DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
27. juni 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – direktiv 2004/38/EF – artikel 10, stk. 1 – ansøgning om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger – udstedelse – frist – vedtagelse og meddelelse af afgørelsen – følgerne af den manglende overholdelse af fristen på seks måneder – medlemsstaternes procesautonomi – effektivitetsprincippet«
I sag C-246/17,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ved afgørelse af 27. april 2017, indgået til Domstolen den 10. maj 2017, i sagen
Ibrahima Diallo
mod
État belge,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og S. Rodin,
generaladvokat: Y. Bot,
justitssekretær: fuldmægtig V. Giacobbo-Peyronnel,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 11. januar 2018,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Ibrahima Diallo ved avocat D. Adrien,
– den belgiske regering ved C. Pochet, M. Jacobs, L. Van den Broeck og P. Cottin, som befuldmægtigede, bistået af avocat F. Motulsky,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved G. Wils og E. Montaguti, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. marts 2018,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Ibrahima Diallo, der er guineansk statsborger, og État belge vedrørende afslaget på hans ansøgning om udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger.
Retsforskrifter
EU-retten
3 Under kapitel II vedrørende familiemedlemmer fastsætter artikel 4, stk. 2, litra a), i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12) bl.a. følgende:
»Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for følgende familiemedlemmer:
a) førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis slægtningene forsørges af disse og ikke har den nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet.«
4 Femte betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»For at unionsborgerne kan udøve deres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område på objektive betingelser, der sikrer frihed og værdighed, bør denne ret også indrømmes familiemedlemmer uanset nationalitet. […]«
5 Artikel 1 i direktiv 2004/38 fastsætter:
»I dette direktiv fastlægges:
a) betingelserne for udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i medlemsstaterne for unionsborgere og deres familiemedlemmer
b) unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til tidsubegrænset ophold i medlemsstaterne
c) begrænsningerne for udøvelse af rettighederne efter litra a) og b) af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed.«
6 Nævnte direktivs artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2) »familiemedlem«:
a) ægtefælle
b) partner, med hvem en unionsborger har indgået et registreret partnerskab i medfør af en medlemsstats lovgivning, hvis lovgivningen i værtsmedlemsstaten sidestiller et registreret partnerskab med ægteskab, samt under overholdelse af betingelserne i værtsmedlemsstatens relevante lovgivning
c) direkte efterkommere samt direkte efterkommere af ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som ikke er fyldt 21 år, eller som forsørges af unionsborgeren
d) slægtninge i opstigende linje samt slægtninge i opstigende linje til ægtefællen eller partneren som defineret i litra b), som forsørges af unionsborgeren
3) »værtsmedlemsstat«: den medlemsstat, hvortil unionsborgeren rejser med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed og ophold.«
7 Artikel 3 i direktiv 2004/38 med overskriften »Berettigede personer« fastsætter følgende i stk. 1:
»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«
8 Samme direktivs artikel 5 med overskriften »Ret til indrejse« bestemmer følgende i stk. 2:
»Familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, kan kun pålægges pligt til at være i besiddelse af et indrejsevisum i overensstemmelse med [Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (EFT 2001, L 81, s. 1)], eller i givet fald den nationale lovgivning. Med henblik på dette direktiv medfører besiddelse af et gyldigt opholdskort jf. artikel 10, at sådanne familiemedlemmer er fritaget for kravet om visum.
Medlemsstaterne bistår disse personer med henblik på udstedelsen af de nødvendige visa. Disse visa udstedes så hurtigt så muligt efter en hasteprocedure og er gratis.«
9 Artikel 10 i direktiv 2004/38 er sålydende:
»1. Retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af et dokument »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning. Der udstedes straks kvittering for indgivelse af ansøgning om opholdskort.
