Zaak T‑93/18
International Skating Union
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 16 december 2020
„Mededinging – Ondernemersvereniging – Wedstrijden hardrijden op de schaats – Besluit waarbij een inbreuk op artikel 101 VWEU wordt vastgesteld – Regelgeving van een sportfederatie – Evenwicht tussen het mededingingsrecht en de specifieke kenmerken van de sport – Sportweddenschappen – Hof van Arbitrage voor Sport – Richtsnoeren voor de berekening van geldboeten – Territoriale werkingssfeer van artikel 101 VWEU – Mededingingsbeperkende strekking – Corrigerende maatregelen”
1. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Ontbrekende of ontoereikende motivering – Onderzoek – Beperking tot de argumenten die niet de gegrondheid van het bestreden besluit ter discussie stellen
(Art. 263‑166 VWEU)
(zie punten 53, 54)
2. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit houdende toepassing van de mededingingsregels – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld en corrigerende maatregelen worden bevolen – Beweerdelijk tegenstrijdige gronden
(Art. 263 en 296 VWEU)
(zie punten 56‑61)
3. Mededingingsregelingen – Besluiten van ondernemersverenigingen – Begrip – Regeling van een internationale sportfederatie betreffende de deelneming van aangesloten sporters aan wedstrijden
(Art. 101 VWEU)
(zie punten 69‑75)
4. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Regelgeving van een internationale sportfederatie die beschikt over de bevoegdheid om wedstrijden toe te staan – Kwalificatie als beperking naar strekking – Voldoende nadelige beïnvloeding – Beoordelingscriteria – Inhoud, doel en context van de regelgeving – Sancties van uitsluiting in geval van deelneming van aangesloten atleten aan een niet-toegestane wedstrijd – Beperkingen die inherent zijn aan het nastreven van legitieme en evenredige doelstellingen – Inaanmerkingneming van de specifieke kenmerken van de sport in het algemeen en van de sociale en educatieve functie ervan
(Art. 101 en art. 165, lid 1, VWEU)
(Zie punten 77‑79, 82, 100, 106)
5. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Regelgeving van een internationale sportfederatie die beschikt over de bevoegdheid om wedstrijden toe te staan – Kwalificatie als beperking naar strekking – Voldoende nadelige beïnvloeding – Beoordeling – Regels die ertoe strekken de integriteit van een sportdiscipline te beschermen tegen de risico’s van weddenschappen en de inachtneming van gemeenschappelijke normen in sportwedstrijden te waarborgen – Regels die legitieme doelstellingen nastreven – Discretionaire uitoefening van de bevoegdheid van de internationale sportfederatie om wedstrijden toe te staan – Onevenredigheid van de aan de sporters opgelegde straffen – Beperking naar strekking
(Art. 101 en art. 165, lid 1, VWEU)
(zie punten 85‑89, 91‑95, 100, 101, 106, 108, 109)
6. Mededinging – Unieregels – Territoriale werkingssfeer – Bevoegdheid van Commissie – Criterium van de onmiddellijke, wezenlijke en voorzienbare gevolgen van een mededeiningsregeling – Beoordeling
(Art. 101 VWEU)
(zie punten 125‑130)
7. Mededinging – Administratieve procedure – Beëindiging van de inbreuken – Bevoegdheid van de Commissie – Bevelen aan ondernemingen – Grenzen – Verplichting tot wijziging van een voorschrift dat losstaat van het voorschrift dat de vastgestelde inbreuk vormt – Arbitrageregels van een internationale sportfederatie – Analogie met verzwarende omstandigheden – Ontoelaatbaarheid
(Art. 101 VWEU; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 28)
(zie punten 143‑161)
8. Mededinging – Administratieve procedure – Beëindiging van de inbreuken – Bevoegdheid van Commissie – Bevelen aan ondernemingen – Vaststelling van middelen waarmee daadwerkelijk een einde kan worden gemaakt aan de vastgestelde inbreuk – Grenzen
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 7, lid 1)
(zie punten 167‑172)
Samenvatting
Het Gerecht bevestigt dat de regels van de Internationale Schaatsunie (ISU) die voorzien in strenge sancties tegen atleten die deelnemen aan niet door haar toegestane wedstrijden hardrijden op de schaats, in strijd zijn met de mededingingsregels van de Europese Unie
Het beroep van de Commissie tegen de arbitrageregels van de ISU is daarentegen ongegrond
De International Skating Union (Internationale Schaatsunie; hierna: „ISU”) is de enige door het Internationaal Olympisch Comité (IOC) erkende internationale sportfederatie die zich bezighoudt met de reglementering en de organisatie van wedstrijden kunstrijden en hardrijden op de schaats. De ISU oefent ook een commerciële activiteit uit: zij organiseert diverse schaatsevenementen in het kader van de belangrijkste internationale wedstrijden, zoals de Europese en de wereldkampioenschappen en de Olympische Winterspelen.
