OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
z dnia 10 marca 2022 r.(1)
Sprawa C‑804/21 PPU
C,
CD,
przy udziale:
Syyttäjä
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Współpraca w sprawach karnych – Europejski nakaz aresztowania – Decyzja ramowa 2002/584 – Przekazanie osób, których dotyczy wniosek, wydającemu nakaz organowi sądowemu – Termin przekazania – Udaremnienie przekazania przez siłę wyższą – Właściwość do stwierdzenia siły wyższej – Upływ terminu przekazania – Covid‑19 – Wniosek o udzielenie azylu
I. Wprowadzenie
1. Artykuł 23 decyzji ramowej 2002/584(2) reguluje przekazanie osób, których dotyczy europejski nakaz aresztowania, po podjęciu przez właściwe organy wykonującego nakaz państwa członkowskiego prawomocnej decyzji o ekstradycji tych osób. Jeżeli osoba, której dotyczy wniosek, nie zostanie przekazana w bardzo krótkim terminie, należy ją zwolnić zgodnie z art. 23 ust. 5. Jeżeli siła wyższa uniemożliwia przekazanie, termin ten może zostać przedłużony na podstawie art. 23 ust. 3. Przepis ten nie rozróżnia przy tym, czy nakaz aresztowania ma na celu przeprowadzenie postępowania karnego, czy też wykonanie kary pozbawienia wolności.
2. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym daje Trybunałowi sposobność sprecyzowania wykładni art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 w odniesieniu do tego, czy organy policji wykonującego nakaz państwa członkowskiego mogą stwierdzić, że występuje siła wyższa. Ponadto należy wyjaśnić, jakie znaczenie w odniesieniu do terminów przekazania i zwolnienia ma wniosek osoby, której dotyczy nakaz, o udzielenie azylu. Poza tym powstaje pytanie, pod jakimi warunkami art. 23 w ogóle znajduje zastosowanie.
II. Ramy prawne
A. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC)
3. Artykuł 5 EKPC ustanawia prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego:
„1. Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo:
a) zgodnego z prawem pozbawienia wolności w wyniku skazania przez właściwy sąd;
b) […]
c) zgodnego z prawem zatrzymania lub aresztowania w celu postawienia przed właściwym organem, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zagrożonego karą, lub, jeśli jest to konieczne, w celu zapobieżenia popełnieniu takiego czynu lub uniemożliwienia ucieczki po jego dokonaniu;
[…]
f) zgodnego z prawem zatrzymania lub aresztowania osoby, w celu zapobieżenia jej nielegalnemu wkroczeniu na terytorium państwa, lub osoby, przeciwko której toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję.
2. […]
3. Każdy zatrzymany lub aresztowany zgodnie z postanowieniami ustępu 1 lit. c) niniejszego artykułu powinien zostać niezwłocznie postawiony przed sędzią lub innym urzędnikiem uprawnionym przez ustawę do wykonywania władzy sądowej i ma prawo być sądzony w rozsądnym terminie albo zwolniony na czas postępowania. Zwolnienie może zostać uzależnione od udzielenia gwarancji zapewniających stawienie się na rozprawę.
4. Każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem.
5. […]”.
B. Decyzja ramowa 2002/584
4. Artykuł 1 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 określa zakres zastosowania europejskiego nakazu aresztowania:
„Europejski nakaz aresztowania stanowi decyzję sądową wydaną [orzeczenie sądowe wydane] przez państwo członkowskie w celu aresztowania [zatrzymania] i przekazania przez inne państwo członkowskie osoby, której dotyczy wniosek, w celu przeprowadzenia postępowania karnego lub wykonania kary pozbawienia wolności bądź środka zabezpieczającego [polegającego na pozbawieniu wolności]”.
5. Artykuł 6 ust. 1 i ust. 2 decyzji ramowej 2002/584 określa właściwe organy:
„1. Wydającym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wydającego nakaz państwa członkowskiego, właściw[y] dla wydania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie.
2. Wykonującym nakaz organem sądowym jest organ sądowy wykonującego nakaz państwa członkowskiego, właściw[y] dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania na mocy prawa obowiązującego w tym państwie”.
6. Motyw 8 decyzji ramowej 2002/584 wyjaśnia rolę wykonującego nakaz organu sądowego:
„Decyzje w sprawie wykonywania europejskiego nakazu aresztowania należy poddawać należytym kontrolom, co oznacza, że organ sądowy państwa członkowskiego, na terytorium którego osoba, której wniosek dotyczy została aresztowana [zatrzymana], zobowiązany jest do podjęcia decyzji w sprawie przekazania tej osoby”.
7. Artykuł 7 decyzji ramowej 2002/584 zezwala na udział organu centralnego:
„1. Każde państwo członkowskie może wyznaczyć organ centralny lub, jeśli jego system prawny przewiduje taką możliwość, więcej niż jeden organ centralny wspomagający właściwe organy sądowe.
2. Państwo członkowskie może, jeśli to wskazane z uwagi na uwarunkowania organizacyjne jego wewnętrznego systemu sądowego, nałożyć na organ lub organy centralne odpowiedzialność za urzędowe przekazywanie i odbiór europejskich nakazów aresztowania, jak również za wszelką inną odnośną korespondencję urzędową.
[…]”.
8. W tym względzie motyw 9 decyzji ramowej 2002/584 stanowi:
„Rolę władz [organów] centralnych w wykonywaniu europejskiego nakazu aresztowania należy ograniczyć do pomocy praktycznej i administracyjnej”.
9. Artykuł 23 decyzji ramowej 2002/584 reguluje terminy przekazania osób, których dotyczy wniosek, po podjęciu przez właściwe organy wykonującego nakaz państwa członkowskiego prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania:
„1. Osoba, której dotyczy wniosek, zostaje przekazana tak szybko, jak to możliwe, w dniu uzgodnionym przez zainteresowane organy.
2. Osoba ta zostaje przekazana najpóźniej po upływie 10 dni od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania.
3. Jeśli przekazanie osoby, której dotyczy wniosek, w terminie ustanowionym w ust. 2 udaremniają okoliczności niezależne od któregokolwiek z państw członkowskich, wykonujące i wydające nakaz organy sądowe niezwłocznie porozumiewają się ze sobą i ustalają nowy termin przekazania. W takim przypadku przekazanie ma miejsce w ciągu 10 dni od w ten sposób uzgodnionej nowej daty.
