STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 3. února 2022(1)
Věc C‑500/20
ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft
proti
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Mezinárodní dohody – Železniční doprava – Úmluva o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) – Jednotné právní předpisy pro smlouvu o užívání infrastruktury v mezinárodní železniční přepravě (CUI) – Pravomoc Soudního dvora – Náklady dopravce za pronájem náhradních lokomotiv z důvodu poškození svých lokomotiv – Smluvní strany, které rozšířily rozsah své odpovědnosti odkazem na vnitrostátní právní předpisy“
I. Úvod
1. V červenci 2015 vykolejil ve stanici Kufstein (Rakousko) vlak složený ze šesti lokomotiv, v důsledku čehož došlo k poškození dvou lokomotiv. Oprava poškozených lokomotiv trvala šest, resp. osm měsíců a během této doby si dopravce pronajal náhradní lokomotivy. Jádrem tohoto sporu jsou základ a rozsah odpovědnosti za náklady vzniklé jejich nájmem.
2. Předběžná otázka předložená Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud, Rakousko) se týká výkladu části Úmluvy o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980, ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999, týkající se odpovědnosti provozovatele železniční infrastruktury. Předkládající soud se úvodem táže, zda má Soudní dvůr pravomoc vykládat ustanovení COTIF, která byla uzavřena Unií i jejími členskými státy v oblasti dopravy, v nichž mají Unie a členské státy sdílenou pravomoc. Nejde o první případ, kdy má Soudní dvůr rozhodnout o své pravomoci, pokud jde o smíšené dohody(2). Vzhledem ke složitosti smíšených dohod ve vnější činnosti Unie(3) to také s největší pravděpodobností nebude případ poslední.
3. V případě, že Soudní dvůr je příslušný, je rovněž tázán ohledně výkladu rozsahu odpovědnosti provozovatelů železniční infrastruktury podle Jednotných právních předpisů pro smlouvu o užívání infrastruktury v mezinárodní železniční přepravě (dále jen „Jednotné právní předpisy CUI“)(4), jakož i případných výjimek, které z nich vyplývají. Soudní dvůr dosud neměl příležitost vykládat Jednotné právní předpisy CUI.
II. Právní rámec
4. Všechny členské státy Evropské unie s výjimkou Kyperské republiky a Maltská republika jsou smluvními stranami COTIF, kterou byla zřízena Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu (OTIF). Evropská unie ratifikovala COTIF s účinností od 1. července 2011(5).
A. Jednotné právní předpisy CUI
5. Jednotné právní předpisy CUI(6) se vztahují na každou smlouvu o využívání železniční infrastruktury pro účely mezinárodní přepravy, jako je smlouva uzavřená mezi účastnicemi v původním řízení.
6. Článek 4 Jednotných právních předpisů CUI, nadepsaný „Kogentní právo“, zní takto:
„Pokud to tyto Jednotné právní předpisy výslovně nepřipouštějí, je každá dohoda, která se přímo nebo nepřímo od těchto Jednotných právních předpisů odchyluje, neplatná a nemá právní účinek. Neplatnost takových dohod nemá za následek neplatnost ostatních ustanovení smlouvy. Bez ohledu na to může dopravce svou odpovědnost a své závazky vyplývající z těchto Jednotných právních předpisů rozšířit nebo odpovědnost za věcné škody omezit co do výše.“
7. Článek 8 Jednotných právních předpisů CUI, nadepsaný „Odpovědnost provozovatele“, stanoví v § 1 a 4 následující:
„§1 Provozovatel odpovídá za
a) škody způsobené osobám (usmrcení, zranění nebo jiné poškození tělesného nebo duševního zdraví),
b) věcné škody (zničení nebo poškození movitých nebo nemovitých věcí),
c) škody na majetku, které vyplývají z toho, že dopravce je povinen poskytnout odškodnění podle Jednotných právních předpisů CIV a Jednotných právních předpisů CIM,
které utrpí dopravce nebo jeho pomocné osoby při užívání infrastruktury a které mají původ v infrastruktuře.
[…]
§4 Smluvní strany mohou uzavírat dohody o tom, zda a v jaké míře odpovídá provozovatel za škody, které vzniknou dopravci zpožděním nebo provozními poruchami.“
8. Článek 19 Jednotných právních předpisů CUI, nadepsaný „Jiné nároky“, v § 1 stanoví:
„Ve všech případech, na které se použijí tyto Jednotné právní předpisy, může být vůči provozovateli nebo vůči dopravci uplatňován nárok na náhradu škody, ať již spočívá na jakémkoliv právním základě, pouze za předpokladů a omezení uvedených v těchto Jednotných právních předpisech.“
B. Dohoda o přistoupení
9. Dohoda o přistoupení(7) definuje mimo jiné vztah mezi povinnostmi vyplývajícími z unijního práva a povinnostmi vyplývajícími z COTIF a jejích přípojků. Konkrétně její článek 2 stanoví:
„Aniž je dotčen předmět a účel úmluvy podporovat, zlepšovat a usnadňovat mezinárodní železniční přepravu a aniž je dotčeno její plné používání ve vztahu k jiným stranám úmluvy, strany úmluvy, které jsou členskými státy Unie, používají ve svých vzájemných vztazích pravidla Unie, a proto nepoužívají pravidla vyplývající s této úmluvy, ledaže neexistuje pravidlo Unie vztahující se na konkrétní dotčený předmět.“
10. Kromě toho článek 7 dohody o přistoupení upřesňuje způsob určení rozsahu pravomoci Unie:
„Rozsah pravomoci Unie je uveden ve všeobecných podmínkách písemného prohlášení učiněného Unií při uzavření této dohody. Toto prohlášení lze podle potřeby pozměnit oznámením Unie zaslaným organizaci OTIF. Prohlášení nenahrazuje ani nijak neomezuje záležitosti, jichž se mohou týkat oznámení o pravomoci Unie, která je třeba učinit před tím, než OTIF přijme rozhodnutí prostřednictvím formálního hlasování nebo jinak.“
C. Rozhodnutí 2013/103(8)
11. Rozhodnutí 2013/103 v bodě 2 odůvodnění stanoví, že:
„Unie má výlučnou pravomoc nebo sdílenou pravomoc s členskými státy v oblastech, na které se vztahuje Úmluva o mezinárodní železniční přepravě (COTIF) ze dne 9. května 1980 ve znění Vilniuského protokolu ze dne 3. června 1999 […]“
12. Příloha I rozhodnutí 2013/103 navíc obsahuje prohlášení Evropské unie ohledně výkonu pravomocí (dále jen „prohlášení“) uvedených v článku 7 dohody o přistoupení. Prohlášení obsahuje dodatek, v němž je uveden seznam nástrojů, u nichž Unie dosud vykonávala svou pravomoc.
D. Rakouské právo
13. Podle předkládajícího soudu § 1293 a násl. Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch (občanský zákoník, dále jen „ABGB“) stanoví odpovědnost za náhradu škody při zavinění odpovědné strany. Ve smluvních vztazích je dlužník odpovědný za prokázání, že nenese vinu za nesplnění svých smluvních povinností (§ 1298 ABGB). Dlužník odpovídá za zavinění osob pomáhajících mu při plnění závazku (§ 1313a ABGB). Za podmínky zavinění, které lze přičíst žalované, je možné uplatňované náklady na nájem náhradních lokomotiv nahradit podle vnitrostátních právních předpisů.
III. Skutkový základ sporu v původním řízení a předběžné otázky
14. V prosinci 2014 uzavřely Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, soukromá železniční společnost se sídlem v Německu (dále jen „Lokomotion“), a ÖBB-Infrastruktur Aktiengeselschaft, rakouská železniční společnost (dále jen „ÖBB-Infrastruktur“), smlouvu, na základě níž mohla společnost Lokomotion za úplatu využívat železniční infrastrukturu pro mezinárodní dopravu.
15. Součástí této smlouvy jsou Všeobecné obchodní podmínky společnosti ÖBB-Infrastruktur ke smlouvě o využívání infrastruktury (dále jen „VOP“).
