UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu kymmenes jaosto)
19 päivänä toukokuuta 2021 (*)
Valtiontuki – Alankomaat – KLM:n hyväksi covid-19-pandemian yhteydessä myönnetty valtiontakaus ja valtion laina – Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille – Päätös olla esittämättä huomautuksia – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Samaan konserniin kuuluvalle toiselle yhtiölle aiemmin myönnetty tuki – Perusteluvelvollisuus – Päätöksen vaikutusten voimassa pitäminen
Asiassa T-643/20,
Ryanair DAC, kotipaikka Swords (Irlanti), edustajinaan asianajajat F.‑C. Laprévote, V. Blanc, E. Vahida, S. Rating ja I.-G. Metaxas-Maranghidis,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Flynn, S. Noë ja C. Georgieva,
vastaajana,
jota tukevat
Ranskan tasavalta, asiamiehinään E. de Moustier ja P. Dodeller,
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehenään J. Langer, avustajanaan asianajaja I. Rooms,
ja
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV, kotipaikka Amstelveen (Alankomaat), edustajinaan asianajajat K. Schillemans, H. Vanderveen ja P. Huizing,
väliintulijoina,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta valtiontuesta SA.57116 (2020/N) – Alankomaat – Covid-19: KLM:n hyväksi annettu valtiontakaus ja valtion laina – 13.7.2020 annetun komission päätöksen C(2020) 4871 final kumoamiseksi,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Kornezov (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse ja M. Stancu,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Pollalis,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 25.2.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Alankomaiden kuningaskunta ilmoitti 26.6.2020 Euroopan komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV:n (jäljempänä KLM) hyväksi myönnetystä valtiontuesta, joka muodostui yhtäältä valtiontakauksesta pankkikonsortion sille myöntämälle lainalle ja toisaalta valtion lainasta (jäljempänä kyseessä oleva tukitoimenpide). Tuen kokonaisbudjetti oli 3,4 miljardia euroa. Kyseessä olevan tukitoimenpiteen tarkoituksena oli tarjota KLM:lle tilapäisesti likviditeettiä, jotta se voisi vastata covid-19-pandemian kielteisiin vaikutuksiin. Alankomaiden kuningaskunta katsoi, että kun otetaan huomioon KLM:n merkitys Alankomaiden taloudelle ja lentoyhteyksille, KLM:n konkurssi olisi lisännyt pandemiasta johtuvia vakavia taloushäiriöitä.
2 KLM kuuluu Air France-KLM ‑konserniin. Konsernin johdossa on Air France-KLM ‑holdingyhtiö (jäljempänä Air France-KLM ‑holdingyhtiö), jossa Ranskan ja Alankomaiden valtiot ovat suurimmat osakkeenomistajat, jotka omistavat 14,3 prosenttia ja 14 prosenttia osakkeista. Air France ja KLM ovat Air France-KLM ‑holdingyhtiön kaksi tytäryhtiötä.
3 Komissio totesi 4.5.2020 valtiontuesta SA.57082 (2020/N) – Ranska – Covid-19: tilapäiset puitteet [SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta] – Air Francen hyväksi annettu takaus ja osakaslaina annetulla päätöksellä C(2020)2983 final (jäljempänä Air France ‑päätös), että Ranskan tasavallan Air Francelle valtiontakauksen ja osakaslainan muodossa myöntämä, kokonaismäärältään 7 miljardin euron suuruinen yksittäinen tuki soveltui sisämarkkinoille. Tukitoimenpiteellä oli tarkoitus rahoittaa Air Francen välittömät likviditeettitarpeet.
4 Komissio antoi 13.7.2020 valtiontuesta SA.57116 (2020/N) – Alankomaat – Covid-19: KLM:n hyväksi annettu valtiontakaus ja valtion laina – päätöksen C(2020) 4871 final (EUVL 2020, C 355, s. 1; jäljempänä riidanalainen päätös), jossa se katsoi, että kyseessä oleva tukitoimenpide oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ja se soveltui sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Komissio arvioi kyseessä olevaa tukitoimenpidettä ottamalla huomioon 19.3.2020 antamansa tiedonannon, jonka otsikko on ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa” (EUVL 2020, C 91 I, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 3.4.2020 (EUVL 2020, C 112 I, s. 1), 13.5.2020 (EUVL 2020, C 164, s. 3) ja 29.6.2020 (EUVL 2020, C 218, s. 3) (jäljempänä tilapäiset puitteet).
Menettely ja asianosaisten vaatimukset
5 Kantaja Ryanair DAC nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 23.10.2020 toimittamallaan kannekirjelmällä.
6 Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä toimittamallaan erillisellä asiakirjalla, että nyt kyseessä oleva kanne ratkaistaisiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin (kymmenes jaosto) hyväksyi nopeutettua menettelyä koskevan hakemuksen 16.11.2020 tekemällään päätöksellä.
7 Komissio jätti 7.12.2020 vastineensa unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
8 Kantaja esitti 18.12.2020 työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla perustellun pyynnön asianosaisten kuulemiseksi pidettävän istunnon järjestämisestä.
9 Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksesta työjärjestyksen 28 artiklan nojalla siirtää asian laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
10 Alankomaiden kuningaskunta pyysi 14.12.2020, Ranskan tasavalta 6.1.2021 ja KLM 15.1.2021 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin väliintulijana tukeakseen komission vaatimuksia.
11 Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 12.1. ja 19.1.2021 tekemillään päätöksillä Alankomaiden kuningaskunnan ja Ranskan tasavallan väliintulohakemukset.
12 Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 27.1.2021 antamallaan määräyksellä KLM:n väliintulohakemuksen.
