CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 14 de abril de 2011 (1)
Asunto C‑371/08
Nural Ziebell
contra
Land Baden-Württemberg
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Alemania)]
«Acuerdo de asociación CEE-Turquía – Decisión nº 1/80 del Consejo de asociación – Artículo 7, párrafo primero – Nacional turco que ha residido durante los diez años anteriores a la decisión de expulsión en el territorio del Estado miembro de acogida – Condenas penales – Extensión del ámbito de aplicación del artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38/CE – Expulsión exclusivamente por motivos imperiosos de seguridad pública»
1. La presente cuestión prejudicial tiene por objeto determinar si la protección reforzada frente a la expulsión establecida en el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38/CE (2) a favor de los ciudadanos de la Unión puede aplicarse a un nacional turco que disfruta de los derechos que le confiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80 del Consejo de asociación, (3) de 19 de septiembre 1980, relativa al desarrollo de la asociación, (4) cuando ha residido en el territorio del Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores a la decisión de expulsión adoptada contra él por las autoridades nacionales competentes.
2. En virtud del artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80, un miembro de la familia de un trabajador turco autorizado para reunirse con él en el territorio del Estado miembro de acogida y que resida en el mismo, al menos, durante cinco años, tendrá derecho a acceder en dicho territorio a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.
3. El artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38 prevé, por su parte, que no se podrá adoptar una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión, excepto si la decisión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública, cuando éste haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores.
4. En las presentes conclusiones, expondré los motivos por los que considero que un nacional turco no puede acogerse a tal protección reforzada. A continuación explicaré que, en mi opinión, la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia debe aplicarse normalmente en el presente asunto.
5. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro adopte una medida de expulsión contra un nacional turco que disfruta de los derechos que le confiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80 y que ha residido en los diez años anteriores a la adopción de tal medida en el territorio de dicho Estado, cuando su comportamiento constituya una amenaza actual, real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad, extremo que corresponderá comprobar a los órganos jurisdiccionales nacionales.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Acuerdo de asociación
6. Con el fin de regular la libre circulación de trabajadores turcos dentro del territorio de la Comunidad Económica Europea, el 12 de septiembre de 1963 se celebró un Acuerdo de asociación entre ésta y la República de Turquía.
7. Según el preámbulo del Acuerdo, éste pretende mejorar las condiciones de vida en Turquía y en la Comunidad Económica Europea mediante un progreso económico acelerado y una expansión armoniosa de los intercambios, así como reducir las diferencias entre la economía de Turquía y la de los Estados miembros de la Comunidad.
8. De conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Acuerdo su objeto es promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de la República de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco.
9. En el capítulo 3 del título II del Acuerdo de asociación, titulado «Otras disposiciones de carácter económico», el artículo 12 dispone que las partes acuerdan basarse en los artículos del Tratado CE para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores.
10. La progresiva realización de la libre circulación de los trabajadores turcos prevista en ese Acuerdo debe cumplirse con arreglo a las modalidades que decida el Consejo de asociación, el cual se encarga de asegurar la aplicación y el desarrollo progresivo del régimen de asociación. (5)
2. Decisión nº 1/80
11. La Decisión nº 1/80 tiene fundamentalmente la finalidad, según se establece en su tercer considerando, de mejorar el régimen aplicable a los trabajadores y a los miembros de sus familias respecto del régimen previsto por la Decisión nº 2/76 del Consejo de asociación, de 20 de diciembre de 1976.
12. Así, el artículo 7 de la Decisión nº 1/80 tiene el siguiente tenor:
«Los miembros de la familia de un trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro que hayan sido autorizados a reunirse con él:
– tendrán derecho, sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar cualquier oferta de empleo, siempre que lleven residiendo legalmente en el Estado miembro al menos tres años;
– podrán acceder libremente a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección, siempre que lleven residiendo legalmente en el Estado miembro al menos cinco años.
Los hijos de los trabajadores turcos que hayan adquirido una formación profesional en el país de acogida, independientemente de la duración de su residencia en dicho Estado miembro, podrán aceptar en él cualquier oferta de empleo, siempre que uno de sus progenitores haya ocupado legalmente un puesto de trabajo en el Estado miembro de que se trate durante al menos tres años.»