4. Wyjątkowo przekazanie może być czasowo odroczone z ważnych przyczyn natury humanitarnej, na przykład gdy zachodzą poważne podstawy do przypuszczenia, że zagrozi to w sposób ewidentny życiu lub zdrowiu osoby, której dotyczy wniosek. Wykonanie europejskiego nakazu aresztowania ma miejsce w terminie możliwie najkrótszym po ustąpieniu tych podstaw. Wykonujący nakaz organ sądowy niezwłocznie powiadamia wydający nakaz organ sądowy o ustaleniu nowej daty przekazania. W tym przypadku przekazanie ma miejsce w ciągu 10 dni od w ten sposób uzgodnionej nowej daty.
5. Po upłynięciu terminów określonych w ust. 2–4 osoba nadal przebywająca w areszcie powinna zostać zwolniona”.
C. Fińska transpozycja
10. Finlandia dokonała transpozycji decyzji ramowej 2002/584 za pośrednictwem Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä (1286/2003) (ustawy 1286/2003 o przekazywaniu między Finlandią a innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej osób, które popełniły przestępstwa, zwanej dalej „ustawą o przekazywaniu w ramach Unii Europejskiej”. Artykuł 23 decyzji ramowej został transponowany w §§ 46–48.
11. Należy zwrócić uwagę na § 46 ust. 2 ustawy o przekazywaniu w ramach Unii Europejskiej, który transponuje art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 i przewiduje, że „właściwe organy” (toimivaltaisten viranomaisten) uzgadniają nowy termin przekazania. Natomiast art. 23 ust. 3 decyzji ramowej posługuje się również w wersji fińskiej terminem „organ sądowy” (oikeusviranomaisen).
12. Organami sądowymi orzekającymi o przekazaniu i aresztowaniu są Helsingin käräjäoikeus (sąd pierwszej instancji) oraz jako instancja odwoławcza Korkein oikeus (sąd najwyższy) (§§ 11, 19 i 37 ustawy o przekazywaniu w ramach Unii Europejskiej). Zgodnie z § 44 ustawy o przekazywaniu w ramach Unii Europejskiej do wykonania decyzji o przekazaniu właściwe jest jednakże krajowe biuro śledcze (keskusrikospoliisi).
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
13. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym geneza sporu jest przedstawiona w następujący sposób.
14. Właściwy rumuński organ sądowy w dniu 19 maja 2015 r. wydał europejski nakaz aresztowania przeciwko C, a w dniu 27 maja 2015 r. przeciwko CD, będącym obywatelami rumuńskimi, w celu przekazania ich do Rumunii celem wykonania kary pozbawienia wolności w wymiarze pięciu lat i dodatkowych kar w wymiarze trzech lat. Kary te zostały na nich nałożone za handel środkami odurzającymi szkodliwymi w stopniu zwykłym i w stopniu znacznym oraz udział w zorganizowanej grupie przestępczej.
15. Według dostarczonych informacji C i CD przebywali początkowo w Szwecji. Dlatego też szwedzki sąd najwyższy postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r. (NJA 2020, s. 430) nakazał przekazanie C do Rumunii. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. sąd apelacyjny w Sztokholmie nakazał przekazanie CD do Rumunii. Jednakże przed wykonaniem tych decyzji o przekazaniu obaj opuścili Szwecję i udali się do Finlandii.
16. W dniu 15 grudnia 2020 r. C i CD zostali zatrzymani oraz umieszczeni w areszcie tymczasowym w Finlandii na podstawie europejskiego nakazu aresztowania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r. (KKO 2021:24 i [postanowieniem nr 582/2021]) Korkein oikeus nakazał przekazanie C i CD do Rumunii. Na wniosek władz rumuńskich fińskie krajowe biuro śledcze (keskusrikospoliisi) ustaliło pierwszy termin przekazania na dzień 7 maja 2021 r., ponieważ przed tą datą, ze względu na pandemię COVID-19, nie był dostępny żaden odpowiedni lot.
17. W dniu 3 maja 2021 r. C i CD wnieśli na powyższe orzeczenia do Korkein oikeus środki zaskarżenia. Korkein oikeus najpierw w dniu 4 maja 2021 r. tymczasowo wstrzymał wykonanie decyzji o przekazaniu, a następnie w dniu 31 maja 2021 r. oddalił owe środki zaskarżenia, co skutkowało tym, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania stało się bezskuteczne. Drugi uzgodniony termin przekazania, mianowicie 11 czerwca 2021 r., również został przesunięty, ponieważ nie było bezpośrednich połączeń lotniczych do Rumunii i nie było możliwości zorganizowania transportu lotniczego z przesiadką w innym państwie członkowskim z zachowaniem uzgodnionego terminu. Następnie C i CD złożyli szereg innych wniosków dotyczących zawieszenia wykonania decyzji o przekazaniu, których nie uwzględniono.
18. Ostatecznie CD miał zostać przekazany Rumunii w dniu 17 czerwca 2021 r., a C w dniu 22 czerwca 2021 r., lecz w obu przypadkach przekazanie nie było możliwe, ponieważ każdy z nich złożył wniosek o udzielenie azylu w Finlandii. Maahanmuuttovirasto (krajowy urząd imigracyjny) oddalił te wnioski w dniu 12 listopada 2021 r., lecz C i CD zaskarżyli wspomniane decyzje do hallinto-oikeus (sądu administracyjnego).
19. Równolegle do postępowań dotyczących ich wniosków o udzielenie azylu C i CD wystąpili do sądów powszechnych o ich zwolnienie. Korkein oikeus skierował w ramach tego postępowania w dniu 20 grudnia 2021 r. do Trybunału następujące pytania:
1) Czy art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 w związku z jej art. 23 ust. 5 wymaga, aby w sytuacji, gdy osoby aresztowanej nie przekazano w terminie, ustalenie nowej daty przekazania oraz badanie istnienia siły wyższej i spełnienia przesłanek aresztowania przeprowadził wykonujący nakaz organ sądowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 decyzji ramowej, czy też zgodne z decyzją ramową jest również postępowanie, w ramach którego sąd bada te okoliczności wyłącznie na wniosek stron? Jeżeli należy uznać, że przedłużenie terminu wymaga czynności organu sądowego, to czy brak takiej czynności skutkuje bezwzględnie wygaśnięciem terminu przewidzianego w decyzji ramowej, w którym to przypadku osoba aresztowana powinna zostać zwolniona z aresztu na podstawie art. 23 ust. 5 tej decyzji ramowej?
2) Czy art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie siły wyższej obejmuje również prawne przeszkody w przekazaniu oparte na prawie krajowym wykonującego nakaz państwa członkowskiego, takie jak wstrzymanie wykonania orzeczone na czas trwania postępowania sądowego, lub prawo osoby ubiegającej się o azyl do pozostania w państwie wykonującym nakaz do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o udzielenie azylu?
20. C i CD, Rumunia oraz Komisja Europejska przedstawili Trybunałowi uwagi na piśmie. W rozprawie w dniu 2 marca 2022 r. uczestniczyli C i CD, Republika Finlandii, Królestwo Niderlandów i Komisja Europejska.