13 Alankomaiden kuningaskunnalle annettiin 14.1., Ranskan tasavallalle 19.1. ja KLM:lle 28.1.2021 tiedoksi annetuilla prosessinjohtotoimilla työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä. Alankomaiden kuningaskunta toimitti 22.1.2021 ja Ranskan tasavalta 3.2.2021 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulokirjelmänsä. KLM ei jättänyt väliintulokirjelmää.
14 Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 25.2.2021 pidetyssä istunnossa. Tässä istunnossa kantaja pyysi unionin yleistä tuomioistuinta toteuttamaan prosessinjohtotoimen kehottamalla komissiota esittämään Air France ‑päätöksessä ja riidanalaisessa päätöksessä mainitut sopimukset, joiden perusteella näissä kahdessa päätöksessä kyseessä olevat tukitoimenpiteet oli myönnetty. Asian käsittelyn suullinen vaihe päätettiin 26.2.2021 tehdyllä päätöksellä.
15 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17 Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin sillä pyritään riitauttamaan riidanalaisen päätöksen perusteltavuus ja hylkää sen muilta osin. Se vaatii toissijaisesti, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen kokonaisuudessaan.
18 Alankomaiden kuningaskunta ja KLM vaativat komission tavoin, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana.
Oikeudellinen arviointi
19 Kantaja esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee sitä, että komissio on virheellisesti jättänyt Ranskan tasavallan Air Francelle myöntämän tuen riidanalaisen päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle, toinen syrjintäkiellon, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamista, kolmas SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan virheellistä soveltamista, neljäs sitä, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, ja viides SEUT 296 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
Tutkittavaksi ottaminen
20 Kantaja väittää kannekirjelmän 39–45 kohdassa, että sillä on asiavaltuus SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”sinä, jota asia koskee,” ja [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuna ”asianomaisena osapuolena”, mikä tarkoittaa, että se voi nostaa riidanalaisesta päätöksestä, joka on tehty ilman muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista, kumoamiskanteen menettelyllisten oikeuksiensa turvaamiseksi.
21 Kyseessä oleva tukitoimenpide vaikuttaa kantajan, joka on KLM:n kilpailija, etuihin, koska KLM voi mainitun toimenpiteen avulla saada lainoja edullisin ehdoin ja pysyä markkinoilla tukea saavana kantajan kilpailijana covid-19-pandemian kielteisistä seurauksista huolimatta. Kantaja, joka on kolmanneksi suurin lentoyhtiö Alankomaissa, ei sitä vastoin saa tällaista tukea.
22 Komissio ei riitauta kanteen tutkittavaksi ottamista.
23 Ranskan tasavalta katsoo, ettei kantajalla ole asiavaltuutta riidanalaisen päätöksen perusteltavuuden riitauttamiseen ja että ensimmäinen, toinen ja kolmas kanneperuste on näin ollen jätettävä tutkimatta. Ranskan tasavalta ei sitä vastoin riitauta neljännen kanneperusteen tutkittavaksi ottamista, koska kantaja on sen mukaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli.
24 On todettava, että kanteen tutkittavaksi ottamisesta ei ole epäilystä siltä osin kuin kantaja pyrkii siinä väittämään, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely.
25 SEUT 108 artiklassa tarkoitetussa valvontamenettelyssä on näet erotettava toisistaan kaksi vaihetta. Yhtäältä on SEUT 108 artiklan 3 kohdassa käyttöön otettu alustava tutkintavaihe, jonka aikana komissio voi muodostaa ensimmäisen näkemyksen kyseisen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Toisaalta on SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jossa komissio saa täydelliset tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista. EUT-sopimuksen mukaan komissio on vasta tässä viimeksi mainitussa menettelyssä velvollinen kehottamaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa (tuomio 19.5.1993, Cook v. komissio, C-198/91, EU:C:1993:197, 22 kohta; tuomio 15.6.1993, Matra v. komissio, C-225/91, EU:C:1993:239, 16 kohta ja tuomio 15.10.2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters ym. v. komissio (T-79/16, ei julkaistu, EU:T:2018:680, 46 kohta).
26 Silloin kun muodollista tutkintamenettelyä ei aloiteta, asianomaiset osapuolet, jotka olisivat voineet esittää huomautuksia toisessa vaiheessa, eivät voi käyttää tätä mahdollisuutta. Tilanteen korjaamiseksi niille on tunnustettu oikeus riitauttaa unionin tuomioistuimissa komission päätös olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä. Näin ollen on otettava tutkittavaksi kanne, jossa vaaditaan SEUT 108 artiklan 3 kohtaan perustuvan päätöksen kumoamista ja jonka on nostanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, jos kanteen nostaneen tarkoituksena on turvata sille viimeksi mainitussa määräyksessä annettujen menettelyllisten oikeuksien kunnioittaminen (ks. tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27 Nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei ole aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, ja kantaja vetoaa neljännen kanneperusteen yhteydessä menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen. Asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdan perusteella tukitoimenpiteestä hyötyneen yrityksen kanssa kilpaileva yritys kuuluu kiistatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin asianomaisiin osapuoliin (tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 59 kohta ja tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, 50 kohta).
28 Esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että kantajan ja tuensaajan välillä on kilpailusuhde. Kantaja nimittäin väitti, ilman että tätä olisi kiistetty, että se on osallistunut Alankomaissa lentoyhteyksien tarjoamiseen yli 20 vuoden ajan, että se on vuonna 2019 kuljettanut 3 miljoonaa matkustajaa Alankomaista tai Alankomaihin ja että sillä on noin 5 prosentin osuus Alankomaiden markkinoista, mikä tekee siitä kolmanneksi suurimman lentoyhtiön Alankomaissa. Kantaja korosti myös, että sen kesän 2020 lentosuunnitelma, joka oli laadittu ennen covid-19-pandemian puhkeamista, käsitti 43 kohdetta, joihin lähdettiin kolmelta alankomaalaiselta lentoasemalta. Kantaja on näin ollen asianomainen osapuoli, jolla on intressi turvata SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvat menettelylliset oikeutensa.