16. VOP stanoví, že odpovědnost se řídí ABGB, Unternehmensgesetzbuch (zákon o podnicích), Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (rakouský zákon o odpovědnosti za železniční a motorová vozidla) a Jednotnými právními předpisy CUI, pokud nejsou v rozporu s VOP.
17. Po vykolejení šesti lokomotiv společnosti Lokomotion dne 15. července 2015 byly dvě poškozené lokomotivy po dobu opravy nezpůsobilé k provozu. Společnost Lokomotion si pronajala dvě náhradní lokomotivy, čímž jí vznikly náklady.
18. Společnost Lokomotion požaduje po společnosti ÖBB-Infrastruktur 629 110 eur (plus úroky a náklady) za náklady na pronájem náhradních lokomotiv pronajatých z důvodu nehody. Společnost Lokomotion tvrdí, že nehoda byla způsobena vadnou železniční infrastrukturou, kterou poskytla společnost ÖBB-Infrastruktur. ÖBB-Infrastruktur podle společnosti Lokomotion protiprávně a se zaviněním porušila své povinnosti řádné výroby, přezkumu, údržby, obnovy a opravy železnice stanovené v předpisech železničního práva. Náklady na nájem náhradních lokomotiv je tedy třeba považovat za věcné škody ve smyslu čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
19. ÖBB-Infrastruktur naopak tvrdí, že příčinou nehody byl vytažený hák spojky vykolejených lokomotiv, nadměrně používaný už před vykolejením, za což nese odpovědnost společnost Lokomotion. ÖBB-Infrastruktur navíc tvrdí, že škody jsou majetkové povahy, a tudíž je nelze nahradit podle čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
20. Soud prvního stupně zamítl žalobu společnosti Lokomotion mezitímním rozsudkem, když rozhodl, že se použijí pouze Jednotné právní předpisy CUI a nikoli ustanovení ABGB o odpovědnosti. Následně se ztotožnil s názorem společnosti ÖBB-Infrastruktur, že náklady na nájem nelze považovat za „věcné škody“ ve smyslu čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
21. Odvolací soud však mezitímní rozsudek soudu prvního stupně zrušil a uložil mu, aby po doplnění řízení znovu o věci rozhodl. Zaujal názor, že čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI je třeba vykládat široce a tak, že zahrnuje i „odvozenou věcnou škodu“.
22. Společnost ÖBB-Infrastruktur podala proti uvedenému rozhodnutí opravný prostředek a navrhla, aby jej Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud) zrušil.
23. Za těchto okolností rozhodl Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud) o přerušení řízení a o předložení následujících otázek Soudnímu dvoru:
„1) Je Soudní dvůr Evropské unie příslušný pro výklad [Jednotných právních předpisů CUI]?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku:
Je třeba vykládat čl. 8 § 1 písm. b) [Jednotných právních předpisů CUI] v tom smyslu, že do odpovědnosti provozovatele za škody uvedené v tomto ustanovení spadají i náklady, které vznikají dopravci tím, že si musí z důvodu poškození svých lokomotiv pronajmout náhradním způsobem jiné lokomotivy?
3) V případě kladné odpovědi na první otázku a záporné odpovědi na druhou otázku:
Je třeba vykládat článek 4 a článek 19 § 1 [Jednotných právních předpisů CUI] v tom smyslu, že strany smlouvy mohou účinně rozšířit svou odpovědnost paušálním odkazem na vnitrostátní právní předpisy, pokud je podle nich rozsah odpovědnosti sice širší, avšak – na rozdíl od odpovědnosti bez zavinění podle [Jednotných právních předpisů CUI] – je podmínkou odpovědnosti zavinění?“
24. Písemná vyjádření předložily účastnice původního řízení a Evropská komise.
IV. Analýza
A. K první otázce: je Soudní dvůr příslušný k výkladu Jednotných právních předpisů CUI?
25. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je Soudní dvůr příslušný k výkladu Jednotných pravidel CUI, která jsou součástí COTIF, mezinárodní dohody, která byla uzavřena jako smíšená dohoda.
26. Smíšené dohody jsou mezinárodní dohody uzavřené současně Unií a všemi nebo některými jejími členskými státy(9). Smíšené dohody, které nejsou výslovně upraveny Smlouvami, jsou výtvorem politické a právní reality Evropské unie. Jsou odrazem jedinečnosti a složitosti vytvoření integrované Evropy(10).
27. Pokud mezinárodní dohoda upravuje oblasti spadající do svěřené pravomoci Unie i oblasti mimo tuto svěřenou pravomoc, nemá Unie ústavní pravomoc potřebnou k uzavření celé takové dohody. Z tohoto důvodu musí být smluvními stranami vedle Unie také členské státy, aby bylo zajištěno platné uzavření dohody v těch částech, které spadají do výlučné pravomoci členských států. Tato takzvaná „povinná smíšenost“(11) je důsledkem uplatnění zásady svěřených pravomocí(12), kterou se řídí pravomoci Unie v oblasti vnitřní i vnější činnosti(13).
28. V jiných situacích je však smíšenost volbou. O tzv. „fakultativní smíšenost“(14) se jedná tehdy, pokud zásadu svěřených pravomocí respektuje celá dohoda. To znamená, že Unie má nezbytné pravomoci ve vztahu ke všem ustanovením mezinárodní dohody, i když některé z těchto pravomocí dosud nebyly vykonány, a jsou tedy pouze potenciální. Fakultativní smíšenost tedy nevyplývá z uplatnění zásady svěřených pravomocí, jako je tomu u povinné smíšenosti, ale je otázkou výkonu svěřených pravomocí.
29. Pokud Unie sdílí pravomoci v oblastech, na které se dohoda vztahuje, se svými členskými státy, může být taková dohoda uzavřena, jak potvrdila judikatura Soudního dvora, buď jako smíšená dohoda, nebo pouze Unií(15). Jak podrobněji vysvětlím níže v druhé části, znamená to také, že v oblasti, v níž dosud žádné vnitřní právní předpisy neexistují, může Unie vykonávat svou sdílenou pravomoc nejen přijetím vnitřních právních předpisů, ale také uzavřením mezinárodní dohody.
30. Fakultativní smíšené dohody jsou tedy důsledkem politické volby ohledně způsobu výkonu svěřených sdílených pravomocí.
31. Dohoda, o niž jde v projednávané věci, je fakultativní smíšenou dohodou v oblasti dopravní politiky, tedy v oblasti, v níž má Unie sdílenou pravomoc se svými členskými státy(16). Žádná část dotčené dohody nepatří do oblasti výlučné pravomoci členského státu, a ani to není v projednávané věci sporné. Jinými slovy, Evropská unie může regulovat všechny oblasti, na které se vztahuje COTIF. Řada otázek byla skutečně do značné míry upravena vnitřně ještě před přistoupením Unie ke COTIF(17).
32. Jednotné právní předpisy CUI se však vztahují na oblast, která v době přistoupení Unie ke COTIF patřila k potenciálním sdíleným pravomocem(18). To znamená, že pravomoc přijímat právní předpisy v této oblasti byla Unii svěřena, ale tato možnost nebyla (zatím) využita. Pokud tedy otázku předkládajícího soudu formulujeme přesněji, týká se toho, zda má Soudní dvůr pravomoc vykládat části smíšené dohody v oblasti, kde je pravomoc na základě Smluv svěřena Unii, ale ve vztahu k níž Unie dosud nepřijala vnitřní právní předpisy.
33. Na tuto otázku zatím neexistuje jasná odpověď.
34. Příslušnost Soudního dvora týkající se smíšených dohod byla rozebírána v překvapivě malém počtu rozsudků, a to z různých důvodů(19). Judikatura Soudního dvora dosud nenabídla obecnou odpověď na otázku odůvodněnosti a mezí pravomoci Soudního dvora ve vztahu ke smíšeným dohodám. Řada generálních advokátů(20) a právních vědců(21) naopak poukázala na obtíže vyplývající z přístupu Soudního dvora k příslušnosti a v podstatě tvrdila, že tento přístup vede k právní nejistotě ohledně použitelného standardu.
