SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda ampliada)
de 21 de diciembre de 2022 (*)
«Recurso de anulación — Ayudas de Estado — Régimen‑marco por el que se instituye en Alemania un régimen federal de compensación por los perjuicios sufridos a consecuencia de las decisiones de confinamiento — Decisión de no plantear objeciones — Medida destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Inexistencia de interés en ejercitar la acción — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑525/21,
E. Breuninger GmbH & Co., con domicilio social en Stuttgart (Alemania), representada por los Sres. R. Velte y W. Meilicke, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. V. Bottka, G. Braga da Cruz y C. Kovács, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por los Sres. J. Möller y P. L. Krüger, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por la Sra. V. Tomljenović, Presidenta, y por el Sr. F. Schalin, la Sra. P. Škvařilová Pelzl y los Sres. I. Nõmm (Ponente) y D. Kukovec, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 14 de septiembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, E. Breuninger GmbH & Co, solicita la anulación de la Decisión C(2021) 3999 final de la Comisión, de 28 de mayo de 2021, relativa a la ayuda de Estado SA.62784 (2021/N) — Alemania COVID‑19 — Régimen Federal de Compensación (DO 2021, C 223, p. 25; en lo sucesivo, «Decisión recurrida»).
Antecedentes del litigio
2 La demandante es la sociedad operativa del grupo E. Breuninger, que se dedica, en particular, al sector de la confección y de la distribución de prendas de vestir, perfumes, cosméticos y productos para el cuidado corporal, muebles, artículos de hogar y decoración.
3 El 21 de mayo de 2021, la República Federal de Alemania notificó a la Comisión Europea, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, una medida relativa a la concesión de una ayuda económica temporal en favor de las empresas cuyas actividades hubiesen cerrado debido a las medidas adoptadas por el Estado federal y los estados federados para hacer frente a la pandemia en su territorio en el contexto de la crisis de la COVID‑19 (en lo sucesivo, «Régimen Federal de Compensación»).
4 El 28 de mayo de 2021 la Comisión adoptó la Decisión recurrida.
5 En la Decisión recurrida, en primer lugar, la Comisión describió las características esenciales del Régimen Federal de Compensación. De ella se desprende que dicho Régimen:
– beneficia a todas las empresas, sin perjuicio de determinadas excepciones (entre ellas, las entidades financieras y las empresas públicas);
– tiene el objetivo de compensar la pérdida de beneficios provocada por las decisiones de confinamiento adoptadas a raíz a la pandemia de COVID‑19 (en lo sucesivo, «decisiones de confinamiento»);
– cuenta con un presupuesto provisional de aproximadamente 10 000 millones de euros para el año 2021, se refiere a las pérdidas sufridas entre el 16 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2021 y que deriven únicamente de las decisiones de confinamiento, se aplica al conjunto de Alemania y adopta la forma de subvenciones directas que pueden ser concedidas por autoridades administrativas tanto de ámbito federal como de los ámbitos regional o local;
– según su artículo 2, apartado 1, se aplica, en particular, a las empresas cuya actividad fue prohibida por las decisiones de confinamiento y a las empresas cuyo volumen de negocios depende, en al menos un 80 %, de empresas cuya actividad fue prohibida por las referidas decisiones;
– establece, en su artículo 2, apartado 2, que las empresas que lleven a cabo actividades mixtas, algunas de las cuales no resultan en absoluto afectadas por el confinamiento, pueden acogerse al Régimen Federal de Compensación siempre que las actividades prohibidas representen al menos el 80 % de su volumen de negocios;
– en su artículo 3, apartado 1, dispone que las pérdidas subvencionables son exclusivamente las vinculadas con las actividades prohibidas o con la porción separable de actividad de las empresas afectada por las decisiones de confinamiento y consisten en la diferencia entre los resultados de explotación durante los períodos a que se refieren las decisiones mencionadas y los períodos equivalentes en 2019;
– establece que los ingresos que se obtengan por desplazar la actividad a otra actividad económica conexa deben tomarse en consideración a fin de evitar que las empresas disfruten de una ventaja por el hecho de que únicamente se tengan en cuenta las pérdidas sufridas en las actividades afectadas por las decisiones de confinamiento;
– presenta varios elementos destinados a limitar al mínimo necesario el importe de las ayudas abonadas;
– dispone que, aunque las ayudas se abonen sobre la base de las pérdidas previstas, la realidad de dichas pérdidas se fiscalizará a posteriori y, en caso de sobrecompensación, procederá el reembolso.