29 Kanne on siis otettava tutkittavaksi siltä osin kuin kantaja vetoaa menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen.
30 Tässä yhteydessä on todettava, että neljäs kanneperuste, jolla pyritään nimenomaisesti siihen, että kantajan menettelyllisiä oikeuksia kunnioitetaan, voidaan tutkia, kun otetaan huomioon kantajan asema asianosaisena osapuolena, kuten edellä 29 kohdassa on todettu. Kantaja voi näet vedota sille muodollisessa tutkintamenettelyssä kuuluvien menettelyllisten oikeuksien turvaamiseksi perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tai mahdollisesti olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 81 kohta; tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio, C‑319/07 P, EU:C:2009:435, 35 kohta; tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 59 kohta ja tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio, T-135/17, ei julkaistu, EU:T:2019:287, 73 kohta).
31 Lisäksi on muistutettava, että osoittaakseen menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamisen niiden epäilyjen vuoksi, joita riidanalaisen toimenpiteen olisi pitänyt herättää soveltuvuudestaan sisämarkkinoille, kantajalla on oikeus vedota perusteluihin, joilla se pyrkii osoittamaan, että komission toteamus kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille oli virheellinen, mikä on sitä suuremmalla syyllä omiaan osoittamaan, että komission olisi pitänyt epäillä kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille. Unionin yleisellä tuomioistuimella on näin ollen toimivalta tutkia kantajan esittämät asiakysymykseen liittyvät perustelut todetakseen, oliko näistä perusteluista saatavissa tukea kantajan nimenomaisesti esittämälle kanneperusteelle, joka koski sellaisten epäilyjen olemassaoloa, joiden vuoksi SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittaminen on perusteltua (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, Ryanair v. komissio, C‑287/12 P, ei julkaistu, EU:C:2013:395, 57–60 kohta ja tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio, T-135/17, ei julkaistu, EU:T:2019:287, 77 kohta).
32 Viidennestä kanneperusteesta, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, on korostettava, että perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättäminen kohdistuu olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen ja kuuluu oikeusjärjestyksen perusteisiin, ja unionin tuomioistuinten on tutkittava se viran puolesta, eikä se koske riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta (ks. vastaavasti tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 67–72 kohta).
Asiakysymys
33 Aluksi on tutkittava viides kanneperuste.
Viides kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä
34 Viidennessä kanneperusteessaan kantaja väittää lähinnä, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat useilta osin puutteelliset tai riittämättömät.
35 Kantaja väittää viidennen kanneperusteen ensimmäisessä osassa erityisesti, että komissio ei ole esittänyt syitä, joiden vuoksi se ei ole ottanut huomioon Air Francelle aiemmin myönnetyn tuen vaikutusta, vaikka Air France kuuluu KLM:n tavoin Air France-KLM ‑konserniin.
36 Kantajan mukaan Air Francelle aiemmin myönnetty tuki saattoi hyödyttää koko Air France-KLM ‑konsernia. Näin ollen komissio ei voinut lähtökohtaisesti sulkea pois tällaista mahdollisuutta, vaan sen oli oikeuskäytännön mukaan otettava huomioon kaikki tältä osin merkitykselliset seikat sekä se asiayhteys, johon kyseessä oleva tukitoimenpide liittyi. Komissio kuitenkin toteaa riidanalaisen päätöksen 19 perustelukappaleessa ilman todisteita tai muita selityksiä ainoastaan, että ”Air France-KLM ‑konsernin Air France ‑tytäryhtiö ei ole [kyseessä olevan] tukitoimenpiteen edunsaaja”. Kantajan mukaan komissio ei ole kuitenkaan tarkistanut ja perustellut sitä, voiko konsernin muulle osalle ja erityisesti Air Francelle aikaisemmin myönnetty tuki hyödyttää myös KLM:ää, jonka tilinpäätös on konsolidoitu Air Francen tilinpäätöksen kanssa. Tältä osin kantaja moittii komissiota siitä, että se on vain todennut Alankomaiden viranomaisten ”vahvistaneen”, että Air France-KLM ‑holdingyhtiön Air France ‑tytäryhtiö ei ollut kyseessä olevan tukitoimenpiteen edunsaaja, täsmentämättä kuitenkaan, miten tämä vakuuttelu käytännössä toteutetaan. Kantajan mukaan on kuitenkin olennaista tutkia kyseessä olevan tukitoimenpiteen näitä näkökohtia, jotta voidaan varmistaa tuen oikeasuhteisuus ja esimerkiksi se, noudatettiinko tilapäisten puitteiden 25 kohdan d alakohdassa vahvistettuja tuen kumuloitumisen edellytyksiä ja 27 kohdan d alakohdassa vahvistettuja enimmäismääriä. Kantajan mukaan Air France-KLM ‑holdingyhtiö ja sen kaksi tytäryhtiötä kuuluvat yhteen taloudelliseen kokonaisuuteen, joka riidanalaisen päätöksen nojalla yhdessä Air France ‑päätöksen kanssa hyötyi yhteensä 10,4 miljardin euron suuruisesta tuesta.
