RETTENS DOM (Sjette Udvidede Afdeling)
5. juli 2023 (*)
»Annullationssøgsmål – regler for institutionerne – medlem af Parlamentet – formanden for Europa-Parlamentets afslag på en anmodning, der tilsigter at beskytte privilegier og immuniteter – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – afvisning«
I sag T-115/20,
Carles Puigdemont i Casamajó, Waterloo (Belgien),
Antoni Comín i Oliveres, Waterloo,
ved advokaterne P. Bekaert, G. Boye, S. Bekaert og B. Emmerson, KC,
sagsøgere,
mod
Europa-Parlamentet ved N. Görlitz og J.-C. Puffer, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Spanien ved A. Gavela Llopis og M.J. Ruiz Sánchez, som befuldmægtigede,
intervenient
har
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, A. Marcoulli (refererende dommer), og dommerne S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, J. Schwarcz og R. Norkus,
justitssekretær: fuldmægtig M. Zwozdziak-Carbonne,
på grundlag af den skriftlige forhandling, navnlig kendelse af 17. juni 2021, hvorved Parlamentets formalitetsindsigelse blev henskudt til afgørelse i forbindelse med sagens realitet,
efter retsmødet den 24. november 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Med deres søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgerne, Carles Puigdemont i Casamajó og Antoni Comín i Oliveres, nedlagt påstand om annullation af den afgørelse, som Europa-Parlamentets formand angiveligt traf i sin skrivelse af 10. december 2019, der blev fremsendt som svar på anmodningen om, at Parlamentet i henhold til forretningsordenens artikel 9 skulle beskytte sagsøgernes parlamentariske immunitet.
Tvistens baggrund og de faktiske omstændigheder efter søgsmålets anlæggelse
2 Den første sagsøger var præsident for Generalitat de Cataluña (regeringen i den selvstyrende region Catalonien, Spanien), og den anden sagsøger var medlem af Gobierno autonómico de Cataluña (regeringen i den selvstyrende region Catalonien, Spanien) på tidspunktet for vedtagelsen af Ley 19/2017 reguladora del referéndum de autodeterminación (det catalanske parlaments lov nr. 19/2017 om folkeafstemningen om selvbestemmelse) af 6. september 2017 (DOGC, nr. 7449A af 6.9.2017, s. 1) og Ley 20/2017 de transitoriedad jurídica y fundacional de la República (det catalanske parlaments lov nr. 20/2017 om republikkens retlige og grundlæggende overgang) af 8. september 2017 (DOGC, nr. 7451A af 8.9.2017, s. 1), samt da der den 1. oktober 2017 blev afholdt folkeafstemning om selvbestemmelse i henhold til den førstnævnte af disse to love, hvis bestemmelser i mellemtiden var blevet suspenderet ved en afgørelse fra Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien).
3 Efter vedtagelsen af disse love og afholdelsen af folkeafstemningen indledte Ministerio Fiscal (anklagemyndighed, Spanien), Abogado del Estado (statens advokat, Spanien) og det politiske parti VOX en straffesag mod flere personer, herunder sagsøgerne, med påstand om, at de havde begået strafbare forhold i form af bl.a. oprør, tilskyndelse til oprør og underslæb med offentlige midler.
4 Ved kendelse af 9. juli 2018 erklærede Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), at sagsøgerne havde nægtet at give møde efter deres flugt fra Spanien, og stillede den straffesag, der var indledt imod dem, i bero, indtil de var blevet fundet.
5 Sagsøgerne stillede efterfølgende op til valget til Parlamentet, som i Spanien blev afholdt den 26. maj 2019 (herefter »valget den 26. maj 2019«). De blev efter afslutningen heraf valgt ind i Parlamentet, som det fremgår af den officielle bekendtgørelse af valgresultaterne fra Junta Electoral Central (den centrale valgkommission, Spanien) udstedt ved en afgørelse af 13. juni 2019 om »[b]ekendtgørelse om personer valgt som medlemmer af Europa-Parlamentet ved valget den 26. maj 2019« (BOE nr. 142 af 14.6.2019, s. 62477).
6 Ved skrivelse af 14. juni 2019 anmodede sagsøgerne bl.a. den daværende formand for Parlamentet om at tage resultatet af valget den 26. maj 2019, som fremgik af bekendtgørelsen af 13. juni 2019, til efterretning.
7 Den 15. juni 2019 afslog undersøgelsesdommeren ved Tribunal Supremo (øverste domstol) en anmodning fra sagsøgerne om at tilbagekalde de nationale arrestordrer, der var udstedt mod dem af de spanske straffedomstole med henblik på domfældelse i forbindelse med den i præmis 3 ovenfor nævnte straffesag.
8 Den 17. juni 2019 meddelte den centrale valgkommission Parlamentet listen over de i Spanien valgte kandidater, hvorpå sagsøgernes navne ikke figurerede.
9 Den 20. juni 2019 fremsendte den centrale valgkommission en afgørelse til Parlamentet, hvori den fastslog, at sagsøgerne ikke havde aflagt ed om at respektere den spanske forfatning som krævet i artikel 224, stk. 2, i Ley orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General (organisk lov nr. 5/1985 om det almindelige valgsystem) af 19. juni 1985 (BOE nr. 147 af 20.6.1985, s. 19110), og erklærede i overensstemmelse med denne artikel sagsøgernes mandat i Parlamentet ledigt, samt at alle de privilegier, der måtte tilkomme dem som følge af hvervet, var suspenderet, indtil de havde aflagt denne ed.
10 Ved skrivelse af samme dag anmodede sagsøgerne bl.a. Parlamentets daværende formand om på grundlag af forretningsordenens artikel 8 at træffe enhver nødvendig hasteforanstaltning til at bekræfte deres privilegier og immuniteter. Anmodningen blev gentaget den 24. juni 2019.
11 Ved skrivelse af 27. juni 2019 besvarede Parlamentets daværende formand sagsøgernes skrivelser af 14., 20. og 24. juni 2019, idet han i det væsentlige anførte, at han ikke kunne behandle dem som kommende parlamentsmedlemmer, idet deres navne ikke fremgik af den liste over valgte kandidater, som de spanske myndigheder officielt havde fremsendt.
12 Den 2. juli 2019 blev det nyvalgte Parlaments første session efter valget den 26. maj 2019 åbnet.
13 Ved e-mail af 10. oktober 2019 fremsendte EU-medlemmet, A, på vegne af tre kandidater, der var erklæret valgt ved valget den 26. maj 2019, herunder sagsøgerne, til Parlamentets formand, der blev valgt den 3. juli 2019 (herefter »Parlamentets formand«), og til formanden og næstformanden for Parlamentets Retsudvalg en anmodning fra 38 medlemmer af Parlamentet fra forskellige medlemsstater og politiske partier, herunder hende selv, om bl.a., at Parlamentet på grundlag af artikel 9 i Parlamentets forretningsorden, 9. valgperiode (2019-2024) i den affattelse, der var gældende, inden den blev ændret ved Parlamentets afgørelse af 17. januar 2023 (herefter »forretningsordenen«), beskyttede de pågældendes parlamentariske immunitet, jf. artikel 9, stk. 1 og 2, i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter (EUT 2010, C 83, s. 266, herefter »protokol nr. 7«). De dokumenter, der er nævnt til støtte for denne begæring, blev fremsendt til Parlamentet via e-mail af 26. november 2019.