6 En segundo lugar, la Comisión examinó la compatibilidad del Régimen Federal de Compensación con el artículo 107 TFUE.
7 En primer término, la Comisión señaló que el Régimen Federal de Compensación estaba comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
8 En segundo término, la Comisión consideró que el Régimen Federal de Compensación era compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
9 Para empezar, se recordó que la pandemia de COVID‑19 constituía un acontecimiento de carácter excepcional en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
10 Seguidamente, se consideró que, a la vista de la definición de pérdidas subvencionables que aplica el Régimen Federal de Compensación, existía un nexo causal entre la pandemia de COVID‑19 y las pérdidas compensadas, puesto que únicamente se compensaban las que ocasionaban aquellas medidas que, de hecho o de Derecho, impedían a los beneficiarios continuar su actividad.
11 Por último, la Comisión examinó la proporcionalidad del Régimen Federal de Compensación y declaró que este requisito quedaba satisfecho, puesto que las características del citado Régimen permitían garantizar que las ayudas abonadas fuesen proporcionales a las pérdidas sufridas a consecuencia de la pandemia de COVID‑19.
12 Por consiguiente, la Comisión decidió no plantear objeciones al Régimen Federal de Compensación.
Pretensiones de las partes
13 La demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión recurrida.
– Condene en costas a la Comisión.
14 La Comisión y la República Federal de Alemania solicitan al Tribunal General que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
15 Mediante el presente recurso, la demandante solicita la anulación de la Decisión recurrida puesto que con ella se aprobó el Régimen Federal de Compensación, el cual, en su artículo 2, apartado 2, descarta la elegibilidad de las empresas que operan en diferentes sectores de actividad cuando los sectores afectados por las decisiones de confinamiento adoptadas a causa de la pandemia de COVID‑19 representen menos del 80 % de su volumen de negocios.
16 En apoyo de su recurso, la demandante invoca dos motivos. Mediante el primer motivo, la demandante considera, en esencia, que, al dar por bueno el requisito de elegibilidad, que implica que los sectores de actividad afectados representen como mínimo el 80 % del volumen de negocios de las empresas en cuestión, la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad. Mediante el segundo motivo, la demandante defiende que la Comisión infringió también el artículo 108 TFUE, apartado 2, al no haber incoado el procedimiento de investigación formal pese a existir dificultades serias.
17 Puesto que los requisitos de admisibilidad del recurso pertenecen a las causas de inadmisión por motivos de orden público, corresponde al Tribunal General comprobar de oficio si el demandante tiene interés en obtener la anulación de la Decisión recurrida (véase, en este sentido, el auto de 7 de diciembre de 2017, Troszczynski/Parlamento, T‑148/17, no publicado, EU:T:2017:921, apartado 40 y jurisprudencia citada).
18 El Tribunal General considera necesario examinar con carácter preliminar la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de la existencia de interés por parte de la demandante en ejercitar la acción de anulación de la Decisión recurrida.
19 A tal efecto, se instó a la demandante a pronunciarse, mediante una diligencia de ordenación del procedimiento adoptada al amparo de los artículos 89 y 90 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, sobre si por su parte y para el caso de que no le fuera aplicable el requisito que figura en el artículo 2, apartado 2, del Régimen Federal de Compensación, existía un interés en ejercitar la acción de anulación de la Decisión recurrida y, por tanto, en cuanto a la admisibilidad del recurso.
20 Según reiterada jurisprudencia, un recurso de anulación promovido por una persona física o jurídica solo es admisible en la medida en que esta tenga interés en obtener la anulación del acto impugnado. Tal interés presupone que la anulación de ese acto pueda tener, de por sí, consecuencias jurídicas y que el recurso pueda procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, apartado 55 y jurisprudencia citada).