2. Med henblik på udstedelse af opholdskort kræver medlemsstaterne forevisning af følgende dokumenter:
a) et gyldigt pas
b) et dokument, der attesterer, at der består en familiemæssig tilknytning eller et registreret partnerskab
c) bevis for registrering eller, hvis der ikke findes nogen registreringsordning, enhver anden dokumentation for ophold i værtsmedlemsstaten for den unionsborger, de ledsager eller slutter sig til
d) i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 2, nr. 2), litra c) og d), dokumentation for, at de dér omhandlede betingelser er opfyldt
[…]«
Belgisk ret
10 Som anført af den forelæggende ret anerkendes retten til ophold i Belgien i overensstemmelse med artikel 42, § 1, i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udsendelse fra det nationale område) (Moniteur belge af 31.12.1980, s. 14584, herefter »lov af 15. december 1980«) senest seks måneder efter datoen for ansøgningen.
11 Det fremgår af artikel 52, § 4, andet afsnit, i arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kongelig bekendtgørelse af 8.10.1981 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udsendelse fra det nationale område) (Moniteur belge af 27.10.1981, s. 13740, herefter »kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981«), at såfremt der ikke inden for en frist på seks måneder efter ansøgningen om anerkendelse af opholdsret for et familiemedlem til en unionsborger træffes nogen afgørelse om denne ret, får det pågældende familiemedlem ex officio udstedt et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12 Den 25. november 2014 indgav Ibrahima Diallo, der er guineansk statsborger, i sin egenskab af slægtning i opstigende linje til et barn med nederlandsk statsborgerskab, som har bopæl i Belgien, en ansøgning om udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger.
13 Den 22. maj 2015 gav État belge afslag på denne ansøgning og pålagde Ibrahima Diallo at forlade området. Denne afgørelse blev meddelt Ibrahima Diallo den 3. juni 2015.
14 Ved dom af 29. september 2015 annullerede Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager, Belgien), ved hvilken Ibrahima Diallo havde anlagt et søgsmål, afgørelsen af 22. maj 2015 på grundlag af en begrundelsesmangel.
15 Den 9. november 2015 vedtog de kompetente belgiske myndigheder en ny afgørelse om afslag på ophold ledsaget af et påbud om at forlade området. Afgørelsen blev meddelt Ibrahima Diallo den 26. november 2015. I denne afgørelse var det i det væsentlige anført, at Ibrahima Diallo ikke inden for den fastsatte frist havde godtgjort, at han var berettiget til opholdsret i mere end tre måneder som »familiemedlem til en unionsborger«. Særligt fandt État belge dels, at Ibrahima Diallo ikke havde fremlagt noget bevis for, at han rådede over tilstrækkelige midler, dels, at han ikke gyldigt havde bevist, at han forsørgede sit barn, som har nederlandsk statsborgerskab, eller at han havde den faktiske forældremyndighed over dette.
16 Den 11. december 2015 anlagde Ibrahima Diallo sag ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) med påstand om annullation af afgørelsen af 9. november 2015. Ved dom af 23. februar 2016 frifandt denne ret État belge.
17 Den 25. marts 2016 iværksatte Ibrahima Diallo en forvaltningsretlig kassationsappel til prøvelse af denne dom ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien). Til støtte for sin appel har Ibrahima Diallo navnlig gjort gældende, at det følger af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, at afgørelsen om en ansøgning om anerkendelse af opholdsret skal meddeles ansøgeren inden for en frist på seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen, og at den nationale lovgivning skal fortolkes således, at den opfylder et sådant krav. Han er ligeledes af den opfattelse, at såfremt den kompetente nationale myndighed indrømmes en ny frist på seks måneder efter annullation af en første afgørelse, vil artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 blive frataget sin effektive virkning.