14 Den 14. oktober 2019 udstedte undersøgelsesdommeren ved afdelingen for straffesager under Tribunal Supremo (øverste domstol) en national arrestordre, en europæisk arrestordre og en international arrestordre mod den første sagsøger med henblik på domfældelse i forbindelse med den i præmis 3 ovenfor nævnte straffesag. Den 4. november 2019 udstedte den samme dommer tilsvarende arrestordrer mod den anden sagsøger. Efterfølgende blev den første sagsøger og den anden sagsøger varetægtsfængslet i Belgien henholdsvis den 17. oktober og den 7. november 2019 og løsladt med betingelser samme dag.
15 Ved to enslydende skrivelser af 10. december 2019, hvoraf den ene var adresseret til A og den anden til samtlige 38 medlemmer af Parlamentet, besvarede Parlamentets formand den i præmis 13 ovenfor nævnte anmodning. I skrivelsen til A (herefter »den anfægtede retsakt«) henledte Parlamentets formand den interesserede parts opmærksomhed på kendelse i sagen af 1. juli 2019, Puigdemont i Casamajó og Comín i Oliveres mod Parlamentet (T-388/19 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:467), og i det væsentlige på den omstændighed, at Parlamentet ikke kunne anse de tre kandidater, der var erklæret valgt ved valget den 26. maj 2019, for medlemmer af Parlamentet, i mangel af en officiel meddelelse herom fra de spanske myndigheder i henhold til akten om almindelige direkte valg af repræsentanterne i Europa-Parlamentet, der er knyttet til Rådets afgørelse 76/787/EKSF, EØF, Euratom af 20. september 1976 (EFT 1976, L 278, s. 1), som ændret ved Rådets afgørelse 2002/772/EF, Euratom af 25. juni 2002 og af 23. september 2002 (EFT 2002, L 283, s. 1). Parlamentets formand henviste til de tidligere skrivelser i denne henseende, nemlig for det første hans forgængers skrivelse af 27. juni 2019 til sagsøgerne (jf. præmis 11 ovenfor) og for det andet den skrivelse af 22. august 2019, som han havde sendt til A vedrørende Parlamentets manglende mulighed for at træffe foranstaltninger vedrørende den anden valgte kandidats angivelige immunitet. Parlamentets formand henviste ligeledes til Tribunal Supremos (øverste domstol) dom af 14. oktober 2019 vedrørende denne anden valgte kandidat. Han anførte dernæst, at han havde noteret sig generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:958) og afventede Domstolens endelige afgørelse. Endelig bemærkede han, at forretningsordenens artikel 9, stk. 2, tillod et medlem eller tidligere medlem af Parlamentet at lade sig repræsentere af ét andet medlem og ikke af 38 medlemmer. Følgelig opfordrede Parlamentets formand A til at drage sine egne konklusioner af disse forklaringer.
16 Ved dom af 19. december 2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115), fastslog Domstolen bl.a., at en person, som officielt var blevet erklæret valgt til Parlamentet, men som efter en sådan erklæring om valg ikke havde fået tilladelse til at opfylde visse krav, som var fastsat i national ret, og til at rejse til Parlamentet for at deltage i dettes første session, skulle anses for at nyde immunitet i henhold til artikel 9, stk. 2, i protokol nr. 7.
17 Parlamentet tog på sit plenarmøde den 13. januar 2020 efter dom af 19. december 2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115), til efterretning, at sagsøgerne var valgt til Parlamentet med virkning fra den 2. juli 2019.
18 Samme dag fremsendte præsidenten for Tribunal Supremo (øverste domstol) en anmodning dateret den 10. januar 2020, som blev fremsendt under præsidenten for denne domstols afdeling for straffesagers adresse, og som fulgte af en kendelse afsagt samme dag af undersøgelsesdommeren ved denne afdeling, om ophævelse af sagsøgernes immunitet på grundlag af artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7.
19 Ved afgørelser af 9. marts 2021 imødekom Parlamentet den anmodning, der er nævnt i præmis 18 ovenfor.
Parternes påstande
20 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede retsakt annulleres.
– Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
21 Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen for så vidt angår immuniteten i henhold til artikel 9, stk. 1, litra b), i protokol nr. 7, og i øvrigt afvises sagen, subsidiært frifindes Parlamentet.
– Subsidiært afvises sagen, eller mere subsidiært frifindes Parlamentet.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22 Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
– Sagerne afvises, eller subsidiært frifindes Parlamentet.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Den retlige bedømmelse
Retlig ramme
EU-retten
23 Kapitel III i protokol nr. 7 om »[m]edlemmer af Europa-Parlamentet« indeholder bl.a. artikel 8, som bestemmer:
»Europa-Parlamentets medlemmer kan hverken eftersøges, tilbageholdes eller retsligt forfølges på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv.«
24 Artikel 9 i protokol nr. 7 foreskriver:
»Under Europa-Parlamentets mødeperioder nyder medlemmerne:
a) på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling
b) på en anden medlemsstats område fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning.
De er ligeledes dækket af immuniteten på vej til eller fra Europa-Parlamentets mødested.
Immuniteten kan ikke påberåbes af et medlem, som gribes på fersk gerning, og kan ikke hindre Europa-Parlamentets ret til at ophæve et af dets medlemmers immunitet.«
25 Kapitel VII i protokol nr. 7 med overskriften »Almindelige bestemmelser« omfatter bl.a. artikel 18, der har følgende ordlyd:
»Ved anvendelse af denne protokol handler Unionens institutioner i gensidig forståelse med de pågældende medlemsstaters ansvarlige myndigheder.«
26 Forretningsordenens artikel 5 med overskriften »Privilegier og immuniteter« fastsætter:
»1. Medlemmerne nyder de privilegier og immuniteter, der er fastlagt i protokol nr. 7 […]
2. Under udøvelsen af sine beføjelser vedrørende privilegier og immuniteter arbejder Parlamentet for at bevare sin integritet som demokratisk lovgivende forsamling og sikre medlemmernes uafhængighed under udførelsen af deres opgaver. Parlamentarisk immunitet er ikke et medlems personlige privilegium, men derimod en garanti for Parlamentets uafhængighed som helhed og for dets medlemmers uafhængighed.
[…]«
27 Forretningsordenens artikel 7, der har overskriften »Beskyttelse af privilegier og immunitet«, bestemmer:
»1. I tilfælde, hvor det hævdes, at et medlems eller tidligere medlems privilegier og immuniteter er blevet krænket eller forventes at blive krænket af en medlemsstats myndigheder, kan Parlamentet i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, anmodes om at træffe afgørelse om, hvorvidt der rent faktisk er sket eller kan forventes at ske en krænkelse af disse privilegier og immuniteter.