35. Vyplývá to i z řady odpovědí, které zúčastněné předložily v souvislosti s první otázkou. Společnost Lokomotion zpochybňuje příslušnost Soudního dvora a tvrdí, že Jednotné právní předpisy CUI nejsou součástí Smluv, neboť nejsou aktem orgánu Unie, a že Soudní dvůr v každém případě Jednotné právní předpisy CUI nikdy nevykládal, a nemá tudíž příslušnost. Společnost ÖBB-Infrastruktur a Komise se naopak domnívají, že Soudní dvůr může Jednotné právní předpisy CUI vykládat. Předkládají však různé argumenty a opírají se o různou judikaturu. Společnost ÖBB-Infrastruktur na jedné straně odkazuje na rozsudek COTIF I(22) a dochází k závěru, že Soudní dvůr je příslušný k výkladu Jednotných právních předpisů CUI, neboť Unie má pravomoc ve vztahu ke COTIF. Komise se naproti tomu domnívá, že nestačí, že je dána pravomoc Unie, ale jelikož se Jednotné právní předpisy CUI týkají oblasti, která je z velké části upravena unijními právními předpisy, může Soudní dvůr mít příslušnost. V tomto ohledu se Komise opírá převážně o rozsudek ve věci Lesoochranárske zoskupenie(23).
36. Podle mého názoru je třeba při odpovědi na otázku příslušnosti Soudního dvora zohlednit složitost ústavního rozdělení pravomocí, která stojí za smíšenými dohodami. Odpověď na otázku, zda je Soudní dvůr příslušný ve vztahu k určitému ustanovení smíšené dohody, proto musí zohledňovat důvody, na základě nichž se Unie stala stranou takové dohody. Domnívám se, že Soudní dvůr má příslušnost pouze ve vztahu k těm ustanovením smíšené dohody, jejichž přijímáním vykonávala Unie svou pravomoc.
37. Přestože v tomto smyslu chybí výslovné vysvětlení, domnívám se, že stávající judikaturu lze chápat tak, že umožňuje dospět k závěru, že Soudní dvůr není automaticky příslušný k výkladu všech ustanovení smíšené dohody, ale může vykládat pouze ta ustanovení, ve vztahu k nimž Unie vykonala svou pravomoc. Tím se budu zabývat v části 1.
38. Takové chápání je možné nejen podle stávající judikatury, ale je to podle mého názoru také jediné vysvětlení, které je přijatelné na základě ústavního rozdělení pravomocí, jak je předpokládáno Smlouvami. To však vyvolává otázku, jak může Unie vykonávat pravomoc navenek a jaký je důsledek výkonu sdílených pravomocí. Těmito otázkami se budu zabývat v druhé části.
39. Ve třetí části pak tuto argumentaci použiji na projednávanou věc, abych dospěla k závěru, že Soudní dvůr má příslušnost vykládat Jednotné právní předpisy CUI, neboť Unie přistoupením ke COTIF vykonala svou pravomoc ve vztahu k pravidlům stanoveným v COTIF, včetně pravidel týkajících se odpovědnosti provozovatele železniční infrastruktury.
1. Přehodnocení judikatury týkající se příslušnosti Soudního dvora vykládat smíšené dohody
40. Vysvětlení pravomocí Soudního dvora vykládat mezinárodní dohody začalo rozsudkem ve věci Haegeman v roce 1974(24). Uvedená věc se týkala pravomoci Soudního dvora vykládat mezinárodní dohody obecněji, nejen smíšené dohody. Otázka v uvedené věci vyvstala proto, že článek 177 Smlouvy o EHS (nyní článek 267 SFEU) výslovně mezi akty, které může Soudní dvůr vykládat, neuvádí mezinárodní dohody. Soudní dvůr rozhodl, že je příslušný k výkladu dohody o přistoupení mezi EHS a Řeckem, neboť byla uzavřena Radou, a je tedy nedílnou součástí práva Unie(25). Jak však poznamenal Timmermans, „začlenění smíšené dohody do právního systému Unie neznamená […] neomezenou pravomoc Soudního dvora ve vztahu k celé dohodě“(26).
41. Otázka pravomoci Soudního dvora vykládat smíšené dohody, jelikož jsou součástí unijního práva, nebo spíše protože konkrétní ustanovení, které má být vykládáno, spadá do působnosti pravomocí Unie, vyvstala poprvé ve věci Demirel(27). Vlády Německa a Spojeného království tvrdily, že Soudní dvůr nemá pravomoc ve vztahu k těm ustanovením smíšené dohody s Tureckem, u nichž členské státy vykonaly své vlastní pravomoci(28). Soudní dvůr na tyto argumenty odpověděl tak, že dotčená otázka nespadá do výlučné pravomoci členských států, a argument, že Unie dosud nevykonala svou potenciální pravomoc, odmítl jako irelevantní, avšak nevysvětlil důvod(29).
42. Ačkoli by rozsudek ve věci Demirel mohl být v důsledku toho vykládán tak, že Soudní dvůr založil svou pravomoc vykládat všechna ustanovení smíšené dohody, s výjimkou těch, která se týkají oblasti, jež je stále ve výlučné pravomoci členských států, Soudní dvůr tento postoj jasně neuvedl ani nevysvětlil. Tento počáteční rozsudek tedy nelze považovat za konečné stanovisko k obecné otázce pravomoci Soudního dvora vykládat smíšené dohody(30).
43. Pozdější rozsudky týkající se výkladové pravomoci Soudního dvora lze podle mého názoru rozdělit do dvou základních skupin. První skupinu tvoří ty rozsudky, které navrhují široký výklad pravomoci Soudního dvora na základě toho, že smíšené dohody jsou součástí unijních právních předpisů a jako takové vyžadují jednotný výklad. Do této skupiny patří několik rozsudků týkajících se Dohody o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví (dále jen „dohoda TRIPS“), například rozsudky ve věci Hermès(31) a Dior(32), rozsudek ve věci Lesoochranárske zoskupenie(33) týkající se Aarhuské úmluvy, a nedávný rozsudek ve věci Moldavská republika(34) týkající se Smlouvy o energetické chartě (dále jen „ECT“). Druhá skupina věcí zastává zdrženlivější přístup a za účelem založení pravomoci Soudního dvora hledá souvislost mezi ustanovením, o jehož výklad se žádá, a výkonem pravomoci Unie. Do této skupiny patří rozsudek Merck(35), který se rovněž týká dohody TRIPS, jakož i řada rozsudků vzešlých z řízení o nesplnění povinnosti, jako je rozsudek Komise v. Irsko(36) týkající se Bernské úmluvy o ochraně literárních a uměleckých děl, rozsudek Étang de Berre(37) týkající se Úmluvy o ochraně Středozemního moře před znečišťováním nebo rozsudek MOX Plant(38) týkající se Úmluvy OSN o mořském právu.
44. Otázka příslušnosti vyvstala v uvedených rozsudcích z různých důvodů, a proto je nelze správně pochopit mimo jejich konkrétní kontext. Všechny z nich však lze podle mého názoru vykládat tak, že vedou k závěru, že Soudní dvůr spojuje svou příslušnost vyložit konkrétní ustanovení smíšené dohody s výkonem pravomoci Unie.
45. Tento výklad není bezprostředně zřejmý, zejména s ohledem na první skupinu rozsudků. Svůj postoj tedy vysvětlím na základě rozsudku ve věci Hermès(39). V uvedené věci Soudní dvůr rozhodoval o situaci, v níž nebylo jasné, zda vnitrostátní přechodné opatření týkající se ochranné známky Beneluxu spadá do působnosti článku 50 dohody TRIPS upravujícího prozatímní opatření. Jediným unijním právním předpisem v oblasti, na kterou se vztahuje příslušné ustanovení dohody TRIPS, bylo nařízení o ochranných známkách Společenství(40). Uvedený spor se však týkal ochranné známky Beneluxu, a nikoliv Společenství. Soudní dvůr nicméně shledal, že je příslušný, neboť článek 50 dohody TRIPS se může vztahovat na situace spadající do oblasti působnosti vnitrostátního i unijního práva. Soudní dvůr vysvětlil, že jeho jednotný výklad je zjevně v zájmu Unie(41).
46. Odvolávání se Soudního dvora na „zájem na jednotném výkladu“ by mohlo vést k závěru, že takový zájem byl hlavním důvodem pro založení pravomoci k výkladu článku 50 dohody TRIPS.
