TRIBUNALENS DOM (tredje avdelningen)
den 15 juli 2015 (*)
”Konkurrens – Administrativt förfarande – Europeiska marknaden för bilglas – Offentliggörande av ett beslut i vilket en överträdelse av artikel 81 EG konstateras – Avslag på en begäran om sekretess för uppgifter som påstås omfattas av skyddet för affärshemligheter – Motiveringsskyldighet – Konfidentiell behandling – Sekretess – Berättigade förväntningar”
I mål T‑462/12,
Pilkington Group Ltd, St Helens (Förenade kungariket), företrätt av J. Scott, S. Wisking och K. Fountoukakos-Kyriakakos, solicitors, samt advokaten C. Puech Baron,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av M. Kellerbauer, P. Van Nuffel och G. Meessen, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut C (2012) 5718 final av den 6 augusti 2012 om avslag på en ansökan om konfidentiell behandling från Pilkington Group Ltd, enligt artikel 8 i beslut 2011/695/EU av Europeiska kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (ärende COMP/39.125 – Bilglas)
meddelar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas samt domarna N. J. Forwood (referent) och E. Bieliūnas,
justitiesekreterare: handläggaren L. Grzegorczyk,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 januari 2015,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Europeiska gemenskapernas kommission antog den 12 november 2008 beslut K (2008) 6815 slutlig om ett förfarande enligt artikel 81 EG och artikel 53 i EES-avtalet mot flera bilglastillverkare, däribland Pilkington Group Ltd (ärende COMP/39.125 – Bilglas) (nedan kallat bilglasbeslutet).
2 Kommissionen konstaterade bland annat att de tillverkare som bilglasbeslutet riktade sig till hade överträtt artikel 81 EG och artikel 53 i EES-avtalet genom att, under olika perioder mellan mars 1998 och mars 2003, ha deltagit i en serie konkurrensbegränsande avtal och samordnade förfaranden inom sektorn för bilglas i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
3 Enligt bilglasbeslutet rör det sig om en enda, fortlöpande överträdelse som består i samordnad uppdelning av kontrakt om leverans av glasrutor och/eller uppsättning av bilrutor – oftast en vindruta, en bakruta och sidorutor – till de största biltillverkarna i EES. Denna samordning skedde, enligt kommissionen, i form av en koordinering av prispolitik och strategier för leveranser till kunder med syftet att upprätthålla en övergripande stabilitet vad gäller kartelldeltagarnas andelar på den relevanta marknaden. Sådan stabilitet sökte man bland annat uppnå genom olika korrigeringsmekanismer, vilka sattes i verket när samordningen inte medförde de förväntade resultaten.
4 I skrivelse av den 25 mars 2009 upplyste kommissionens generaldirektorat (GD) för konkurrens (nedan kallat GD konkurrens) Pilkington Group Ltd (nedan kallat sökandebolaget) om att det hade för avsikt att, i enlighet med artikel 30 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EUT L 1, 2003, s. 1), offentliggöra en icke konfidentiell version av bilglasbeslutet på dess webbplats på de giltiga språken, nämligen engelska, franska och nederländska. Vidare gav GD konkurrens sökanden tillfälle att ange vilka uppgifter som var konfidentiella eller som utgjorde affärshemligheter och att motivera sin bedömning i detta hänseende.
5 Efter viss skriftväxling mellan sökandebolaget och GD konkurrens antog GD konkurrens, i februari 2012, den icke konfidentiella version av bilglasbeslutet som skulle offentliggöras på kommissionens webbplats. Det framgår av skriftväxlingen att GD konkurrens inte efterkom sökandebolagets begäran om att maskera uppgifterna i 202 skäl och 53 fotnoter i bilglasbeslutet.
6 Enligt GD konkurrens kan dessa uppgifter delas upp i tre kategorier. Den första kategorin består av namn på kunder och beskrivningar av de aktuella varorna samt andra uppgifter varigenom en kund kan identifieras (nedan kallade uppgifterna i kategori I). Den andra kategorin består av uppgifter om antalet levererade bildelar, tilldelning av kvoter hos varje biltillverkare, avtal om priser, prisberäkning och prisvariationer samt slutligen de siffror och procentandelar som låg till grund för fördelningen av kunderna mellan kartellmedlemmarna (nedan kallade uppgifterna i kategori II). Den tredje kategorin består av uppgifter om fysiska personer anställda hos sökandebolaget (nedan kallade uppgifterna i kategori III).
7 Sökandebolaget hänsköt frågan till förhörsombudet den 30 juni 2011 med stöd av artikel 9 i kommissionens beslut 2001/462/EG, EKSG av den 23 maj 2001 om kompetensområdet för förhörsombudet i vissa konkurrensförfaranden (EUT L 162, s. 21), varvid bolaget motsatte sig offentliggörande av samtliga omtvistade uppgifter.
Det angripna beslutet
8 Förhörsombudet tog ställning till sökandebolagets begäran genom kommissionens beslut C (2012) 5718 final av den 6 augusti 2012 om avslag på den begäran om sekretess som Pikington Group gett in med stöd av artikel 8 i beslut 2011/695/EU av Europeiska kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (ärende COMP/39.125 – Bilglas) (nedan kallat det angripna beslutet).
9 Det framgår av skäl 18 i det angripna beslutet att detta väsentligen grundas på prövningen av de två argument som sökanden lagt fram. Det första argumentet, som prövats i skälen 19–42 i det angripna beslutet, avser uppgifterna i kategori I och II, medan det andra argumentet, vilket prövats i skälen 43–48 i det angripna beslutet, avser uppgifterna i kategori III.
10 När det gäller det första argumentet fann förhörsombudet för det första att uppgifterna i kategori I och II – till sin art och med hänsyn till bilglasmarknadens särdrag – redan var kända utanför Pilkington Group, för det andra att de var inaktuella och för det tredje att de avsåg själva kärnan i överträdelsen, varvid hänsynen till de skadelidandenas intressen krävde att de offentliggjordes (skälen 19–32 i det angripna beslutet). Vidare fann förhörsombudet – i den mån sökanden hade lagt fram särskilda argument till styrkande av att uppgifterna, trots deras ovan beskrivna allmänna särdrag, var av konfidentiell karaktär – att skälen 198, 208, 367, 383 och 393–397 i bilglasbeslutet, såsom ett undantagsfall, kunde behandlas konfidentiellt såvitt de innehöll uppgifter i kategorierna I och II (skäl 32 andra meningen–skäl 42 och artiklarna 1 och 2 i det angripna beslutet).
11 När det gäller det andra argumentet grundade förhörsombudet sin bedömning på artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 2001, s. 1) och godtog konfidentiell behandling av uppgifterna i skälen 98, 132, 160 och 163 samt i fotnoterna 282 och 410 i bilglasbeslutet (skälen 43–47 och artikel 3 i det angripna beslutet).
12 I övrigt avslog förhörsombudet sökandebolagets begäran (artikel 4 i det angripna beslutet).
Förfarandet och parternas yrkanden
13 Sökandebolaget väckte denna talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 oktober 2012.
14 Tribunalen meddelade, i beslut av den 11 mars 2013, delvis uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet. I beslut av den 10 september 2013, Kommissionen/Pilkington Group (C-278/13 P(R), REU, EU:C:2013:558) avslog vice ordföranden för Europeiska unionens domstol kommissionens överklagande av beslutet från tribunalens ordförande.