21 En primer lugar, es preciso señalar que el recurso de la demandante se basa en un presupuesto erróneo, a saber, que la demandante no es elegible para beneficiarse del Régimen Federal de Compensación a causa del requisito que figura en su artículo 2, apartado 2.
22 Con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra b), del Régimen Federal de Compensación, que la Comisión sintetiza en el considerando 20, letra a) de la Decisión recurrida, «los organismos que conceden las ayudas podrán otorgarlas a empresas privadas […] si […] su actividad económica se ha visto afectada por el confinamiento vinculado al Coronavirus del modo siguiente: […] su actividad comercial o económica ha tenido que ser suspendida en virtud de una decisión de cierre adoptada sobre la base de un decreto de confinamiento».
23 Como señaló la Comisión en el considerando 21 y en la nota a pie de página n.o 21 de la Decisión recurrida, el artículo 2, apartado 2, del Régimen Federal de Compensación establece que, «en el caso de empresas que operen en varios sectores de actividad económica, su volumen de negocios acumulado habrá de corresponder claramente, en al menos un 80 %, a actividades económicas directamente afectadas por el confinamiento».
24 Por último, el artículo 3, apartado 4, del Régimen Federal de Compensación, a cuyo contenido se hace mención en el considerando 23 de la Decisión recurrida, establece lo siguiente:
«Cuando el efecto de una medida de confinamiento afecte a una determinada actividad económica y, por tal motivo, la actividad económica se desplace a otra actividad económica conexa o a otra fuente de ingresos, los ingresos que deriven de esa otra actividad vinculada o conexa se tendrán igualmente cuenta a efectos de su descuento. Por consiguiente, no podrá obtenerse ventaja alguna del hecho de que solo puedan tenerse en cuenta las actividades económicas afectadas por el confinamiento cuando por tal motivo otras actividades económicas resulten más rentables. Queda excluida, de este modo, la sobrecompensación del perjuicio provocado.»
25 La demandante sostiene que el artículo 2, apartado 2, del Régimen Federal de Compensación tiene el efecto de excluirla de la aplicación de dicho Régimen. Por un lado, subraya que ella opera tanto en el sector del comercio al por menor en establecimientos físicos como en del comercio por Internet, los cuales, a su entender, constituyen sectores de actividad económica diferentes en el sentido de la referida disposición. Por otra parte, indica que la participación que en su volumen de negocios supone el comercio por Internet, no afectado por las decisiones de confinamiento decretadas durante la pandemia de COVID‑19, determina que no alcance el umbral del 80 % exigido por esa misma disposición. En sus escritos, pone de relieve que su exclusión del disfrute de dicho régimen tenía reflejo en la imposibilidad de solicitar que se le concediera asistencia económica con arreglo a la Überbrückungshilfe III, a saber, el programa federal de ayudas que las autoridades alemanas adoptaron en aplicación del citado Régimen (en lo sucesivo, «programa federal de ayudas»).
26 No obstante, ha de destacarse que la República Federal de Alemania alega acertadamente que esta interpretación del artículo 2, apartado 2, del Régimen Federal de Compensación es contraria a la que ella misma publicó. En efecto, de dicha publicación se desprende que el comercio al por menor en establecimientos físicos y el comercio por Internet no se consideran «sectores de actividad económica» diferentes en el sentido de esa disposición. Por el contrario, el comercio por Internet se considera una «actividad económica conexa» al comercio al por menor en establecimientos físicos, en el sentido del artículo 3, apartado 4, del citado Régimen.
27 Por lo tanto, el monto del volumen de negocios que la demandante genera mediante el comercio por Internet no tiene el efecto, con arreglo al Régimen Federal de Compensación, de hacerla no elegible con respecto a una ayuda de Estado con arreglo al artículo 2, apartado 2, de dicho Régimen. Simplemente supone, con arreglo al artículo 3, apartado 4, del citado Régimen, que los mayores ingresos obtenidos por la demandante derivados de ese comercio por Internet por mor de las decisiones de confinamiento tendrán que tenerse en cuenta a fin de evitar que el perjuicio que haya sufrido a consecuencia de esas decisiones se vea sobrecompensado.