IV. Ocena prawna
21. Artykuł 23 decyzji ramowej 2002/584 ustanawia ścisłe terminy przekazania osoby, której dotyczy europejski nakaz aresztowania. Przekazanie musi nastąpić tak szybko, jak to możliwe (ust. 1), jednakże z reguły najpóźniej po upływie 10 dni od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania (ust. 2). Artykuł 23 ust. 3 przewiduje uzgodnienie nowego terminu przekazania, jeżeli przekazanie osoby, której dotyczy nakaz, w terminie określonym w art. 23 ust. 2 udaremnia siła wyższa(3).
22. Postępowanie prejudycjalne nasuwa trzy pytania w związku z pojęciem siły wyższej, które należy uwzględnić przy stosowaniu art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584.
23. Pierwsza część pytania pierwszego ma na celu wyjaśnienie, czy przy stosowaniu art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 organ sądowy musi zawsze oceniać istnienie siły wyższej i uzgadniać nowy termin przekazania, czy też w pierwszej kolejności działania te może podjąć organ policyjny, jeśli sąd bada rzeczone działania na wniosek (zob. w tej kwestii sekcja C).
24. Pytanie drugie dotyczy wykładni pojęcia siły wyższej w odniesieniu do tego, czy wniosek o udzielenie azylu złożony przez osobę, której dotyczy nakaz, oraz związane z nim opóźnienia w przekazaniu należy uznać za siłę wyższą (zob. w tej kwestii sekcja D).
25. Oba te pytania mają znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584 przewiduje, bez dalszych ograniczeń, że osoba, której dotyczy wniosek, zostaje zwolniona, jeżeli po upływie terminów określonych w art. 23 ust. 2–4 nadal przebywa w areszcie. Dlatego też w drugiej części pytania pierwszego Korkein oikeus zmierza do ustalenia, czy zwolnienie jest konieczne już wtedy, gdy żaden sąd nie zbadał, czy ma miejsce przypadek siły wyższej, który uruchamia nowy termin. Chociaż zadaje on to pytanie tylko na wypadek, gdy kontrola sądowa jest rzeczywiście konieczna, przed analizą obu pozostałych pytań omówię, czy upływ terminów musi rzeczywiście skutkować zwolnieniem, gdyż pozwoli to uwypuklić wchodzące w grę interesy i pozycje prawne (zob. w tej kwestii sekcja B).
26. Najpierw należy jednak odnieść się do wyrażonego na rozprawie twierdzenia Komisji, zgodnie z którym art. 23 decyzji ramowej 2002/584 nie znajduje zastosowania dopóty, dopóki zawisły jest środek zaskarżenia dotyczący przekazania.
A. W przedmiocie stosowania art. 23 decyzji ramowej 2002/584
27. Z art. 23 ust. 2 decyzji ramowej wynika, że przewidziane w tym przepisie terminy zaczynają biec dopiero od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania.
28. Artykuł 23 został umieszczony na samym końcu raczej skomplikowanej procedury przekazania ustanowionej w rozdziale 2 decyzji ramowej 2002/584. Ma on zatem zastosowanie po tym, gdy wszystkie inne niezbędne kroki zostały już podjęte przez organ sądowy wykonujący nakaz, w tym decyzja o wykonaniu europejskiego nakazu aresztowania(4).
29. Prima facie chwila ta odnosi się w niniejszym przypadku do wydania przez Korkein oikeus prawomocnego orzeczenia z dnia 16 kwietnia 2021 r.
30. Komisja przekonująco argumentuje jednak, że takie orzeczenie traci prawomocność, gdy tylko zostanie złożony środek zaskarżenia przeciwko przekazaniu. Taki środek zaskarżenia może bowiem być skuteczny tylko wtedy, gdy stoi on na przeszkodzie wykonaniu przekazania. A gdy prawo krajowe przewiduje tego rodzaju środki zaskarżenia, co najmniej w teorii musi istnieć możliwość, że środki te w razie uwzględnienia uniemożliwią przynajmniej tymczasowo dokonanie przekazania. W ten sposób poprzedzająca decyzja w sprawie wykonania traci swój prawomocny charakter. Wobec tego art. 23 decyzji ramowej 2002/584 może ponownie mieć zastosowanie dopiero po oddaleniu tego środka zaskarżenia.
31. Gdyby rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym obejmujący pytania dotyczące art. 23 decyzji ramowej 2002/584 został złożony w ramach postępowania w przedmiocie takiego środka zaskarżenia, nie miałby on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie byłoby konieczności udzielenia odpowiedzi. Wystarczyłoby wskazanie Korkein oikeus, że art. 23 nie znajduje zastosowania.
32. Postępowanie główne nie dotyczy jednak w ścisłym rozumieniu środka zaskarżenia przeciwko przekazaniu, lecz wynika z postępowania w sprawie udzielenia azylu dotyczącego osoby, której dotyczy nakaz. Postępowania te mają inny przedmiot niż środek zaskarżenia przeciwko przekazaniu. Ponadto Trybunał orzekł już, że prawo do azylu na podstawie Protokołu nr 24 w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej nie stanowi powodu do odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania(5). Decyzja w sprawie przekazania pozostaje prawomocna.
33. W niniejszym przypadku postępowanie w sprawie udzielenia azylu stoi jednak de facto na przeszkodzie przekazaniu i w mało prawdopodobnym przypadku uwzględnienia wniosków o udzielenie azylu prowadzi do podważenia decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Z tego względu w odniesieniu do zastosowania art. 23 decyzji ramowej musi mu przysługiwać taki sam skutek co środkowi zaskarżenia przeciwko przekazaniu.
34. W konsekwencji art. 23 decyzji ramowej 2002/584 nie znajduje zastosowania, gdy ze względu na postępowanie w sprawie udzielenia azylu przekazanie jest niemożliwe.
35. W świetle tego wniosku dla rozstrzygnięcia postępowania głównego nie mają znaczenia odpowiedzi udzielone na pytania zadane przez Korkein oikeus. Omówię je jednak, na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił mojego stanowiska.
B. W przedmiocie zwolnienia osoby, której dotyczy nakaz
36. Druga część pytania pierwszego dotyczy zwolnienia osoby, której dotyczy wniosek. W tym względzie najpierw zbadam normatywne przesłanki i konsekwencje zwolnienia, a następnie odniosę się do kilku wątpliwości co do ich odpowiedniości. Na koniec umieszczę te rozważania w kontekście podstawowego prawa do wolności, o którym mowa w art. 6 karty praw podstawowych.
