállamban alkalmazandó szociális jog alapján már terhelik. Az ilyen kötelezettség lehetővé tenné az említett hatóságok számára adott esetben azon intézkedések meghozatalát, amelyek a kiküldetés előírt időtartamának lejártát követően alkalmazandók.(29)
44. A jelen ügyben nem vitatott, hogy a holland szabályozás által előírt bejelentési kötelezettség tiszteletben tartja a jelen indítvány 42. és 43. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatban meghatározott feltételeket. Ebben az értelemben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a ROBI előzetesen bejelentette a holland hatóságoknak a felperesek által elvégzendő tevékenységeket és azon időszakot, amelynek során azokat el kellett végezniük. A kérdést előterjesztő bíróság azt is kiemelte, hogy az IND csak azt vizsgálja, hogy a bejelentést az Európai Unióba kiküldött munkavállalók foglalkoztatási feltételeiről szóló törvény 8. cikkének megfelelően tették‑e meg, és nem támaszt további követelményeket.(30) Következésképpen – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében – a szolgáltatásnyújtó bejelentési kötelezettsége nem tűnik ellentétesnek az EUMSZ 56. cikkel.
2. A harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók azon kötelezettségéről, hogy a kiküldetés helye szerinti tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek
45. Ami a harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók azon kötelezettségét illeti, hogy a kiküldetés helye szerinti tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkezzenek, meg kell jegyezni, hogy jelen esetben a szolgáltatásnyújtó általi bejelentés időpontjában a hollandiai tevékenységek időtartama rövidebb volt, mint az SMVE 21. cikkének (1) bekezdésében meghatározott időtartam. E rendelkezésnek megfelelően e munkavállalók, mivel a Szlovák Köztársaság által munkavállalás céljából kiadott tartózkodási engedéllyel rendelkeznek, bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó időtartamra szabadon mozoghattak a többi tagállam, többek között Hollandia területén.(31)
46. A szolgáltatásnyújtó azonban ezt követően arról tájékoztatta a holland hatóságokat, hogy e tevékenységek időtartamát meghosszabbították, így azok meghaladták a 90 napot, és e szolgáltatásnyújtó kérte, hogy valamennyi felperes kapjon tartózkodási engedélyt Hollandiában. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy államtitkár helyt adott e kérelmeknek, és a tartózkodási engedélyek érvényességi idejét a szlovák tartózkodási engedélyek érvényességi idejére korlátozta, vagyis rövidebb időtartamra, mint azon tevékenységek időtartama, amelyekre a felpereseket kiküldték, továbbá minden egyes tartózkodási engedély iránti kérelem után díjat állapított meg. A felperesek az uniós jogra tekintettel egyszerre vitatták azt az elvet, amely szerint kötelesek tartózkodási engedélyt kérni, ezen engedélyek érvényességi idejét, valamint a fizetendő díjak összegét.
47. E tekintetben, amint azt a holland kormány írásbeli észrevételeiben elismeri, az olyan nemzeti szabályozás, amely a más tagállamban letelepedett vállalkozás részéről az adott tagállam területén történő szolgáltatásnyújtást ahhoz a feltételhez köti, hogy harmadik országok állampolgárai számára tartózkodási engedélyt adjanak ki, e szabadság EUMSZ 56. cikk értelmében vett korlátozásának minősül. Mindazonáltal a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó hatása ellenére is igazolható az a nemzeti szabályozás, amely uniós szintű harmonizáció tárgyát nem képező területre vonatkozik, és amely különbségtétel nélkül alkalmazandó minden, az érintett tagállam területén tevékenységet végző személy vagy vállalkozás tekintetében, feltéve hogy olyan, közérdeken alapuló kényszerítő indokot szolgál, amelyet még nem védenek a szolgáltatást nyújtóra a székhelye szerinti tagállamban vonatkozó szabályok, hogy alkalmas céljainak elérésére, továbbá nem haladja meg a céljai eléréséhez szükséges mértéket.(32)