28 En segundo lugar, de los debates mantenidos en el presente procedimiento ha resultado que la imposibilidad de que la demandante obtuviera una asistencia económica en virtud del programa federal de ayudas se debió a que las autoridades alemanas añadieron, de manera unilateral y autónoma con respecto al Régimen Federal de Compensación que había sido notificado a la Comisión, un requisito de elegibilidad que implicaba que al menos el 30 % del volumen de negocios global del solicitante se hubiera visto afectado por las decisiones de confinamiento, extremo que la República Federal de Alemania confirmó en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento que se le planteó.
29 En su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, la demandante ha intentado vincular al Régimen Federal de Compensación —en los términos en que la Decisión recurrida lo declaró compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b)— el requisito de elegibilidad que implica que al menos el 30 % del volumen de negocios global del solicitante se hubiera visto afectado por las decisiones de confinamiento. A este respecto, basta con señalar que ese requisito no figura en el Régimen Federal de Compensación, ni de modo expreso ni tampoco implícito, por medio de una supuesta remisión que pudiere haberse efectuado a los requisitos que obran en otros regímenes de ayudas notificados.
30 En tercer lugar, procede señalar que el hecho de que la República Federal de Alemania incluya un requisito de elegibilidad adicional —a saber, que la cifra de negocios se vea afectada en al menos un 30 % para poder acogerse a su programa federal de ayudas— carece de pertinencia para el examen del presente recurso, que se refiere exclusivamente a la legalidad de la Decisión recurrida, mediante la cual la Comisión declaró que el Régimen Federal de Compensación era compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).
31 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la aplicación del sistema de control de las ayudas estatales incumbe, por una parte, a la Comisión y, por otra, a los órganos jurisdiccionales nacionales y que sus funciones respectivas son complementarias pero distintas. Mientras que la apreciación de la compatibilidad de medidas de ayuda con el mercado interior recae en la competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control de los órganos jurisdiccionales de la Unión, a los órganos jurisdiccionales nacionales les corresponde velar, hasta la decisión definitiva de la Comisión, por la salvaguarda de los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento, por parte de las autoridades estatales, de la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2016, DEI y Comisión/Alouminion tis Ellados, C‑590/14 P, EU:C:2016:797, apartado 95 a 97 y jurisprudencia citada).
32 En este contexto, la demandante tiene la posibilidad de actuar ante los órganos jurisdiccionales alemanes, los cuales habrán de examinar, en su caso tras haber planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial interpretativa sobre la base del artículo 267 TFUE, si el hecho de que el Derecho nacional incluya un requisito de elegibilidad adicional equivale a la modificación de una ayuda existente en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento (UE) n.o 794/2004 del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2004, L 140, p. 1), y, por consiguiente, si equivale a una nueva ayuda en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), sometida la obligación de notificación en aplicación del artículo 108 TFUE, apartado 3.
33 De las apreciaciones que anteceden se deduce que, a la luz del artículo 2, apartado 2, del Régimen Federal de Compensación, en los términos en que la Decisión recurrida lo declaró compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), la demandante podría haber sido elegible para recibir una ayuda en virtud de dicho Régimen. De ello se deriva que la anulación de la Decisión recurrida no procuraría beneficio alguno a la demandante, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 20 de la presente sentencia, de modo que procede declarar la inadmisibilidad de su recurso al no existir interés en ejercitar la acción.
Costas
34 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
35 Al haber sido desestimadas sus pretensiones y haberlo solicitado así la Comisión, procede condenar en costas a la demandante.
36 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, la República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar a E. Breuninger GmbH & Co a cargar con sus propias costas y con aquellas en que hubiera incurrido la Comisión.
3) La República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.
Tomljenović | Schalin | Škvařilová‑Pelzl |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de diciembre de 2022.
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