18 État belge har derimod særligt gjort gældende, at der ikke er nogen lov eller administrative bestemmelser, som pålægger en frist for meddelelse af afgørelsen om en ansøgning om opholdskort. Ifølge État belge er den kompetente nationale myndighed alene forpligtet til at træffe en sådan afgørelse inden for fristen på seks måneder. État belge har endvidere gjort gældende, at for så vidt som direktiv 2004/38 ikke regulerer de virkninger, der følger af annullationsdommen af 29. september 2015, dvs. inden for hvilken frist den kompetente nationale myndighed skal træffe en ny afgørelse efter den retslige annullation af en første afgørelse, henhører dette spørgsmål under national ret. Under alle omstændigheder er État belge af den opfattelse, at det ikke er blevet godtgjort, at indledningen af en ny frist på seks måneder til at træffe afgørelse om en ansøgning om opholdskort efter en retslig annullation af en første afgørelse er urimelig.
19 I denne sammenhæng har den forelæggende ret indledningsvis anført, at national ret alene fastsætter, at opholdsretten skal anerkendes senest seks måneder efter datoen for ansøgningen, uden at præcisere, om afgørelsen om anerkendelse af opholdsretten skal meddeles den berørte inden for denne frist. Den nævnte ret er af den opfattelse, at det for anvendelsen af national ret i overensstemmelse med kravene i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 er nødvendigt at afgøre, om denne bestemmelse skal fortolkes således, at den afgørelse, hvorved opholdsretten fastslås, skal træffes og meddeles inden for fristen på seks måneder.
20 Dernæst har den forelæggende ret anført, at direktiv 2004/38 ikke regulerer følgerne af annullationen af en afgørelse om en ansøgning om opholdskort. Nærmere bestemt ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken frist den nationale kompetente myndighed har til at træffe afgørelse om en ansøgning om opholdskort efter den retslige annullation af myndighedens første afgørelse om afslag på anerkendelse af opholdsret. I denne henseende er den forelæggende ret af den opfattelse, at det med henblik på fastlæggelsen af denne nye frist er vigtigt at vide, om effektivitetsprincippet er til hinder for, at den kompetente nationale myndighed efter annullationen af dens afgørelse på ny råder over den fulde frist på seks måneder, som er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
21 Den forelæggende ret har endvidere anført, at henset til den omstændighed, at såvel den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist som virkningerne af en annullationsdom er bindende, fremgår det af national retspraksis, at den nationale kompetente myndighed fra meddelelsen af den nævnte dom ikke kun råder over resten af den frist, der var tilbage på det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt blev vedtaget, men over den fulde frist, som den rådede over til at træffe afgørelse om ansøgningen om opholdskort.
22 Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 2004/38 er til hinder for, at et opholdskort udstedes automatisk til ansøgeren som følge af overskridelsen af den i direktivets artikel 10, stk. 1, fastsatte frist på seks måneder, selv om ansøgeren ikke opfylder de betingelser, der kræves for at være berettiget hertil. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at såfremt det fastslås, at den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist faktisk er blevet overskredet i den foreliggende sag, og at direktivet ikke er til hinder for, at overskridelsen af denne frist har til følge, at det opholdskort, som der er ansøgt om, skal udstedes, skal afgørelsen af 9. november 2015, hvorved Ibrahima Diallo blev givet afslag på tildeling af opholdskort, anses for at være ulovlig.
23 På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38] fortolkes således, at den kræver, at en afgørelse om tildeling af opholdsret skal træffes og meddeles inden for en frist på seks måneder, eller at afgørelsen træffes inden for denne frist, men meddeles på et senere tidspunkt? Såfremt en sådan afgørelse kan meddeles på et senere tidspunkt, inden for hvilken frist skal denne meddelelse da ske?
2) Skal artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38], sammenholdt med dette direktivs artikel 5, artikel 5, stk. 4, i [direktiv 2003/86] og artikel 7, 20, 21 og 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes og anvendes således, at den afgørelse, der træffes på dette grundlag, blot skal træffes inden for den frist på seks måneder, der er fastsat i denne artikel, og at der således ikke er givet en frist for meddelelsen af denne afgørelse og heller ikke på nogen måde er fastsat bestemmelse om, hvilken betydning det har for retten til ophold, at denne meddelelse først sker efter udløbet af denne frist?