In 2014 was de Koreaanse onderneming Icederby Internatiosnal Co. Ltd van plan een schaatswedstrijd te organiseren in Dubai (Verenigde Arabische Emiraten), waarbij nieuwe wedstrijdformats aan bod zouden komen. Omdat de ISU geen toestemming gaf voor dit evenement, ondervond de organisator moeilijkheden om professionele schaatsers aan te trekken, en diende hij het project op te geven. Schaatsers die zijn aangesloten bij de nationale federaties die lid zijn van de ISU, zijn op grond van de statuten van deze schaatsbond onderworpen aan een systeem van voorafgaande toestemming, dat „toelatingsregels” omvat. Volgens deze regels, zoals die op dat moment van toepassing waren, kon een schaatser die deelnam aan een niet-toegestane wedstrijd levenslang worden uitgesloten van elke door de ISU georganiseerde wedstrijd.
Naar aanleiding van een klacht van twee Nederlandse professionele schaatsers heeft de Europese Commissie bij besluit van 8 december 2017(1) (hierna: „bestreden besluit”) geoordeeld dat de toelatingsregels van de ISU onverenigbaar zijn met de mededingingsregels van de Unie (artikel 101 VWEU), omdat zij de mogelijkheid voor professionele schaatsers om vrij deel te nemen aan internationale evenementen die door derden worden georganiseerd, beogen te beperken, waardoor deze derden geen gebruik kunnen maken van de diensten van de atleten die nodig zijn om deze wedstrijden te organiseren. De Commissie heeft de ISU dan ook op straffe van een dwangsom gelast om een einde te maken aan de vastgestelde inbreuk, zonder echter een geldboete op te leggen.
De ISU heeft bij het Gerecht beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het Gerecht dient zich aldus voor het eerst uit te spreken over een besluit van de Commissie waarin wordt vastgesteld dat een door een sportfederatie vastgestelde regeling niet in overeenstemming is met het mededingingsrecht van de Unie. Het is van oordeel dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat de betrokken regeling een mededingingsbeperkende strekking heeft. Niettemin verklaart het het bestreden besluit gedeeltelijk nietig, voor zover het betrekking heeft op de aan de ISU opgelegde corrigerende maatregelen.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats is het Gerecht van oordeel dat de Commissie terecht tot de slotsom is gekomen dat de toelatingsregels ertoe strekken de mededinging te beperken in de zin van artikel 101 VWEU.
In dit verband stelt het Gerecht om te beginnen vast dat de situatie waarin de ISU zich bevindt, aanleiding kan geven tot een belangenconflict. Enerzijds oefent deze bond een regelgevende functie uit, op grond waarvan hij regels kan vaststellen voor de disciplines die onder zijn bevoegdheid vallen, en dus door derden georganiseerde wedstrijden kan toestaan, anderzijds organiseert hij in het kader van zijn commerciële activiteit zelf de belangrijkste schaatswedstrijden waaraan professionele schaatsers moeten deelnemen om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien. In dit verband is het Gerecht van oordeel dat de verplichtingen die een sportfederatie bij de uitoefening van haar regelgevende functie dient na te komen op grond van artikel 101 VWEU, die zijn welke in de vaste rechtspraak betreffende de toepassing van de artikelen 102 en 106 VWEU zijn vastgelegd.(2) Zij moet er dus bij het onderzoek van vergunningsaanvragen voor zorgen dat derde organisatoren van schaatswedstrijden niet op ongeoorloofde wijze in die mate toegang tot de relevante markt wordt ontzegd dat de concurrentie op die markt wordt verstoord.