13. El artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 establece que las disposiciones de su capítulo II, sección 1, que contiene el artículo 7, «se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
3. Directiva 2004/38
14. Mientras que la Directiva 64/221/CEE (6) se refería a los nacionales de un Estado miembro que residen o se desplazan a otro Estado miembro, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, bien en calidad de destinatarios de servicios, (7) la Directiva 2004/38 supera este enfoque sectorial e introduce el concepto de ciudadano de la Unión en materia de circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros.
15. La Directiva 2004/38 pretende simplificar y consolidar la legislación existente en la materia. Así, suprime la obligación de que los ciudadanos de la Unión obtengan una tarjeta de residencia, crea un derecho de residencia permanente a favor de esos ciudadanos y restringe la posibilidad de que los Estados miembros limiten la residencia en su territorio de los nacionales de otros Estados miembros.
16. A este respecto, los ciudadanos de la Unión disfrutan de una protección reforzada frente a la expulsión. En efecto, la Directiva restringe de forma estricta la posibilidad de que los Estados miembros limiten el derecho de circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión.
17. Así, el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38, referido a la protección contra la expulsión, prevé lo siguiente:
«No se podrá adoptar una decisión de expulsión contra un ciudadano de la Unión, excepto si la decisión se basa en motivos imperiosos de seguridad pública tal que definidos por los Estados miembros, cuando éste:
a) haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores.»
B. Derecho nacional
18. El artículo 53 de la Ley sobre la residencia, el empleo y la integración de los extranjeros en el territorio federal (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), de 30 de julio de 2004, (8) modificada por última vez mediante el artículo 1 de Ley de trasposición de las Directivas de la Unión Europea sobre derechos de residencia y de asilo (Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union), de 19 de agosto de 2007, (9) dispone que se adoptarán medidas de expulsión contra un extranjero cuando haya sido condenado, por uno o varios delitos dolosos, a una pena privativa de libertad o a una medida especial para menores de tres años como mínimo mediante sentencia firme.
19. Esta disposición prevé asimismo que se expulsará a un extranjero cuando, durante un período de cinco años, haya sido condenado por delitos dolosos a penas privativas de libertad o medidas especiales para menores, mediante sentencia firme, de una duración total de al menos tres años o cuando, en el caso de la última condena mediante sentencia firme, se haya ordenado su ingreso en prisión.
20. Además, según el artículo 55 de la Aufenthaltsgesetz, podrá expulsarse a un extranjero cuando su residencia menoscabe la seguridad y el orden público o cualquier otro interés significativo de la República Federal de Alemania.
21. Sin embargo, se establece una protección especial frente a la expulsión. Así, el artículo 56, apartado 1, de la Aufenthaltsgesetz estipula que un extranjero gozará de dicha protección si dispone de un permiso de establecimiento y lleva residiendo legalmente en el territorio federal al menos cinco años. La expulsión únicamente podrá ordenarse por motivos graves de orden público y de seguridad pública. Por regla general, existen motivos de orden público y de seguridad pública en los supuestos previstos en los artículos 53 y 54 de la Aufenthaltsgesetz. Cuando concurran los requisitos previstos en el artículo 53 de la Aufenthaltsgesetz, se procederá, normalmente, a la expulsión del extranjero. Cuando concurran los requisitos establecidos en el artículo 54 de la Aufenthaltsgesetz, se decidirá discrecionalmente sobre su expulsión.
22. De conformidad con su artículo 1, la Ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern), de 30 de julio de 2004, (10) modificada por última vez mediante el artículo 2 de la Ley de trasposición de las Directivas de la Unión Europea sobre derechos de residencia y de asilo, (11) regula la entrada y la residencia de nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea (ciudadanos de la Unión) y de los miembros de sus familias.
23. En virtud del artículo 6, apartado 1, de la Freizügigkeitsgesetz/EU, sólo podrá declararse la pérdida del derecho a que se refiere el artículo 2, apartado 1, y retirarse la certificación del derecho comunitario de residencia o de residencia permanente y revocarse la tarjeta de residencia o de residencia permanente por razones de orden público, seguridad y salud pública.