15 I beslut av den 27 november 2013 avslog ordföranden för tribunalens tredje avdelning de interventionsansökningar som fyra försäkringsgivare verksamma inom bilglassektorn gett in till stöd för kommissionens yrkanden.
16 Tribunalen ställde, såsom en åtgärd för processledning, vissa skriftliga frågor till kommissionen, vilka besvarades i skrivelser av den 7 oktober och den 18 december 2014.
17 Sökandebolaget har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, särskilt artikel 4, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
18 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
19 Sökandebolaget har till stöd för sin talan åberopat följande sex grunder:
– bristfällig motivering och ett fel som begåtts med avseende på skäl 115 i bilglasbeslutet,
– åsidosättande av artikel 339 FEUF, artikel 28 i förordning nr 1/2003 och artikel 8 i beslut 2011/695/EU av Europeiska kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (EUT L 275, s. 29),
– åsidosättande av likabehandlingsprincipen,
– åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar,
– åsidosättande av principerna om identitetsskydd för enskilda, och
– åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principerna om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar.
Den första grunden: Bristfällig motivering och ett fel som begåtts med avseende på skäl 115 i bilglasbeslutet
20 Sökanden har anfört följande: Förhörsombudet motivering för avslaget på bolagets begäran är summarisk och övergripande samt grundad på kriterier som inte är relevanta. Det framgår inte klart av motiveringen vilken rättsregel som tillämpats. Vidare har flera argument avseende åsidosättande av likabehandlingsprincipen inte bemötts i motiveringen och det har inte angetts några skäl till att beslutet på en särskild punkt är oförenligt med GD konkurrens inställning. För det första har bolaget motiverat sin begäran genom att lämna en separat grund avseende vart och ett av de aktuella skälen. Dessutom ligger det i sakens natur att en övergripande motivering är otillräcklig, eftersom de omtvistade uppgifterna är mycket olika varandra, även inom en och samma kategori, vilket framgår av det faktum att vissa uppgifter har behandlats konfidentiellt och andra inte. Slutligen medför den allmänna hänvisningen till begreppet ”faktiska omständigheter som utgör överträdelsen”, såsom självständigt kriterium, och till att de uppgifter som lämnats till kommissionen inom ramen för begäran om förmånlig behandling inte är av konfidentiell karaktär, liksom de osammanhängande definitionerna av sekretess, att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat. Mot bakgrund härav har kommissionen åsidosatt artikel 296 FEUF och principen om god förvaltningssed, vilken stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Invändningen om bristfällig motivering
21 Domstolen gör följande bedömning: Skyldigheten att motivera ett individuellt beslut har till syfte, utöver att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet, att ge den som berörs av beslutet tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma huruvida beslutet eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. Dessutom ska motiveringen till en rättsakt vara logisk och den ska i synnerhet inte innehålla motsägelser som kan hindra förståelsen av de skäl som ligger bakom rättsakten (dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, REU, EU:C:2011:620, punkterna 148, 150 och 151).
22 Enligt artikel 8.2 i beslut nr 2011/695 kan förhörsombudet konstatera att uppgifter kan lämnas ut, antingen eftersom de inte utgör affärshemligheter eller andra konfidentiella uppgifter eller eftersom det, enligt ombudets mening, finns ett övervägande intresse av att de lämnas ut. Ett ställningstagande som innebär att de omtvistade uppgifterna kan lämnas ut måste således motiveras med angivande av de överväganden som ligger till grund för förhörsombudets konstaterande att de inte utgör affärshemligheter eller andra konfidentiella uppgifter eller att det, även om så är fallet, finns ett övervägande intresse av att de lämnas ut.
23 Det faktum att ett eller flera av skälen för att uppgifterna inte kan anses konfidentiella gäller för en hel rad uppgifter som, enligt förhörsombudets mening, har gemensamma särdrag saknar betydelse för frågan huruvida motiveringen är komplett, såvida det angripna beslutet gör det möjligt att förstå grunden för förhörsombudets slutsatser. Om de aktuella skälen inte är giltiga för en eller flera uppgifter är det hållbarheten av motiveringen som kan ifrågasättas och inte huruvida den uppfyller de krav som ställs genom att den är en väsentlig formföreskrift (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2001, Frankrike/kommissionen, C‑17/99, REG, EU:C:2001:178, punkt 35).
24 I detta fall framgår det av skälen 19–32 i det angripna beslutet att förhörsombudet inledningsvis redogjorde för vissa gemensamma särdrag hos uppgifterna i kategorierna I och II, vilka – enligt ombudets mening – innebär att uppgifterna inte kan kvalificeras som konfidentiella. Enligt förhörsombudet är de aktuella uppgifterna nämligen för det första av en sådan beskaffenhet att de har kommit till tredje mans kännedom, för det andra är de inaktuella och för det tredje så utgör de själva kärnan i överträdelsen.
25 Därefter prövade förhörsombudet huruvida sökandebolaget, trots dessa särdrag, hade anfört specifika argument till styrkande av att de aktuella uppgifterna är konfidentiella i den meningen att det endast är ett begränsat antal personer som känner till dem, att utlämnandet av dem skulle orsaka allvarlig skada och att de intressen som skulle kunna skadas av utlämnandet objektivt sett är skyddsvärda. Förhörsombudet slog i detta hänseende fast att det endast var skälen 198, 208, 367, 383 och 393–397 i bilglasbeslutet som innehöll uppgifter som inte får lämnas ut (skälen 33–42 i det angripna beslutet).
26 Slutligen angav förhörsombudet i skälen 46 och 47 i det angripna beslutet, när det gäller uppgifterna i kategori III, att det endast är skälen 98, 132, 160 och 163 samt fotnoterna nr 282 och 410 i bilglasbeslutet som innehåller uppgifter som, med rimlig sannolikhet, skulle kunna användas för att identifiera en fysisk person. Det framgår av skäl 48 i det angripna beslutet att övriga skäl i bilglasbeslutet, vilka enligt sökandebolaget innehåller uppgifter i kategori III, däremot inte omfattar uppgifter som, med rimlig säkerhet, kan användas för att identifiera en fysisk person.
27 Eftersom en sådan motivering har angetts i det angripna beslutet anser tribunalen att beslutet innehåller sådana uppgifter som gör det möjligt för såväl tribunalen som sökanden att identifiera skälen till att förhörsombudet drog slutsatsen att de omtvistade uppgifterna inte är av konfidentiell karaktär, oavsett om dessa skäl avser en viss uppgift eller om de hänför sig till särdragen hos en rad olika uppgifter. Den omständigheten att förhörsombudet inte har gjort en separat bedömning för varje enskilt skäl i bilglasbeslutet som omfattas av sökandebolagets begäran innebär således inte att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat. Sökandebolaget har följaktligen getts möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt bestrida lagenligheten av förhörsombudets analys och tribunalen har försetts med de uppgifter den behöver för att göra sin bedömning i detta avseende.