47. Soudní dvůr však musel v uvedené věci, stejně jako v jiných věcech spadajících do první skupiny, odpovědět na dvě různé otázky týkající se jeho pravomoci, které je třeba oddělit. První otázkou je, zda má Soudní dvůr v zásadě pravomoc vykládat konkrétní ustanovení smíšené dohody (článek 50 dohody TRIPS ve věci Hermès). Druhou otázkou je, zda Soudní dvůr může vykládat příslušná ustanovení smíšené dohody, pokud má být tento výklad použit ve sporu před vnitrostátním soudem mimo oblast působnosti unijního práva.
48. V odpovědi na první z těchto otázek umožnil Soudnímu dvoru založit svou pravomoc výkon pravomocí Unie ve vztahu k ustanovení smíšené dohody, o jehož výklad bylo požádáno. Přistoupením k dohodě TRIPS se její článek 50 stal součástí unijního práva v oblasti ochranných známek Společenství. Přistoupením Unie k dohodě TRIPS se tak její článek 50 stal součástí unijního práva.
49. Soudní dvůr se opřel o „zájem na jednotném výkladu“ pouze za účelem odůvodnění druhé otázky týkající se jeho pravomoci. Bylo to nezbytné, protože spor před vnitrostátním soudem se netýkal ochranné známky Společenství, ale ochranné známky Beneluxu. V uvedeném případě se tedy měl článek 50 dohody TRIPS použít jako vnitrostátní právo, a nikoli jako unijní právo. S odkazem na judikaturu ve věcech Dzodzi(42), Leur Bloem(43) a Giloy(44) a za jejího použití Soudní dvůr odůvodnil svou pravomoc vykládat unijní právo v situacích, které nespadají do oblasti jeho působnosti, nutností zabránit rozdílným výkladům unijního práva, k nimž by mohlo dojít, pokud by Soudní dvůr nebyl nápomocen vnitrostátním soudcům ve vnitrostátních situacích. To však bylo možné pouze proto, že článek 50 dohody TRIPS se stal součástí unijního práva.
50. Podobné odůvodnění bylo použito ve všech případech, které jsem uvedla jako patřící do první skupiny. Ve všech těchto případech spočíval základní důvod odůvodňující pravomoc Soudního dvora vykládat článek 50 dohody TRIPS, čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, respektive ustanovení týkající se přímých zahraničních investic ECT, v rozhodnutí Unie učinit tato ustanovení součástí unijního práva tím, že přistoupila k příslušným smíšeným dohodám.
51. Tato logika byla jasněji rozvinuta ve druhé skupině případů, v nichž Soudní dvůr učinil přímější souvislost mezi obsahem dohody a výkonem pravomocí Unie. Příslušnost byla založena buď proto, že otázka, které se týkala smíšená dohoda, byla upravena stávajícími unijními pravidly, nebo pokud nebyla, mělo se za to, že spadá do oblasti, která je do značné míry upravena unijními pravidly. Pokud však taková souvislost nebyla zjištěna, Soudní dvůr shledal, že nemá výkladovou pravomoc, i kdyby podle Smluv existovala případná sdílená pravomoc.
52. Tak tomu bylo ve věci Merck(45). Soudní dvůr byl opět pověřen výkladem dohody TRIPS, tentokrát jejího článku 33 upravujícího dobu platnosti ochrany patentu. Soudní dvůr konstatoval, že jeho pravomoc závisí na tom, zda Unie uplatnila svou pravomoc v příslušné oblasti dohody TRIPS. Poté, co Soudní dvůr dospěl k závěru, že patenty nejsou (nebo jsou jen sporadicky) upraveny unijním právem, měl za to, že o otázce, zda má článek 33 dohody TRIPS přímý účinek, musí rozhodnout vnitrostátní soud. Řečeno přímo slovy Soudního dvora „je třeba dojít k závěru, že vzhledem k tomu, že článek 33 Dohody TRIPS náleží do oblasti, v níž je v tomto stadiu vývoje práva Společenství v zásadě zachována pravomoc členských států, mohou tomuto ustanovení přiznat přímý účinek, či nikoliv“(46).
53. Přeloženo do jazyka pravomoci to znamenalo, že Soudní dvůr neměl pravomoc vykládat článek 33 dohody TRIPS, protože Unie dosud neuplatnila svou sdílenou pravomoc v oblasti ochrany patentů.
54. Řada rozsudků uvedených v bodě 43 tohoto stanoviska přijatých v rámci řízení o nesplnění povinnosti, nikoliv v řízení o předběžné otázce, rovněž spojovala pravomoc Soudního dvora s výkonem pravomoci Unie. Uvedené rozsudky položily otázku příslušnosti poněkud odlišným způsobem. To, co měl Soudní dvůr v uvedených věcech vyřešit jako předběžnou otázku, bylo, zda ustanovení smíšené dohody, které bylo údajně porušeno, je součástí unijního práva, či nikoli. Pouze v prvně uvedeném případě by bylo možné konstatovat, že členský stát „nesplnil povinnosti, které pro něho vyplývají ze Smluv“. Tyto rozsudky zavedly zdánlivě nové hledisko: pravomoc je založena v případě, že na dotčenou oblast se již v široké míře vztahují unijní právní předpisy(47).
55. Konstatování, že na určitou oblast politiky se již v široké míře vztahuje unijní právo, je třeba chápat jako ukazatel, který Soudnímu dvoru umožňuje konstatovat, že přistoupením ke smíšené dohodě se Unie rozhodla vykonávat svou sdílenou pravomoc i ohledně konkrétní otázky, která není obsažena v jejích vnitřních právních předpisech. K výkonu pravomoci tedy došlo uzavřením dotčené smíšené dohody(48). To založilo pravomoc Soudního dvora.
56. Jsou-li oba tyto směry judikatury vykládány navrhovaným způsobem, umožňují dospět k závěru, že pravomoc Soudního dvora vykládat ustanovení smíšené dohody, ve vztahu k němuž Unie dosud nevykonala svou vnitřní pravomoc, závisí na zjištění, že Unie svou pravomoc ve vztahu k této konkrétní otázce vykonala uzavřením smíšené dohody.
57. Dále vysvětlím, proč je tento závěr v rámci současného ústavního pořádku Unie nezbytný a jediný možný.
2. Nezbytná souvislost mezi ustanovením, o jehož výklad se žádá, a výkonem pravomocí Unie
58. Výkon pravomocí, které Unie sdílí s členskými státy, je upraven Smlouvami. Ústavní volba způsobu uspořádání pravomocí představuje odůvodnění i omezení pravomoci Soudního dvora vykládat smíšené dohody.
a) Jak pravidla Smlouvy o FEU týkající se výkonu pravomocí odůvodňují pravomoc Soudního dvora
59. K výkonu pravomoci Unie může dojít vnitřně, přijetím vnitřních právních předpisů, nebo navenek, samotným přistoupením k mezinárodní dohodě, která upravuje oblasti sdílené pravomoci. Možnost uzavřít smíšenou dohodu v oblasti sdílené pravomoci nezávisí na podmínce, že tato pravomoc již byla vykonána interně. Poprvé může být vykonána uzavřením mezinárodní dohody.
60. Takový názor navrhovali již generální advokáti. Ve věci Mox Plant měl generální advokát M. Poiares Maduro za to, že „samo uzavření mezinárodní dohody může být formou výkonu nevýlučné pravomoci Společenství, nezávisle na předcházejícím přijetí vnitřní právní úpravy Společenství“(49).
61. Dva nedávné rozsudky Soudního dvora, COTIF I(50) a Antarctic MPA(51), potvrzují, že sdílená pravomoc může být poprvé vykonána uzavřením mezinárodní dohody(52). Ve věci COTIF I Soudní dvůr rozptýlil pochybnosti, které vyvolal posudek 2/15(53), a potvrdil, že Unie se vždy může sama rozhodnout(54) uzavřít mezinárodní dohodu v oblasti sdílených pravomocí(55). To znamená, že Unie může poprvé vykonat svou sdílenou pravomoc podepsáním mezinárodní dohody.