3) Er effektivitetsprincippet med henblik på at sikre effektiviteten af retten til ophold for et familiemedlem til en unionsborger til hinder for, at [en national] myndighed, efter at en afgørelse om opholdsret er blevet annulleret, på ny får en frist på fulde seks måneder, som den er tillagt ved artikel 10, stk. 1, i [direktiv 2004/38]? Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, hvilken frist råder [denne] myndighed da over, efter at dens afgørelse om afslag på tildeling af opholdsret er blevet annulleret?
4) Er artikel 5, 10 og 31 i [direktiv 2004/38], sammenholdt med artikel 8 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder[, undertegnet i Rom den 4. november 1950], artikel 7, 24, 41 og 47 i [chartret] om grundlæggende rettigheder og artikel 21 [TEUF], forenelige med en national retspraksis og lovgivning, såsom artikel 39/2, § 2, artikel 40, 40a, 42 og 43 i [lov af 15. december 1980] og artikel 52, § 4, i [kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981], der indebærer, at en dom afsagt af Conseil du contentieux des étrangers [(domstol i udlændingeretlige sager)] om annullation af en afgørelse, hvorved der gives afslag på ret til ophold på grundlag af disse bestemmelser, har afbrydende og ikke opsættende virkning for den faste frist på seks måneder, der er fastsat i artikel 10 i [direktiv 2004/38], artikel 42 i lov af 15. december 1980 og artikel 52 i kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981?
5) Er det ifølge [direktiv 2004/38] et krav, at en overskridelse af den frist på seks måneder, der er fastsat i direktivets artikel 10, stk. 1, tillægges en retsvirkning, og i bekræftende fald, hvilken retsvirkning skal en sådan overskridelse da tillægges? Er det ifølge [direktiv 2004/38] et krav eller en mulighed, at en overskridelse af denne frist tillægges den retsvirkning, at det ansøgte opholdskort tildeles automatisk, uden at der er foretaget en konstatering af, om ansøgeren faktisk opfylder betingelserne for at blive tildelt den ret til ophold, som den pågældende har ansøgt om?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Domstolens kompetence og formaliteten vedrørende de præjudicielle spørgsmål
24 Den belgiske regering har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare den forelæggende rets spørgsmål, for så vidt som sagsøgeren i hovedsagens situation ikke er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
25 Den nævnte regering har for det første gjort gældende, at Ibrahima Diallo ikke kan påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 2004/38, eftersom han ikke er et »familiemedlem« som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38. For det andet henhører situationen i hovedsagen heller ikke under direktiv 2003/86, idet Ibrahima Diallo har ansøgt om opholdskort under påberåbelse alene af sin egenskab af slægtning i opstigende linje til en unionsborger. For det tredje er den belgiske regering af den opfattelse, at sagsøgeren i hovedsagen ikke kan indrømmes nogen opholdsret på grundlag af artikel 20 TEUF og 21 TEUF.
26 I denne henseende bemærkes, at den forelæggende ret med de forelagte spørgsmål har anmodet Domstolen om at fortolke artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 under hensyntagen til andre bestemmelser i dette direktiv, i direktiv 2003/86, i EUF-traktaten og i chartret om grundlæggende rettigheder.
27 Desuden kræver spørgsmålet om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/86 og/eller 2004/38, en fortolkning af EU-retten, herunder af de betingelser, der er fastsat i artikel 4 i direktiv 2003/86 samt artikel 2 og 3 i direktiv 2004/38 (jf. i denne retning dom af 13.9.2016, CS, C-304/14, EU:C:2016:674, præmis 22, og af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 44).
28 I overensstemmelse med artikel 267 TEUF har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af bl.a. traktaterne, chartret om grundlæggende rettigheder og de direktiver, som er omhandlet i de præjudicielle spørgsmål.
29 For så vidt som den belgiske regering med sin argumentation i virkeligheden tilsigter at rejse tvivl om, hvorvidt de præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, skal det bemærkes, at Domstolen efter fast retspraksis kun kan afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. i denne retning bl.a. dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 23).