24. El artículo 6, apartado 5, de la Freizügigkeitsgesetz/EU dispone que, en el caso de ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias que han residido en el territorio de la República Federal durante los últimos diez años y en el caso de los menores de edad, tal declaración únicamente podrá efectuarse por motivos imperiosos de seguridad pública. Esa disposición no se aplicará a los menores cuando la pérdida de su derecho de residencia sea necesaria en interés del menor. Además, únicamente podrán concurrir motivos imperiosos de seguridad pública si el interesado ha sido condenado mediante sentencia firme por uno o varios delitos dolosos a una pena privativa de libertad o a una medida especial para menores de al menos cinco años, o cuando en la última condena mediante sentencia firme se ordenó su ingreso en prisión, si resulta afectada la seguridad de la República Federal de Alemania o si el interesado representa una amenaza terrorista.
II. Hechos y cuestión prejudicial
25. El Sr. Ziebell (12) es nacional turco nacido en Alemania en 1973. Residió en el domicilio de sus padres. Su padre, también de nacionalidad turca, residía legalmente en Alemania como trabajador. Tras el fallecimiento de éste en 1991, su madre fue ingresada en una casa de cuidados. A día de hoy el Sr. Ziebell no parece convivir con ningún familiar, pues sus hermanos tienen su propio hogar.
26. El Sr. Ziebell es titular de un permiso de residencia indefinido desde el 28 de enero de 1991, que se transformó posteriormente en permiso de establecimiento indefinido. El recurrente abandonó la escuela sin haber obtenido el graduado escolar. Ocasionalmente desempeñó trabajos temporales, interrumpidos invariablemente por períodos de desempleo y por estancias en establecimientos penitenciarios. Desde el mes de julio de 2000, no ha vuelto a desempeñar ningún trabajo.
27. En 1991 el Sr. Ziebell fumó marihuana por primera vez y, a partir de 1998, consumía regularmente heroína y cocaína. Se sometió a un programa de metadona en 2001 y a una cura de desintoxicación en 2003, que fracasaron.
28. Desde 1993, el Sr. Ziebell ha sido condenado en varias ocasiones por delitos, fundamentalmente hurtos cometidos en grupo, lesiones graves, posesión ilegal de un objeto prohibido, hurtos y hurtos con agravantes. Estuvo en prisión entre los meses de enero de 1993 y diciembre de 1994, de agosto de 1997 a octubre de 1998, de julio a octubre de 2000, de septiembre de 2001 a mayo de 2002 y de noviembre de 2005 a octubre de 2008. El 28 de octubre de 2008 inició un tratamiento terapéutico en un centro especializado.
29. El 28 de octubre de 1996, el recurrente fue amonestado por el Ausländerbehörde (servicio de extranjeros) con arreglo a la legislación nacional aplicable a los extranjeros a consecuencia de los delitos cometidos hasta dicha fecha.
30. Mediante resolución de 6 de marzo de 2007, la Regierungspräsidium (Presidencia del Gobierno) de Stuttgart decretó la expulsión del recurrente y ordenó la ejecución inmediata de dicha expulsión.
31. Según la Regierungspräsidium de Stuttgart, el Sr. Ziebell es titular de los derechos que le confiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80, pues nació en territorio alemán y residió en el pasado en dicho territorio como hijo de un trabajador turco legalmente autorizado en el hogar familiar, y ello durante al menos cinco años. Dado que estos derechos no se han extinguido, está amparado por la protección contra la expulsión que le confiere el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80.
32. Conforme a esta disposición, únicamente podrá ser expulsado si, a consecuencia de su comportamiento personal, existe un riesgo grave real y suficiente que afecte un interés fundamental de la sociedad.
33. La Regierungspräsidium Stuttgart fundó su decisión de expulsión en el hecho de que ese riesgo existía en el caso de autos, habida cuenta de los delitos reiterados cometidos por el recurrente.
34. Asimismo, la Regierungspräsidium Stuttgart considera que el Sr. Ziebell no puede invocar la protección especial frente a la expulsión que confiere el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38, dado que dicha disposición únicamente es aplicable a los ciudadanos de la Unión.
35. El recurrente se opuso a su expulsión. Mediante sentencia de 3 de julio de 2007, el Verwaltungsgericht Stuttgart (Alemania) desestimó el recurso interpuesto contra la orden de expulsión.