62. Kdykoli lze tedy dospět k závěru, že přistoupením k mezinárodní dohodě se Unie rozhodla vykonat (do té doby pouze potenciální) sdílené pravomoci, stávají se příslušná ustanovení této dohody okamžikem jejího uzavření vykonávanou pravomocí Unie, a tedy součástí unijního práva.
63. Zdá se, že určité nejasnosti vyplývají ze směšování otázky výkonu sdílených pravomocí navenek (uzavřením mezinárodní dohody) a otázky, zda jsou tyto vnější pravomoci výlučné. To je výsledkem zakotvení zásady AETR(56) v dnešním čl. 3 odst. 2 SFEU. Uvedený článek stanoví, že Unie má „výlučnou“ pravomoc uzavřít mezinárodní smlouvu, pokud tato smlouva může ovlivnit nebo změnit ty pravomoci, které již byly vykonávány společnými pravidly.
64. Na rozdíl od vnějších vztahů Unie hovoří Smlouva o FEU v případě vnitřních situací o výlučných nebo sdílených pravomocích. Výlučné pravomoci brání členským státům v činnosti, ale podobně i sdílené pravomoci, jakmile je Unie vykoná, brání členským státům v činnosti. Ve vnitřní oblasti se tomu však neříká výlučné pravomoci; říká se tomu preempce (i když Smlouva o FEU tento výraz nepoužívá). Preempce je upravena v čl. 2 odst. 2 SFEU.
65. Nemožnost členských států uzavírat mezinárodní dohody, pokud by tím byla dotčena společná pravidla, je rovněž důsledkem preempce. V rámci Smluv je však taková preempce zařazena pod ustanovení týkající se výlučných pravomocí (čl. 3 odst. 2 SFEU). To může být důvodem, proč je výkon pravomocí ve vnějších vztazích často vnímán a vysvětlován jinak než výkon pravomocí ve vnitřních vztazích.
66. Kromě toho se čl. 3 odst. 2 SFEU zabývá preempcí v situaci, kdy je sdílená pravomoc nejprve vykonána vnitřně. Stanoví, že dohodu týkající se oblasti, v níž byla pravomoc členských států vyloučena, má uzavřít Unie, a nikoliv členské státy. Článek 3 odst. 2 SFEU však neřeší otázku důsledků, které nastanou, pokud je sdílená pravomoc nejprve vykonána navenek.
67. Pokud použijeme vhodnější terminologii preempce(57), je situace jasná. Podle čl. 2 odst. 2 SFEU mohou členské státy v oblasti sdílených pravomocí vykonávat své pravomoci v rozsahu, v jakém je Unie nevykonala. Naopak členské státy nemohou vykonávat svou pravomoc (je jim to zapovězeno), pokud ji v určité záležitosti vykonává Unie. Pokud tedy Unie vykonala sdílenou pravomoc vnitřně, nemohou členské státy jednat tak, aby ovlivnily společná pravidla, a to ani přijetím vnitřních právních předpisů ani uzavřením mezinárodní dohody. To je důvodem zásady AETR zakotvené v čl. 3 odst. 2 SFEU.
68. Zda Unie vykoná sdílenou pravomoc uzavřením mezinárodní dohody nebo vytvořením právních předpisů v rámci svého právního řádu, účinek by měl být stejný: členské státy nemohou toto pravidlo jednostranně měnit. V tomto ohledu je tedy irelevantní, zda Unie vykonala svou pravomoc vnitřně nebo navenek. Důvod, proč členské státy nemohou jednostranně měnit ustanovení mezinárodní dohody v rámci svého vnitřního právního řádu, je stejný jako důvod, pro který nemohou jednostranně měnit opatření přijatá v rámci unijního právního řádu: zajištění soudržného a jednotného uplatňování unijního práva.
69. Opírání se o pojem „preempce“ umožňuje vyřešit další častou nejasnost ve vnějších vztazích Unie, a to tu, při níž je otázka implicitní vnější pravomoci Unie směšována s otázkou výlučnosti její vnější pravomoci(58). Unie má totiž implicitní vnější pravomoc ve všech oblastech, v nichž má pravomoc vnitřní (výlučnou nebo sdílenou). Výkon pravomoci, která je vnitřně předpokládaná jako sdílená, brání tomu, aby členské státy vykonávaly tuto pravomoc vnitřně nebo navenek(59).
70. Z výše uvedeného je dále zřejmé, že hledání existujících vnitřních unijních předpisů nebo posouzení, zda se na danou oblast již v široké míře vztahují unijní předpisy, slouží k určení, zda členským státům nebylo zabráněno v tom, aby se pokusily danou záležitost upravit. To rovněž odůvodňuje výkladovou pravomoc Soudního dvora.
71. Společná pravidla mohou být ovlivněna nejen přijetím odporujících pravidel nebo změn jejich znění, ale také jejich výkladem. Nezávislý výklad společných pravidel orgány členských států by je mohl ovlivnit nebo změnit. Soudní dvůr má v rámci unijního právního řádu konečnou pravomoc vykládat ta ustanovení mezinárodní dohody, která se stala společnými pravidly, jelikož Unie vykonala svou sdílenou pravomoc přistoupením k mezinárodní dohodě.
72. Tvrdit, že Soudní dvůr je příslušný k výkladu ustanovení mezinárodní dohody, jejímž prostřednictvím Unie vykonala svou sdílenou pravomoc, je tedy stejné jako tvrdit, že Soudní dvůr je příslušný k výkladu nařízení nebo směrnice přijatých unijními orgány. Příslušné části takové mezinárodní dohody mají pro unijní právní řád stejnou povahu jako vnitřní sekundární právo. Z toho přirozeně vyplývá příslušnost Soudního dvora.
b) Jak pravidla Smlouvy o FEU o výkonu pravomocí omezují příslušnost Soudního dvora
73. Uznání pravomoci Unie vykonat sdílenou pravomoc poprvé na mezinárodní úrovni je ústavně citlivé, neboť tato volba ovlivňuje regulační schopnost členských států v dotčené oblasti. Je tomu tak proto, že většina sdílených pravomocí má na základě Smluv přednostní účinek: jakmile určitou záležitost upraví Unie, nemohou ji členské státy samy upravit, dokud bude v platnosti unijní právní úprava.
74. Zjednodušit otázku příslušnosti Soudního dvora tím, že se rozšíří na všechna ustanovení smíšené dohody jen proto, že se taková dohoda stala součástí unijního práva, a proto, že to zvyšuje jednotnost výkladu unijního práva, je lákavou představou(60). Jak však správně uvedl generální advokát G. Cosmas(61), tento zájem Unie nemůže odůvodnit zrušení stávajícího rozdělení pravomocí mezi Unií a jejími členskými státy. Toto rozdělení bylo odsouhlaseno ve Smlouvách, které tvoří ústavní listinu právního a politického systému Unie. Ačkoli tedy spojení výkonu pravomocí Unie s příslušností Soudního dvora činí z příslušnosti Soudního dvora „rukojmí komplexnosti prvně uvedeného“(62), nemůže tento nedostatek sám o sobě ospravedlnit ignorování ústavní volby týkající se způsobu vymezení pravomocí Unie a jejích členských států.
75. Proto může Soudní dvůr založit pravomoc pouze ve vztahu k těm ustanovením smíšené dohody, u nichž Unie vykonala svou regulační pravomoc. U vnitřních právních předpisů přijatých v oblasti sdílených pravomocí je vždy zřejmé, že cílem Unie bylo upravit vše, co je v těchto aktech obsaženo. U smíšených smluv to naopak není samozřejmé, ale musí to potvrdit analýza každé konkrétní smlouvy v jejím vlastním kontextu.
76. Rozhodnutí o tom, zda sdílenou pravomoc, která brání jednání členských států, bude, či nebude vykonávat Unie, je politickou volbou(63). Tato volba však podléhá unijním ústavním zásadám. Zaprvé Unie může jednat pouze za účelem dosažení cílů politik Unie(64). Zadruhé sdílenou pravomoc může Unie vykonávat pouze tehdy, jsou-li dodrženy zásady subsidiarity a proporcionality. Těmito zásadami se řídí výkon pravomocí Unie jak uvnitř, tak navenek(65).