1. Normatywne przesłanki i konsekwencje zwolnienia
37. Zgodnie z art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584 osoba, której dotyczy wniosek, powinna zostać zwolniona, jeżeli po upływie terminów określonych w art. 23 ust. 2–4 nadal przebywa w areszcie.
38. Artykuł 23 ust. 2 decyzji ramowej 2002/584 ustanawia bardzo krótki termin. Zgodnie z tym przepisem osoba ta zostaje przekazana najpóźniej po upływie dziesięciu dni od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Dokładną datę przekazania w ramach tego terminu uzgadniają zainteresowane organy (art. 23 ust. 1).
39. Natomiast jeżeli zastosowanie ma art. 23 ust. 3 lub 4 decyzji ramowej 2002/584, końca terminu nie da się od razu określić. W obu przepisach jest wprawdzie mowa o terminie dziesięciu dni, niemniej jednak termin ten rozpoczyna bieg dopiero w uzgodnionej nowej dacie przekazania.
40. Uzgodnienie takiej nowej daty przekazania jest możliwe, jeżeli przekazaniu w początkowo uzgodnionym terminie stoi na przeszkodzie siła wyższa (art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584) lub ważne przyczyny natury humanitarnej (art. 23 ust. 4).
41. Artykuł 23 ust. 3 i 4 decyzji ramowej 2002/584 nie określa szczegółowo tej nowej daty przekazania. Z art. 23 ust. 1 można jednak również wywnioskować w odniesieniu do takich przypadków, że przekazanie powinno nastąpić tak szybko, jak to możliwe. Jak Trybunał orzekł, utrzymanie aresztu jest zatem dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że postępowanie dotyczące przekazania – również w świetle art. 6 Karty praw podstawowych(6) – było prowadzone z wystarczającą starannością, a w konsekwencji okres pozbawienia wolności nie jest nadmierny(7).
42. W każdym razie termin dziesięciu dni określony w art. 23 ust 2 decyzji ramowej 2002/584 nie ma zastosowania do nowej daty przekazania, o której mowa w art. 23 ust. 3 i ust. 4 tej decyzji. Dowodzi tego już sam fakt, iż w obu tych przepisach prawodawca wyraźnie ustanowił krótkie terminy dziesięciodniowe, ale te rozpoczynają bieg właśnie dopiero od nowo uzgodnionej daty przekazania, jednakże ich przedmiotem nie jest ustalenie tej daty. Wyznaczenie terminu nowego przekazania nie byłoby również racjonalne, ponieważ w przypadku art. 23 ust. 3 i ust. 4 nie można przewidzieć, jak długo będzie istniała dana przeszkoda.
43. Jeżeli jednak terminy upłynęły, osobę, której dotyczy wniosek, jeżeli nadal przebywa w areszcie, należy zwolnić na podstawie art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584. Wyjątki od tej zasady nie są przewidziane.
44. To stwierdzenie, potwierdzone przez Trybunał w wyroku Vilkas(8), jest zaskakujące, ponieważ stwarza ryzyko, że osoba, której dotyczy wniosek, ucieknie, uchylając się w ten sposób od poddania się dalszemu wykonywaniu nakazu aresztowania.
45. W tym względzie rzecznik generalny M. Bobek stanął nawet na stanowisku, że zwolnienie na podstawie art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584 jest jednoznaczne z faktycznym i bezwarunkowym zwolnieniem, które wyłącza zastosowanie na podstawie europejskiego nakazu aresztowania środków mających na celu zapobieżenie ucieczce osoby, której dotyczy wniosek(9).
46. Interpretuję jednak stwierdzenia Trybunału w wyroku Vilkas w ten sposób, że państwo wykonujące nakaz jest zobowiązane, nawet po zwolnieniu na podstawie art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584, do podjęcia dalszych niezbędnych środków w celu zapewnienia przekazania, o ile nie zatrzymuje ono w tym celu w areszcie osoby, której dotyczy wniosek. Organy sądowe tego państwa członkowskiego są bowiem nadal zobowiązane do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania i dokonania przekazania osoby, której dotyczy wniosek. W tym celu muszą uzgodnić nową datę przekazania(10). Aby wypełnić swój obowiązek, państwo wykonujące nakaz musi być w szczególności uprawnione do podjęcia niezbędnych środków przymusu bezpośrednio związanych z przekazaniem. Sprzeczna z obowiązkiem dalszego prowadzenia postępowania byłaby sytuacja(11), w której państwo wykonujące nakaz nie mogłoby podjąć do momentu przekazania innych środków polegających na ograniczeniu wolności w celu zapobieżenia ucieczce, nieosiągających progu środków polegających na pozbawieniu wolności(12).
47. Zgodnie z art. 12 decyzji ramowej 2002/584 w związku z art. 6 i art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych utrzymanie aresztu osoby, której dotyczy wniosek, jest jednak dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to konieczne(13). Dlatego też nie może być możliwe zapewnienie wykonania europejskiego nakazu aresztowania przy użyciu mniej rygorystycznych środków. Okoliczność, że w wykonującym nakaz państwie członkowskim osoba, której dotyczy wniosek, często jest umieszczana w areszcie, świadczy zatem o tym, że alternatywne środki nie zawsze są równie odpowiednim środkiem mającym na celu zapobieżenie ucieczce(14).
2. Odpowiedniość zwolnienia
48. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają zatem wątpliwości co do słuszności zwolnienia na podstawie art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584.
49. Po pierwsze, istnieją mocne przesłanki wskazujące na to, że istnieje poważne ryzyko ucieczki. Osoby, których dotyczy wniosek, uciekły bowiem już ze Szwecji, aby uniknąć wykonania europejskiego nakazu aresztowania, a wcześniej prawdopodobnie już z Rumunii. W związku z terminami na wydanie decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania Trybunał jednak już orzekł, że zwolnienie z aresztu jest niezgodne z decyzją ramową 2002/584, jeżeli poważnego ryzyka ucieczki nie da się ograniczyć do akceptowalnego poziomu poprzez zastosowanie odpowiednich środków(15).
50. Po drugie, opóźnienia w przekazaniu w sprawie głównej są przynajmniej częściowo spowodowane zachowaniem osób, których dotyczy wniosek, jako że najpierw wniosły one środek zaskarżenia przeciwko przekazaniu, a następnie złożyły wniosek o udzielenie azylu, chociaż prima facie nie występuje żaden z nielicznych wyjątków określonych w Protokole nr 24 w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, w których jest możliwe udzielenie azylu. Według informacji przedstawionych przez Rumunię, odmawiając niezbędnych testów, przyczynili się nawet do tego, że nie można było przezwyciężyć przeszkód w przekazaniu spowodowanych przez Covid-19. Ich zwolnienie mogłoby więc promować opóźniające praktyki zmierzające do stworzenia przeszkody dla wykonania europejskiego nakazu aresztowania(16).