37 Komissio, jota Alankomaiden kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja KLM tukevat, kiistää nämä väitteet. Komissio väittää, että koska KLM ei ollut yksi Air Francelle myönnetyn tuen edunsaajista, sillä ei ollut velvollisuutta esittää selvitystä tältä osin. Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että kyseessä olevan tukitoimenpiteen edunsaaja on KLM eikä Air France-KLM ‑konserni tai Air France itse. Samoin Air France ‑päätöksessä hyväksyttyä tukea sai Air France eikä Air France-KLM ‑konserni tai KLM itse. Alankomaiden ja Ranskan viranomaiset ovat lisäksi vahvistaneet, että KLM ja vastaavasti Air France olivat mainittujen tukien saajia. Lisäksi tukien ominaispiirteet sulkevat komission mukaan pois riskin siitä, että Air Francelle myönnetty tuki ulottuisi KLM:ään ja KLM:lle myönnetty tuki Air Franceen.
38 Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, ja niitä ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä se tarve, jota niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, 125 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39 Vaikka toimielimet eivät ole velvollisia ottamaan tekemiensä päätösten perusteluissa kantaa kaikkiin perusteluihin, joita ne, joita päätös koskee, hallinnollisessa menettelyssä niille esittävät, toimielinten pitää kuitenkin esittää tosiseikat ja oikeudelliset näkemykset, jotka ovat niiden päätösten rakenteen kannalta olennaisen tärkeitä (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2008, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 169 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.9.2018, Duferco Long Products v. komissio, T-93/17, ei julkaistu, EU:T:2018:558, 67 kohta).
40 Tässä yhteydessä päätöksen olla aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä on sisällettävä ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei riidanalaisen tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin liity vakavia vaikeuksia, ja tällaisen päätöksen lyhyitäkin perusteluja on pidettävä riittävinä SEUT 296 artiklassa määrättyyn perusteluvelvollisuuteen nähden, kunhan niistä kuitenkin ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi komissio on katsonut, ettei tällaisia vaikeuksia ole ollut, koska kyseisten perustelujen hyväksyttävyys ei kuulu perusteluvelvollisuuden piiriin (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 65, 70 ja 71 kohta; tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, 111 kohta ja tuomio 12.5.2016, Hamr – Sport v. komissio, T-693/14, ei julkaistu, EU:T:2016:292, 54 kohta).
41 Nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että komissio on katsonut riidanalaisen päätöksen 18 ja 19 perustelukappaleessa yhtäältä, että KLM oli kyseessä olevan tukitoimenpiteen edunsaaja, ja toisaalta, että Alankomaiden viranomaiset olivat vahvistaneet, että Air France, joka on Air France-KLM ‑holdingyhtiön tytäryhtiö, ei ollut kyseessä olevan tukitoimenpiteen edunsaaja.
42 On myös huomattava, että komissio totesi Air France ‑päätöksen – joka koskee noin kaksi kuukautta aikaisemmin Air France ‑yhtiölle, joka kuuluu KLM:n kanssa samaan konserniin, myönnettyä valtiontukea, mistä syystä tämä päätös oli asiayhteyteen liittyvä seikka, joka oli otettava huomioon tutkittaessa, täyttivätkö riidanalaisen päätöksen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset edellä 40 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti – 21 perustelukappaleessa erityisesti, että tämän päätöksen kohteena olevan tukitoimenpiteen edunsaaja oli ”Air France ‑yhtiö Air France-KLM ‑yhtiön, joka on konsernin holding-yhtiö, kautta”, ja että Ranskan viranomaiset olivat vahvistaneet, että Air France-KLM ‑holdingyhtiön KLM-tytäryhtiö ei hyötynyt kyseisistä rahoituksista.
43 Riidanalaisessa päätöksessä ei ole muita tietoja, jotka koskisivat arviointia siitä, voitiinko ”Air France ‑yhtiö[lle] Air France-KLM ‑yhtiön, joka on konsernin holding-yhtiö, kautta” aikaisemmin myönnettyä tukea käyttää, vaikka vain osittain, KLM:n likviditeettitarpeisiin mahdollisesti Air France-KLM ‑holdingyhtiön, jonka tytäryhtiöitä sekä Air France että KLM ovat, välityksellä.
44 Näin ollen on tutkittava, ilmenevätkö riidanalaisen päätöksen perusteluista selkeästi ja yksiselitteisesti siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät toteutetun toimen perustelut ja että unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden, ne syyt, joiden vuoksi komissio on katsonut, ettei KLM voinut hyötyä Air Francelle Air France-KLM ‑holdingyhtiön kautta aiemmin myönnetystä tuesta, vaikka nämä yhtiöt kuuluvat samaan konserniin.
45 Tässä yhteydessä on muistutettava, että [SEUT] 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä annetun komission tiedonannon (EUVL 2016, C 262, s. 1) 11 kohdan mukaan usean erillisen oikeudellisen yksikön voidaan katsoa muodostavan yhden taloudellisen kokonaisuuden valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Tätä varten on otettava huomioon olemassa olevat määräysvaltaan oikeuttavat omistusosuudet ja muut toiminnalliset, taloudelliset tai organisatoriset yhteydet.
46 Oikeuskäytännössä on myös tunnustettu, että jos oikeudellisesti erilliset luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt muodostavat taloudellisen kokonaisuuden, niitä on unionin kilpailusääntöjen soveltamisen kannalta kohdeltava yhtenä ainoana yrityksenä. Valtiontukien alalla taloudellisen kokonaisuuden olemassaoloa koskeva kysymys nousee esille varsinkin silloin, kun on yksilöitävä tuensaaja (ks. vastaavasti tuomio 14.11.1984, Intermills v. komissio, 323/82, EU:C:1984:345, 11 ja 12 kohta sekä tuomio 8.9.2009, AceaElectrabel v. komissio, T‑303/05, ei julkaistu, EU:T:2009:312, 101 kohta).