2. Der kan navnlig anmodes om beskyttelse af privilegier og immuniteter, hvis det findes, at der i givet fald ville foreligge en administrativ eller anden form for begrænsning i den frie bevægelighed for medlemmer, der rejser til eller fra Parlamentets mødested, eller en administrativ eller anden form for begrænsning i forbindelse med en meningstilkendegivelse eller en stemmeafgivelse under udøvelsen af deres hverv, eller at der i givet fald ville foreligge omstændigheder henhørende under artikel 9 i protokol nr. 7 […]
[…]
5. I tilfælde, hvor der er truffet afgørelse om ikke at beskytte et medlems privilegier og immuniteter, kan medlemmet undtagelsesvis under fremlæggelse af nyt materiale i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, anmode om at få afgørelsen taget op til fornyet overvejelse. Anmodningen om fornyet overvejelse kan ikke antages til behandling, hvis der er anlagt sag til prøvelse af afgørelsen i henhold til artikel 263 […], eller hvis [Parlamentets formand] finder, at det nye fremlagte materiale ikke er tilstrækkelig underbygget til at berettige fornyet overvejelse.«
28 Forretningsordenens artikel 9, der har overskriften »Procedurer vedrørende immunitet«, bestemmer:
»1. Enhver anmodning til [Parlamentets formand] fra en kompetent myndighed i en medlemsstat om ophævelse af et medlems immunitet eller fra et medlem eller tidligere medlem om beskyttelse af privilegier og immuniteter meddeles på plenarmødet og henvises til det kompetente udvalg.
2. Med medlemmets eller det tidligere medlems samtykke kan anmodningen fremsættes af et andet medlem, som kan repræsentere medlemmet eller det tidligere medlem på alle stadier i proceduren.
[…]
3. Udvalget prøver straks, men under hensyn til deres forholdsmæssige kompleksitet, anmodninger om ophævelse af immunitet eller beskyttelse af privilegier og immuniteter.
[…]
5. Udvalget kan anmode den berørte myndighed om enhver oplysning eller præcisering, som det finder nødvendig for at kunne tage stilling til, hvorvidt immuniteten bør ophæves eller beskyttes.
[…]«
Spansk ret
29 Den spanske forfatnings artikel 71 bestemmer:
»1. Deputerede og senatorer kan ikke drages til ansvar for de ytringer, som de fremkommer med under udøvelsen af deres hverv.
2. Deputerede og senatorer nyder ligeledes immunitet under deres mandatperiode, og de kan kun tilbageholdes, hvis de pågribes på fersk gerning. De kan hverken sigtes eller retsforfølges uden forudgående tilladelse fra det respektive lovgivningskammer.
3. I strafferetlige sager mod deputerede og senatorer har Tribunal Supremos [(øverste domstol)] afdeling for strafferetlige sager kompetence.
[…]«
30 Artikel 750-754 i Ley de Enjuiciamiento Criminal (strafferetsplejeloven) har følgende ordlyd:
»Artikel 750
En domstol, der finder, at der er anledning til at rejse sigtelse mod en senator eller deputeret i Cortes [den nationale lovgivende forsamling, bestående af senatet og deputeretkammeret, (Spanien)] på grund af en strafbar handling, afstår fra at gøre dette, så længe [senatet og deputeretkammeret] er i session, medmindre den opnår tilladelse hertil fra det lovgivningskammer, som den pågældende tilhører.
Artikel 751
Hvis en senator eller en deputeret er blevet pågrebet på fersk gerning, kan den pågældende tilbageholdes og sigtes uden den i den foregående artikel nævnte tilladelse, men inden for 24 timer efter tilbageholdelsen eller sigtelsen skal det lovgivningskammer, som den pågældende tilhører, underrettes herom.
Det pågældende lovgivningskammer skal ligeledes underrettes om enhver verserende straffesag mod en person, som er blevet valgt til senator eller deputeret, mens den pågældende var sigtet.
Artikel 752
Hvis der rejses sigtelse mod en senator eller en deputeret i tidsrummet mellem afslutningen og genoptagelsen af møderne i parlamentet, skal den domstol, som behandler sagen, straks underrette det pågældende lovgivningskammer.
Det samme gælder, når der er rejst sigtelse mod en valgt senator eller deputeret, inden [senatet eller deputeretkammeret] mødes.
Artikel 753
Under alle omstændigheder stiller justitssekretæren straffesagen i bero fra den dag, hvor [senatet eller deputeretkammeret], uanset om det er i session, underrettes, hvorved forholdene forbliver, som de var på dette tidspunkt, indtil det pågældende lovgivningskammer træffer afgørelse om, hvad det finder hensigtsmæssigt.
Artikel 754
Hvis [senatet eller deputeretkammeret] afviser at give tilladelse, ophæves sagen med hensyn til senatoren eller den deputerede, hvorimod straffesagen fortsættes med hensyn til de øvrige sigtede.«
31 Reglamento del Congreso de los Diputados (deputeretkammerets forretningsorden) af 10. februar 1982 (BOE nr. 55 af 5.3.1982, s. 5765) fastsætter følgende i artikel 11:
»Deputerede nyder ligeledes immunitet i løbet af deres mandatperiode, og de kan kun tilbageholdes, hvis de pågribes på fersk gerning. De kan hverken sigtes eller retsforfølges uden forudgående tilladelse fra deputeretkammeret.«
32 Artikel 12 i Reglamento del Congreso de los Diputados (deputeretkammerets forretningsorden) foreskriver:
»Efter at have fået kendskab til anholdelsen af et medlem eller enhver anden retslig eller administrativ foranstaltning, der kan hindre udøvelsen af medlemmets mandat, træffer formanden for deputeretkammeret straks alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte kammerets og dets medlemmers rettigheder og prærogativer.«
33 Reglamento del Senado (senatets forretningsorden) af 3. maj 1994 (BOE nr. 114 af 13.5.1994, s. 14687) bestemmer følgende i artikel 22, stk. 1:
»I løbet af deres mandatperiode nyder senatorerne immunitet og kan kun tilbageholdes eller anholdes, hvis de gribes på fersk gerning. Tilbageholdelse eller anholdelse meddeles straks senatets formandskab.
Senatorerne kan ikke sigtes eller retsforfølges uden senatets forudgående tilladelse, som der anmodes om i forbindelse med anmodningen om ophævelse af den relevante immunitet. En sådan tilladelse er ligeledes nødvendig, hvis en person bliver senator, mens vedkommende retsforfølges eller tiltales i forbindelse med en straffesag.«
Formaliteten
34 Parlamentet har fremsat en påstand om afvisning i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement. Parlamentet har fremsat en formalitetsindsigelse om, at der ikke foreligger en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, der principalt er støttet på den anfægtede retsakts informative eller mellemkommende karakter og subsidiært på den omstændighed, at en afgørelse om at beskytte sagsøgernes immunitet i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 ikke udgør en bebyrdende retsakt.
35 Sagsøgerne har bestridt Parlamentets argumenter.
36 Ifølge fast retspraksis udgør enhver af institutionerne udstedt retsakt, uanset dens beskaffenhed eller form, en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, når den tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 9, og af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 51).