36. El Sr. Ziebell interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Alemania). Solicita que se modifiquen dicha sentencia y la orden de expulsión de 6 de marzo de 2007.
37. El Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg acordó suspender el procedimiento y plantear la cuestión prejudicial siguiente al Tribunal de Justicia:
«¿La protección contra la expulsión conferida en el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 a favor de un nacional turco que tiene la posición jurídica a que se refiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión de [dicha] Decisión […] y que lleva residiendo en los últimos diez años en el Estado miembro frente al que puede invocar dicha posición jurídica, se rige por lo dispuesto en el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38 […] en la configuración que le dan las normas de adaptación del Derecho interno del respectivo Estado miembro, de forma que sólo cabe expulsarlo por las razones de seguridad pública determinadas por dicho Estado miembro?»
III. Análisis
38. Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 debe ser interpretado en el sentido de que una decisión de expulsión adoptada por las autoridades de un Estado miembro contra un nacional turco que tiene la posición jurídica a que se refiere el artículo 7, párrafo 1, segundo guión, de la Decisión nº 1/80 y que lleva residiendo en los diez últimos años en el territorio de dicho Estado miembro sólo puede estar basada en motivos imperiosos de seguridad pública.
39. El Tribunal de Justicia ya ha tenido en varias ocasiones la oportunidad de interpretar el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80. Así, en la sentencia de 10 de febrero de 2000, Nazli, (13) el Tribunal de Justicia declaró que, para determinar el alcance de la excepción de orden público prevista en tal disposición, procede remitirse a la interpretación dada a esta excepción en materia de libre circulación de trabajadores nacionales de los Estados miembros. (14) El Tribunal de Justicia añadió que tal interpretación está tanto más justificada por cuanto dicha disposición está redactada en términos casi idénticos a los del artículo 39 CE, apartado 3. (15)
40. Pues bien, confirmando la jurisprudencia desarrollada en materia de libre circulación de trabajadores nacionales de los Estados miembros y en particular en el marco de la Directiva 64/221, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de orden público requiere, aparte de la perturbación social que constituye toda infracción de la ley, que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. (16)
41. Según el Sr. Ziebell, dado que el Tribunal de Justicia ha extendido siempre, a los nacionales turcos que disfrutan de un derecho en virtud de una disposición de la Decisión nº 1/80, los principios aplicables en materia de libre circulación y residencia de los nacionales de los Estados miembros, en su opinión debería aplicarse por analogía el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38 en el marco de la interpretación del artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80, cuando un nacional turco ha pasado los diez años anteriores a la decisión de expulsión en el territorio del Estado miembro. Por tanto, si se aplica a su situación personal, tal medida de expulsión sería ilegal, pues no estaría justificada por motivos imperiosos de seguridad pública, en el sentido del artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38.
42. Por los motivos que se expondrán a continuación, considero que no puede acogerse esa tesis.
43. Como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 2 de marzo de 1999, Eddline El-Yassini, (17) un tratado internacional no ha de interpretarse exclusivamente en función de los términos en que está redactado, sino también a la luz de sus objetivos. (18) El Tribunal añadió que el artículo 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, establece a este respecto que un tratado debe interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin. (19)
44. El Acuerdo de asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre la República de Turquía y la Unión. (20)
45. En efecto, se establecieron tres fases para lograr realizar tal objetivo. En el transcurso de la fase preparatoria, la República de Turquía reforzará su economía con objeto de poder asumir las obligaciones que le incumban a lo largo de las dos fases siguientes. (21) La fase transitoria tiene por objeto el establecimiento progresivo de una unión aduanera entre las partes y la aproximación de sus políticas económicas. (22) Por último, la fase definitiva estará basada en la unión aduanera e implica el fortalecimiento de la coordinación de las políticas económicas de la República de Turquía y de la Unión. (23)
46. Habida cuenta del objeto del Acuerdo de asociación y de sus tres fases, no cabe duda alguna sobre la finalidad exclusivamente económica del Acuerdo de asociación.