30 I det foreliggende tilfælde må det fastslås, at den forelæggende ret har forklaret grundene til, at en fortolkning af de spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt, er nødvendig for, at der kan træffes afgørelse om tvisten i hovedsagen. Det fremgår nemlig af den nævnte forklaring, at Domstolens besvarelse af disse spørgsmål kan have en direkte indvirkning på bedømmelsen af den individuelle situation for Ibrahima Diallo, herunder på spørgsmålet om, hvorvidt han af de kompetente nationale myndigheder skulle have fået udstedt et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger.
31 På denne baggrund skal det fastslås, at Domstolen har kompetence til at besvare den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål, og at disse kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Det første og det andet spørgsmål
32 Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at afgørelsen om ansøgningen om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal være truffet og meddelt inden for den frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse.
33 I denne henseende fastsætter artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, at retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, fastslås ved udstedelse af et dokument benævnt »opholdskort for familiemedlem til en unionsborger« senest seks måneder efter indgivelse af ansøgningen om dette opholdskort.
34 Det fremgår således af selve ordlyden af denne bestemmelse, at medlemsstaterne er forpligtet til at udstede opholdskort til familiemedlemmer til en unionsborger som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i direktiv 2004/38 senest seks måneder efter deres ansøgning.
35 Som anført af generaladvokaten i punkt 44 i forslaget til afgørelse angiver brugen af udtrykket »senest seks måneder efter indgivelse af ansøgning« således klart, at medlemsstaterne skal udstede opholdskortet for familiemedlem til en unionsborger til den berørte inden for denne frist.
36 Det i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 omhandlede begreb »udstedelse« indebærer, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 45 og 46 i forslaget til afgørelse, at de kompetente nationale myndigheder inden for den frist på seks måneder, som er fastsat i denne bestemmelse, skal behandle ansøgningen, træffe en afgørelse og for det tilfælde, at ansøgeren opfylder betingelserne for at indrømmes opholdsret på grundlag af direktiv 2004/38, udlevere det nævnte opholdskort til denne ansøger.
37 Som anført af generaladvokaten i punkt 49 i forslaget til afgørelse bekræftes denne fortolkning desuden af praksis fra Domstolen, idet denne med hensyn til udstedelse af det i direktiv 2004/38 omhandlede opholdskort har fastslået, at EU-lovgiver i det væsentlige har begrænset sig til i dette direktivs artikel 10 at opregne de dokumenter, der skal forevises, for at opnå et sådant kort, hvilket derefter skal udstedes senest seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen (dom af 5.9.2012, Rahman m.fl., C-83/11, EU:C:2012:519, præmis 42).
38 Det følger heraf, at medlemsstaternes forpligtelse til at udstede opholdskortet for familiemedlem til en unionsborger inden for den ufravigelige frist på seks måneder, der er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, nødvendigvis forudsætter, at en afgørelse træffes og meddeles den berørte inden udløbet af denne frist.
39 Det samme gælder, når de kompetente nationale myndigheder nægter at udstede et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger til den berørte.
40 Inden for rammerne af den administrative procedure, der er indført ved artikel 10 i direktiv 2004/38, og hvorved det tilsigtes inden for fristen på seks måneder at kontrollere tredjelandsstatsborgeres individuelle situation i lyset af de EU-retlige bestemmelser, og navnlig om disse statsborgere er omfattet af begrebet »familiemedlem« i direktivets forstand, kan de kompetente nationale myndigheder nemlig træffe en positiv afgørelse såvel som en negativ afgørelse.
41 I denne sammenhæng kan meddelelsen af afgørelsen om ansøgningen om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger ikke ske til ansøgeren inden for frister, der er forskellige alt efter, om den kompetente nationale myndigheds afgørelse er positiv eller negativ.