48. A Bíróság kifejtette, hogy bár a munkaerőpiaci zavarok elkerülése valóban nyomós közérdek, egy valamely tagállamban letelepedett vállalkozás által alkalmazott munkavállalók, akiket a másik tagállamba azzal a céllal küldenek ki, hogy ott szolgáltatást nyújtsanak, nem szándékoznak belépni e második tagállam munkaerőpiacára, mivel kiküldetésük teljesítését követően főszabály szerint visszatérnek a származásuk vagy lakóhelyük szerinti országba. Mindazonáltal a tagállam ellenőrizheti, hogy az a másik tagállamban letelepedett vállalkozás, amely a területére harmadik országbeli munkavállalót küld ki, nem használja fel a szolgáltatásnyújtás szabadságát az érintett szolgáltatás teljesítésétől eltérő célra. Az ilyen ellenőrzések során azonban tekintettel kell lenni az uniós jog által szabott korlátokra, különösen azokra, amelyek a szolgáltatásnyújtás szabadságából erednek, amelyet nem lehet megfosztani tartalmától, és amelynek gyakorlását nem lehet a közigazgatás mérlegelésétől függővé tenni.(33)
49. Következésképpen, noha a tagállamnak lehetősége van annak ellenőrzésére, hogy a másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás – amely az első tagállamban székhellyel rendelkező kölcsönvevő vállalkozás számára harmadik országbeli állampolgár munkavállalók rendelkezésre bocsátásából álló szolgáltatást nyújt – a szolgáltatásnyújtás szabadságát csak az érintett szolgáltatás nyújtása érdekében, valamint arra használja fel, hogy az e tekintetben szükséges ellenőrzési intézkedéseket meghozza, e lehetőség gyakorlása nem teheti lehetővé e tagállam számára aránytalan követelmények előírását.(34) Egyébiránt, amint az a jelen indítvány 43. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a kiküldetés helye szerinti tagállam nemzeti hatóságai a kiküldetés időtartama alatt jogszerűen ellenőrizhetik a szociális biztonsági szabályozás betartását, figyelembe véve azokat a kötelezettségeket, amelyek e vállalkozást a származása szerinti tagállamban alkalmazandó szociális jog alapján már terhelik.
50. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a szóban forgó holland szabályozást kettős eljárás jellemzi, nevezetesen egyrészt a bejelentési kötelezettség, másrészt a tartózkodási engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége. Nem értek egyet ezzel a megfontolással, mivel a bejelentés és a tartózkodási engedéllyel való rendelkezés követelménye a kiküldetés különböző szakaszaiban merül fel, és eltérő céljuk van. Ha ugyanis a tevékenység időtartama bármely 180 napos időszakon belül 90 napnál rövidebb, csak a szolgáltatásnyújtó előzetes bejelentése szükséges, amelynek lényege, hogy a kiküldetés helye szerinti tagállam hatóságainak rendelkezésére kell bocsátani azokat az adatokat, amelyek igazolják, hogy a harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók helyzete jogszerű abban a tagállamban, ahol e vállalkozás alkalmazza őket, különösen a lakóhely, a munkavállalási engedély és a társadalombiztosítás tekintetében.(35) A harmadik állam állampolgárságával rendelkező valamennyi munkavállaló tartózkodási engedélyre vonatkozó kötelezettsége kizárólag e 90 napos időszak túllépéséhez kapcsolódik. Ebben az értelemben az ilyen tartózkodási engedély megszerzésére vonatkozó kötelezettség nem tekinthető egyenértékűnek az előzetes engedély követelményével, és nem eredményezhet sérelmet okozó késedelmet a szolgáltatásnyújtó számára.(36)
51. Írásbeli észrevételeiben a holland kormány azzal érvelt, hogy a szolgáltatásnyújtó bejelentési kötelezettsége lehetővé teszi a holland hatóságok számára annak ellenőrzését, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságát nem használják‑e fel az érintett szolgáltatásnyújtástól eltérő célra, és hogy a kiküldetés során tiszteletben tartják‑e a nemzeti szociális szabályozást. Ez a bejelentési kötelezettség mindazonáltal nem vonatkozik a harmadik ország állampolgárságával rendelkező munkavállalók tartózkodási jogára.