47 Niiden tekijöiden joukossa, jotka on oikeuskäytännössä otettu huomioon sen määrittämiseksi, onko kyseessä taloudellinen kokonaisuus valtiontukien alalla vai ei, ovat muun muassa kyseisen yrityksen omistusosuus yritysryhmässä, jossa määräysvaltaa käyttää suoraan tai välillisesti jokin asianomaisista yhtiöistä, saman tai rinnakkaisen taloudellisen toiminnan harjoittaminen ja kyseisten yhtiöiden taloudellisen itsenäisyyden puuttuminen (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2004, Pollmeier Malchow v. komissio, T-137/02, EU:T:2004:304, 68–70 kohta); kuuluminen tietyn yksikön määräysvallassa olevaan yhteen ja samaan yritysryhmään, sellaisten uusien yhtiöiden, jotka ovat kaikki erillisiä oikeussubjekteja, perustamisesta huolimatta (ks. vastaavasti tuomio 14.11.1984, Intermills v. komissio, 323/82, EU:C:1984:345, 11 kohta); yksikön, joka omistaa määräysvaltaan oikeuttavia osuuksia toisesta yhtiöstä, mahdollisuus pelkkää sijoittajan tekemää pääomasijoitusta laajemmalle ulottuvaan määräysvallan käyttöön, aloitteiden tekemiseen ja taloudellisen tuen myöntämiseen tässä yhtiössä, ja organisatoriset ja toiminnalliset yhteydet näiden yhtiöiden välillä (tuomio 16.12.2010, AceaElectrabel Produzione v. komissio, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, 51 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze ym., C-222/04, EU:C:2006:8, 116 ja 117 kohta); sekä merkityksellisten sopimuslausekkeiden olemassaolo (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2010, AceaElectrabel Produzione v. komission, C‑480/09 P, EU:C:2010:787, 57 kohta).
48 Lisäksi komission on tutkittava erityisen huolellisesti samaan konserniin kuuluvien yhtiöiden väliset yhteydet, jos on pelättävissä, että samaan konserniin kumuloituneista valtiontuista aiheutuu kilpailuun kohdistuvia vaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2009, AceaElectrabel v. komissio, T-303/05, ei julkaistu, EU:T:2009:312, 116 kohta).
49 Komission on valtiontukia koskevien EUT-sopimuksen perustavanlaatuisten sääntöjen asianmukaiseksi soveltamiseksi niinikään toteutettava kyseessä olevien tukitoimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (ks. tuomio 2.9.2010, komissio v. Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, 90 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 62 kohta).
50 Käsiteltävänä olevassa asiassa on ensinnäkin todettava, että Air France ja KLM ovat kaksi yhtiötä, jotka kuuluvat samaan konserniin, jonka johdossa on Air France-KLM ‑holdingyhtiö.
51 Vaikka riidanalaisessa päätöksessä selostetaan Air France-KLM ‑holdingyhtiön osakkeenomistajien kokoonpanoa (riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappale, ks. edellä 2 kohta), siihen ei sitä vastoin sisälly mitään seikkaa, joka koskisi sen kahden tytäryhtiön eli Air Francen ja KLM:n osakkeenomistajien kokoonpanoa.
52 Kun Alankomaiden kuningaskunnalta ja KLM:ltä tiedusteltiin tätä istunnossa, ne ilmoittivat KLM:n omistusrakenteen osalta, että 49 prosenttia kyseisen yhtiön osakepääomasta omistaa Air France-KLM ‑holdingyhtiö, 5,9 prosenttia Alankomaiden kuningaskunta, 44,8 prosenttia ”kaksi alankomaalaista säätiötä” ja loput on muiden osakkeenomistajien omistuksessa. Alankomaiden kuningaskunta ja KLM totesivat tältä osin, että Air France-KLM ‑holdingyhtiöllä on KLM:n niin kutsuttu ”taloudellinen omistus”.
53 Air Francen omistusrakenteen osalta Ranskan tasavalta ilmoitti istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen sille esittämään kysymykseen, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö on Air France ‑yhtiön ainoa osakkeenomistaja.
54 Näiden tietojen, jotka on saatu yksinomaan istunnossa – ja vaikka unionin yleinen tuomioistuin ei kykene tarkastamaan niiden paikkansapitävyyttä ja tyhjentävyyttä ja arvioimaan täysin Air France-KLM ‑konsernin pääomarakennetta – perusteella vaikuttaa siltä, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö omistaa Air Francen koko osakekannan ja että KLM:n ”taloudellinen omistus” kuuluu Air France-KLM ‑holdingyhtiölle, joka on lisäksi sen suurin osakkeenomistaja.
55 Toiseksi on todettava, että riidanalainen päätös ei sisällä mitään tietoja Air France-KLM ‑holdingyhtiön ja sen Air France- ja KLM-tytäryhtiöiden välisistä toiminnallisista, taloudellisista ja organisatorisista yhteyksistä.
56 Kun KLM:ltä kysyttiin tästä istunnossa, se selitti, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö hoitaa muun muassa toimintoja, joiden tarkoituksena on saada rahoitusta maailmanmarkkinoilta lainan tai joukkovelkakirjojen liikkeeseenlaskun avulla, hallinnoida myyntiä ja yhteisiä tuloja, jotka saadaan esimerkiksi lentolippujen myynnistä, ja varmistaa tiettyjen yhteisesti käytettyjen palvelujen tarjoaminen, sekä suhteita sijoittajiin. Näin ollen on ilmeistä, että holdingyhtiö harjoittaa varsin merkittävää toimintaa Air France-KLM ‑konsernin hyväksi.
57 Koska riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan ole tätä koskevia tietoja, unionin yleisellä tuomioistuimella ei ole käytettävissään mitään todennettavissa olevaa ja täydellistä perustaa, jonka perusteella se voisi arvioida, mitkä ovat kunkin konserniin kuuluvan edellä mainitun yhtiön tehtävät, mitkä ovat näitä yhtiöitä yhdistävät yhtiöjärjestyksen mukaiset yhteydet ja erityisesti, käyttääkö Air France-KLM ‑holdingyhtiö ohjausvaltaa, määräysvaltaa sekä aloitteiden tekemistä ja taloudellisen tuen myöntämistä koskevaa valtaa Air France- ja KLM-tytäryhtiöihinsä nähden.