77. Subsidiarita chrání rozhodování na úrovni členských států. To má zvláštní význam zejména tehdy, vezmeme-li v úvahu, že jakmile byly sdílené pravomoci vykonány na unijní úrovni, vylučují činnost členských států. Pokud Unie vykoná svou pravomoc navenek, není zásada subsidiarity zajištěna stejnými postupy jako při vnitřním rozhodování(66). Tuto zásadu je však nutné dodržovat. Jejího porušení se tak lze dovolávat jako důvodu pro zpochybnění souladu mezinárodní dohody se Smlouvami ex ante v řízení podle čl. 218 odst. 11 SFEU, nebo následně v řízení o zrušení nebo v řízení o předběžné otázce týkající se platnosti.
78. Generální advokát G. Cosmas poukázal na další ústavní prvek, který by neměl být při určování pravomoci Soudního dvora v případě smíšených smluv opomínán. Jedná se o vymezení pravomocí na horizontální úrovni mezi Soudním dvorem a ostatními unijními orgány. Jak G. Cosmas zdůraznil, i když je obecné úloze Soudního dvora vlastní úloha tvůrce práva, neznamená to, že by měl Soudní dvůr vykonávat legislativní iniciativu(67). Rozhodnutí, zda v určité oblasti harmonizovat vnitrostátní právní předpisy, v projednávané věci ve vztahu k odpovědnosti provozovatele železniční infrastruktury, přísluší politickým orgánům Unie a rozhodovacímu procesu předvídanému Smlouvami. Pokud by Soudní dvůr automaticky dospěl k závěru, že všechna ustanovení smíšené dohody jsou výsledkem výkonu pravomocí Unie (výsledkem automatického založení pravomoci Soudního dvora), vlastním posouzením by ve skutečnosti nahradil posouzení příslušných politických orgánů Unie týkající se toho, zda je harmonizace v dané oblasti nezbytná, či nikoli.
79. Ve věci COTIF I Spolková republika Německo tvrdila, že výkon sdílené pravomoci ve vnější oblasti, aniž se tak nejprve stane interně, vytváří riziko vyhnutí se účasti Evropského parlamentu a obcházení řádného legislativního postupu(68). Tento argument má opodstatnění ve světle ústavního pořádku Unie.
80. Postup podle článku 218 SFEU však zajišťuje, že orgány Unie mají při výkonu pravomocí ve vnějších vztazích obdobné pravomoci, jako mají v rámci vnitřních legislativních postupů. Soudní dvůr to uznal ve své judikatuře. Potvrdil, že čl. 218 odst. 6 písm. a) bod v) SFEU(69) stanoví postup použitelný v případě dohod v oblastech, na něž se vztahuje řádný legislativní postup(70). Podle Soudního dvora zajišťují obě řízení podobnou institucionální rovnováhu(71). V obou případech má Komise pravomoc iniciativy, Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou a vyžaduje se souhlas Evropského parlamentu.
81. Vzhledem k ústavnímu významu spojení pravomoci Soudního dvora vykládat smíšenou dohodu s výkonem pravomocí Unie při přijímání takové dohody je jediným možným závěrem, že posouzení důvodů a okolností, za nichž byla dohoda uzavřena jako smíšená, je nezbytné před rozhodnutím o existenci výkladové pravomoci Soudního dvora. To ovšem předpokládá, že k tomu, aby Soudní dvůr rozhodl, která ustanovení dohody jsou ustanoveními unijního práva, má pravomoc vykládat celou dohodu. Taková výkladová pravomoc již byla Soudním dvorem skutečně potvrzena(72).
82. Určit, která ustanovení smíšené dohody jsou ustanoveními, ve vztahu k nimž Unie vykonala svou sdílenou pravomoc, je složitý úkol, který lze provést pouze případ od případu. Lze ze samotné skutečnosti, že smlouva byla uzavřena jako smíšená, něco vyvozovat? Mohlo by být možné tvrdit, že členské státy se na takové dohodě podílejí, protože bylo rozhodnuto, že pouze některé ze sdílených pravomocí vykonává Unie, zatímco jiné zůstávají předmětem regulační odpovědnosti členských států.
83. Jaký by mohl být jiný důvod pro přistoupení členských států k dohodě? Podle mého názoru mohou mít členské státy jiné důvody, proč se připojit k mezinárodní dohodě jako strany Unie, i když taková dohoda vede k vyloučení možnosti jejich jednostranné činnosti ve všech oblastech, na které se vztahuje. Členské státy by si například mohly chtít udržet kontrolu nad vyjednáváním o takové dohodě, i když by ji po jejím uzavření ztratily. Členské státy mohou také jednoduše chtít být vidět na mezinárodní úrovni. Konečně, mezinárodní právo (na rozdíl od unijního práva) jim mohlo účast v určité dohodě nařídit. Nedomnívám se tedy, že z pouhé skutečnosti, že dohoda je uzavřena jako smíšená, lze vyvozovat mnoho.
84. Smíšené dohody, jejichž smluvní stranou se Unie stává, mohou být velmi odlišné(73). Mohou být dvoustranné nebo vícestranné, sjednané jako nové dohody, nebo mohly existovat před tím, než Unie získala pravomoc stát se jejich členem. Okolnosti uzavření každé dohody jednotlivě se mohou lišit. Zodpovězení otázky, zda Unie vykonala svou sdílenou pravomoc, je obzvláště obtížné v případě vícestranných dohod, jejichž smluvními stranami byly členské státy předtím, než se Unie k takové dohodě připojila. To, zda má Soudní dvůr pravomoc vykládat smíšenou dohodu, tedy podle mého názoru nelze předem určit jako obecné pravidlo platné pro každou dohodu.
85. Soudní dvůr musí posoudit okolnosti účasti Unie na konkrétní dohodě, aby mohl dospět k závěru, zda Unie vykonala svou sdílenou pravomoc ve vztahu ke konkrétnímu ustanovení takové dohody. Pokud tomu tak bylo, získal Soudní dvůr pravomoc vykládat takové ustanovení smíšené dohody pro účely jeho použití v rámci unijního právního řádu.
86. Lze si představit, že Soudní dvůr nebude moci z přípravných dokumentů, postupu k uzavření, znění smíšené dohody nebo jiné relevantní okolnosti vyvodit, že přistoupením k dotčené dohodě měla Unie v úmyslu vykonávat některé ze svých sdílených pravomocí. Domnívám se, že by pak musel dospět k závěru, že v zájmu respektování ústavního uspořádání pravomocí přísluší i nadále tyto pravomoci členským státům. V takovém případě by měl Soudní dvůr prohlásit, že je nepříslušný. V projednávané věci tomu tak však není.
3. Pravomoc Soudního dvora k výkladu Jednotných právních předpisů CUI
87. COTIF, včetně Jednotných právních předpisů CUI, je, jak bylo vysvětleno v úvodu tohoto stanoviska, smíšenou mezinárodní dohodou v oblasti dopravy, u níž Smlouvy předpokládají, že Unie sdílí svou pravomoc s členskými státy. Všechny záležitosti, na které se vztahuje COTIF, spadaly v době přistoupení Unie k této dohodě do výlučné nebo sdílené pravomoci Unie. Neexistuje tedy žádná oblast, v níž by členské státy měly výlučnou pravomoc.
88. Před připojením Unie jako smluvní strany ke COTIF v roce 2011 bylo smluvními stranami COTIF dvacet pět členských států Unie. Je zřejmé, že Unie převzala odpovědnost za ty části COTIF, v nichž měla výlučnou vnější pravomoc na základě vnitřních právních předpisů (prostřednictvím preempce)(74). K prohlášení byl připojen seznam legislativních aktů Unie(75).
89. Toto prohlášení však nelze chápat tak, že obsahuje taxativní výčet oblastí, v nichž Unie přistoupením ke COTIF vykonala svou pravomoc, neboť výkon vnitřních pravomocí Unie se neustále vyvíjí(76). To v důsledku toho nebrání výkladu, podle něhož Unie vykonala své sdílené pravomoci (poprvé) již samotným přistoupením ke COTIF.