52. Megjegyzem, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező kiküldött munkavállalók számára biztosított „származtatott tartózkodási jog” hiányában, bármely 180 napos időszakban 90 napot meghaladó tartózkodás esetén e munkavállalók az SMVE 21. cikkének (1) bekezdése alapján már nem rendelkeznek tartózkodási joggal Hollandiában. A holland kormány szerint az a kötelezettség, hogy bármely 180 napos időszakon belül 90 napot meghaladó időtartamú tartózkodási engedélyt kell beszerezni Hollandiában, annak elkerülésére irányul, hogy e munkavállalók jogellenesen tartózkodjanak e tagállamban. E tekintetben a (EU) 2016/399 rendelet(37) (6) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] határellenőrzés nem csupán azoknak a tagállamoknak az érdeke, amelyek külső határainál azt elvégzik, hanem valamennyi olyan tagállamé, amely belső határain megszüntette a határellenőrzést. A határellenőrzésnek elő kell segítenie az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem elleni küzdelmet, és meg kell előznie a tagállamok belső biztonságát, közrendjét, közegészségügyét és nemzetközi kapcsolatait fenyegető veszélyeket”.(38) Márpedig, amint e rendelet 6. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, a harmadik országok állampolgárai bármely 180 napos időszakban csak 90 napot meg nem haladóan tartózkodhatnak a schengeni térség területén.(39)
53. Egyébiránt az 1/80 határozat(40) alkalmazásával összefüggésben a Bíróság kimondta, hogy a jogellenes beutazás és tartózkodás megelőzésének célkitűzése közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak minősül.(41) Úgy vélem, hogy ez az ítélkezési gyakorlat analógia útján alkalmazható a harmadik országbeli állampolgár munkavállalók valamely határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetésére, amely jelenleg uniós szinten nem harmonizált terület.(42)
54. A Bizottság szerint a valamely tagállamba kiküldött harmadik államok állampolgárai részére kiadott tartózkodási engedély nem deklaratív, hanem jogot létrehozó aktus. Ugyanakkor úgy vélem, hogy mivel a tagállamok feladata e munkavállalók tartózkodási jogának szabályozása, az érintett tagállam ellenőrzéseket végezhet, mielőtt az említett munkavállalók részére egyéni tartózkodási engedélyeket ad ki.
55. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az államtitkár szerint a tartózkodási engedély megszerzésére irányuló eljárás egyszerű abban az értelemben, hogy a szolgáltatásnyújtó már rendelkezik a szükséges dokumentumokkal, és az ellenőrzés annak vizsgálatára irányul, hogy sor került‑e bejelentésre, és hogy létezik‑e munkavállalási engedély, tartózkodási engedély és munkaszerződés a másik tagállamban. Írásbeli észrevételeiben a holland kormány ezenkívül arra hivatkozik, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló személyazonosságát ellenőrzik annak meghatározása érdekében, hogy a munkaszerződésben említett munkavállaló ugyanaz‑e, mint a tartózkodási engedély kérelmezője. A nemzeti hatóságok azt is ellenőrzik, hogy ez a munkavállaló veszélyt jelent‑e a közrendre vagy a nemzetbiztonságra.
56. A kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy az ilyen ellenőrzések során tekintettel vannak‑e az uniós jog által szabott korlátokra, különösen azokra, amelyek a szolgáltatásnyújtás szabadságából erednek, amelyet nem lehet megfosztani tartalmától, és amelynek gyakorlását nem lehet a közigazgatás mérlegelésétől függővé tenni.(43) Közelebbről a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a közrenddel kapcsolatos indokokra kizárólag alapvető társadalmi érdeket érintő, valós és kellően komoly fenyegetés esetén lehet hivatkozni, továbbá azok nem szolgálhatnak tisztán gazdasági célokat.(44)
57. Abban az esetben, ha e feltételek teljesülnek, vagyis ha a kiküldetés helye szerinti tagállam által végzett ellenőrzések tiszteletben tartják az arányosság elvét, úgy vélem, hogy az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikkel nem ellentétes az, ha a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében kiküldött, harmadik állam állampolgárságával rendelkező valamennyi munkavállaló esetén egyéni tartózkodási engedélyt kérnek, amennyiben e szolgáltatás időtartama meghaladja a 90 napos időszakot bármely 180 napos időszakban, és a szolgáltatásnyújtó eleget tett bejelentési kötelezettségének.
3. A tartózkodási engedély érvényességi idejéről
58. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a szóban forgó holland szabályozás szerint a Hollandiában kiküldetésben lévő, harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló részére kiállított tartózkodási engedély érvényességi ideje a szolgáltatásnyújtó letelepedési helye szerinti tagállamban kiadott munkavállalási és tartózkodási engedély érvényességi idejére korlátozódik, és hogy az ilyen tartózkodási engedély érvényességi ideje a szolgáltatásnyújtás időtartamától függetlenül semmi esetre sem haladhatja meg a két évet.
59. A Bizottság álláspontja szerint a kétéves maximális érvényességi idő, amely – amint azt a holland kormány írásbeli észrevételeiben megerősítette – azon alapul, hogy a kiküldött munkavállaló továbbra is a származási tagállamának szociális biztonsági szabályozainak hatálya alá tartozik, aránytalan és a tartózkodási engedély idejének a munkavégzés idejéhez való igazítása maximális időtartam előírása nélkül ugyanilyen hatékony kevésbé korlátozó intézkedés lenne. A Bizottság hozzátette, hogy a harmadik államok állampolgárainak kiküldetése esetén a tartózkodási engedély érvényessége szintén azon munkavállalási és tartózkodási engedélyek idejére korlátozódhat, amelyekkel e munkavállalók a származási tagállamban rendelkeznek.
60. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogya Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUM‑Szerződés értelmében vett „szolgáltatás” fogalma egészen eltérő jellegű szolgáltatásokat foglalhat magában, ideértve azokat a szolgáltatásokat is, amelyeket a valamely tagállamban letelepedett gazdasági szereplő többé‑kevésbé gyakran vagy rendszeresen, akár hosszabb időn keresztül nyújt egy vagy több másik tagállamban letelepedett személyek számára. Az EUM‑Szerződés egyetlen rendelkezése sem teszi lehetővé azon időtartam vagy gyakoriság absztrakt módon történő meghatározását, amelytől kezdődően valamely szolgáltatásnyújtás vagy bizonyos típusú szolgáltatás egy másik tagállamban történő nyújtása már nem tekinthető az EUM‑Szerződés értelmében vett szolgáltatásnyújtásnak.(45)
61. Következésképpen az uniós jogi értelemben vett határon átnyúló szolgáltatásnyújtás több évig tarthat.(46) Ugyanakkor véleményem szerint különbséget kell tenni a szolgáltatásnyújtás és az azt végrehajtó személyek között, akik – amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik(47) – nem szándékoznak belépni a kiküldetés helye szerinti tagállam munkaerőpiacára, mivel munkájuk elvégzését követően visszatérnek a származásuk vagy lakóhelyük szerinti országba. Kétségtelen, hogy a belső piac megfelelő működésének keretében fontos, hogy a vállalkozások hozzáértő személyeket alkalmazzanak a munkák elvégzésére, ami azzal járhat, hogy harmadik államok polgárait veszik igénybe. Ugyanakkor azon munkavállalók „ideiglenes áthelyezéséről” van szó, akiket egy másik tagállamba küldenek, hogy ott a munkáltatójuk általi szolgáltatásnyújtás keretében munkát végezzenek.(48)
62. Ebben az értelemben a 883/2004 rendelet(49) 12. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[a]z a személy, aki a tagállamok egyikében munkavállalóként végzi tevékenységét olyan munkáltató alkalmazásában, aki tevékenységeit szokásosan abban a tagállamban végzi, és akit az említett munkáltató egy másik tagállamba küld, hogy a munkáltató nevében ott munkát végezzen, továbbra is az előbb említett tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik, feltéve, hogy az ilyen munkavégzés várható időtartama nem haladja meg a huszonnégy hónapot, és a szóban forgó személy kiküldetése nem egy másik személy leváltása céljából történik”. Amint azt a Bíróság kimondta, annak érdekében, hogy a valamely tagállam területén letelepedett vállalkozásnak ne kelljen a munkavállalóit, akik rendesen e tagállam szociális biztonsági jogszabályainak hatálya alatt állnak, egy olyan másik tagállam szociális biztonsági rendszerébe biztosítottként beléptetni, ahová időben korlátozott munkavégzés céljából küldik ki őket, a 883/2004 rendelet e rendelkezése lehetővé teszi a vállalkozás számára, hogy munkavállalói továbbra is az első tagállam szociális biztonsági rendszerében maradjanak biztosítottak.(50) Következésképpen az uniós jog a kétéves időtartamot veszi alapul, amelyet a tagállamok figyelembe vehetnek a tartózkodási engedély maximális időtartamának meghatározásakor (azonban nem jelent kötelezettséget).
63. Ugyanis amennyiben a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat a kiküldetés szerinti tagállamban hosszú idejű szolgáltatásnyújtásra irányuló munkavégzésre rendelik vagy ebben az államban egy másik szolgáltatásnyújtásra irányítják át, meg kell állapítani, hogy e munkavállalók áthelyezése már nem ideiglenes és belépnek az említett tagállam munkaerőpiacára. Ebből az következik, hogy abban az esetben, ha a szolgáltatásnyújtás időtartama meghaladja a két évet, az érintett tagállam jogosan írja elő a szolgáltatásnyújtónak, hogy más, az Unióból vagy egy harmadik országból származó munkavállalókat kell igénybe vennie.