58 Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö on osallistunut riidanalaisen päätöksen kohteena olevien tukien myöntämiseen ja hallinnointiin.
59 Riidanalaisen päätöksen 12 perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että Alankomaiden hallituksen ja ”kyseisten eri osapuolten” oli tarkoitus tehdä useita sopimuksia kyseessä olevan tukitoimenpiteen myöntämiseksi. Erityisesti Alankomaiden valtion, KLM:n ja Air France-KLM ‑holdingyhtiön oli tarkoitus tehdä puitesopimus (framework agreement), joka koski KLM:lle myönnetyn tuen yleisiä ehtoja. Riidanalaiseen päätökseen ei sisälly mitään muita tietoja tämän sopimuksen sisällöstä. Tästä voidaan kuitenkin päätellä, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö on kyseisen sopimuksen allekirjoittajana ottanut hoitaakseen tiettyjä kyseessä olevaan tukitoimenpiteeseen liittyviä sopimusperusteisia oikeuksia ja velvoitteita.
60 Lisäksi useista Air France ‑päätökseen sisältyvistä seikoista ilmenee, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö otti hoidettavakseen kyseisen päätöksen kohteena olevaan tukitoimenpiteeseen liittyviä sopimusperusteisia velvoitteita ja oikeuksia. Esimerkiksi kyseisen päätöksen 15 perustelukappaleen mukaan Ranskan tasavallan, ”Air France-KLM ‑konsernin” ja kyseessä olevien pankkien poolin oli tarkoitus tehdä valtiontakauksesta ennen kuin takaus myönnetään ensimmäistä kertaa sopimus, jossa täsmennettäisiin kyseisen takauksen erääntymistä koskevat erityiset ehdot. Kyseisen päätöksen 16 perustelukappaleen mukaan osakkeenomistajien lainasta oli lisäksi tehtävä lainasopimus ”Air France-KLM ‑konsernin” ja Agence des participations de l’État’n (valtion omistusosuusvirasto) (Ranska), joka hallinnoi osakkeenomistajana olevan valtion rahoitusosuuksia, välillä. Näin ollen kyseisistä rahoituspalveluista ”tehdään sopimus Air France-KLM:n kanssa”, kun taas Air France ‑päätöksen 21 perustelukappaleen mukaan näistä rahoituksista saatava tuotto ”annetaan Air France ‑yhtiön käyttöön Air France-KLM ‑holdingyhtiön ja sen Air France ‑tytäryhtiön välisten peilitilien kautta”. On siis ilmeistä, että kyseiset rahoitussopimukset tehdään Air France-KLM ‑holdingyhtiön eikä Air Francen kanssa. Lisäksi näyttää siltä, että nämä rahoituserät suoritetaan ensin Air France-KLM ‑holdingyhtiön tileille, ennen kuin ne siirretään ”peilitilien kautta” Air France ‑tytäryhtiölle; mainittujen tilien luonnetta ja toimintaa ei kuitenkaan ole täsmennetty. Air France ‑päätöksen 26 ja 31 perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että valtion takaaman lainan ja valtiontakauksen kestoa voidaan jatkaa ”Air France-KLM ‑konsernin valinnan mukaan”. Osakaslaina myönnetään saman päätöksen 44 perustelukappaleen mukaan, jollei ”Air France-KLM ‑konsernin” sitoumuksista muuta johdu.
61 Edellä 59 ja 60 kohdassa selostetuista seikoista ilmenee, että Air France-KLM ‑holdingyhtiö osallistui sekä kyseessä olevan tukitoimenpiteen että Air France ‑päätöksen kohteena olleen tukitoimenpiteen myöntämiseen.
62 Koska riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan ole tältä osin muita konkreettisia tietoja, unionin yleisen tuomioistuimen on mahdotonta arvioida Air France-KLM ‑holdingyhtiön ja sen tytäryhtiöiden eli KLM:n ja Air Francen roolia, oikeuksia ja velvoitteita kyseisten tukitoimenpiteiden myöntämisessä.
63 Komissio selitti istunnossa, että Air Francelle aiemmin myönnetty tuki ei voi ”liiketoimen sopimusrakenteen” vuoksi hyödyttää KLM:ää. Komissio totesi lisäksi, että joihinkin edellä 60 kohdassa mainittuihin sopimuksiin sisältyi erityisiä lausekkeita, joiden mukaan kyseinen rahoitus hyödyttäisi ainoastaan Air France ‑yhtiötä, ja näillä sopimuksilla suljettiin pois se, että tätä rahoitusta voitaisiin käyttää KLM:n likviditeettitarpeisiin.
64 Kun Ranskan tasavallalta sitä vastoin tiedusteltiin asiasta istunnossa, se totesi, että Air France ‑päätöksessä mainittuihin sopimuksiin ei sisältynyt erityisiä lausekkeita, joilla suljettaisiin pois se, että kyseisellä rahoituksella voidaan myötävaikuttaa myös konsernin tarpeisiin.
65 Tämä tietojenvaihto osoittaa siten unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen riittämättömyyden ja hajanaisuuden. Riidanalaisessa päätöksessä ei nimittäin millään tavoin selosteta Air France-KLM ‑holdingyhtiölle, KLM:lle ja Air Francelle kuuluvien sopimusperusteisten velvoitteiden ja oikeuksien sisältöä, eikä varsinkaan sitä, onko olemassa mitään sopimusperusteista tai muuta mekanismia, joka estäisi sen, että Air Francelle Air France-KLM ‑holdingyhtiön kautta myönnetty tuki hyödyttää juuri holding-yhtiön välityksellä KLM:ää ja päinvastoin.