37 Enhver EU-retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, er derimod ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. dom af 15.7.2021, FBF, C-911/19, EU:C:2021:599, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
38 Ved afgørelsen af, om en retsakt har bindende retsvirkninger, skal vægten lægges på denne retsakts indhold, og disse virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom den nævnte retsakts indhold, i givet fald under hensyn til baggrunden for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (jf. dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis, og af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen, C-575/18 P, EU:C:2020:530, præmis 47).
Påstanden om, at den anfægtede retsakt er af informativ eller mellemkommende karakter
39 Parlamentet har principalt gjort gældende, at den anfægtede retsakt er rent informativ, og at den må betragtes som en mellemkommende retsakt. Dens indhold afslører ikke nogen afgørelse om afslag på sagsøgernes anmodning om beskyttelse af deres immunitet eller om afvisning af denne anmodning og ændrer heller ikke sagsøgernes retsstilling. Ifølge Parlamentet begrænser den anfægtede retsakt sig til at give adressaten oplysninger om anvendelsesområdet for forretningsordenens artikel 7 og 9 og om visse proceduremæssige krav, en beskrivende sammenfatning af Rettens relevante praksis samt visse kontekstelementer. Parlamentet har ligeledes gjort gældende, at Parlamentets formand, henset til den forestående dom fra Domstolen (dom af 19.12.2019, Junqueras Vies, C-502/19, EU:C:2019:1115), ikke agtede at vedtage et endeligt standpunkt. Konklusionen i den anfægtede retsakt klarlægger den omstændighed, at dens eneste formål var at give A alle relevante faktiske, retlige og processuelle oplysninger, navnlig med hensyn til tvivlen om, hvorvidt anmodningen om beskyttelse var i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 9, stk. 2, første afsnit, med henblik på at give A mulighed for at tilpasse den eller afslutte den.
40 I henhold til fast retspraksis kan en retsakt, der har rent oplysende karakter, hverken berøre adressatens interesser eller ændre dennes retsstilling i forhold til situationen før modtagelsen af denne retsakt (jf. dom af 11.12.2012, Sina Bank mod Rådet, T-15/11, EU:T:2012:661, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis). Det samme gælder for en mellemkommende retsakt, der udtrykker den pågældende institutions foreløbige opfattelse, med undtagelse af enhver mellemkommende retsakt, der har selvstændige retsvirkninger, såfremt den ulovlighed, som denne retsakt er behæftet med, ikke kan afhjælpes ved et søgsmål, der er rettet mod den endelige afgørelse, som den forbereder (jf. dom af 3.6.2021, Ungarn mod Parlamentet, C-650/18, EU:C:2021:426, præmis 44 og 46 og den deri nævnte retspraksis).
41 I den foreliggende sag har Parlamentets formand med den anfægtede retsakt fremhævet, at en anmodning om beskyttelse af privilegier og immuniteter baseret på forretningsordenens artikel 7 og 9 ifølge forretningsordenen kun kan have til formål at beskytte de nævnte privilegier og immuniteter for et medlem af Parlamentet eller et tidligere medlem af Parlamentet. Parlamentets formand forklarede dernæst i det væsentlige under henvisning til såvel kendelse af 1. juli 2019, Puigdemont i Casamajó og Comín i Oliveres mod Parlamentet (T-388/19 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:467), som til skrivelserne fra hans forgænger og fra ham selv, at sagsøgerne ikke kunne anses for at have opnået status som medlemmer af Parlamentet, eftersom de spanske myndigheder ikke officielt meddelte, at de var blevet valgt ind. Endelig henviste formanden til, at forretningsordenens artikel 9, stk. 2, kun tillader et medlem eller et tidligere medlem af Parlamentet at lade sig repræsentere af ét andet medlem og ikke af 38 medlemmer. Følgelig opfordrede Parlamentets formand A til at drage sine egne konklusioner af disse forklaringer (jf. præmis 15 ovenfor).
42 En sådan endelig formulering, hvorefter adressaten for retsakten er ansvarlig for at fastlægge dens rækkevidde, kan i modsætning til, hvad Parlamentet har gjort gældende, ikke anses for »på utvetydig vis at tydeliggøre« den omstændighed, at den anfægtede retsakt udelukkende havde til formål at give A. faktiske, retlige og processuelle oplysninger.
43 I henhold til forretningsordenens artikel 9, stk. 1, skal Parlamentets formand, når han af et medlem eller et tidligere medlem får forelagt en anmodning om beskyttelse af privilegier og immuniteter, nemlig meddele denne anmodning på plenarmødet og henvise den til det kompetente udvalg. Det er imidlertid ubestridt, at den anfægtede retsakt er den eneste opfølgning på anmodningen om beskyttelse af sagsøgernes immunitet, som hverken blev meddelt på plenarmødet eller henvist til det kompetente udvalg.
44 Den ovennævnte konklusion er i øvrigt angivet efter formuleringen af ti punkter, som i det væsentlige har til formål at forklare, at sagsøgerne ikke kan anses for at have opnået status som medlemmer og dermed for at nyde de immuniteter, der er knyttet til denne status. Et af punkterne giver også udtryk for tvivl om, hvorvidt anmodningen om beskyttelse er i overensstemmelse med forretningsordenens artikel 9, stk. 2.
45 I denne sammenhæng er henvisningen i næstsidste punkt i den anfægtede retsakt til Domstolens kommende dom Junqueras Vies (dom af 19.12.2019, C-502/19, EU:C:2019:1115) ikke tilstrækkelig til at give den anfægtede retsakt karakter af en mellemkommende retsakt, som Parlamentet har påberåbt sig, idet en sådan henvisning bl.a. kan forstås som et svar på ophavsmændene til anmodningens henvisning til generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse i denne sag.
46 Det må derfor fastslås, at Parlamentets formand med den anfægtede retsakt i sin helhed i det væsentlige stiltiende afslog at meddele anmodningen om beskyttelse af sagsøgernes immunitet på plenarmødet og at henvise den til det kompetente udvalg til behandling.
47 Det følger heraf, at Parlamentets formalitetsindsigelse, for så vidt som den er støttet på, at den anfægtede retsakt er af informativ eller mellemkommende karakter, ikke kan tages til følge.
Manglende retsvirkninger af en eventuel afgørelse fra Parlamentet om at beskytte sagsøgernes immunitet
48 Parlamentet har gjort gældende, at den anfægtede retsakt ikke har retsvirkninger, eftersom en afgørelse om at beskytte sagsøgernes immunitet i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 ikke i sig selv har bindende virkninger for de nationale myndigheder. Selv om det ifølge Parlamentet ikke uden videre kan udelukkes, at en afgørelse om beskyttelse af et medlems immunitet i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 har retsvirkninger, afhænger disses tilstedeværelse af de kompetencer, der er tillagt de lovgivende forsamlinger i henhold til national ret, som artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7 henviser til. Der er imidlertid ingen bestemmelse i spansk ret, der giver de spanske lovgivende forsamlinger mulighed for at anmode om, at retsforfølgning af et af deres medlemmer stilles i bero.