90. Jednotné právní předpisy CUI jako součást COTIF pokrývají oblast dopravní politiky Unie, která dosud nebyla (nebo byla jen okrajově(77)) vnitřně upravena. Jednotné právní předpisy CUI se týkají smluv o používání železniční infrastruktury a odpovědnosti za škody provozovatele železniční sítě, které mohou při takovém používání vzniknout.
91. Vykonala Unie tím, že se připojila k Jednotným právním předpisům CUI jako součásti COTIF, svou sdílenou pravomoc v oblasti dopravy a zabránila členským státům v úpravě smluv o užívání železniční infrastruktury a související odpovědnosti za škody v případech smluv uzavřených v rámci Unie? Pokud ano, Soudní dvůr má výkladovou pravomoc týkající se příslušných ustanovení Jednotných právních předpisů CUI.
92. Tím, že Jednotné právní předpisy CUI harmonizují uzavírání smluv o využívání sítě železniční infrastruktury a odpovědnost stran v přeshraniční dopravě uvnitř Unie, mohou být považovány za příspěvek k cílům Unie v oblasti dopravní politiky.
93. Harmonizovaná úprava odpovědnosti odstraňuje rozdíly v přeshraničním provozování železniční dopravy, čímž přispívá k odstranění překážek plynulého fungování přeshraniční dopravy, což je cíl, kterého nelze snadno dosáhnout, pokud by byl ponechán rozdílným právním předpisům členských států. Činnost na úrovni Unie lze tedy odůvodnit tím, že spadá pod jeden z cílů dopravní politiky a dodržuje zásadu subsidiarity.
94. Článek 2 dohody o přistoupení zní následovně: „Aniž je dotčen předmět a účel úmluvy podporovat, zlepšovat a usnadňovat mezinárodní železniční přepravu a aniž je dotčeno její plné používání ve vztahu k jiným stranám úmluvy, strany úmluvy, které jsou členskými státy Unie, používají ve svých vzájemných vztazích pravidla Unie, a proto nepoužívají pravidla vyplývající s této úmluvy, ledaže neexistuje pravidlo Unie vztahující se na konkrétní dotčený předmět.“(78)
95. Článek 2 dohody o přistoupení chápu jako vyjádření záměru Unie upravit odpovědnost související s plněním smluv o použití železničních sítí v přeshraniční dopravě v rámci Unie tím, že se na tyto vztahy použijí Jednotné právní předpisy CUI. Jinými slovy, Unie se rozhodla upravit odpovědnost provozovatele sítě přijetím Jednotných právních předpisů CUI i pro situace uvnitř Unie.
96. Příloha II rozhodnutí 2013/103(79) navíc vysvětluje význam zvýrazněného spojení následovně: „Pojmem ‚(pravidlo) vztahující se na konkrétní dotčený předmět‘ se rozumí (pravidlo), které se použije na konkrétní případ upravený některým ustanovením úmluvy, včetně jejích dodatků, jenž není upraven právními předpisy Evropské unie.“
97. Formulaci „ledaže neexistuje pravidlo Unie vztahující se na konkrétní dotčený předmět“ je podle mého názoru třeba vykládat tak, že Unie má používat COTIF jako svá vlastní pravidla upravující dopravu v rámci Unie. Unie tedy tuto úmluvu uplatňuje v oblastech, které dosud vnitřně neupravila, a to i pro účely úpravy situací v rámci Unie, nad nimiž má sdílenou pravomoc.
98. Uvedená úmluva obsahuje Jednotné právní předpisy CUI, což znamená, že se Unie rozhodla tyto předpisy použít na odpovědnost provozovatelů železniční infrastruktury v situacích uvnitř Unie. Zároveň je zřejmé, že touto volbou Unie nezabránila tomu, aby mohla sama změnit tato pravidla ve vztahu k dopravě uvnitř Unie. Proto se Jednotné právní předpisy CUI použijí na vztahy uvnitř Unie pouze tehdy a dokud Unie nepřijme odlišná pravidla. Dokud však taková pravidla přijata nebudou, stávají se Jednotné právní předpisy CUI rovněž právem Unie.
99. Z tohoto důvodu se domnívám, že Unie vykonala svou pravomoc v oblasti dopravní politiky, kterou sdílí se svými členskými státy, uplatňovat systém odpovědnosti provozovatelů železniční infrastruktury, jak předpokládají Jednotné právní předpisy CUI, i na situace uvnitř Unie. V důsledku toho nemají členské státy v této oblasti regulační pravomoc. Soudní dvůr je proto příslušný k výkladu Jednotných právních předpisů CUI.
B. Ke druhé otázce: vztahují se na škodu vzniklou pronájmem náhradních lokomotiv Jednotné právní předpisy CUI?
100. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI zahrnuje náklady, které vznikly dopravci tím, že si musel po dobu opravy poškozených lokomotiv pronajmout náhradní lokomotivy. Soudní dvůr má tedy vyložit pojem „věcná škoda“ podle uvedeného ustanovení. Jak již bylo zmíněno v úvodu, Soudní dvůr dosud neměl příležitost vykládat Jednotné právní předpisy CUI.
101. Společnost ÖBB-Infrastruktur tvrdila, že náklady na pronájem náhradních lokomotiv představují škodu na majetku společnosti Lokomotion, a nikoliv škodu na samotných lokomotivách, a proto by měly být odlišeny od nákladů souvisejících se škodou na samotných lokomotivách. Kromě toho měla za to, že struktura Jednotných právních předpisů CUI spočívá na objektivní odpovědnosti provozovatele železniční infrastruktury, což by mělo vést k restriktivnímu výkladu rozsahu odpovědnosti uvedené v čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI. Společnost ÖBB-Infrastruktur zdůraznila, že na rozdíl od článku 15 Jednotných právních předpisů CUI(80), který při prokázání zavinění umožňuje překročit limity odpovědnosti, požadavek objektivní odpovědnosti vyplývající z čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI vyžaduje restriktivní výklad pojmu „věcná škoda“.
102. Komise se přiklonila k tomuto výkladu a uvedla, že struktura COTIF a Jednotných právních předpisů CUI podporuje rozlišení mezi věcnou škodou a škodou na majetku, přičemž pouze na první z nich se vztahuje čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
103. Společnost Lokomotion naopak tvrdila, že náklady za pronájem náhradních lokomotiv jsou součástí nákladů vzniklých v důsledku věcné škody podle čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI, neboť přispívají rovněž k uvedení lokomotiv do původního stavu.
104. S tím nesouhlasím.
105. Při výkladu ustanovení mezinárodní smlouvy Soudní dvůr dříve vycházel(81) z článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969(82) a článku 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi různými mezinárodními organizacemi ze dne 21. března 1986(83), které jsou vyjádřením mezinárodního obyčejového práva. Podle uvedených ustanovení musí být smlouva vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím ke svému předmětu a účelu(84).
106. V prvé řadě, v rozporu s tím, co uvádí společnost Lokomotion, nic ve struktuře a kontextu čl. 8 § 1 Jednotných právních předpisů CUI nenasvědčuje tomu, že by jeho účelem bylo úplné obnovení původního stavu hospodářského subjektu, včetně odstranění všech překážek bránících řádnému výkonu jeho obchodní činnosti, které byly způsobeny věcnými škodami.
107. Ustanovení čl. 8 § 1 písm. a) Jednotných právních předpisů CUI se vztahuje na škody způsobené osobám (jako je usmrcení, zranění nebo jiné poškození tělesného nebo duševního zdraví). Například v případě zranění zaměstnanců provozovatele se mi nezdá být v souladu s tímto ustanovením, že by dopravce mohl v důsledku takového zranění požadovat náklady spojené se zaměstnáním dalšího personálu.
108. Stejně tak náklady na opravu, které vznikly společnosti Lokomotion, jsou podle mého názoru náklady, které mají být nahrazeny podle čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI. Pronájem náhradních lokomotiv podle mého názoru necílí na ztrátu nebo poškození majetku, ale představuje dodatečné náklady vyplývající ze záměru společnosti Lokomotion pokračovat v poskytování služeb bez přerušení.