28 Invändningarna om att det saknas uppgift om de rättsregler som tillämpats, att de skäl som angetts inte anpassats till alla de omtvistade uppgifterna, att begreppet ”faktiska omständigheter som utgör överträdelsen” inte är relevant, att uppgifterna i kategori II inte är av en sådan beskaffenhet att de har blivit kända utanför sökandebolaget och att definitionerna av sekretess i det angripna beslutet är osammanhängande avser det angripna beslutets materiella lagenlighet och återges och prövas inom ramen för den andra och den tredje grunden.
29 Invändningen att förhörsombudet inte bemötte argumentet om åsidosättande av likabehandlingsprincipen är ogrundad. För det fall en sådan prövning skulle omfattas av förhörsombudets skyldigheter har ombudet nämligen uppfyllt sina åligganden genom att i skälen 14 och 15 i det angripna beslutet ange, för det första, att den inställning kommissionen hade gett uttryck för under de tidigare undersökningarna kunde ändras genom ett nytt och mera fullständigt offentliggörande av det beslut i vilket överträdelsen fastställs och, för det andra, att det inte kan antas att alla uppgifter som utelämnas i den offentliggjorda versionen av ett sådant beslut omfattas av sekretess. Frågan huruvida denna motivering är korrekt avser grundernas hållbarhet och kommer att prövas inom ramen för den tredje grunden.
Invändningen att ett fel har begåtts med avseende på skäl 115 i bilglasbeslutet
30 Sökandebolagets invändning att förhörsombudet uttryckligen avslog begäran om sekretess vad gäller skäl 115 i bilglasbeslutet, fastän GD konkurrens redan hade godtagit denna begäran, är dock berättigad.
31 Det berörda företaget kan, enligt artikel 8.2 i beslut 2011/695, vända sig till förhörsombudet om det ”motsätter sig att uppgifterna lämnas ut”. När kommissionen avser att lämna ut uppgifter ska den först, enligt artikel 8.1 i detta beslut, informera företaget därom. Det framgår av dessa bestämmelser att förhörsombudets behörighet begränsas av den begäran som hänskjutits och att ombudet inte kan ifrågasätta de beslut som fattats av GD konkurrens när dessa innebär att en begäran om sekretess bifalls.
32 I detta fall framgår det av punkt 4 i kommissionens skrivelse av den 1 februari 2012 att GD konkurrens gått med på att ta bort de namn på sökandens kunder som nämnts i skäl 115 i bilglasbeslutet från den offentliggjorda versionen av detta beslut i syfte att skydda identiteten på vissa av bolagets anställda. Tribunalen kan härvidlag inte godta kommissionens uppfattning att den ståndpunkt som uttrycks i skrivelsen av den 1 februari 2012 endast var preliminär och gällde med förbehåll för förhörsombudets slutliga beslut. Såsom angetts i punkt 31 ovan hänskjuts ett ärende nämligen bara till förhörsombudet om företaget motsätter sig det planerade utlämnandet. Om något utlämnande inte är planerat saknas det däremot skäl för att involvera förhörsombudet. I motsats till vad kommissionen har anfört, belyses detta faktum av punkt 9 i dess skrivelse av den 1 februari 2012, där sökandebolaget informerades om att bolaget kunde vända sig till förhörsombudet om det motsatte sig omfattningen av det planerade offentliggörandet (”[s]hould you not agree with the scope of the disclosure as described in this letter …”).
33 Det är visserligen riktigt att skäl 115 i bilglasbeslutet finns med i sökandens skrivelser till förhörsombudet av den 30 juni och den 7 november 2011. Detta beror emellertid på att GD konkurrens gick med på att inte offentliggöra den relevanta delen av skäl 115 först i en skrivelse av den 1 februari 2012, det vill säga efter det att frågan hänskjutits till förhörsombudet. Detta oaktat avslog förhörsombudet uttryckligen begäran om sekretess avseende skäl 115 i bilglasbeslutet (skäl 48 i det angripna beslutet). I själva verket borde förhörsombudet ha avstått från att bedöma begäran i denna del med hänvisning till att den redan bifallits av GD konkurrens.
34 Mot denna bakgrund ska det angripna beslutet ogiltigförklaras i den del sökandens begäran om sekretess för den aktuella delen av skäl 115 i bilglasbeslutet avslås. Talan kan i övrigt inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 339 FEUF, artikel 28 i förordning nr 1/2003 och artikel 8 i beslut 2011/695
35 Sökanden har i denna del anfört följande: Begreppet konfidentiella uppgifter omfattar affärshemligheter, andra uppgifter vars utlämnande allvarligt skulle undergräva ett företags affärsintressen och personuppgifter. En uppgift är av konfidentiell art om den endast är känd av ett begränsat antal personer och om utlämnande av den skulle kunna orsaka skada. En uppgift som uppfyller dessa kumulativa kriterier får endast lämnas ut om det – vid en intresseavvägning inom ramen för en restriktiv tolkning – anses finnas ett övervägande intresse av ett utlämnande. Förhörsombudet gjorde emellertid – före ställningstagandet i frågan huruvida det finns ett övervägande intresse av att lämna ut de omtvistade uppgifterna – inte någon konkret bedömning, utifrån de fastställda kriterierna, av huruvida dessa uppgifter var konfidentiella till sin art.
36 När det särskilt gäller uppgifterna i kategori I skulle ett offentliggörande av bilglasbeslutet, i den version som följer av det angripna beslutet, innebära att sökandens viktigaste kunder avslöjades, i konsoliderad form. Likaså skulle de aktuella bilmodellerna och de bildelar som levererats under varje specifik period avslöjas. Detta utlämnande kan jämställas med ett offentliggörande av en förteckning över kunder med uppgift om relationen till varje enskild kund, det vill säga uppgifter som till sin art är konfidentiella. Om det räcker att sökandens kunder har tillgång till en viss uppgift för att denna uppgift inte kan anses förtjäna konfidentiell behandling, skulle inga uppgifter om kundrelationer kunna kvalificeras som konfidentiella, vilket vore absurt. Detsamma gäller uppgifter som utväxlas bland medlemmarna i en konkurrensbegränsande samverkan. När det gäller uppgifterna i kategori II är det uppenbart att de utgör affärshemligheter som inte är tillgängliga ens i specialiserade kretsar. Trots detta motiverade förhörsombudet inte sin bedömning att dessa konfidentiella uppgifter – vilka likaledes, enligt vad som framgår av skäl 36 i det angripna beslutet, avser aktuella affärsrelationer – är kända utanför sökandebolaget. Skäl 36 i det angripna beslutet är dessutom motsägelsefullt, eftersom det inte förklarar de bakomliggande skälen för förhörsombudets åtskillnad mellan uppgifter som ska skyddas såsom konfidentiella och uppgifter som kan offentliggöras.
37 Sökandebolaget har även bestritt att uppgifterna i kategori I och II är inaktuella. Alla de berörda kunderna är nämligen, per dagens datum, fortfarande kunder till bolaget med avseende på de bilmodeller som nämnts i bilglasbeslutet. De bedömningar som gjorts i skäl 37 i det angripna beslutet visar att ett utlämnande av uppgifterna i kategori I skulle orsaka skada. Med hänsyn till särdragen hos de aktuella leveransavtalen, vilka förhandlas flera år i förväg och genomförs under en lång period, kan det inte heller antas att de uppgifter i kategori II som är äldre än fem år är inaktuella. Om de lämnas ut kan nämligen nuvarande kunders identitet avslöjas och det kan ges insyn i en marknad som karaktäriseras av bilateral förhandling. Sökandebolaget har dessutom angett särskilda grunder för varför dessa uppgifter fortfarande är relevanta och därmed känsliga. Ett utlämnande av uppgifterna i kategori I skulle således, i kombination med ett utlämnande av uppgifterna i kategori II, ge allmänheten en extremt detaljerad insyn i bolagets aktuella kundrelationer, vilket redan angetts i det angripna beslutet vad gäller vissa av skälen i bilglasbeslutet.