47. Además, procede señalar que, para poner en práctica la fase transitoria, el Acuerdo prevé, en particular, que las partes contratantes acuerdan basarse en los artículos 39 CE a 41 CE para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores. (24)
48. De igual modo, la Decisión nº 1/80, que tiene por objeto reactivar y desarrollar la asociación, (25) pretende mejorar el régimen de prestaciones sociales del que se benefician los trabajadores y los miembros de sus familias. (26)
49. De ello se desprende que, por su mera condición de trabajadores o de miembros de la familia de un trabajador, los nacionales turcos quedan incluidos en el ámbito de aplicación del Acuerdo de asociación y se benefician de la posición jurídica que les otorga la Decisión nº 1/80.
50. Éste es el motivo por el cual el Tribunal de Justicia ha interpretado la excepción de orden público prevista en el artículo 14, apartado 1, de tal Decisión refiriéndose a la interpretación dada a esa misma excepción en materia de libre circulación de los trabajadores nacionales de los Estados miembros y, más concretamente, en el marco de la Directiva 64/221. (27)
51. En efecto, la condición de trabajador constituía por aquel entonces el denominador común entre el Acuerdo de asociación y la Directiva 64/221, que en su artículo 1, apartado 1, se refería a los nacionales de un Estado miembro que residieran o se desplazasen a otro Estado miembro, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, bien en calidad de destinatarios de servicios.
52. Ahora bien, la Directiva 2004/38 excede del mero marco económico y laboral. En efecto, fue adoptada precisamente para superar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia de los nacionales de la Unión que existía hasta el momento. (28) De este modo, la Directiva 2004/38 ya no se refiere a una única categoría de personas, es decir, a los trabajadores, sino que, según dispone su artículo 1, letra a), versa sobre las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión (29) y de los miembros de sus familias.
53. La Directiva 2004/38 establece, en particular, el derecho de residencia permanente a favor de los nacionales de los Estados miembros, (30) así como un régimen de protección frente a las medidas de expulsión que se basa en el grado de integración de las personas afectadas en el territorio del Estado miembro de acogida, (31) al margen de su condición de trabajadores. La única posición jurídica a que se refiere la Directiva antes citada es la de ciudadano de la Unión que se adquiere con la adhesión a la Unión de su Estado de origen.
54. Si bien es cierto que, en virtud del Acuerdo de asociación, los nacionales turcos disponen de derechos específicos que les confieren una posición jurídica especial con respecto a los nacionales de terceros Estados, no es menos cierto que no tienen la condición de ciudadanos de la Unión y el régimen jurídico que les resulta aplicable no es comparable al de los ciudadanos de la Unión. Por tanto, aplicar a los nacionales turcos el régimen de protección reforzada establecido por la Directiva 2004/38 supondría equipararlos a los ciudadanos de la Unión, sin que ésa fuera la voluntad de las partes del Acuerdo de asociación.
55. Admitir la aplicación de éste régimen de protección reforzada tendría por consecuencia crear nuevos derechos en favor de los nacionales turcos, aun cuando el Consejo de la asociación es el único competente para adoptar las modificaciones adecuadas para la realización gradual de la libre circulación de los trabajadores, en función de consideraciones de orden público y económico. (32) El Tribunal de Justicia, si aplicara por analogía el artículo 28, apartado 3, letra a), de tal Directiva al caso del Sr. Ziebell, se estaría extralimitando en sus competencias.
56. Aun cuando el régimen de protección reforzada establecido por la citada Directiva no es aplicable al caso del Sr. Ziebell, en mi opinión éste último no está privado de protección contra una medida de expulsión basada en razones de orden público. En efecto, considero que la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en esta materia debe aplicarse normalmente en el presente asunto.