66 Joka tapauksessa on muistutettava, että perusteluvelvollisuuden noudattamista on arvioitava niiden tietojen mukaan, jotka kantajalla oli tiedossaan kanteensa nostamisen hetkellä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluja sitä vastoin ei voida täsmentää jälkikäteen vasta tuomioistuimissa, jollei kyse ole poikkeusolosuhteista (ks. tuomio 20.3.2014, Rousse Industry v. komissio, C‑271/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:175, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös tuomio 20.9.2011, Evropaïki Dynamiki EIP, T-461/08, EU:T:2011:494, 109 kohta). Näin ollen komission istunnossa esittämillä selityksillä ei voida täydentää riidanalaisen päätöksen perusteluja oikeudenkäynnin aikana, ja ne on näin ollen jätettävä tutkimatta.
67 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komissio ei voinut päätellä, että Air Francelle aiemmin Air France-KLM ‑holdingyhtiön kautta myönnettyä tukea ei missään tapauksessa voitu käyttää KLM:n likviditeettitarpeisiin Air France-KLM ‑holdingyhtiön välityksellä, selittämättä selvästi ja yksiselitteisesti arviointiaan kaikkien edellä 52–60 kohdassa mainittujen seikkojen osalta.
68 Komissio ei voi tältä osin vedota 25.6.1998 annettuun tuomioon British Airways ym. v. komissio (T-371/94 ja T-394/94, EU:T:1998:140). Kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa komissio oli nimittäin asettanut kyseisen tuen hyväksymisehtoja, joilla pyrittiin estämään se, että osa Air Francelle myönnetystä tuesta siirtyisi suoraan tai välillisesti saman konsernin toiselle yhtiölle. Mainitun tuomion 313 ja 314 kohdassa katsottiin, että kyseiset hyväksymisehdot olivat riittävä ja asianmukainen keino sen takaamiseksi, että Air France oli ainoa tuensaaja. Sitä vastoin nyt käsiteltävässä asiassa tällaisia hyväksymisehtoja ei näytä olevan, eikä riidanalaiseen päätökseen sisälly tältä osin mitään tietoja.
69 On totta, että on katsottu, että komissiolla on laaja harkintavalta arvioida, onko konserniin kuuluvien yhtiöiden katsottava olevan taloudellinen kokonaisuus tai ovatko ne oikeudellisesti ja taloudellisesti itsenäisiä valtiontukia koskevan järjestelmän soveltamiseksi. Tähän komission harkintavaltaan kuuluu monitahoisten taloudellisten tosiseikkojen ja olosuhteiden huomioon ottaminen ja arviointi. Koska unionin tuomioistuimet eivät voi omalla arvioinnillaan korvata päätöksen tekijän muun muassa taloudelliselta kannalta tekemää arviointia tosiseikoista, unionin yleisen tuomioistuimen valvonnan on tältä osin kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. tuomio 8.9.2009, AceaElectrabel v. komissio, T-305/05, ei julkaistu, EU:T:2009:312, 101 ja 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70 Unionin tuomioistuinten on tässä yhteydessä paitsi tutkittava erityisesti esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty (tuomio 20.9.2018, Espanja v. komissio, C‑114/17 P, EU:C:2018:753, 104 kohta).
71 Edellä 43–65 kohdasta ilmenee kuitenkin, että riidanalaisessa päätöksessä ei esitetä riittävän selvästi ja täsmällisesti kaikkia tältä osin merkityksellisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. Tämä velvollisuus pätee sitäkin suuremmalla syyllä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa saman holdingyhtiön kahdelle tytäryhtiölle myönnetään samanaikaisesti kaksi valtiontukea ja jossa sama holdingyhtiö lisäksi osallistuu kyseisten tukien myöntämiseen ja hallinnointiin ja on ottanut vastatakseen niihin liittyvistä sopimusoikeudellisista oikeuksista ja velvoitteista.
72 Näin ollen on niin, että koska komissio on tyytynyt toteamaan, että yhtäältä KLM oli riidanalaisen päätöksen kohteena olevan tukitoimenpiteen edunsaaja ja että toisaalta Alankomaiden viranomaiset olivat ”vahvistaneet”, että Air France ei käytä KLM:lle myönnettyä rahoitusta, vaikka nämä kaksi yhtiötä kuuluvat samaan konserniin ja vaikka tietyistä riidanalaisessa päätöksessä ja Air France ‑päätöksessä mainituista seikoista ilmenee, että Air France-KLM ‑holdingyhtiöllä oli tietty rooli näiden tukien myöntämisessä ja hallinnoinnissa (edellä 58–65 kohta), komissio ei ole perustellut riittävin oikeudellisin perustein riidanalaista päätöstä.
73 Kaiken edellä esitetyn perusteella viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä, eikä tämän kanneperusteen muita osia ole tarpeen tutkia.
74 On myös muistutettava, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa edellytetään paitsi sitä, että asianomaisen jäsenvaltion taloudessa on hyvinkin vakava häiriö, myös sitä, että tukitoimenpiteet, jotka on toteutettu tämän häiriön poistamiseksi, ovat yhtäältä tarpeellisia tämän päämäärän saavuttamiseksi ja toisaalta asianmukaisia ja oikeasuhteisia tämän tavoitteen toteuttamiseksi. Tämä sama vaatimus ilmenee myös tilapäisten puitteiden 19 kohdasta.