38 Det angripna beslutet strider dessutom mot kommissionens tidigare fasta praxis vad gäller konfidentiell behandling av liknande uppgifter och undergräver den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar.
39 Vidare var det fel av förhörsombudet att tillämpa begreppet ”faktiska omständigheter som utgör överträdelsen” i detta fall. Begreppet omfattar anordnandet av kartellmötena samt de deltagande företagens identitet och typen av informationsutbyte, men inte nödvändigtvis namnen på kunderna eller en beskrivning av de specifika varor som avsågs med varje möte. Under alla omständigheter skulle uppgifterna i kategori I och II, även om de ansågs omfattas av detta begrepp, inte därigenom förlora sin konfidentiella karaktär, eftersom de uppfyller de relevanta kriterierna, vilka angetts i punkt 35 ovan. Skillnaden mellan hur uppgifterna har behandlats i skäl 207 i bilglasbeslutet och i skäl 394 i samma beslut bekräftar riktigheten av denna inställning och visar även att det är omöjligt att bedöma huruvida tillämpningen av det ovannämnda begreppet avser alla eller bara en del av uppgifterna i kategori I och II. Det är således fråga om en bristfällig motivering i detta avseende.
40 Förhörsombudet har dessutom tillämpat kriterierna för att sekretessbelägga uppgifterna i en begäran om förmånlig behandling på ett felaktigt sätt. Den konfidentiella karaktären av en sådan begäran påverkas nämligen inte av den princip om öppenhet som gäller för kommissionens handlande och inte heller av intressena hos de personer som påstås ha lidit skada.
41 Slutligen kan konfidentiella uppgifter bara lämnas ut när det är absolut nödvändigt för att tillmötesgå allmänintresset eller intressena hos dem som skadats på grund av överträdelsen. I detta fall är ett utlämnande av de omtvistade konfidentiella uppgifterna emellertid inte absolut nödvändigt för att tillmötesgå sådana intressen. Uppgifterna avser nämligen inte överträdelsen som sådan, vilket framgår av att förhörsombudet biföll sökandebolagets begäran med avseende på vissa uppgifter. Dessutom gör den icke konfidentiella version av bilglasbeslutet som redan offentliggjorts det möjligt för allmänheten att få kännedom om de skäl som ligger bakom kommissionens handlande och för dem som påstås ha lidit skada på grund av överträdelsen att göra gällande sina rättigheter vid de behöriga nationella domstolarna.
42 Domstolen gör i denna del följande bedömning: Enligt artikel 30.1 i förordning nr 1/2003 ska kommissionen bland annat offentliggöra de beslut i vilka en överträdelse konstateras och de beslut i vilka den ålägger böter eller viten. Enligt artikel 30.2 i förordningen ska, i offentliggörandet, de berörda parternas namn och huvuddragen i beslutet anges, inbegripet ålagda påföljder. Hänsyn skall därvid tas till företagens berättigade intresse av att deras affärshemligheter skyddas.
43 I artikel 28 i förordning nr 1/2003 föreskrivs att de upplysningar som har inhämtats enligt artiklarna 17–22 i förordningen endast får användas för det ändamål för vilket de har inhämtats och att de personer som arbetar vid de behöriga myndigheterna inte får röja upplysningar som omfattas av sekretess.
44 Det framgår vidare av artikel 8.2 i beslut nr 2011/695 att förhörsombudet kan konstatera att en uppgift får lämnas ut, antingen av det skälet att den inte utgör en affärshemlighet eller annan konfidentiell uppgift, eller av det skälet att ombudet anser att det föreligger ett övervägande intresse av att uppgiften lämnas ut.
45 Sekretess gäller, förutom för affärshemligheter, för uppgifter som endast är kända för ett begränsat antal personer och som kan orsaka allvarlig skada för uppgiftslämnaren eller tredje man om de röjs. Slutligen krävs det att de intressen som skulle kunna skadas av utlämnandet av de aktuella uppgifterna objektivt sett är skyddsvärda. Bedömningen av huruvida en uppgift är av konfidentiell karaktär kräver således att det görs en intresseavvägning mellan de berättigade intressen som talar mot att uppgiften lämnas ut och allmänintresset av att unionens verksamhet i största möjliga mån ska följa öppenhetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2006, Bank Austria Creditanstalt/kommissionen, T‑198/03, REG, EU:T:2006:136, punkterna 29 och 71).
46 Det är visserligen riktigt att det följer av punkt 75 i domen Bank Austria Creditanstalt/kommissionen, punkt 45 ovan (EU:T:2006:136), och punkt 64 i dom av den 12 oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/kommissionen (T 474/04, REG, EU:T:2007:306) att i den mån den sekretess som gäller för vissa uppgifter säkerställs genom ett undantag från rätten att få tillgång till handlingar enligt artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EUT L 145, s. 43), är ett sådant sekretesskydd relevant för att bedöma huruvida kommissionen har beaktat det förbud som gäller för den enligt artikel 28.2 i förordning nr 1/2003 mot att lämna ut uppgifter som är av sådant slag att de omfattas av sekretess.
47 Efter det att dessa domar meddelats har domstolen emellertid tolkat artikel 4 i förordning nr 1049/2001 på så sätt att institutionerna i detta avseende kan stödja sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om tillgång till handlingar av samma slag. Denna tolkning gäller när den lagstiftning som reglerar förfarandet även innehåller stränga regler beträffande behandlingen av uppgifter som har samlats in eller framkommit i ett sådant ärende (se, för et liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, REU, EU:C:2012:393, punkterna 108, 116 och 118). Detta är just fallet vad gäller artiklarna 27.2 och 28 i förordning nr 1/2003 och artiklarna 6, 8, 15 och 16 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101 FEUF och 102 FEUF] (EUT L 123, s. 18), som innehåller restriktiva bestämmelser angående användning av handlingar som förekommer i ärenden om ett förfarande enligt artikel 101 FEUF (dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C-365/12 P, REU, EU:C:2014:112, punkt 86). Om artikel 4 i förordning nr 1049/2001 i detta sammanhang tolkades på så sätt att kommissionen förbjöds att offentliggöra alla sådana uppgifter som den skulle ha rätt att vägra tillgång till enligt nämnda bestämmelse med åberopande av en allmän presumtion, skulle artikel 30 i förordning nr 1/2003 sakna innebörd. En sådan tolkning skulle nämligen frånta kommissionen möjligheten att ens offentliggöra huvuddragen av sitt beslut, eftersom dessa delar nödvändigtvis innehåller omständigheter från utredningsakten. En sådan tolkning skulle även få den praktiska konsekvensen att bevisbördan omkastas, vilken såvitt avser konfidentiell behandling åligger den som begär sådan behandling, då det skulle vara tillräckligt för sökanden att åberopa en sådan allmän presumtion som institutionerna kan tillämpa under de omständigheter som angetts ovan, och därmed faktiskt tvinga kommissionen att visa att de omtvistade uppgifterna kan tas med i den offentliggjorda versionen av beslutet. Den omständigheten att kommissionen, när den ställs inför en begäran om tillgång till ett antal allmänt angivna handlingar i undersökningsakten, kan åberopa ett allmänt undantag grundat på skyddet för något av de intressen som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, ovan, EU:C:2014:112, punkterna 65–69) påverkar inte på något sätt omfattningen av det offentliggörande som kommissionen kan göra med stöd av artikel 30 i förordning nr 1/2003.