64. Egyébiránt a határokon átnyúló kiküldetés keretében a szolgáltatásnyújtó letelepedési helye szerinti tagállam feladata azon tartózkodási jog időtartamának meghatározása, amelynek értelmében a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló beléphet az Unió területére. E tagállamnak különösen azt kell vizsgálnia, hogy teljesültek‑e a 2016/399 rendelet 6. cikkében előírt feltételek. Ez a munkavállaló csak akkor küldhető ki jogszerűen egy másik tagállamba, ha jogosult ebben a tagállamban tartózkodni és dolgozni. Következésképpen a kiküldetés helye szerinti tagállam jogszerűen korlátozhatja a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállaló részére kiállított tartózkodási engedély érvényességi idejét a szolgáltatásnyújtó letelepedési helye szerinti tagállamban kiadott munkavállalási és tartózkodási engedély érvényességi idejére. Amint azt a holland kormány kiemelte, amennyiben ez utóbbi időtartamot meghaladják, a kiküldetés helye szerinti tagállam már nem hagyatkozhat a származás szerinti tagállamban végzett vizsgálatra, és saját magának kell lefolytatnia a 2016/399 rendelet 6. cikkében előírt vizsgálatot, ami ellentétes a „kiküldetés” fogalmával.
65. Ennélfogva az EUMSZ 56. cikkel nem ellentétes az, hogy a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban kiadott tartózkodási engedély érvényességi ideje a szolgáltatásnyújtó letelepedési helye szerinti tagállam tartózkodási engedélyének időtartamához igazodik, és minden esetben legfeljebb két évre korlátozódik.
4. A fizetendő díj összegéről
66. Ami a fizetendő díj összegét illeti, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az megegyezik a valamely harmadik állam állampolgára által történő munkavállalás céljából a szokásos engedély után fizetendő díj összegével. Ez az összeg ötször nagyobb, mint az uniós polgár számára a jogszerű tartózkodási igazolás alapján fizetendő díjak összege.(51)
67. A tárgyalás során a felperesek azt állították, hogy a hollandiai tartózkodási engedélyeik megszerzésének díjai nagyon magasak és akadályozzák a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
68. E tekintetben általános jelleggel rámutatok arra, hogy az uniós joggal nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amely a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat vagy munkáltatójukat a tartózkodási engedélykérelmeik kezelése érdekében díjfizetésre kötelezi. Ugyanakkor az EUMSZ 56. cikk értelmében az igazgatási díjak nem akadályozhatják a szolgáltatás nyújtásából álló tevékenységek gyakorlását.(52)
69. Ami az alapügyet illeti, első pillantásra úgy tűnik, hogy a harmadik állam állampolgárságával rendelkező, Hollandiában munkát végző munkavállalók csoportja tűnik a legkönnyebben összehasonlíthatónak a kiküldött harmadik országbeli állampolgár munkavállalók csoportjával. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a tartózkodási engedélynek a harmadik állam állampolgárságával rendelkező kiküldött munkavállaló részére történő kiállításáért fizetendő díj összege a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkben rögzített szabadsága aránytalan korlátozásának minősül‑e.
70. A fentiekre tekintettel úgy vélem, hogy az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikket úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint abban az esetben, ha a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat küld ki egy másik tagállamba egy 180 napos időszakon belül 90 napot meghaladó időtartamra, e munkavállalóknak e második tagállamban egyedi tartózkodási engedéllyel kell rendelkezniük, amelynek időtartama az első tagállamban kiadott tartózkodási és munkavállalási engedély érvényességi idejére, de legfeljebb két évre korlátozódik, kiadásának feltétele pedig a szokásos munkavállalási engedély után a harmadik állam állampolgára fizetendő díjjal azonos díj megfizetése, amennyiben e szabályozás nem ír elő aránytalan követelményeket.
V. Végkövetkeztetés
71. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Middelburgban eljáró hágai bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
Az EUMSZ 56. és EUMSZ 57. cikket úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint abban az esetben, ha a valamely tagállamban letelepedett szolgáltatásnyújtó harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat küld ki egy másik tagállamba egy 180 napos időszakon belül 90 napot meghaladó időtartamra, e munkavállalóknak e második tagállamban egyedi tartózkodási kell engedéllyel rendelkezniük, amelynek időtartama az első tagállamban kiadott tartózkodási és munkavállalási engedély érvényességi idejére, de legfeljebb két évre korlátozódik, kiadásának feltétele pedig a szokásos munkavállalási engedély után a harmadik állam állampolgára fizetendő díjjal azonos díj megfizetése, amennyiben e szabályozás nem ír elő aránytalan követelményeket.