42 Såfremt den kompetente nationale myndighed efter behandlingen af ansøgningen om tildeling af et opholdskort finder, at de i dette øjemed fastsatte betingelser ikke er opfyldt, er myndigheden derfor forpligtet til at træffe og meddele ansøgeren afgørelsen om afslag på tildeling af opholdskortet inden for den samme frist på seks måneder.
43 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at afgørelsen om ansøgningen om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal være truffet og meddelt inden for den frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse.
Det femte spørgsmål
44 Med det femte spørgsmål, som skal behandles inden det tredje og det fjerde spørgsmål, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, der pålægger de kompetente nationale myndigheder af egen drift at udstede et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger til den berørte, når den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist på seks måneder er overskredet, uden forinden at fastslå, at den berørte faktisk opfylder betingelserne for at opholde sig i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med EU-retten.
45 I denne henseende skal det bemærkes, at direktiv 2004/38 ikke indeholder nogen bestemmelser, der regulerer følgerne af overskridelsen af den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 omhandlede frist, idet dette spørgsmål principielt henhører under medlemsstaternes procesautonomi med forbehold af iagttagelsen af effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet (jf. i denne retning dom af 17.3.2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 24).
46 Selv om EU-retten inden for disse rammer på ingen måde er til hinder for, at medlemsstaterne indfører ordninger med implicit godkendelse eller tilladelse, må sådanne ordninger imidlertid ikke gribe ind i EU-rettens effektive virkning.
47 I denne henseende skal det bemærkes, således som det fremgår af artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, at retten til ophold for unionsborgeres familiemedlemmer som omhandlet i direktivets artikel 2, nr. 2), »fastslås« ved udstedelse af et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger. I dette øjemed opregner direktivets artikel 10, stk. 2, de dokumenter, der skal godtgøre egenskaben af »familiemedlem« som omhandlet i direktiv 2004/38, og som tredjelandsstatsborgere skal forevise med henblik på at få udstedt dette opholdskort.
48 Således som det fremgår af Domstolens faste praksis, skal udstedelsen af et opholdskort – såsom det i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 omhandlede – til en tredjelandsstatsborger imidlertid ikke anses for en retsstiftende foranstaltning, men for en foranstaltning, hvorved medlemsstaten fastslår den individuelle stilling for en sådan statsborger i forhold til EU-rettens regler (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, præmis 48, og af 12.3.2014, O. og B., C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 60).
49 Opholdskortenes deklaratoriske karakter indebærer, at det med disse tilsigtes at fastslå en i forvejen eksisterende opholdsret for den berørte (dom af 25.7.2008, Metock m.fl., C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 52, og af 21.7.2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, præmis 54).
50 Det følger heraf, at artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 er til hinder for, at et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger udstedes til en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder de i direktivet fastsatte betingelser for tildeling heraf.
51 På denne baggrund skal det bemærkes, at selv om intet er til hinder for, at en national lovgivning fastsætter, at den kompetente myndigheds tavshed i seks måneder fra indleveringen af ansøgningen skal anses for en afgørelse om afslag, er selve ordlyden af direktiv 2004/38 derimod til hinder for, at denne tavshed skal anses for en afgørelse om godkendelse.
52 I hovedsagen fremgår det imidlertid for det første af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at sagsøgeren ikke kan påberåbe sig egenskaben af »slægtning[…] i opstigende linje […], som forsørges« af den pågældende unionsborger som omhandlet i artikel 2, nr. 2), litra d), i direktiv 2004/38 og artikel 4, stk. 2, litra a), i direktiv 2003/86, således at han ikke kan anses for et »familiemedlem« i disse bestemmelsers forstand (jf. i denne retning dom af 8.11.2012, Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, præmis 54).
53 Det fremgår af Domstolens faste praksis, at det ikke er alle tredjelandsstatsborgere, som i medfør af direktiv 2004/38 har ret til indrejse og ophold i en medlemsstat, men kun dem, der er »familiemedlem[mer]« – som omhandlet i dette direktivs artikel 2, nr. 2) – til en unionsborger, der har udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at bosætte sig i en anden medlemsstat end den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger (dom af 8.11.2012, Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, præmis 51).