48 I detta fall erinrade förhörsombudet om att uppgifterna i kategori I består av namn på kunder, namn på och beskrivning av varorna och andra uppgifter varigenom en kund kan identifieras (skäl 21 i det angripna beslutet).
49 I denna del angav förhörsombudet följande: Uppgifterna är av en sådan beskaffenhet att de har kommit till tredje mans kännedom. Dessutom innehåller bilglasbeslutet inte någon förteckning över kunder eller återförsäljare, utan kunderna namnges i samband med beskrivningen av varje överträdelse. Kundernas identitet förlorar vidare sin konfidentiella karaktär i och med att bilglastillverkaren anges på de monterade rutorna (skälen 22–24 i det angripna beslutet).
50 Eftersom de aktuella uppgifterna rör förhållandena före den 3 september 2002 kan de inte längre anses konfidentiella, såvida det inte visas att de, trots att de är inaktuella, fortfarande är av väsentlig vikt för sökandebolagets eller en tredje parts kommersiella ställning. Varken den allmänna beskrivningen av bilglasmarknaden med dess långfristiga avtal eller påståendet att det är möjligt att utläsa information ur de tidigare priserna kan emellertid förta verkan av tidsaspekten i detta fall (skäl 25–28 i det angripna beslutet).
51 Förhörsombudet framhöll även de skadelidandes intresse av att göra gällande sina rättigheter gentemot den som gjort sig skyldig till överträdelsen och har i detta sammanhang erinrat om att uppgifterna i kategori I ingår i den kategori av faktiska uppgifter som utgör själva överträdelsen (skäl 29 sista meningen–skäl 31 i det angripna beslutet).
52 När det gäller uppgifterna i kategori II erinrade förhörsombudet om att de avser antalet levererade bildelar, tilldelning av kvoter hos varje biltillverkare, avtal om priser, prisberäkning och prisvariationer samt slutligen de siffror och procentandelar som låg till grund för fördelningen av kunderna mellan kartellmedlemmarna (skäl 21 i det angripna beslutet).
53 Enligt skälen 22–31 i det angripna beslutet gör sig den beskrivning av uppgifterna i kategori I som lämnats i punkterna 49–51 ovan även gällande för uppgifterna i kategori II.
54 Härav följer, enligt skäl 32 i det angripna beslutet, att uppgifterna i kategori I och II, med beaktande av deras allmänna särdrag, varken kan kvalificeras som hemliga eller konfidentiella. Mot denna bakgrund ansåg förhörsombudet att en uppgift endast ska behandlas konfidentiellt om det finns särskilda omständigheter som visar att de villkor som anges i punkt 45 ovan är uppfyllda. Efter att ha prövat huruvida sådana omständigheter förelåg, kom förhörsombudet till den slutsats som anges i punkterna 25 och 26 ovan.
55 Tribunalen finner att dessa bedömningar, i motsats till vad sökandebolaget har hävdat, inte är felaktiga.
56 När det gäller uppgifterna i kategori I kan det nämligen inte godtas att identiteten på sökandebolagets kunder är uppgifter som endast är kända av ett begränsat antal personer. Eftersom sökandebolaget självt har gett sina konkurrenter en förteckning över bolagets kunder inom ramen för de samordnade förfarandena kommer det aktuella offentliggörandet endast att ge kunderna möjlighet att ta reda på identiteten på andra kunder hos bolaget. Såsom förhörsombudet angett är det sedvanligt på bilglasmarknaden att rutor som monteras på ett fordon bär en synlig angivelse av deras kommersiella ursprung. Det är härmed möjligt att koppla samman en viss modell med glastillverkaren. Det argument som sökandebolaget framställde vid förhandlingen, nämligen att den aktuella angivelsen inte upplyser om identiteten på alla leverantörer till en viss bilmodell, saknar i detta hänseende relevans. De uppgifter som enligt sökandebolagets mening inte får offentliggöras avser särskilt den omständigheten att sökandebolaget har leverarat bilglas till vissa bilmärken eller bilmodeller. De avser inte frågan huruvida andra bilglastillverkare har levererat till samma märken eller modeller.
57 Det kan vidare ifrågasättas huruvida upprättandet av en förteckning över de modeller till vilka sökandebolaget under en viss period har levererat bilglas verkligen stöter på stora praktiska hinder på grund av det stora antalet bilmodeller på marknaden. Även om det skulle antas att så vore fallet, ska dessa hinder nämligen inte överdrivas, eftersom de specialiserade kretsarna inom biltillverkningssektorn redan har sådan sakkunskap att de kan dra de riktiga allmänna slutsatserna av angivelsen på det monterade bilglaset. Det framgår av skälen 76–86 i bilglasbeslutet – och särskilt skälen 77, 78 och 85 i beslutet – att bilglasmarknaden kännetecknas av en sådan öppenhet vad gäller identiteten på bilglasleverantörerna att dessa uppgifter inte kan kvalificeras som konfidentiella.
58 Vidare delar tribunalen förhörsombudets uppfattning att de aktuella uppgifterna är inaktuella. Uppgifter som är fem år gamla eller äldre är varken hemliga eller konfidentiella, även om de tidigare har varit det, och de ska därmed anses inaktuella såvida den berörda personen inte undantagsvis visar att de, trots att de är gamla, fortfarande är av väsentlig vikt för vederbörandes eller en berörd tredje parts kommersiella ställning (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 8 maj 2012, Spira/kommissionen, T‑108/07, EU:T:2012:226, punkt 65 och där angiven rättspraxis). Uppgifterna i kategori I är äldre än fem år, räknat från offentliggörandet av det angripna beslutet, och de är därmed de facto inaktuella, såvida sökandebolaget inte visar att bolagets nuvarande kommersiella ställning kräver att de behandlas konfidentiellt med hänsyn till vad som angetts i punkterna 56 och 57 ovan.
59 Slutligen har kommissionen, såsom förhörsombudet fann i sin analys, rätt att – med iakttagande av kravet på sekretess – beakta intressena hos de personer som lidit skada på grund av överträdelsen, genom att underlätta för dem att väcka skadeståndstalan, vilket utgör ett element i konkurrenspolitiken. Kommissionen kan således offentliggöra en fullständigare version än vad som är minimikravet enligt artikel 30 i förordning nr 1/2003 (se, för ett liknande resonemang, dom Bank Austria Creditanstalt/kommissionen, punkt 45 ovan, EU:T:2006:136, punkterna 78 och 79).