51. I po trzecie, sądy rumuńskie, czyli sądy państwa członkowskiego, prawomocnie skazały osoby, których dotyczy wniosek, na wieloletnie kary pozbawienia wolności. Mimo możliwych środków mających na celu zmniejszenie ryzyka ucieczki zwolnienie osób, których dotyczy wniosek, zwiększa ryzyko niewykonania tej kary. Taki rezultat byłby sprzeczny z zaufaniem między państwami członkowskimi i zasadą wzajemnego uznawania, które są realizowane na mocy decyzji ramowej 2002/584(17). Natomiast w przypadku przedmiotowych nakazów aresztowania mających na celu wykonanie kary pozbawienia wolności, obciążenie osób, których dotyczy wniosek, byłoby bardzo ograniczone w razie utrzymania aresztowania, jeśli nie zostałoby nawet całkowicie wyeliminowane, albowiem wydające nakaz państwo członkowskie zalicza czas trwania aresztu w związku z wykonaniem europejskiego nakazu aresztowania na podstawie art. 26 decyzji ramowej 2002/584(18).
52. Niemniej jednak w wyroku Vilkas Trybunał potwierdził, że także w takich przypadkach osoba, której dotyczy wniosek, powinna zostać zwolniona(19).
53. W sprawie Vilkas należało co najmniej zakładać ryzyko ucieczki, gdyż sprzeciw wobec przekazania wskazywał, że osoba, której dotyczy wniosek, nie zamierzała odbyć orzeczonej wobec niej kary pozbawienia wolności i poddać się dalszemu postępowaniu karnemu.
54. Opóźnienia, które tam wystąpiły, wynikały również z zachowania osoby, której dotyczy wniosek, gdyż skutecznie stawiła ona opór wobec przekazania za pośrednictwem komercyjnego lotu(20), co Trybunał tylko w wyjątkowych przypadkach uznałby za siłę wyższą(21).
55. Wreszcie wyrok Vilkas – podobnie jak niniejsze postępowanie – dotyczył nakazu aresztowania w celu wykonania kary pozbawienia wolności. Prawdą jest, że ani opinia(22), ani wyrok(23), ani wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej sprawie nie wymieniają powodu wydania obu spornych tam nakazów aresztowania. Irlandia wyjaśniła jednak w tamtym postępowaniu, że jeden z nakazów aresztowania miał na celu przeprowadzenie postępowania karnego między innymi z powodu poważnego uszkodzenia ciała, a drugi wykonanie kary pozbawienia wolności, w tym za rozbój i zakłócanie porządku publicznego(24). Trybunał nie mógł zatem uznać, że nakazy aresztowania służyły wyłącznie przeprowadzeniu postępowania karnego. Przynajmniej argumentacja rzecznika generalnego M. Bobeka, zgodnie z którą przewidywalność zakłóceń ze strony osoby, której dotyczy wniosek, należy oceniać z uwzględnieniem „czynów karalnych, z powodu których wydano nakaz lub za które skazano tę osobę”(25) oraz „elementów akt lub okoliczności faktycznych danej sprawy”(26), przemawia za tym, że były mu znane podstawy obu nakazów aresztowania.
56. Należy jednak mieć na względzie, że Trybunał nie stwierdził wyraźnie w wyroku Vilkas, że zwolnienie na podstawie art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584 jest wymagane bez żadnych ograniczeń po upływie terminu również w przypadku europejskiego nakazu aresztowania mającego na celu wykonanie kary pozbawienia wolności. Nie stanowiłoby zatem odstępstwa od tego wyroku, gdyby w niniejszej sprawie Trybunał dokonał zawężającej wykładni zastosowania art. 23 ust. 5 do takich nakazów aresztowania. Należy to ocenić w świetle podstawowego prawa do wolności, o którym mowa w art. 6 Karty praw podstawowych.
3. Prawo podstawowe do wolności
57. Zgodnie z art. 6 karty każdy – a więc również przestępca skazany na karę pozbawienia wolności, który jednak uciekł – ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego.
58. Artykuł 52 ust. 1 karty dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw takich jak prawa ustanowione w art. 6 karty, o ile przewidziane są one ustawą, szanują istotę tych praw i wolności i z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób(27).
59. Ponadto z art. 52 ust. 3 karty wynika, że w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. W art. 53 karty dodano w tym względzie, że żadne z jej postanowień nie będzie interpretowane jako ograniczające lub naruszające prawa uznane w szczególności przez EKPC(28).
60. Zgodnie z orzecznictwem ETPC ograniczenie prawa do wolności wymaga zatem w szczególności podstawy prawnej, która jest wystarczająco dostępna, precyzyjna i przewidywalna w zakresie jej stosowania, tak aby uniknąć wszelkiego ryzyka arbitralności(29). Musi to dotyczyć zwłaszcza skazanych przestępców przebywających w areszcie, ponieważ w tej sytuacji ryzyko arbitralnego traktowania jest szczególnie duże.
61. W postępowaniu ekstradycyjnym podstawy prawnej aresztu należy szukać przede wszystkim w przepisach decyzji ramowej 2002/584 oraz w ustawodawstwie krajowym wydanym w celu jej wykonania(30). Jednakże zarówno art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584, jak i § 48 fińskiej ustawy o przekazywaniu w ramach Unii Europejskiej przewidują bez jakichkolwiek ograniczeń, że osoba, której dotyczy wniosek, powinna zostać zwolniona po upływie terminów określonych w art. 23 decyzji ramowej. Wykładnia tych przepisów dopuszczająca utrzymanie aresztu pomimo upływu terminów nie byłaby już przewidywalna, a byłaby to nawet wykładnia contra legem. Istnieje zatem wątpliwość co do tego, czy ograniczenie zastosowania art. 23 ust. 5 decyzji ramowej w przypadku europejskich nakazów aresztowania mających na celu wykonanie kary pozbawienia wolności byłoby zgodne z prawem podstawowym do wolności, o którym mowa w art. 6 karty i art. 5 EKPC.
62. Ponadto w przypadku nakazu aresztowania mającego na celu wykonanie kary pozbawienia wolności można by przyjąć, że skazanie to wraz z zastosowanymi przepisami karnymi stanowi podstawę prawną dalszego utrzymania aresztu. Decyzja ramowa 2002/584 nie zawiera jednak żadnej szczególnej regulacji w tym zakresie.
63. Właściwa dla wykonywania kar pozbawienia wolności wymierzonych w innych państwach członkowskich byłaby raczej decyzja ramowa 2008/909(31). Jednakże ani wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ani przedłożone uwagi nie zawierają żadnej wskazówki pozwalającej stwierdzić, że przesłanki takiego wykonania są spełnione. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że istnieją odpowiednie uregulowania prawa fińskiego.