54 For det andet fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter og af den belgiske regerings præciseringer i retsmødet, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning fastsætter en ordning med automatisk udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger, hvorefter den kompetente nationale myndighed af egen drift skal tildele ansøgerne sådanne kort, når den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist på seks måneder er overskredet.
55 For så vidt som en sådan ordning gør det muligt at udstede opholdskort til en person, der ikke opfylder betingelserne for at få det tildelt, er den i strid med formålene med direktiv 2004/38.
56 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det femte spørgsmål besvares med, at direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, der pålægger de kompetente nationale myndigheder af egen drift at udstede et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger til den berørte, når den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist på seks måneder er overskredet, uden forinden at fastslå, at den berørte faktisk opfylder betingelserne for at opholde sig i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med EU-retten.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
57 Med det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for en national retspraksis som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter den kompetente nationale myndighed efter en retslig annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger automatisk på ny råder over den fulde frist på seks måneder, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
58 I denne henseende skal det fastslås, at direktiv 2004/38 ikke indeholder nogen bestemmelse, der vedrører følgerne af en retslig annullation af afgørelser, som er truffet af de kompetente nationale myndigheder, og hvorved der er blevet givet afslag på udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger, herunder spørgsmålet om, hvilken frist disse myndigheder råder over med henblik på at træffe en ny afgørelse efter en sådan annullation.
59 I denne henseende skal det således bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at det i mangel af EU-retlige bestemmelser på området i medfør af princippet om procesautonomi tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte sådanne bestemmelser, dog på den betingelse, at disse ikke må være mindre gunstige end dem, som regulerer tilsvarende situationer, der er underlagt national ret (ækvivalensprincippet), og at de i praksis ikke umuliggør eller uforholdsmæssigt vanskeliggør udøvelsen af rettigheder, der er tillagt ved EU-retten (effektivitetsprincippet) (jf. i denne retning bl.a. dom af 17.3.2016, Bensada Benallal, C-161/15, EU:C:2016:175, præmis 24, og af 13.12.2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, præmis 26).
60 I hovedsagen er det eneste spørgsmål, der opstår, spørgsmålet om, hvorvidt effektivitetsprincippet er overholdt.
61 Den forelæggende ret har henvist til national retspraksis, hvorefter en retslig annullation af en afgørelse, der er blevet truffet af en forvaltningsmyndighed inden for en ufravigelig frist, automatisk bevirker, at den fulde frist, som denne myndighed rådede over med henblik på at træffe afgørelse, på ny løber fra og med meddelelsen af annullationsdommen. I overensstemmelse med denne retspraksis ville den kompetente nationale myndighed efter den retslige annullation af dens oprindelige afgørelse således råde over en ny frist på seks måneder i henhold til artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 til at behandle Ibrahima Diallos ansøgning om tildeling af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger.
62 I denne sammenhæng synes den omstændighed, at en ny frist på seks måneder automatisk begynder at løbe efter en retslig annullation af den kompetente nationale myndigheds oprindelige afgørelse, at gøre det uforholdsmæssigt vanskeligt for familiemedlemmet til en unionsborger at udøve sin ret til at opnå en afgørelse om dennes ansøgning om opholdskort i henhold til artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
63 Det bemærkes nemlig for det første, at det med den ordning, der er indført ved artikel 10 i direktiv 2004/38, tilsigtes, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 40, inden for en ufravigelig frist på seks måneder at kontrollere tredjelandsstatsborgeres individuelle situation i lyset af de EU-retlige bestemmelser. Navnlig skal de kompetente nationale myndigheder inden for denne frist alene kontrollere, om tredjelandsstatsborgeren ved fremvisning af de i direktivets artikel 10, stk. 2, angivne dokumenter kan bevise med henblik på tildeling af opholdskort, at den pågældende er omfattet af begrebet »familiemedlem« til en unionsborger som omhandlet i direktiv 2004/38.