75 Lisäksi on erityisesti niin, kuten kantaja väittää, että tilapäisten puitteiden 25 kohdan d alakohdan i alakohdan mukaan valtiontukien, jotka myönnetään uusina julkisina lainatakauksina, katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella, jos sellaisissa lainoissa, jotka erääntyvät 31.12.2020 jälkeen, lainapääoman määrä on enintään tuensaajan vuotuiset palkkamenot kaksinkertaisina vuonna 2019 tai viimeisenä vuonna, jolta tietoja on saatavilla. Samaa enimmäismäärää sovelletaan kyseisten suuntaviivojen 27 kohdan d alakohdan i alakohdan mukaan julkisille lainoille korkotukina myönnettäviin valtiontukiin.
76 Tuen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden tutkiminen yleensä ja edellä mainittujen enimmäismäärien noudattamisen tutkiminen erityisesti edellyttävät siten, että ensin vahvistetaan tuen määrä, tuensaaja ja se, ettei Air France-KLM ‑holdingyhtiön, KLM:n ja Air Francen välillä ole ristiinrahoituksen riskiä kyseessä olevien tukien osalta. Riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuus tältä osin estää unionin yleistä tuomioistuinta kuitenkin valvomasta sitä, katsoiko komissio perustellusti, ettei sillä ollut vakavia vaikeuksia arvioida kyseessä olevan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
77 Riidanalaisen päätöksen perustelujen puutteellisuus aiheuttaa siis sen kumoamisen.
78 Riidanalainen päätös on siis kumottava ilman, että on tarpeen tutkia muita kantajan esittämiä kanneperusteita ja ilman, että on tarpeen lausua edellä 14 kohdassa mainitusta prosessinjohtotoimea koskevasta pyynnöstä.
Kumotun päätöksen vaikutusten voimassa pitäminen
79 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun se oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla on perusteltua, unionin tuomioistuimille on annettu SEUT 264 artiklan toisessa kohdassa harkintavalta kussakin yksittäistapauksessa todeta, miltä osin kyseisen toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä (ks. analogisesti tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 121 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
80 Mainitusta määräyksestä ilmenee siten, että unionin tuomioistuimet voivat jopa omasta aloitteestaan rajoittaa tuomionsa kumoamisvaikutusta, jos ne katsovat sen tarpeelliseksi (ks. vastaavasti tuomio 1.4.2008, parlamentti ja Tanska v. komissio, C-14/06 ja C-295/06, EU:C:2008:176, 85 kohta).
81 Tämän oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuimet ovat käyttäneet mahdollisuutta rajoittaa ajallisesti unionin säännösten pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia silloin, kun oikeusvarmuutta koskevat pakottavat syyt, jotka johtuvat kaikista julkisista ja yksityisistä eduista kysymyksessä olevissa asioissa, estävät sen, että kyseisten säännösten perusteella tuomion antamispäivää edeltävänä ajanjaksona perityt tai maksetut määrät riitautettaisiin (tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 122 kohta).
82 Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että on olemassa oikeusvarmuutta koskevia pakottavia syitä, jotka oikeuttavat riidanalaisen päätöksen kumoamisen ajallisten vaikutusten rajoittamisen. Yhtäältä näet kyseessä olevassa tukitoimenpiteessä määrättyjen rahamäärien saamisen välittömällä riitauttamisella olisi erityisen haitallisia seurauksia Alankomaiden taloudelle ja lentoyhteyksille taloudellisessa ja sosiaalisessa asiayhteydessä, jolle jo on ominaista vakava häiriö mainitun jäsenvaltion taloudelle covid-19-pandemian kohtalokkaiden vaikutusten vuoksi. Toisaalta on otettava huomioon se, että riidanalaisen päätöksen kumoaminen johtuu siitä, ettei sitä ole riittävästi perusteltu.
83 SEUT 266 artiklan nojalla komission, joka on toteuttanut kumotun toimen, on toteutettava unionin yleisen tuomioistuimen tämän tuomion täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
84 Näin ollen riidanalaisen päätöksen kumoamisen vaikutuksia on lykättävä siihen asti, kunnes komissio tekee uuden päätöksen. Kun otetaan huomioon se, miten nopeasti komissio on toiminut kyseistä toimenpidettä koskevasta ennakkoilmoituksesta ja ilmoituksesta lukien, mainittuja vaikutuksia lykätään enintään kahden kuukauden pituisen ajanjakson ajaksi tämän tuomion julistamisesta lähtien, mikäli komissio päättää tehdä uuden päätöksen SEUT 108 artiklan 3 kohdan puitteissa, ja kohtuullisen pituisen ylimääräisen ajanjakson ajaksi, mikäli komissio päättää aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks C-333/07, EU:C:2008:764, 126 kohta).
Oikeudenkäyntikulut
85 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja kantaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
86 Lisäksi työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin 1 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
87 Näin ollen on todettava, että Alankomaiden kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja KLM vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta SA.57116 (2020/N) – Alankomaat – Covid-19: KLM:n hyväksi annettu valtiontakaus ja valtion laina – 13.7.2020 annettu komission päätös C(2020) 4871 final kumotaan.
2) Mainitun päätöksen kumoamisen vaikutuksia on lykättävä siihen asti, kunnes Euroopan komissio tekee SEUT 108 artiklan nojalla uuden päätöksen. Mainittuja vaikutuksia lykätään enintään kahden kuukauden pituisen ajanjakson ajaksi tämän tuomion julistamisesta lähtien, mikäli komissio päättää tehdä uuden päätöksen SEUT 108 artiklan 3 kohdan puitteissa, ja kohtuullisen pituisen ylimääräisen ajanjakson ajaksi, mikäli komissio päättää aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
3) Komissio velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Ryanair DAC:n oikeudenkäyntikulut.
4) Alankomaiden kuningaskunta, Ranskan tasavalta ja Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kornezov | Buttigieg | Kowalik-Bańczyk |
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä toukokuuta 2021.
Allekirjoitukset