64. Dopóki ustawodawca nie zmieni art. 23 ust. 5 decyzji ramowej 2002/584, można zatem przyjąć w przypadku europejskich nakazów aresztowania mających na celu wykonanie kary pozbawienia wolności, że osoby, których dotyczy wniosek, powinny zostać zwolnione, jeżeli po upływie terminów określonych w art. 23 ust. 2–4 nadal przebywają w areszcie.
65. Tym większe znaczenie mają tym samym dwa pozostałe pytania, które mają na celu ustalenie, w jakich okolicznościach następuje przedłużenie terminu na podstawie art. 23 ust. 3 decyzji ramowej.
C. W przedmiocie uczestnictwa organu sądowego
66. W ramach pierwszej części pytania pierwszego Korkein oikeus chciałby dowiedzieć się, czy przedłużenie terminu na podstawie art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 następuje tylko wtedy, gdy organ sądowy stwierdzi, że siła wyższa udaremniła przekazanie w terminie.
67. Pytanie to wynika z faktu, że zgodnie z fińskim prawem zadania związane z wykonaniem przekazania przechodzą po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu o przekazaniu na krajowe biuro śledcze (keskusrikospoliisi). Zapewnia ono praktyczną realizację decyzji o przekazaniu, utrzymuje kontakt z właściwymi organami wydającego nakaz państwa członkowskiego i uzgadnia nową datę przekazania, jeżeli, tak jak w niniejszym przypadku, przekazanie nie nastąpiło w ciągu dziesięciu dni.
68. Osobie, która ma zostać przekazana, zawsze przysługuje prawo do sądowej kontroli, czy jej aresztowanie jest nadal uzasadnione, czy też należy ją zwolnić z powodu nadmiernego pozbawienia wolności. W takim przypadku sąd musi w szczególności zbadać, czy powodem nieprzekazania jest przypadek siły wyższej w rozumieniu art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584, który, bez uszczerbku dla art. 23 ust. 5, pozwala na przedłużenie terminu przekazania i utrzymanie aresztu osoby, która ma zostać przekazana. Jednak krajowe biuro śledcze (keskusrikospoliisi) ani jakikolwiek inny organ nie przedstawia automatycznie sądowi do kontroli kwestii utrzymania aresztu.
69. Jednakże, jak podkreśla Korkein oikeus, art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze decyzji ramowej 2002/584 wyraźnie stanowi, że wykonujące i wydające nakaz organy sądowe niezwłocznie porozumiewają się ze sobą i ustalają nowy termin przekazania, jeżeli przekazanie osoby, której dotyczy wniosek, w terminie określonym w art. 23 ust. 2 jest niemożliwe z powodu siły wyższej(32).
70. Wprawdzie przepis ten nie określa, który organ bada, czy ma miejsce siła wyższa, niemniej jednak przynajmniej zgodnie z jego brzmieniem uzgodnienie nowego terminu przekazania wymaga stwierdzenia siły wyższej. Tym samym wykonujące i wydające nakaz organy sądowe mogą dokonać takiego uzgodnienia tylko wtedy, gdy według ich przekonania wystąpiła siła wyższa.
71. Jednak fińskiego krajowego biura śledczego (keskusrikospoliisi) nie można uznać za organ sądowy.
72. Pojęcie „organu sądowego” w rozumieniu decyzji ramowej stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii(33). Obejmuje ono sędziego lub sąd albo organ wymiaru sprawiedliwości, taki jak prokuratura państwa członkowskiego, który uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości tego państwa członkowskiego i który posiada wymaganą niezależność względem władzy wykonawczej(34). Zgodnie z motywem 8 decyzji ramowej 2002/584 decyzje w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania, a w szczególności przekazania osoby, której dotyczy wniosek, podejmuje wykonujący nakaz organ sądowy.
73. Natomiast ministerstwa lub służby policji nie są organami sądowymi, ponieważ należą do władzy wykonawczej(35). W odniesieniu do takich służb art. 7 decyzji ramowej 2002/584 przewiduje jedynie, że jako „organom centralnym” można im powierzyć administracyjne przekazywanie i odbieranie europejskich nakazów aresztowania i wszelkiej innej korespondencji urzędowej z nimi związanej. Zgodnie z motywem 9 ich rola w wykonaniu europejskiego nakazu aresztowania musi ograniczać się do wsparcia praktycznego i administracyjnego.
74. Samo uzgodnienie warunków przekazania byłoby możliwą do wyobrażenia częścią wsparcia praktycznego i administracyjnego.
75. W ramach zastosowania art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 ten praktyczny aspekt wiąże się jednak z decyzją o utrzymaniu aresztu: przede wszystkim należy zdecydować, czy są spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu, w więc w szczególności siła wyższa. A następnie poprzez ustalenie nowego terminu przekazania zostanie określony dodatkowy okres aresztowania. W tym względzie należy upewnić się w ramach konkretnej kontroli spornej sytuacji z uwzględnieniem wszelkich istotnych elementów, że postępowanie dotyczące przekazania było prowadzone z wystarczającą starannością, a w konsekwencji okres pozbawienia wolności nie jest nadmierny(36).
76. Jak również wyjaśnia Komisja, oznacza to decyzję w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania, która zgodnie z motywem 8 należy do organów sądowych. W związku z tym w Rumunii, według informacji przedstawionych przez tamtejszy rząd, utrzymanie aresztu w przypadku siły wyższej jest orzekane przez sądy.
77. Ta ochrona na podstawie art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 jest szersza niż to, co jest wymagane na podstawie art. 5 EKPC. Artykuł 5 ust. 3 EKPC wymaga jedynie, aby aresztowanie zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. c) podlegało niezwłocznej kontroli sądowej. Natomiast w przypadku aresztowania w celu dokonania ekstradycji wystarczy zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. f), że dana osoba ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem.
78. Może tutaj pozostać nierozstrzygnięte, czy art. 6 karty ogranicza się do tego minimum, czy też przyznaje szerszą ochronę w rozumieniu art. 52 ust. 3 zdanie drugie karty. W każdym razie taka szeroka ochrona jest wyraźnie ustanowiona w decyzji ramowej 2002/584, a w szczególności w jej art. 23 ust. 3.
79. Jeżeli państwo członkowskie odstępuje od tej zasady, powierzając decyzję w przedmiocie wystąpienia siły wyższej i nowej daty przekazania organowi policji, jego działanie stoi w sprzeczności z art. 23 ust. 3 decyzji ramowej. W przypadku takiej sprzeczności wydłużenie okresu aresztowania związane z przedłużeniem terminu nie byłoby już regulowane w sposób wystarczająco dostępny, precyzyjny i przewidywalny w zakresie swojego zastosowania, a zatem byłoby niezgodne z art. 6 karty praw podstawowych.