64 For det andet følger det af Domstolens faste praksis, at direktiv 2004/38 tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne i artikel 21, stk. 1, TEUF, og at styrke denne ret. Det understreges desuden i femte betragtning til dette direktiv, at denne ret, for at den kan udøves på objektive betingelser, der sikrer værdighed, også må indrømmes familiemedlemmer til disse borgere, uanset disses nationalitet (dom af 14.11.2017, Lounes, C-165/16, EU:C:2017:862, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
65 Dette formål kræver, at en tredjelandsstatsborger, der fører bevis for, at den pågældende er omfattet af begrebet »familiemedlem« til en unionsborger som omhandlet i direktiv 2004/38, så hurtigt som muligt skal kunne få udstedt et opholdskort, der godtgør denne egenskab.
66 Det skal nemlig for det første bemærkes, således som Europa-Kommissionen i det væsentlige har anført, at opholdskortets deklaratoriske karakter gør det muligt for en tredjelandsstatsborger, der befinder sig i en juridisk usikker situation med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den pågældendes ophold er lovligt, at godtgøre, at vedkommende – forudsat, at de materielle betingelser, der kræves for, at tredjelandsstatsborgeren kan blive tildelt opholdsret, er opfyldt – har en afledt opholdsret, hvorved såvel udøvelsen af denne ret som den pågældendes integration i værtsmedlemsstaten fremmes.
67 For det andet skal det bemærkes, at det i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i direktiv 2004/38 forholder sig således, at det alene er besiddelsen af et gyldigt opholdskort, som medfører, at en unionsborgers familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, er fritaget for kravet om visum til indrejse i medlemsstaterne. Som det følger af ottende betragtning til dette direktiv, har denne undtagelse til formål at lette den frie bevægelighed for tredjelandsstatsborgere, der er familiemedlemmer til en unionsborger (dom af 18.12.2014, McCarthy m.fl., C-202/13, EU:C:2014:2450, præmis 40 og 41).
68 Den omstændighed, at en ny frist på seks måneder automatisk begynder at løbe efter den retslige annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort, synes derfor ikke at stå i et rimeligt forhold til formålet med den administrative procedure, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38, og formålet med det nævnte direktiv.
69 Det følger heraf, at såvel effektivitetsprincippet som det formål om hurtig behandling, der er knyttet til direktiv 2004/38, er til hinder for, at de nationale myndigheder automatisk får en ny frist på seks måneder efter en retslig annullation af en første afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort. Disse myndigheder er forpligtet til at træffe en ny afgørelse inden for en rimelig frist, der under alle omstændigheder ikke må overskride den frist, som er fastsat i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
70 Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for en national retspraksis som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter den kompetente nationale myndighed efter en retslig annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger automatisk på ny råder over den fulde frist på seks måneder, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
Sagsomkostninger
71 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1) Artikel 10, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at afgørelsen om ansøgningen om opholdskort for familiemedlem til en unionsborger skal være truffet og meddelt inden for den frist på seks måneder, der er fastsat i denne bestemmelse.
2) Direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i hovedsagen, der pålægger de kompetente nationale myndigheder af egen drift at udstede et opholdskort for familiemedlem til en unionsborger til den berørte, når den i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38 fastsatte frist på seks måneder er overskredet, uden forinden at fastslå, at den berørte faktisk opfylder betingelserne for at opholde sig i værtsmedlemsstaten i overensstemmelse med EU-retten.
3) EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for en national retspraksis som den, der er omhandlet i hovedsagen, hvorefter den kompetente nationale myndighed efter en retslig annullation af en afgørelse om afslag på udstedelse af opholdskort for familiemedlem til en unionsborger automatisk på ny råder over den fulde frist på seks måneder, der er omhandlet i artikel 10, stk. 1, i direktiv 2004/38.
Underskrifter