49 Parlamentet har tilføjet, at de nationale retsakter, som ifølge sagsøgerne følger af den anfægtede retsakt, er blevet vedtaget selvstændigt af de spanske myndigheder alene i henhold til national ret. Parlamentet har ligeledes gjort gældende, at det ikke er muligt at udlede af artikel 9 i protokol nr. 7, at en afgørelse om beskyttelse af et medlems immunitet har retsvirkninger. Parlamentet har endelig anført, at dets forretningsorden ikke kan skabe retlige forpligtelser over for medlemsstaterne.
50 Sagsøgerne har for det første gjort gældende, at en afgørelse fra Parlamentet om at beskytte et medlems immunitet, som fastsat i artikel 9 i protokol nr. 7, har retsvirkninger.
51 De har i denne forbindelse gjort gældende, at der ikke er nogen analogi mellem Parlamentets beføjelser med hensyn til den immunitet, der er fastsat i artikel 8 i protokol nr. 7, og de beføjelser, som Parlamentet har med hensyn til den immunitet, der er fastsat i denne protokols artikel 9. Hvad angår sidstnævnte er Parlamentets kompetence til at vedtage en afgørelse om beskyttelse, der afføder retsvirkninger, således baseret på dets kompetence til at ophæve immuniteten i henhold til denne protokols artikel 9, stk. 3, hvoraf det følger, at Parlamentet har enekompetence til at afgøre, om denne immunitet beskytter et af dets medlemmer i en given sag.
52 Sagsøgerne har ligeledes gjort gældende, at selv hvis det antages, at Parlamentets kompetence til at beskytte et medlems immunitet skal søges i national ret, giver spansk ret de lovgivende forsamlinger beføjelse til at vedtage foranstaltninger, der er bindende for de nationale retslige myndigheder.
53 For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at hvis Parlamentets formand havde indledt en procedure til beskyttelse af deres immunitet, ville de nationale retslige myndigheder i medfør af princippet om loyalt samarbejde have været forpligtet til at stille den sag, der var indledt mod dem, i bero i det mindste indtil afslutningen af proceduren for Parlamentet, hvilket ville have forhindret udstedelsen af arrestordrerne af 14. oktober og 4. november 2019. Desuden har den anfægtede retsakt medført, at de blev frataget visse rettigheder, der er sikret ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herunder retten til at udøve deres mandat.
– Indledende bemærkninger
54 Ifølge retspraksis udgør en EU-institutions besvarelse af en anmodning rettet til den ikke nødvendigvis en afgørelse som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, som af adressaten kan anfægtes ved et annullationssøgsmål (kendelse af 27.1.1993, Miethke mod Parlamentet, C-25/92, EU:C:1993:32, præmis 10, dom af 15.9.2022, PNB Banka mod ECB, C-326/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:693, præmis 92, og kendelse af 5.9.2012, Farage mod Parlamentet og Buzek, T-564/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:403, præmis 27).
55 Når en afgørelse fra en EU-institution har karakter af et afslag, skal denne afgørelse i øvrigt bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på (dom af 8.3.1972, Nordgetreide mod Kommissionen, 42/71, EU:C:1972:16, præmis 5, af 24.11.1992, Buckl m.fl. mod Kommissionen, C-15/91 og C-108/91, EU:C:1992:454, præmis 22, og af 9.10.2018, Multiconnect mod Kommissionen, T-884/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:665, præmis 45). Navnlig er et afslag en retsakt, som kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede, kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (jf. dom af 22.10.1996, Salt Union mod Kommissionen, T-330/94, EU:T:1996:154, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at en institutions afslag på en anmodning rettet til den ikke udgør en retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, når denne anmodning ikke tilsigter, at denne institution vedtager en foranstaltning med bindende retsvirkninger (kendelse af 5.9.2012, Farage mod Parlamentet og Buzek, T-564/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:403, præmis 27, og af 1.2.2018, Collins mod Parlamentet, T-919/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:58, præmis 19).
56 Med henblik på i det foreliggende tilfælde at afgøre, om formanden for Parlamentets afslag på anmodningen om beskyttelse af sagsøgernes immunitet er en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, skal det derfor undersøges, om den ønskede afgørelse om beskyttelse kunne afføde retsvirkninger, idet det bemærkes, at nævnte anmodning havde til formål at beskytte sagsøgernes parlamentariske immunitet som fastsat i artikel 9, stk. 1 og 2, i protokol nr. 7.
57 Det skal indledningsvis fremhæves, at Parlamentet i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, TEU og artikel 13, stk. 2, TEU handler inden for rammerne af de beføjelser, som er tillagt det ved traktaterne. Selv om det udtrykkeligt er fastsat i artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7, at et parlamentsmedlems immunitet kan ophæves, er beskyttelsen af medlemmets immunitet imidlertid kun foreskrevet i forretningsordenens artikel 7 og 9.
58 Det er endvidere allerede blevet fastslået, at en afgørelse fra Parlamentet om at beskytte immuniteten i henhold til artikel 8 i protokol nr. 7 udgør en udtalelse, som ikke har nogen bindende virkning for de nationale retslige myndigheder (jf. i denne retning dom af 21.10.2008, Marra, C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 39, og af 6.9.2011, Patriciello, C-163/10, EU:C:2011:543, præmis 39). For at nå frem til denne konklusion lagde Domstolen følgende elementer til grund: For det første har Parlamentet ifølge protokol nr. 7 ikke kompetence til at efterprøve, om betingelserne i medfør af artikel 8 i protokol nr. 7 for at drage immuniteten i tvivl er opfyldt, såfremt der anlægges sag mod et medlem af Parlamentet på grund af vedkommendes meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser. For det andet kan en sådan kompetence ikke følge af bestemmelserne i forretningsordenen, som er en retsakt vedrørende den interne organisation, der ikke kan give Parlamentet nogen beføjelser, som ikke udtrykkeligt er fastsat i en generel retsakt, i det foreliggende tilfælde ved protokol nr. 7. For det tredje indebærer den omstændighed, at der i en medlemsstats nationale ret er fastsat en procedure om beskyttelse af medlemmerne af det nationale parlaments immunitet, hvorefter dette har mulighed for at gribe ind, når en national domstol ikke anerkender immuniteten, i øvrigt ikke, at der dermed er anerkendt de samme beføjelser for Parlamentet over for de af dets medlemmer, som hidrører fra samme stat, da artikel 8 i protokol nr. 7 ikke udtrykkeligt tillægger en sådan kompetence og ikke henviser til nationale retsregler (dom af 21.10.2008, Marra, C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 32, 38 og 40). Modsat er det blevet fastslået, at en afgørelse fra Parlamentet om ikke at beskytte immuniteten i henhold til artikel 8 i protokol nr. 7 heller ikke udgør en retsakt, der fremkalder bindende retsvirkninger (jf. i denne retning kendelse af 5.9.2012, Farage mod Parlamentet og Buzek, T-564/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:403, præmis 28, og af 1.2.2018, Collins mod Parlamentet, T-919/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:58, præmis 21).