60 När det gäller uppgifterna i kategori II delar tribunalen förhörsombudets bedömning att uppgifterna är av en sådan beskaffenhet att de har kommit till tredje mans kännedom. Det är riktigt att uppgifterna om det pris som överenskommits med varje kund, om antalet bildelar som levererats och om detaljerna i affärspolitiken, såsom de kommit till uttryck i försäljningsavtalen, i princip utgör affärshemligheter. I detta fall har sökandebolaget emellertid valt att dela med sig av dessa uppgifter just till sådana personer och enheter i förhållande till vilka de ska hållas hemliga. Det rör sig nämligen om personer och enheter som, i egenskap av sökandebolagets konkurrenter, i allra högsta grad kan utnyttja de aktuella uppgifterna i syfte att skada sökandebolaget genom att beakta dem vid utformningen av deras affärspolitik. Såsom kommissionen har gjort gällande har sökandebolaget således valt att ge avkall på sekretessen för dessa uppgifter genom att direkt lämna över dem till sina konkurrenter i utbyte mot ett olagligt avtal om deras framtida agerande. Detta avtal syftar till att eliminera den osäkerhet som är en naturlig del av en konkurrensutsatt miljö och som just beror på att denna typ av uppgifter hålls hemliga, särskilt i förhållande till konkurrenter. Sökandebolaget kan således inte med fog hävda att offentliggörandet av de aktuella uppgifterna i bilglasbeslutet innebär att kretsen av personer som har kännedom om dem utvidgas på ett otillbörligt sätt, eftersom det är bolaget självt som direkt har delat med sig av uppgifterna till sina främsta konkurrenter. Risken för att de aktuella uppgifterna hamnar i händerna på sökandebolagets konkurrenter har därmed, genom bolagets eget handlande, blivit irrelevant. Eftersom den stora allmänheten som sådan inte kan undergräva sökandebolagets affärsintressen saknar det i rättsligt hänseende betydelse att de aktuella uppgifterna blir offentligt tillgängliga.
61 Såsom förhörsombudet angett i skälen 30 och 31 i det angripna beslutet utgör de omtvistade uppgifterna dessutom själva kärnan i överträdelsen, eftersom uppgifterna inte bara har varit föremål för ett utbyte mellan konkurrenterna, utan även är resultatet av ett sådant utbyte, exempelvis i form av överenskomna priser eller tilldelningskvoter. I synnerhet har de aktuella uppgifterna uppkommit i ett sammanhang där ett sådant hemlighållande i förhållande till konkurrenterna som krävs enligt artikel 101 FEUF har satts ur spel. Uppgifterna finns därmed tack vare frånvaron av sådant hemlighållande. Värdet av dessa uppgifter för sökandebolaget låg följaktligen just i att de var resultatet av ett avtal som satte den osäkerhet ur spel som är en naturlig del av det konkurrenssystem som inrättats genom fördraget. Det var därmed inte felaktigt av förhörsombudet att framhålla uppgifternas karaktär – det vill säga att de utgjorde själva kärnan i överträdelsen – som grund för att utesluta att de endast var kända av ett begränsat antal personer.
62 Denna avgränsning av sekretessen återspeglas även i artikel 39 i avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter, som återfinns i bilaga 1 C till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen, vilket undertecknades i Marrakech den 15 april 1994 och godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 38, s. 3). Enligt denna bestämmelse är medlemsstaterna i Världshandelsorganisationen skyldiga att, i enlighet med relevanta bestämmelser, skydda ”företagshemligheter”, förutsatt att
– informationen är hemlig i den meningen att den inte, som helhet eller i den form dess beståndsdelar ordnats och satts samman, är allmänt känd hos eller lätt tillgänglig för den personkrets som normalt sett handskas med denna typ av information,
– informationen har kommersiellt värde genom att den är hemlig, och
– personen som lagligen förfogar över informationen har vidtagit med hänsyn till omständigheterna rimliga åtgärder för att hålla den hemlig.
63 Även om denna bestämmelse avser immaterialrätt så ger den uttryck för uppfattningen att sekretess ska bedömas i förhållande till den personkrets som normalt sett hanterar uppgifter av den aktuella typen.
64 Genom att dela med sig av uppgifterna till sina konkurrenter har sökandebolaget avslöjat dem för just de personer som är ansvariga för behandlingen av motsvarande uppgifter inom de företag de tillhör. Dessutom har sökandebolaget per definition inte gjort någon ansträngning för att hålla uppgifterna hemliga i förhållande till sådana personer och enheter i förhållande till vilka de i allra högsta grad ska hållas hemliga (se punkterna 60 och 61 ovan).
65 Mot bakgrund av denna analys kan tribunalen inte godta att de aktuella uppgifterna endast är kända av ett begränsat antal personer i den mening som avses i den rättspraxis som nämnts i punkt 45 ovan. Tribunalen underkänner således sökandebolagets argument att de aktuella uppgifterna endast är kända av ett begränsat antal personer och att det kriterium som förhörsombudet använde, nämligen att uppgifterna omfattas av begreppet ”faktiska omständigheter som utgör överträdelsen”, inte är relevant.
66 Tribunalen underkänner även sökandebolagets argument att de priser som avslöjats skulle kunna användas för att få fram nivån på de nu aktuella priserna. Förutom att detta påstående, vilket är föga sannolikt med beaktande av att priserna är inaktuella, inte är styrkt (se punkt 58 ovan) har priserna nämligen, såsom angetts i skäl 28 i det angripna beslutet, fastställts inom ramen för ett samordnat förfarande mellan de största bilglastillverkarna. Sökandebolaget har inte gett någon särskild förklaring till hur denna typ av uppgifter skulle kunna användas för att försöka utläsa den nu aktuella prisnivån och bolagets argument kan därmed inte godtas.
67 Den ståndpunkt som förhörsombudet har intagit vad gäller de uppgifter som har nekats konfidentiell behandling är för övrigt förenlig med dennes resonemang vad gäller de uppgifter som har ansetts skyddsvärda.
68 Det framgår i synnerhet av skäl 37 i det angripna beslutet att förhörsombudet, när det gäller uppgifterna i kategori I, har gått med på att maskera hänvisningen till en biltillverkare och till två bilmodeller av ett visst märke för att skydda uppgifterna om att en av dessa modeller ”utgjorde en marknad som inte var lönsam för sökandebolaget” och att sökandebolaget ”uppenbarligen var glad för att bli av med den”. Eftersom denna bedömning, som gjordes av kommissionen och som inte förefaller vara känd utanför sökandebolaget, redan hade offentliggjorts i den tillfälliga versionen av bilglasbeslutet och eftersom det således inte längre tjänade något syfte att maskera den gick förhörsombudet med på att maskera hänvisningen till den tillverkare, det märke och de modeller som nämnts i skäl 394 i beslutet. För att bevara den ändamålsenliga verkan av denna åtgärd gick förhörsombudet även med på att utelämna samma uppgifter i skälen 383, 393, 396 och 397 i bilglasbeslutet. Av samma skäl accepterade förhörsombudet att maskera namnen på biltillverkare och bilmodeller i skälen 367 och 395 i bilglasbeslutet, vilka innehåller kommissionens bedömningar vad gäller de tekniska svårigheterna med visst bilglas, det faktum att detta bilglas inte var populärt bland tillverkarna och det faktum att vissa av de priser som tillämpades medförde förluster.