80. Przedłużenie terminu przekazania zgodnie z art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 i utrzymanie aresztu po upływie okresu określonego w art. 23 ust. 2 jest więc dopuszczalne tylko wtedy, gdy organ sądowy stwierdzi, że przekazanie po upływie dziesięciu dni od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu udaremniła siła wyższa, i wyrazi zgodę na nowy termin przekazania.
81. Jednak brak takiego ustalenia przez organ sądowy nie prowadzi do tego, że osobę, której dotyczy wniosek, należy natychmiast zwolnić. Organ policji nie może bowiem również podjąć decyzji o zwolnieniu osoby, której dotyczy wniosek, i tym samym ewentualnie udaremnić jej ekstradycję, co jest rzeczywistym celem decyzji ramowej 2002/584.
82. Jeżeli organ policji najpierw zdecydował, czy siła wyższa udaremniła przekazanie, a może nawet uzgodnił już nową datę przekazania, w celu konwalidowania tego uchybienia musi on niezwłocznie zwrócić się do sądu z wnioskiem o dokonanie kontroli. Sąd ten w zależności od tego, jak oceni te kwestie, musi nakazać albo dalsze utrzymanie aresztu, albo zwolnienie.
D. W przedmiocie skutków wniosków o udzielenie azylu
83. Drugie pytanie Korkein oikeus dotyczy wpływu wniosków o udzielenie azylu złożonych przez obie osoby, których dotyczy nakaz, na terminy określone w art. 23 decyzji ramowej 2002/584. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy związany z tym zakaz wykonania nakazu do czasu zakończenia postępowania sądowego lub prawo osoby ubiegającej się o azyl do przebywania w wykonującym nakaz państwie do chwili rozstrzygnięcia jej wniosku o udzielenie azylu należy uznać za siłę wyższą.
1. Wykładnia art. 23 ust. 3 decyzji ramowej
84. Na podstawie niektórych wersji językowych art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 wysunięcie takiego wniosku jest uzasadnione. Zgodnie z nimi udaremnienie przekazania ze względu na okoliczności niezależne od państw członkowskich(37) jest wystarczające, aby zezwolić na ustalenie nowego terminu przekazania. To, czy osoby, które mają podlegać przekazaniu, złożą wniosek o udzielenie azylu, jest z reguły niezależne od państw członkowskich.
85. Inne wersje językowe posługują się jednak pojęciem siły wyższej(38).
86. Mając na uwadze te różniące się wersje językowe Trybunał orzekł w wyroku Vilkas zgodnie ze stanowiskiem rzecznika generalnego M. Bobeka(39), że w świetle swojej genezy(40) art. 23 ust. 3 decyzji ramowej ma zastosowanie wyłącznie w przypadkach siły wyższej(41).
87. Pojęcie „siły wyższej” należy rozumieć – tak jak w innych dziedzinach prawa Unii – jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności(42). Zakres zastosowania tego odstępstwa należy przy tym interpretować w sposób zawężający(43), tak że obejmuje ono tylko rzeczywiste przypadki udaremnienia, a nie zwykłe utrudnienie w przekazaniu(44).
88. Wątpię jednak, że ta wykładnia art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 jest zgodna z celami tej decyzji lub konieczna w świetle art. 6 karty. W niniejszej sprawie udaremnienie przekazania wiąże się z wnioskiem o udzielenie azylu, którego szanse powodzenia są wysoce wątpliwe na podstawie Protokołu nr 24 w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej. Okoliczność ta, ale także postępowanie osób, których dotyczy wniosek, w sprawie Vilkas, wyraźnie wskazują na ryzyko, że osoby te udaremniają przekazanie poprzez zachowanie stanowiące nadużycie, choć nie występują przesłanki siły wyższej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie można w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii(45).
89. W związku z tym uważam za konieczne sprecyzowanie wykładni art. 23 ust. 3 zdanie pierwsze decyzji ramowej 2002/584 w ten sposób, że przepis ten obejmuje wszelkie okoliczności, które pomimo zachowania należytej staranności(46) udaremniają przekazanie i są niezależne od państwa członkowskiego.
90. Niemniej jednak zgodnie z art. 18, 47 i 48 karty osoby, których dotyczy nakaz, mają podstawowe prawo do odpowiedniego rozpatrzenia ich wniosku o udzielenie azylu oraz do skutecznej ochrony sądowej. Chociaż Protokół nr 24 w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej istotnie ogranicza prawo obywateli Unii do ubiegania się o azyl w innych państwach członkowskich, a wniosek o udzielenie azylu także nie stanowi podstawy dla odmowy przekazania(47), to jednak prawo do nie zostaje definitywnie uchylone. Organy nie dysponują więc nawet przy zachowaniu największej staranności żadnym środkiem, aby uniemożliwić osobom, których dotyczy nakaz, opóźnianie w ten sposób przekazania.
2. Posiłkowo: Przerwanie biegu terminu z powodu wniosku o udzielenie azylu
91. Gdyby jednak Trybunał stwierdził, że art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 ogranicza się do przypadków siły wyższej, to przesłanki tego przepisu nie są spełnione w niniejszej sprawie.
92. Jest prawdą, że złożenie wniosku o udzielenie azylu przez osobę, której dotyczy nakaz, z reguły jest niezależne od wykonującego nakaz państwa członkowskiego. Państwo członkowskie nie może uniknąć opóźnienia w przekazaniu nawet przy zachowaniu należytej staranności(48). W stosownym przypadku taki wniosek o udzielenie azylu może być zaskakujący.
93. Jeśli jednak pojęcie siły wyższej interpretować wąsko, nie jest to wówczas zdarzenie nadzwyczajne i nieprzewidywalne. Jeśliby miało się okazać, że osoby, których dotyczy nakaz, mogą w ten sposób zapobiec ich przekazaniu i uzyskać zwolnienie, mogłoby nawet dojść do składania takich wniosków regularnie. Najpóźniej w przypadku takiej praktyki wyłączone byłoby uznanie wniosku o udzielenie azylu i związanej z nim przeszkody ekstradycji za siłę wyższą.
94. Taki rezultat mógłby zatem zachęcać do zachowań stanowiących nadużycie ze strony osób, których dotyczy nakaz, jednak Trybunał zasadniczo zaakceptował ten stan rzeczy w wyroku Vilkas. Poza rzadkimi wyjątkami(49) nie uznał on bowiem oporu osoby, której dotyczy nakaz, wobec jej przekazania za okoliczność nieprzewidywalną, a tym samym również za siłę wyższą(50). A w przypadku, gdy nie można stwierdzić siły wyższej, podkreślił, że osobę, której dotyczy nakaz, należy zwolnić(51).