59 Sagsøgerne har gjort gældende, at denne retspraksis ikke kan overføres på afgørelser om beskyttelse af immuniteten i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7. Efter deres opfattelse er Parlamentets kompetence til at vedtage afgørelser om beskyttelse af denne immunitet, der har bindende virkninger for de nationale retslige myndigheder, baseret på dets enekompetence til at ophæve denne immunitet i medfør af artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7 eller i givet fald på national ret, som nævnte protokols artikel 9, stk. 1, litra a), henviser til.
60 Der skal derfor foretages en successiv undersøgelse af de to retsgrundlag, som sagsøgerne således har påberåbt sig.
– Parlamentets kompetence i medfør af dets ret til at ophæve immuniteten
61 Sagsøgerne har gjort gældende, at retten til at ophæve immuniteten i henhold til artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7 omfatter retten til ikke at ophæve den, hvilket efter deres opfattelse vil sige retten til at beskytte den. De har gjort gældende, at afgørelsen om ikke at ophæve immuniteten efter anmodning fra de nationale myndigheder og afgørelsen om at beskytte immuniteten efter anmodning fra et parlamentsmedlem bør have de samme bindende virkninger. Ifølge sagsøgerne er Parlamentet nemlig enekompetent til med bindende virkning at afgøre, om immuniteten i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 beskytter eller ikke beskytter et medlem i en given sag. Protokol nr. 7, sammenholdt med artikel 343 TEUF, artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 18 i protokol nr. 7, gør det således muligt for Parlamentet at nægte at ophæve et medlems immunitet og dermed ifølge sagsøgerne at beskytte den efter anmodning fra dette medlem og ikke fra en medlemsstat. Der er tale om den eneste fortolkning, der gør det muligt at sikre immuniteternes effektive virkning og at sikre overholdelsen af effektivitetsprincippet.
62 I denne henseende bemærkes for det første, at artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7 tillægger Parlamentet en eneret til at ophæve den immunitet, der er omhandlet i protokollens artikel 9, dvs. retten til at fratage et medlem den beskyttelse, som vedkommende nyder i henhold til denne bestemmelse. En sådan afgørelse udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF (dom af 15.10.2008, Mote mod Parlamentet, T-345/05, EU:T:2008:440, præmis 31). Udøvelsen af denne ret indebærer, at Parlamentet er blevet forelagt en anmodning om ophævelse af immuniteten af en kompetent myndighed. Denne myndighed har således allerede fastslået, at medlemmet nyder den immunitet, der er fastsat i artikel 9 i protokol nr. 7, inden for rammerne af en given procedure, og har anmodet Parlamentet om at ophæve den med henblik på at fortsætte denne sag. Parlamentet skal derefter afgøre, om det ophæver denne immunitet eller ej, uden at protokol nr. 7 præciserer de kriterier, som det skal lægge til grund. Parlamentet har derfor et meget vidt skøn på grund af den politiske karakter af en sådan afgørelse (jf. i denne retning dom af 17.1.2013, Gollnisch mod Parlamentet, T-346/11 og T-347/11, EU:T:2013:23, præmis 59, og af 12.2.2020, Bilde mod Parlamentet, T-248/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:46, præmis 19).
63 Parlamentet kan derimod kun anmodes om at beskytte et medlems immunitet i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 på grundlag af forretningsordenens artikel 7 og 9, såfremt der ikke er fremsat en anmodning om ophævelse af immuniteten. Ifølge retspraksis kan der nemlig kun være tale om at beskytte immuniteten, hvis den er blevet krænket ved handlinger foretaget af de kompetente myndigheder, og der ikke er fremsat anmodning om ophævelse af immuniteten (jf. i denne retning dom af 17.1.2013, Gollnisch mod Parlamentet, T-346/11 og T-347/11, EU:T:2013:23, præmis 52). For at kunne tage stilling til en sådan anmodning om forsvar skal Parlamentet i henhold til forretningsordenens artikel 7, stk. 1, undersøge, om immuniteten som fastsat i artikel 9 i protokol nr. 7 er blevet krænket eller forventes at blive krænket.
64 Det følger heraf, at behandlingen af en anmodning om ophævelse af immuniteten og behandlingen af en anmodning om beskyttelse af immuniteten i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 henhører under to særskilte øvelser.
65 For det andet kan den eneret til at ophæve immuniteten i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7, som er tillagt ved denne artikels stk. 3, i modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, ikke fortolkes således, at den giver Parlamentet enekompetence til med bindende virkning at afgøre, om et medlem nyder den immunitet, der er fastsat i artikel 9 i protokol nr. 7, eller ikke, for så vidt angår de forhold, som vedkommende foreholdes.
66 Denne kompetence tilkommer således primært myndighederne, navnlig de nationale retslige myndigheder, som fører retslige procedurer og i denne forbindelse er forpligtet til at anvende bestemmelserne i protokol nr. 7. Hvis disse myndigheder således konstaterer, at de forhold, der foreholdes parlamentsmedlemmet, er omfattet af den immunitet, der er fastsat i artikel 9 i protokol nr. 7, i givet fald sammenholdt med national ret, er de forpligtede til at anmode Parlamentet om ophævelse heraf, hvis de ønsker at fortsætte de nævnte procedurer. I første række bemærkes, at denne kompetence udøves med forbehold af muligheden for, eller endog forpligtelsen, for de nationale retter, som skal anvende disse bestemmelser, til i medfør af artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen et spørgsmål vedrørende fortolkningen af den nævnte protokol. I anden række udelukker denne kompetence for de nationale myndigheder ikke den kompetence, som Parlamentet skal udøve, når det får forelagt en anmodning om ophævelse af immuniteten, ved dets undersøgelse af, om medlemmet rent faktisk nyder den i artikel 9 i protokol nr. 7 omhandlede immunitet, før det træffer afgørelse om, hvorvidt den skal ophæves (jf. i denne retning dom af 17.1.2013, Gollnisch mod Parlamentet, T-346/11 og T-347/11, EU:T:2013:23, præmis 47). En sådan undersøgelse henhører således under den kompetence, som Parlamentet er tillagt ved den nævnte protokols artikel 9, stk. 3, når den udøves inden for rammerne af en anmodning om ophævelse af immuniteten.
67 Sagsøgerne har gjort gældende, at en sådan fortolkning af kompetencefordelingen mellem Parlamentet og medlemsstaterne for så vidt angår artikel 9 i protokol nr. 7 ville bringe den effektive virkning af de immuniteter, der tilstås parlamentsmedlemmerne, og dermed det formål om at beskytte Parlamentets funktion og uafhængighed, som de forfølger, i fare.