69 När det vidare gäller uppgifterna i kategori II gick förhörsombudet, i skälen 35 och 36 i det angripna beslutet, med på att maskera de specifika rabattsatserna på de priser som nämnts i skälen 104, 134, 198, 208, 323 och 344 samt i fotnot nr 294 i bilglasbeslutet av det skälet att rabatter i samma storleksordning fortsatt beviljas. Mot denna bakgrund är förhörsombudets inställning förenlig med undantaget enligt vilket uppgifter som i princip är inaktuella kan anses konfidentiella om de fortfarande är av väsentlig vikt för den kommersiella ställning som innehas av den som har begärt sekretess eller en berörd tredje part (se punkt 58 ovan).
70 Sökandebolaget kan således inte med framgång åberopa dessa bedömningar till styrkande av att förhörsombudet drog felaktiga slutsatser vad gäller frågan huruvida uppgifterna i kategori I och II är konfidentiella.
71 Mot bakgrund av vad som angetts ovan var det berättigat av förhörsombudet att, när det gäller uppgifterna i kategori II, hänvisa till kommissionens möjlighet att beakta intressena hos de personer som lidit skada på grund av överträdelsen, genom att underlätta för dem att väcka skadeståndstalan (se punkt 59 ovan).
72 Sökandebolagets argument att det angripna beslutet avviker från kommissionens tidigare fasta praxis vad gäller konfidentiell behandling av liknande uppgifter och att det skulle frånta bestämmelserna om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar deras ändamålsenliga verkan kommer att behandlas i samband med prövningen av den tredje, den fjärde och den sjätte grunden (se punkterna 77, 78 och 89 nedan).
73 Eftersom detta mål inte avser uppgifter som getts in inom ramen för kommissionens meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (EGT C 45, 2002, s. 3) är sökandebolagets argument att förhörsombudet har tillämpat kriterierna för att sekretessbelägga uppgifterna i en begäran om förmånlig behandling på ett felaktigt sätt verkningslöst, fastän förhörsombudet – kort, och i allmänna ordalag – nämnde programmet för förmånlig behandling i skäl 29 i det angripna beslutet.
74 Mot denna bakgrund underkänner tribunalen sökandebolagets argument när det gäller denna typ av uppgifter. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje och den fjärde grunden: Åsidosättande av principerna om likabehandling och om skydd för berättigade förväntningar
75 Sökandebolaget har anfört att kommissionen, genom att ändra sin politik avseende offentliggörande av konfidentiella uppgifter i förhållande till den praxis som tidigare gällde i specifika och liknande fall, har åsidosatt principen om likabehandling. Det har inte heller gjorts några ändringar i lagar eller andra författningar på området som skulle kunna motivera denna nya inställning från kommissionens sida.
76 Kommissionens fasta praxis att skydda sådana konfidentiella uppgifter som uppgifterna i kategori I och II har dessutom, enligt sökandebolaget, gett upphov till berättigade förväntningar hos bolaget. Sökandebolaget anser sig således ha grund för att till sin förmån åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar bestående i att dessa uppgifter, vilka omfattas av sekretess enligt förordning nr 1/2003, inte ska lämnas ut.
77 Tribunalen gör i denna del följande bedömning, Såsom framgår av punkt 59 ovan får kommissionen, när den utövar sina befogenheter vad gäller genomförande av unionens konkurrensrätt, med iakttagande av de sekretessregler som nämnts i punkterna 42–47 ovan offentliggöra en fullständigare version av sina beslut än vad som är minimikravet enligt artikel 30 i förordning nr 1/2003. Kommissionen får således – såsom när det gäller den allmänna bötesnivån (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 1983, Musique Diffusion française m.fl./kommissionen, 100/80–103/80, REG, EU:C:1983:158, punkt 109) – anpassa sin inställning vad gäller offentliggörande av beslut med hänsyn till kommissionens konkurrenspolitik. Det tillsynsuppdrag som kommissionen har enligt artiklarna 101.1 FEUF och 102 FEUF omfattar nämligen inte endast att utreda och bestraffa individuella överträdelser. Det medför även en plikt att föra en allmän politik som syftar till att på konkurrensområdet tillämpa de principer som fastställts i fördraget, och att påverka företagens beteende i denna riktning (dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, REG, EU:C:2005:408, punkt 170). Även om det skulle antas att kommissionen genom det angripna beslutet har ändrat sin inställning vad gäller detaljnivån i den offentliggjorda versionen av bilglasbeslutet i förhållande till tidigare ärenden påverkar detta faktum, med hänsyn till den analys som gjorts vid prövningen av den andra grunden, i sig inte det angripna beslutets lagenlighet.
78 Dessutom omfattas uppgifterna i kategori I och II, såsom framgår av de bedömningar som gjorts vid prövningen av den andra grunden, inte av sekretess. I den mån sökandebolaget till stöd för sin sak har åberopat principen om skydd för berättigade förväntningar bestående i att dessa uppgifter är av konfidentiell karaktär bygger bolagets argument således på en felaktig förutsättning. Även om sökandebolagets argument ska förstås så, att bolagets åberopande av principen om skydd för berättigade förväntningar gäller oberoende av huruvida uppgifterna är av konfidentiell karaktär, finner tribunalen att de företag som är involverade i ett administrativt förfarande vilket kan avgöras genom ett beslut som ska offentliggöras enligt artikel 30 i förordning nr 1/2003, med hänsyn till kommissionens rätt att anpassa sin inställning till den konkurrenspolitik som den har till uppgift att genomföra inom unionen, inte kan ha sådana förväntningar när det gäller detaljnivån på de icke konfidentiella uppgifter som ska lämnas ut (se, analogt, dom Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, punkt 77 ovan, EU:C:2005:408, punkterna 171–173, och dom av den 18 maj 2006, Archer Daniels Midland och Archer Daniels Midland Ingredients/kommissionen, C‑397/03 P, REG, EU:C:2006:328, punkt 22).
79 Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den tredje och den fjärde grunden.
Den femte grunden: Åsidosättande av principerna om identitetsskydd för enskilda
80 Sökandebolaget har anfört följande. Det angripna beslutet syftar, med hänsyn till förhörsombudets bedömning av uppgifterna i kategori I, till att offentliggöra uppgifter med hjälp av vilka vissa av bolagets anställda kan identifieras utifrån angivelsen av vilka tjänster de innehar och angivelsen av namnen på bolagets kunder. Om det angripna beslutet genomfördes och bilglasbeslutet offentliggjordes i den version som följer av det angripna beslutet skulle detta likaledes kunna leda till felaktig identifiering, vilket skulle påverka det ömsesidiga förtroende som måste finnas mellan sökandebolagets personal och bolagets kunder. Kommissionen har inte visat hur möjligheten för de personer som påstås ha lidit skada på grund av överträdelsen att väcka enskild talan mot bolaget skulle äventyras om kommissionen var förhindrad att offentliggöra namnen på kunderna av det skälet att detta indirekt skulle underlätta identifieringen av de medlemmar av bolagets personal som var inblandade i överträdelsen.
81 Tribunalen gör i denna del följande bedömning. Inledningsvis ska kommissionens argument att sökandebolaget inte kan argumentera utifrån sina anställdas intressen underkännas. Artikel 8 i beslut nr 2011/695 föreskriver nämligen inte någon sådan begränsning vad gäller det administrativa förfarandet och sökandebolaget har därmed rätt att på detta sätt bestrida lagenligheten av förhörsombudets bedömningar.