109. Článek 8 § 1 písm. c) Jednotných právních předpisů CUI je jediným ustanovením, které se týká peněžních nákladů (tedy nákladů mimo škody způsobené osobám nebo věcné škody), které může dopravce přenést na provozovatele infrastruktury.
110. Kromě toho znění čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI uvádí, že provozovatel (v tomto případě společnost ÖBB-Infrastruktur) „odpovídá“, a stanoví tak objektivní odpovědnost. Souhlasím se společností ÖBB-Infrastruktur a Komisí, že objektivní odpovědnost vyžaduje restriktivní výklad pojmu „věcné škody“.
111. Konečně za relevantní pro restriktivní výklad rozsahu odpovědnosti provozovatele podle čl. 8 §1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI považuji také čl. 8 § 4 těchto předpisů. Uvedené ustanovení konkrétně umožňuje rozšíření rozsahu odpovědnosti provozovatele za „škody, které vzniknou dopravci zpožděním nebo provozními poruchami“. Tyto škody vznikají dopravci v důsledku nemožnosti používat poškozené vozidlo pravidelně a včas.
112. Nedomnívám se, že by náklady vzniklé společnosti Lokomotion spadaly pod uvedené ustanovení, jelikož její provoz nebyl podle dostupných informací zpožděn ani narušen. Náklady, které lze nahradit, kromě samotné věcné škody podle čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI, jsou však v systému těchto pravidel výslovně uvedeny.
113. Článek 8 § 1 písm. c) Jednotných právních předpisů CUI odkazuje na „škody na majetku, které vyplývají z toho, že dopravce je povinen poskytnout odškodnění podle Jednotných právních předpisů CIV[(85)] a Jednotných právních předpisů CIM“(86). Majetkové škody, které mohou být nahrazeny na základě objektivní odpovědnosti, jsou ty, které vznikly dopravci v důsledku toho, že nemohl dodržet přepravní povinnost podle Jednotných právních předpisů CIV a CIM. Tyto majetkové škody tedy mohou být přeneseny na provozovatele infrastruktury.
114. Tento výklad je podle mého názoru v souladu s důvodovou zprávou Jednotných právních předpisů CUI(87), podle níž nejsou škody na majetku zahrnuty do čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
115. Je pravda, že pronájmem náhradních lokomotiv si lze jen těžko představit situaci, v níž by vznikly škody na majetku uvedené v čl. 8 § 1 písm. c) nebo čl. 8 § 4 Jednotných právních předpisů CUI. To nicméně neznamená, že se na tyto škody vztahuje čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
116. Domnívám se tedy, že náklady na nájem náhradních lokomotiv nespadají pod pojem „věcná škoda“ ve smyslu čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI.
C. Ke třetí otázce: mohou strany smlouvou rozšířit odpovědnost paušálním odkazem na vnitrostátní právní předpisy?
117. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda v případě, že se čl. 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI nevztahuje na náklady vzniklé společnosti Lokomotion výměnou poškozených lokomotiv, představuje paušální odkaz ve smlouvě na ABGB platné rozšíření odpovědnosti, než jaká je stanovena v Jednotných právních předpisech CUI podle jejich článku 4 a čl. 19 § 1.
118. Tato otázka vyžaduje, aby Soudní dvůr rozhodl o přiměřené rovnováze mezi smluvní svobodou a kogentní povahou Jednotných právních předpisů CUI týkajících se odpovědnosti(88).
119. Jak bylo vysvětleno výše, zúčastněné se dohodly, že VOP budou tvořit nedílnou součást smlouvy o užívání železniční infrastruktury(89). VOP odkazují na řadu zdrojů, včetně ABGB, které zase na jedné straně stanoví zavinění jako podmínku vzniku odpovědnosti, ale na druhé straně umožňují rozšířit rozsah nároků, jako jsou náklady na pronájem v projednávané věci.
120. Lze na základě těchto skutečností dospět k závěru, že zúčastněné tím, že zahrnuly subsidiární použití ABGB, rozšířily odpovědnost, jak umožňuje článek 4 Jednotných právních předpisů CUI?
121. Podle mého názoru je odpověď na tuto otázku kladná.
122. Článek 4 Jednotných právních předpisů CUI umožňuje stranám převzít větší odpovědnost a povinnosti, než jsou ty stanovené v Jednotných právních předpisech CUI.
123. Na úvod se domnívám, že toto ustanovení nevyžaduje, aby základ i rozsah odpovědnosti byly větší než to, co je stanoveno v Jednotných právních předpisech CUI. Článek 4 Jednotných právních předpisů CUI chápu spíše tak, že poskytuje stranám volnost při sjednání rozšíření odpovědnosti.
124. Tento výklad je v souladu s důvodovou zprávou k článku 4 Jednotných právních předpisů CUI, která uvádí, že účelem tohoto článku je umožnit smluvním stranám „rozšířit svou odpovědnost“(90). Důvodová zpráva nerozlišuje mezi základem a rozsahem odpovědnosti.
125. Strany proto mohou smlouvou rozšířit odpovědnost provozovatele sítě za škody vzniklé dopravci pronájmem náhradních lokomotiv po dobu opravy poškozených lokomotiv. Stejně tak může být tato odpovědnost založena na zavinění.
126. Společnost ÖBB-Infrastruktur tvrdí, že obecný odkaz na některé vnitrostátní právní předpisy ve VOP je příkladným, a nikoliv taxativním výčtem, což znamená, že je příliš nepřesný k tomu, aby se jednalo o výjimku na základě čl. 4 Jednotných právních předpisů CUI. Společnost ÖBB-Infrastruktur rovněž uvedla, že VOP odkazují na několik vnitrostátních právních předpisů, které by mohly být použitelné na projednávanou věc, což vede k tomu, že Jednotné právní předpisy CUI musí být použity jako jediný nástroj upravující odpovědnost vyplývající ze smlouvy.
127. Článek 4 Jednotných právních předpisů CUI neomezuje způsob, jakým mohou strany sjednat rozsáhlejší odpovědnost. Nic nenasvědčuje tomu, že by toho nebylo možné dosáhnout paušálním výběrem pravidel vnitrostátního systému. Vnitrostátnímu soudu přísluší rozhodnout, zda to bylo skutečně úmyslem smluvních stran.
128. Tento závěr není zpochybněn čl. 19 § 1 Jednotných právních předpisů CUI, který předepisuje povinné použití Jednotných právních předpisů CUI na jiné nároky týkající se odpovědnosti. Důvodová zpráva k čl. 19 § 1 Jednotných právních předpisů CUI(91) uvádí, že jeho cílem je „plně chránit systém odpovědnosti omezením mimosmluvních nároků“. Mám však za to, že spor v původním řízení se týká smluvních nároků (rozšíření odpovědnosti) stanovených v rámci toho, co umožňuje článek 4 Jednotných právních předpisů CUI. Z toho vyplývá, že čl. 19 § 1 Jednotných právních předpisů CUI se na projednávanou věc nevztahuje.
129. Domnívám se tedy, že Soudní dvůr by měl odpovědět na třetí otázku v tom smyslu, že článek 4 a čl. 19 § 1 Jednotných právních předpisů CUI umožňují stranám smluvně rozšířit odpovědnost paušálním odkazem na vnitrostátní právo. Takové rozšíření může vést k větší odpovědnosti, je však podmíněno prokázáním zavinění.
V. Závěry
130. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Oberster Gerichtshof (Nejvyšší soud, Rakousko) takto:
„1) Soudní dvůr Evropské unie je příslušný pro výklad Jednotných právních předpisů pro smlouvu o užívání infrastruktury v mezinárodní železniční přepravě (CUI) – příloha E k Úmluvě o mezinárodní železniční přepravě (COTIF).
2) Článek 8 § 1 písm. b) Jednotných právních předpisů CUI by měl být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na náklady, které vznikají dopravci tím, že si musí z důvodu poškození svých lokomotiv pronajmout jiné, náhradní lokomotivy.
3) Článek 4 a čl. 19 § 1 Jednotných právních předpisů CUI by měl být vykládán v tom smyslu, že umožňují smluvním stranám účinně rozšířit svou odpovědnost paušálním odkazem na vnitrostátní právní předpisy, i když to povede k širší odpovědnosti, avšak podmínkou odpovědnosti je zavinění.“