68 For det første må den brede fortolkning af en EU-retlig bestemmelse med henblik på at bevare dens effektive virkning imidlertid ikke føre til, at der ses bort fra den kompetencefordeling mellem Unionen og dens medlemsstater, der er fastsat i traktaterne. Dette ville imidlertid være tilfældet, hvis det følger af artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7, at Parlamentet har enekompetence til at afgøre, om en retssag mod et medlem krænker vedkommendes immunitet eller ej. For det andet følger den beskyttelse, som artikel 9 i protokol nr. 7 giver parlamentsmedlemmerne, ligesom medlemsstaternes myndigheders forpligtelse til at respektere den, direkte af protokol nr. 7 og ikke af en bestemmelse i Parlamentets forretningsorden eller af en afgørelse fra Parlamentet vedtaget på grundlag af denne forretningsorden. Denne beskyttelse er derfor bindende for de myndigheder, der fører retslige procedurer. Disse nationale myndigheder er således forpligtet til at stille disse procedurer i bero, når de konstaterer, at der er tale om immunitet i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7, og til at forelægge Parlamentet en anmodning om ophævelse af denne immunitet. De nationale myndigheders manglende overholdelse af artikel 9 i protokol nr. 7 kan give anledning til, at Europa-Kommissionen indleder en traktatbrudsprocedure, idet det i henhold til artikel 258 TEUF påhviler Kommissionen at påse, at medlemsstaterne overholder traktaternes bestemmelser.
69 Det følger heraf, at en afgørelse om ikke at imødekomme en anmodning fra nationale myndigheder om ophævelse af immuniteten og en afgørelse om at beskytte immuniteten efter anmodning fra et medlem ikke vedtages inden for de samme retlige rammer. I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, skal retsvirkningerne af disse afgørelser således ikke nødvendigvis være de samme.
70 Sagsøgerne kan derfor ikke med føje gøre gældende, at Parlamentet på grundlag af artikel 9, stk. 3, i protokol nr. 7 kan vedtage afgørelser om beskyttelse af den immunitet, der er fastsat i den nævnte protokols artikel 9, som har bindende retsvirkninger over for de nationale retslige myndigheder.
– Parlamentets kompetence på grundlag af national ret
71 Parlamentet har gjort gældende, at det for at fastslå retsvirkningerne af en afgørelse om beskyttelse af immuniteten i henhold til artikel 9 i protokol nr. 7 er nødvendigt at tage hensyn til henvisningen i denne artikel til national ret. Når en medlemsstats lovgivning giver den nationale lovgivende forsamling kompetence til at anmode om at stille retsforfølgningen af et af dets medlemmer i bero, har Parlamentet således den samme kompetence i forhold til et medlem af Europa-Parlamentet, der er valgt ind for denne medlemsstat. Parlamentet er af den opfattelse, at en afgørelse om at beskytte et medlems immunitet i et sådant tilfælde har bindende retsvirkninger, og at en afgørelse om ikke at beskytte immuniteten kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
72 Sagsøgerne har gjort gældende, at retsvirkningernes tilknytning til national ret, hvortil der henvises i artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7, ikke er rimelig, eftersom den indfører en forskellig behandling af immuniteterne, idet de immuniteter, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, litra b), og artikel 9, stk. 2, i protokol nr. 7 – uden at der er fremsat en anmodning om ophævelse – ikke er beskyttet, idet de udelukkende er reguleret af EU-retten. Denne tilknytning til national ret er i øvrigt i strid med princippet om lighed mellem parlamentsmedlemmerne og den frie bevægelighed for personer, eftersom Parlamentet i tilfælde, hvor den samme medlemsstat krænker immuniteterne, kan forsvare et medlem, der er valgt ind for denne stat, og ikke et medlem, der er valgt ind for andre stater.
73 Subsidiært har sagsøgerne gjort gældende, at selv hvis det antages, at Parlamentets kompetence til at beskytte et medlems immunitet skal søges i national ret, giver bestemmelserne i artikel 12 i deputeretkammerets forretningsorden og strafferetsplejelovens artikel 751, stk. 2, sammenholdt med artikel 753, Parlamentet mulighed for at vedtage foranstaltninger, der er bindende for de nationale retslige myndigheder. Sagsøgerne har tilføjet, at disse nationale bestemmelser skal fortolkes på en sådan måde, at det sikres, at Parlamentet fuldt ud er i stand til at udføre dets opgave.
74 I denne henseende bemærkes for det første, at ifølge artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7 nyder medlemmerne af Parlamentet på deres eget lands område de immuniteter, der i henhold til national ret tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling (jf. præmis 24 ovenfor). Denne bestemmelse indebærer, at udstrækningen og indholdet af den immunitet, Parlamentets medlemmer nyder på deres nationale område – med andre ord det materielle indhold af denne immunitet – bestemmes af de forskellige nationale lovgivninger, hvortil den henviser (jf. i denne retning dom af 19.3.2010, Gollnisch mod Parlamentet, T-42/06, EU:T:2010:102, præmis 106).
75 Det er ubestridt, at de nationale lovgivninger varierer for så vidt angår det materielle indhold af den parlamentariske immunitet. Dette kan således bestå i, at det er umuligt for rets- eller politimyndighederne at træffe visse foranstaltninger over for medlemmerne af den nationale lovgivende forsamling uden først at have opnået en tilladelse, normalt fra den forsamling, som medlemmerne tilhører. Det kan ligeledes bestå i, at den nationale lovgivende forsamling har mulighed for af egen drift eller efter anmodning fra det pågældende medlem at anmode om udsættelse af visse foranstaltninger, der allerede er truffet over for dette medlem, såsom frihedsberøvende foranstaltninger eller retsforfølgning, navnlig når disse myndigheder ikke anerkender det nævnte medlems immunitet. Denne beføjelse, der er tillagt den nationale lovgivende forsamling, er nødvendigvis en del af det materielle indhold af parlamentsmedlemmernes immunitet.
76 Det følger heraf, at henvisningen til national ret i artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7 indebærer, at i det tilfælde, hvor en medlemsstats lovgivning fastsætter en procedure til beskyttelse af immuniteten for medlemmer af den nationale lovgivende forsamling, som gør det muligt for denne at gribe ind over for rets- eller politimyndighederne, bl.a. ved at kræve, at den retsforfølgning, som et af dens medlemmer er genstand for, stilles i bero, skal Parlamentet indrømmes de samme beføjelser over for medlemmer af Parlamentet, der er valgt ind for denne medlemsstat (jf. i denne retning dom af 19.3.2010, Gollnisch mod Parlamentet, T-42/06, EU:T:2010:102, præmis 105 og 115).
77 For så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at en sådan fortolkning ville medføre en forskelsbehandling af parlamentsmedlemmerne alt efter, i hvilken stat de er blevet valgt, bemærkes, at en sådan forskel følger af henvisningen til national ret i artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7.
78 For det andet skal det i den foreliggende sag fastslås, at artikel 71 i den spanske forfatning (jf. præmis 29 ovenfor) ikke giver den nationale lovgivende forsamling nogen kompetence til at gribe ind, når de nationale myndigheder ikke anerkender et medlem af denne forsamlings immunitet, i givet fald ved at kræve, at retsforfølgningen af dette medlem stilles i bero, eller at tilbageholdelsen af vedkommende suspenderes.