57. En efecto, la Directiva 64/221 fue derogada y sustituida por la Directiva 2004/38, eliminando así el denominador común entre el Acuerdo de asociación y la primera directiva, a saber, la condición de trabajador. No obstante, no es menos cierto que los principios admitidos en el marco de los artículos 39 CE (actualmente 45 TFUE) a 41 CE (actualmente 47 TFUE) deben aplicarse, en la medida de lo posible, a los nacionales turcos que gozan de los derechos reconocidos por la Decisión nº 1/80. (33)
58. Por lo tanto, para determinar el alcance de la excepción de orden público prevista en el artículo 14, apartado 1 de tal Decisión, procede remitirse a la interpretación dada a esta excepción en materia de libre circulación de trabajadores nacionales de los Estados miembros de la Unión. (34)
59. En efecto, como ha señalado recientemente el Tribunal de Justicia, esa reserva constituye una excepción al principio fundamental de libre circulación de las personas, que debe interpretarse de forma restrictiva y cuyo alcance no puede ser determinado unilateralmente por los Estados miembros. (35)
60. Según reiterada jurisprudencia en la materia, el Tribunal de Justicia ha reafirmado que la utilización, por parte de una autoridad nacional, del concepto de orden público requiere, aparte de la perturbación social que constituye toda infracción de la ley, que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. (36)
61. Asimismo, las medidas adoptadas por razones de orden público o de seguridad pública deben basarse, exclusivamente, en el comportamiento personal del interesado. Tales medidas no pueden adoptarse de un modo automático a raíz de una condena penal y con una finalidad de prevención general. (37) Por otra parte, las circunstancias que han dado lugar a una condena penal deben poner de manifiesto la existencia de un comportamiento individual que constituya una amenaza actual para el orden público. (38)
62. Por tanto, a la luz de la situación actual del Sr. Ziebell el órgano jurisdiccional nacional deberá examinar si su comportamiento constituye aún una amenaza para el orden público. Por ejemplo, el órgano jurisdiccional nacional deberá tener en cuenta la información facilitada por el Sr. Ziebell en la vista, a saber, que está casado, que no ha cometido más infracciones de la ley, que actualmente es trabajador por cuenta propia y que su pena le fue conmutada por una pena de libertad vigilada en virtud de la sentencia de 16 de junio de 2009, pues aparentemente sus problemas con las drogas están resueltos.
63. Por otra parte, considero que los años transcurridos en el territorio del Estado miembro de acogida también deberán ser tenidos en cuenta por el órgano jurisdiccional nacional.
64. En efecto, dado que el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2003/109/CE (39) prevé que se tome en consideración este elemento antes de adoptar una medida de expulsión contra un nacional de un tercer Estado, en mi opinión debería suceder lo mismo con mayor razón en el caso de nacionales turcos que gozan de una posición jurídica particular en el seno de la Unión, a medio camino entre la condición de nacional de un Estado miembro y de un tercer Estado.
65. Ello me parece aún más importante pues el Sr. Ziebell nació y ha residido siempre en Alemania. Por tanto es legítimo pensar que tiene vínculos familiares y económicos estrechos con la República Federal de Alemania. Por consiguiente, una decisión de expulsión podría acarrear graves consecuencias, en particular, en su vida familiar. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que deben tenerse en cuenta los derechos fundamentales cuyo respeto garantiza dicho Tribunal cuando una decisión de expulsión pueda obstaculizar la libre circulación de los trabajadores. (40) En particular, el derecho al respeto a la vida familiar está protegido en el artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, derecho que forma parte de los derechos fundamentales protegidos por el Tribunal de Justicia en el ordenamiento jurídico comunitario. (41)
66. En consecuencia, a la luz de todos los elementos anteriores, en mi opinión el artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro adopte una medida de expulsión contra un nacional turco que disfruta de los derechos que le confiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80, que ha residido en los últimos diez años en el territorio de dicho Estado, cuando su comportamiento constituye una amenaza actual, real y suficientemente grave que afecta a un interés fundamental de la sociedad, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional.
IV. Conclusión
67. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg del siguiente modo:
«El artículo 14, apartado 1, de la Decisión nº 1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación, adoptada por el Consejo de la asociación establecido en virtud del Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado el 12 de septiembre de 1963 en Ankara, por la República de Turquía, de una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y celebrado, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad mediante Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (DO 1964, 217, p. 3685; EE 11/1, p. 18), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro adopte una medida de expulsión contra un nacional turco que disfruta de los derechos que le confiere el artículo 7, párrafo primero, segundo guión, de la Decisión nº 1/80 y que ha residido en los últimos diez años en el territorio de dicho Estado, cuando su comportamiento constituye una amenaza actual, real y suficientemente grave que afecta a un interés fundamental de la sociedad, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional.»