Na deze toelichting onderzoekt het Gerecht de inhoudelijke beoordeling van de toelatingsregels door de Commissie. Zij merkt om te beginnen op dat deze regels niet expliciet bepalen welke legitieme doelstellingen zij nastreven en pas sinds 2015 voorzien in toelatingscriteria, die overigens niet uitputtend zijn. In die omstandigheden kunnen de sinds die datum geldende eisen niet allemaal worden beschouwd als duidelijk omschreven, transparante, niet-discriminerende en controleerbare toelatingscriteria die als zodanig de organisatoren van wedstijden een daadwerkelijke toegang tot de relevante markt kunnen garanderen. Het Gerecht is dan ook van oordeel dat de ISU ook na de vaststelling van de toelatingscriteria in 2015 over een ruime beoordelingsmarge beschikt op grond waarvan hij kan weigeren om door derden voorgestelde wedstrijden toe te staan.
Wat de sanctieregeling betreft, merkt het Gerecht op dat de zwaarte van de opgelegde sancties een bijzonder relevante factor is bij het onderzoek of de goede werking van de mededinging op de relevante markt wordt belemmerd. Sancties die zo streng zijn als hierboven omschreven kunnen atleten er namelijk van weerhouden deel te nemen aan wedstrijden die niet door de ISU zijn toegestaan, zelfs als er geen legitieme redenen zijn om een dergelijke toestemming te weigeren. In het onderhavige geval is het Gerecht van oordeel dat de sancties waarin de toelatingsregels voorzien, zelfs na de versoepeling van de regels in 2016 onevenredig zijn. Niet alleen blijven de categorieën van overtredingen na die datum slecht gedefinieerd, maar ook blijft de duur van de sancties, met name bij deelname aan niet-toegestane wedstrijden die door derden worden georganiseerd, lang, gelet op de gemiddelde duur van de loopbaan van een schaatser.
Ten slotte onderzoekt het Gerecht de beoordeling die de Commissie heeft verricht van de doelstellingen die met de toelatingsregels worden nagestreefd. In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de bescherming van de integriteit van de sport een legitiem doel is dat door artikel 165 VWEU wordt erkend. Het Gerecht erkent dan ook dat de ISU gerechtigd was om regels vast te stellen die zowel beogen het risico te vermijden dat sportwedstrijden door weddenschappen worden gemanipuleerd, als om ervoor te zorgen dat sportwedstrijden aan gemeenschappelijke normen voldoen. Dat neemt niet weg dat de door de ISU vastgestelde regels verder gaan dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken en dus niet in verhouding staan tot deze doelstellingen. De Commissie heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de beperkingen die voortvloeien uit het systeem van voorafgaande toestemming, niet kunnen worden gerechtvaardigd door deze doelstellingen.
Gelet op al deze overwegingen is de Commissie terecht tot de slotsom gekomen dat de toelatingsregels, met name gelet op de inhoud ervan, voldoende schadelijk zijn om als een mededingingsbeperking naar strekking te worden beschouwd.
In de tweede plaats spreekt het Gerecht zich uit over de rechtmatigheid van de corrigerende maatregelen die bij het bestreden besluit worden opgelegd om een einde te maken aan de vastgestelde inbreuk, en wijst het de vordering tot nietigverklaring die verzoekster in dit verband heeft ingesteld gedeeltelijk toe, voor zover de Commissie op straffe van een dwangsom heeft geëist om de arbitrageregels van de ISU substantieel te wijzigen indien het systeem van voorafgaande toestemming zou worden gehandhaafd.
In dit verband merkt het Gerecht op dat de Commissie heeft vastgesteld dat deze arbitrageregels, die het Hof van Arbitrage voor Sport in Lausanne (Zwitserland) de exclusieve bevoegdheid verlenen om kennis te nemen van beroepen tegen weigeringsbesluiten en die deze arbitrage verplicht stellen, de mededingingsbeperkingen die uit de toelatingsregels voortvloeien, hebben versterkt. Voor zover de Commissie zich in dit verband heeft laten leiden door de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten(3), en meer in het bijzonder door het daarin vervatte begrip „verzwarende omstandigheid”, merkt het Gerecht op dat alleen ongeoorloofde gedragingen of omstandigheden die het schadelijke effect van de inbreuk vergroten, een verhoging van de wegens een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie opgelegde geldboete kunnen rechtvaardigen. In het onderhavige geval is het Gerecht echter van oordeel dat er geen sprake is van dergelijke ongeoorloofde omstandigheden. De Commissie kon de arbitrageregels van de ISU dan ook niet als een verzwarende omstandigheid beschouwen.