79 Sagsøgerne har imidlertid gjort gældende, at strafferetsplejelovens artikel 751, stk. 2, sammenholdt med artikel 753, på den ene side og artikel 12 i deputeretkammerets forretningsorden på den anden side tillægger den nationale lovgivende forsamling beføjelse til at vedtage retsakter, der er bindende for de retslige myndigheder med henblik på at sikre beskyttelsen af dens medlemmers immunitet, når denne immunitet bringes i fare.
80 I denne henseende følger det af bestemmelsernes ordlyd, at strafferetsplejelovens artikel 751, stk. 2, og artikel 753 ikke tildeler den spanske lovgivende forsamling en selvstændig kompetence, navnlig ikke kompetencen til at kræve, at en straffesag stilles i bero. Den udsættelse af sagen, der er fastsat i strafferetsplejelovens artikel 753, er nemlig en automatisk virkning, der er knyttet til de oplysninger om det pågældende medlems situation, som de kompetente myndigheder har givet den nationale lovgivende forsamling. Denne virkning er midlertidig, da udsættelsen løber, indtil den nationale lovgivende forsamling træffer afgørelse.
81 Det skal desuden fastslås, at sagsøgernes fortolkning af de bestemmelser, der er nævnt i præmis 79 ovenfor, er blevet forkastet af Tribunal Supremo (øverste domstol) og af Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol). Navnlig fastslog Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol) ved dom i sagen 70/2021 af 18. marts 2021, hvis løsning blev gentaget i senere domme, i det væsentlige, at den nationale lovgivende forsamling kun havde kompetence til at tillade eller undlade at give tilladelse til retsforfølgning af et af dets medlemmer – med undtagelse af enhver anden beføjelse, såsom beføjelsen til at suspendere varetægtsfængsling eller retsforfølgning, i modsætning til, hvad der var fastsat i andre staters forfatning. Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol) bemærkede ligeledes, at bestemmelserne i strafferetsplejeloven og senatets og deputeretkammerets forretningsorden skal fortolkes i overensstemmelse med bestemmelserne i den spanske forfatnings artikel 71.
82 Det må derfor fastslås, at de bestemmelser i national ret, der er nævnt i præmis 29-33 ovenfor, således som de fortolkes af de nationale domstole, ikke tillægger den spanske lovgivende forsamling beføjelse til at beskytte et af dets medlemmers immunitet – når en national domstol ikke anerkender denne immunitet – bl.a. ved at kræve, at en retssag, der er indledt mod den pågældende, stilles i bero. Parlamentet har derfor ikke på grundlag af national ret, hvortil der henvises i artikel 9, stk. 1, litra a), i protokol nr. 7, en sådan beføjelse i forhold til parlamentsmedlemmer, der er valgt ind i Kongeriget Spanien.
83 Det følger af det ovenstående, at Parlamentet ikke har en kompetence, der udspringer af en generel retsakt, til at vedtage en afgørelse om beskyttelse af sagsøgernes immunitet, som har bindende retsvirkninger over for de spanske retslige myndigheder. Parlamentet kunne derfor ikke som svar på anmodningen om beskyttelse af sagsøgernes immunitet vedtage en afgørelse, der havde bindende retsvirkninger.
84 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af sagsøgernes øvrige anbringender.
85 For så vidt som sagsøgerne har påberåbt sig de virkninger, der følger af anvendelsen af princippet om loyalt samarbejde, følger det for det første af dette princip, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten. I henhold til artikel 18 i protokol nr. 7, som i denne henseende præciserer princippet i artikel 4, stk. 3, TEU, er Unionens institutioner og medlemsstaternes myndigheder forpligtet til at samarbejde for at undgå konflikter i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af denne protokols bestemmelser (jf. dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver), C-316/19, EU:C:2020:1030, præmis 119 og den deri nævnte retspraksis). Når der er anlagt en sag mod et medlem af Europa-Parlamentet ved en national ret, og denne er oplyst om, at det pågældende medlem af Parlamentet har indledt en procedure om beskyttelse af privilegier og immuniteter, skal den nationale ret derfor udsætte sagen (dom af 21.10.2008, Marra, C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 43).
86 Ifølge sagsøgerne har den anfægtede retsakt nødvendigvis haft retsvirkninger, eftersom de spanske retslige myndigheder, hvis Parlamentets formand havde iværksat proceduren til beskyttelse af deres immunitet ved at give meddelelse herom på plenarmødet og ved at henvise den til det kompetente udvalg, burde have stillet straffesagen mod dem i bero.
87 Der skal i denne forbindelse henvises til retspraksis, hvorefter virkningerne af en retsakt, hvorved der gives afslag på en anmodning om vedtagelse af en afgørelse, skal vurderes i lyset af virkningerne af den afgørelse, der anmodes om (jf. præmis 55 ovenfor). Det følger heraf, at virkningerne af den anfægtede retsakt skal undersøges i forhold til virkningerne af den afgørelse om beskyttelse, der blev anmodet om. Virkningerne af en sådan afgørelse var imidlertid ikke-eksisterende i den foreliggende sag (jf. præmis 83 ovenfor). Det skal ligeledes bemærkes, at den opsættende virkning for den nationale retslige procedure, som sagsøgerne har påberåbt sig, ikke følger af indledningen af en procedure til beskyttelse af et parlamentsmedlems immunitet, men af de konsekvenser, som den nationale domstol skal drage af de oplysninger, som den har fået kendskab til, vedrørende indledningen af en sådan procedure under overholdelse af princippet om loyalt samarbejde (jf. i denne retning dom af 21.10.2008, Marra, C-200/07 og C-201/07, EU:C:2008:579, præmis 43).
88 For det andet har sagsøgerne gjort gældende, at Parlamentets formand ved den anfægtede retsakt gjorde det muligt for de spanske retslige myndigheder fortsat at krænke deres immunitet og visse af deres grundlæggende rettigheder, bl.a. ved at udstede de i præmis 14 ovenfor nævnte arrestordrer. Det må imidlertid konstateres, at de hævdede tilsidesættelser følger af retsakter, der er vedtaget på nationalt plan, og at Parlamentet ikke havde kompetence til ved en retligt bindende afgørelse at modsætte sig vedtagelsen heraf.
89 Det følger af det ovenstående, at den anfægtede retsakt ikke kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Parlamentets formalitetsindsigelse skal derfor tages til følge, og sagen skal følgelig afvises, uden at det er fornødent at undersøge hverken den af Parlamentet nedlagte påstand om, at det delvist er ufornødent at træffe afgørelse, Kongeriget Spaniens formalitetsindsigelse om sagsøgernes manglende søgsmålsinteresse eller endelig Parlamentets og Kongeriget Spaniens formalitetsindsigelse vedrørende de nye beviser, som sagsøgerne fremlagde på dagen for retsmødet.
Sagsomkostninger
90 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
91 Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale Parlamentets omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
92 I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer Kongeriget Spanien sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling):
1) Europa-Parlamentet frifindes.
2) Carles Puigdemont i Casamajó og Antoni Comín i Oliveres bærer deres egne omkostninger og betaler de af Parlamentet afholdte omkostninger.
3) Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.
Marcoulli | Frimodt Nielsen | Kanninen |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. juli 2023.
Underskrifter