82 När kommissionen offentliggör ett beslut ställt till ett företag som har deltagit i ett samordnat förfarande tillsammans med sina konkurrenter är det vidare uppenbart så att företagets kunder förstår att vissa av företagets anställda har deltagit i de påstått olagliga informationsutbytena och/eller ingått de påstått olagliga avtalen. Det är även oundvikligt att dessa kunder antar att de anställda i fråga är de som är ansvariga för kundrelationerna. Kunderna skulle göra dessa antaganden även om kommissionen endast offentliggjorde en mycket kort sammanfattning av beslutet, vilken endast innehöll namnen på dem beslutet riktar sig till, en hänvisning till de aktuella varorna och en allmän beskrivning av överträdelsen. Sökandebolaget kan således inte kräva att hänvisningarna till bolagets kunder utelämnas i den offentliggjorda versionen av bilglasbeslutet av det skälet att kunderna därav skulle kunna sluta sig till namnen på de fysiska personer som tagit del i de konkurrensbegränsande förfarandena.
83 Sökandebolaget kan inte heller med framgång göra gällande att ett offentliggörande av bilglasbeslutet, i den version som ska offentliggöras enligt det angripna beslutet, skulle kunna leda till att bolagets kunder tappar förtroendet för vissa av bolagets anställda. Om så vore fallet skulle detta nämligen bero på sökandebolagets konkurrensbegränsande handlande, vilket – med hänsyn till syftet med detta handlande – kunde skada de egna kundernas ekonomiska intressen. Sökandebolagets kunder utgår oundvikligen från att de personer som varit ansvariga för deras konton har deltagit i de samordnade förfarandena, oavsett om kommissionen offentliggör de aktuella kundernas namn eller inte. Såsom sökandebolaget självt har angett känner kunderna till vissa detaljer i den interna bolagsorganisationen, bland annat namnen på de personer som ansvarar för deras konton, och de misstänker således vissa kundansvariga oavsett omfattningen av det omtvistade offentliggörandet. I den mån sökandebolaget har uttryckt oro över att vissa personer felaktigt kan komma att identifieras räcker det att påpeka att risken för sådana fel inte minskas genom att inte avslöja namnen på bolagets kunder. Det faktum att kunderna nämns vid namn i beskrivningen av ett samröre mellan konkurrenterna klargör att det aktuella samröret har avsett en eller flera särskilda kunder. Om det inte fanns någon hänvisning till någon viss namngiven kund/vissa namngivna kunder eller den aktuella modellen/de aktuella modellerna skulle alla sökandebolagets kunder misstänka att just deras kundansvariga hade deltagit i samröret. Därför bidrar namngivningen av den aktuella kunden/de aktuella kunderna till och med till att minska den osäkerheten och de misstankar som skulle uppstå om alla namn utelämnades i den offentliggjorda versionen av bilglasbeslutet.
84 Mot denna bakgrund var det berättigat av förhörsombudet att, i skäl 46 i det angripna beslutet, slå fast att det endast är uppgifter som leder till att en person kan identifieras med tillräcklig säkerhet som ska maskeras. Dessutom framgår det av skäl 47 i det angripna beslutet att förhörsombudet anser att så är fallet med direkta hänvisningar till enskilda anställdas namn, befattning eller, i förekommande fall, telefonnummer i förening med namnen på de kunder för vilka dessa personer ansvarar. Om det är fråga om sådana direkta hänvisningar har förhörsombudet godtagit att namnet och befattningen maskeras samt att, för det fall befattningen redan har offentliggjorts i det icke konfidentiella versionen av bilglasbeslutet, även den aktuella kundens namn maskeras.
85 Såsom förhörsombudet angett ska uppgifterna i de skäl och fotnoter i bilglasbeslutet som nämnts i skäl 48 i det angripna beslutet däremot inte maskeras till skyddande av enskilda personers identitet. I dessa uppgifter hänvisas nämligen till de diskussioner som konkurrenterna fört avseende vissa kunder och modeller, utan att de enskilda deltagarnas namn eller befattning nämns. Mot denna bakgrund kan ett maskerande av de aktuella kundernas namn inte dämpa de misstankar som sökandebolagets kunder skulle kunna ha avseende de inblandade personernas identitet.
86 Talan kan således inte bifallas såvitt avser den femte grunden.
Den sjätte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principerna om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar
87 Sökandebolaget har gjort gällande att det angripna beslutet medför konsekvenser som går utöver vad som är nödvändigt för att skydda intressena hos de personer som önskar föra ansvarstalan mot bolaget vid nationell domstol. Eftersom utlämnandet av de omtvistade uppgifterna allvarligt skulle undergräva sökandebolagets och vissa fysiska personers affärsintressen strider det, enligt sökandebolagets mening, mot bestämmelserna om allmänhetens tillgång till utredningsakten. Dessutom anser sökandebolaget att det är de nationella domstolarna som är rätt forum för att avgöra frågor om utlämnande av de omtvistade uppgifterna.
88 I denna del gör tribunalen följande bedömning. Av de skäl som angetts vid prövningen av den andra grunden utgör de omtvistade uppgifterna inte affärshemligheter. Kommissionen kan således ta med dem i den version av dess beslut som ska offentliggöras, även om det inte har visats att detta är absolut nödvändigt för att säkerställa domstolsskydd för dem som lidit skada på grund av överträdelsen. Vidare kan det inte på ett seriöst sätt bestridas att ett offentliggörande av de aktuella uppgifterna förbättrar domstolsskyddet för dem som lidit skada genom bilglasbeslutets mottagares handlande. Offentliggörandet av beslutet omfattas av kommissionens behörighet enligt artikel 30 i förordning nr 1/2003 och påverkas inte på något sätt av att tillgången till de omtvistade uppgifterna kan ändras inom ramen för ett domstolsförfarande vid en nationell instans.
89 När det slutligen gäller argumentet avseende bestämmelserna om allmänhetens tillgång till utredningsakten räcker det att nämna att dessa bestämmelser avser tillgång till handlingar som är en del av utredningsakten. Av det skäl som angetts i punkt 47 ovan är dessa bestämmelser således inte tillämpliga på offentliggörandet av det beslut som kommissionens antagit efter det att utredningen avslutats. Argumentet kan följaktligen inte godtas och talan kan därmed inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
90 Mot denna bakgrund ska det angripna beslutet delvis ogiltigförklaras såvitt avser sökandebolagets begäran om sekretess för skäl 115 i bilglasbeslutet (se punkterna 30–34 ovan). Talan ska ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
91 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
92 Kommissionen har yrkat att sökandebolaget ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandebolaget i huvudsak har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:
1) Europeiska kommissionens beslut C (2012) 5718 final av den 6 augusti 2012 om avslag på en ansökan om konfidentiell behandling från Pilkington Group Ltd enligt artikel 8 i beslut 2011/695/EU av Europeiska kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (ärende COMP/39.125 – Bilglas) ogiltigförklaras såvitt avser Pilkington Groups begäran om sekretess för skäl 115 i beslut K (2008) 6815 slutlig av den 12 november 2008 om ett förfarande enligt artikel 81 [EG] och artikel 53 i EES-avtalet.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Pilkington Group ska ersätta rättegångskostnaderna.
Papasavvas | Forwood | Bieliūnas |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 juli 2015.
Underskrifter