95. Te stwierdzenia opierają się jednak na założeniu, że przy zachowaniu należytej staranności zainteresowane organy dysponują środkami, które umożliwiają im najczęściej przezwyciężenie oporu stawianego przez osobę, której dotyczy nakaz(52).
96. Natomiast, jak już wspomniano(53), organy nie dysponują takimi środkami w przypadku wniosku o udzielenie azylu. To uzasadnia przerwanie biegu terminów określonych w art. 23 decyzji ramowej z powodu takiego opóźnienia bez konieczności uznania w tym względzie wniosku o udzielenie azylu za siłę wyższą. Wynika to z interpretacji art. 23 w świetle celów decyzji ramowej i ogólnych zasad prawa Unii.
97. Różne przepisy prawa Unii, które stanowią, że czynności egzekucyjne oraz akty odnoszące się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości(54) przerywają bieg terminów przedawnienia, dowodzą mianowicie, że w przerwaniu tym wyraża się ogólna zasada.
98. Zasada ta znalazła wyraz także we wzmiankowanym stanowisku Komisji, zgodnie z którym środki zaskarżenia przeciwko przekazaniu wykluczają stosowanie art. 23 decyzji ramowej 2002/584(55).
99. W tym duchu Trybunał orzekł, że krajowe przepisy ustanawiające krótkie terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych przysługujących na podstawie prawa Unii z tytułu naruszeń prawa konkurencji, które nie przewidują przerwania ze względu na postępowanie sądowe prowadzone w celu stwierdzenia spornego naruszenia, są zasadniczo sprzeczne z zasadą skuteczności(56).
100. Bliższy okolicznościom niniejszej sprawy jest wyrok Arslan, w którym Trybunał orzekł, że dalsze stosowanie środka detencyjnego wobec obywatela państwa trzeciego, który już przebywa w areszcie w oczekiwaniu na wydalenie ze względu na ryzyko ucieczki, może być zgodne z właściwymi przepisami prawa Unii, jeśli opóźnia on wydalenie poprzez złożenie wniosku o udzielenie azylu(57).
101. Jest prawdą, że wyraźne uregulowanie tego przerwania – w sposób podobny do przypadków siły wyższej i względów humanitarnych zgodnie z art. 23 ust. 3 i 4 decyzji ramowej 2002/584 lub podobnie jak wspomniane przerwanie biegu terminów przedawnienia – byłoby zgodne z wymogami dotyczącymi ustawowej podstawy pozbawienia wolności. Jeżeli jednak osoby, których dotyczy wniosek, poprzez własne decyzje umyślnie powodują powstanie niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód prawnych w przekazaniu, nie mogą twierdzić, że nie mogły przewidzieć tego opóźnienia i konieczności dłuższego aresztowania.
102. Terminy określone w art. 23 decyzji ramowej mają więc znów zastosowanie dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania związanego z wnioskiem o udzielenie azylu i usunięciu odpowiedniej przeszkody w przekazaniu.
103. W tym względzie nie jest jednak uzasadnione, aby zwyczajnie utrzymywać bieg terminu, który został przerwany przez wniosek o udzielenie azylu. Jest bowiem możliwe, że w pozostałym terminie nie pozostanie wystarczająco czasu na przekazanie, jeśli osoba, której dotyczy nakaz, sprytnie wybrała moment złożenia wniosku o udzielenie azylu.
104. Również ponowne zastosowanie terminu dziesięciu dni na podstawie art. 23 ust. 2 decyzji ramowej 2002/584 nie wydaje się właściwe. Termin ten ma zastosowanie do wykonującego nakaz organu sądowego lub organów go wspierających, które bezpośrednio uczestniczą w procedurze podejmowania decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Organy te nie są zatem zaskoczone rozpoczęciem biegu terminu i mogą podjąć niezbędne środki, aby przekazanie zostało przeprowadzone terminowo.
105. Natomiast decyzja w sprawie wniosku o udzielenie azylu należy do innych organów. Zakończenie tej procedury jest zatem znacznie bardziej porównywalne z ustaniem przeszkody, która wynika z siły wyższej. Dlatego należy ponownie ustalić termin przekazania zgodnie z art. 23 ust. 3.
106. Zakaz wykonania europejskiego nakazu aresztowania związany z wnioskiem o udzielenie azylu do czasu zakończenia postępowania sądowego lub prawo osoby ubiegającej się o azyl do przebywania w wykonującym nakaz państwie do czasu podjęcia decyzji w sprawie jej wniosku o udzielenie azylu przerywają w konsekwencji bieg terminów ustanowionych w art. 23 decyzji ramowej 2002/584. Jeśli wniosek o udzielenie azylu zostanie ostatecznie oddalony, należy ponownie ustalić termin przekazania zgodnie z art. 23 ust. 3.
107. Na koniec należy wskazać, że obowiązek staranności polegający na zatroszczeniu się o to, by faza przekazania trwała możliwie najkrócej(58), dotyczy również organów i sądów rozpatrujących wniosek o udzielenie azylu. Nie oznacza to jednak, że muszą one przyznać tej sprawie absolutny priorytet względem wszystkich innych toczących się postępowań. Wystarczy, że w należyty sposób uwzględnią jej szczególnie pilny charakter w porównaniu z pilnym charakterem innych postępowań.
V. Wnioski
108. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w następujący sposób:
Artykuł 23 decyzji ramowej 2002/584 nie znajduje zastosowania, gdy ze względu na postępowanie w sprawie udzielenia azylu przekazanie jest niemożliwe.
109. W razie gdyby Trybunał nie podzielił tego stanowiska, proponuję, aby na zadane pytania prejudycjalne udzielił odpowiedzi w następujący sposób:
1) Przedłużenie terminu przekazania na podstawie art. 23 ust. 3 decyzji ramowej 2002/584 oraz utrzymanie aresztu po upływie terminu określonego w art. 23 ust. 2 jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy organ sądowy stwierdzi, że przekazanie w terminie dziesięciu dni od daty wydania prawomocnej decyzji w sprawie wykonania europejskiego nakazu aresztowania udaremniła siła wyższa, i wyrazi zgodę na nowy termin przekazania. Jeżeli decyzje w tych kwestiach podjął w pierwszej kolejności organ policji, wówczas w celu konwalidowania tego uchybienia musi on niezwłocznie zwrócić się do sądu z wnioskiem o kontrolę tych decyzji.
2) Artykuł 23 ust. 3 zdanie pierwsze decyzji ramowej 2002/584 obejmuje wszelkie okoliczności, które pomimo zachowania należytej staranności udaremniają przekazanie i są niezależne od państw członkowskich.