CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 3 februarie 2022(1)
Cauza C‑500/20
ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft
împotriva
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH
[cerere de decizie preliminară formulată de Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă, Austria)]
„Trimitere preliminară – Acorduri internaționale – Transport feroviar – Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) – Regulile uniforme privind Contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internațional feroviar (CUI) – Competența Curții – Costuri suportate de transportator pentru închirierea de locomotive de înlocuire după avarierea propriilor locomotive – Părți contractante care extind sfera răspunderii lor în raport cu dreptul național”
I. Introducere
1. În iulie 2015, în gara Kufstein (Austria) a deraiat o garnitură formată din șase locomotive, două dintre locomotive fiind avariate. Repararea locomotivelor a durat șase și, respectiv, opt luni, iar în acest timp, transportatorul a închiriat locomotive de înlocuire. Temeiul și sfera răspunderii pentru costurile de închiriere aferente se află în centrul prezentului litigiu.
2. Cererea de decizie preliminară formulată de Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă, Austria) privește interpretarea părții din Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999, care se referă la răspunderea gestionarului de infrastructură feroviară. Cu titlu preliminar, instanța de trimitere ridică problema competenței Curții de a interpreta dispozițiile COTIF, încheiată atât de Uniune, cât și de statele sale membre în domeniul transporturilor, în care Uniunea și statele membre dispun de competență partajată. Aceasta nu este prima dată când Curtea este invitată să se pronunțe cu privire la propria competență în ceea ce privește acordurile mixte(2). Având în vedere complexitatea care stă la baza caracterului mixt al acțiunii externe(3), este foarte probabil să nu fie nici ultima dată.
3. În cazul în care această competență este stabilită, Curtea este invitată de asemenea să interpreteze întinderea răspunderii gestionarilor de infrastructură feroviară în temeiul Regulilor uniforme privind Contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internațional feroviar (denumite în continuare „Regulile uniforme CUI”)(4), precum și posibilele derogări de la acestea. Curtea nu a avut încă ocazia să interpreteze Regulile uniforme CUI.
II. Cadrul juridic
4. Toate statele membre ale Uniunii, cu excepția Republicii Cipru și a Republicii Malta, sunt părți la COTIF, prin care se constituie Organizația Interguvernamentală pentru Transporturile Internaționale Feroviare (OTIF). Uniunea Europeană a ratificat COTIF cu efect de la 1 iulie 2011(5).
A. Regulile uniforme CUI
5. Regulile uniforme CUI(6) se aplică oricărui contract de utilizare a infrastructurii feroviare în scopul efectuării de transporturi internaționale, precum contractul încheiat între părțile din litigiul principal.
6. Articolul 4 din Regulile uniforme CUI, intitulat „Drept imperativ”, are următorul cuprins:
„Dacă nu se prevede altfel în prezentele reguli uniforme, orice stipulare care ar constitui, direct sau indirect, o derogare de la prezentele reguli uniforme este nulă și neavenită. Nulitatea unor astfel de stipulări nu va trage după sine nulitatea altor prevederi ale contractului. Cu toate acestea, părțile la contract își pot asuma răspunderi mai mari și obligații mai împovărătoare decât cele prevăzute în prezentele reguli uniforme sau pot stabili o valoare maximă a despăgubirii pentru pagubele sau prejudiciile materiale.”
7. Articolul 8 din Regulile uniforme CUI, intitulat „Răspunderea gestionarului”, prevede la alineatele (1) și (4):
„§ 1 Gestionarul răspunde pentru:
a) pagubele corporale (deces, vătămare corporală sau orice alt prejudiciu al integrității fizice ori psihice);
b) pagubele materiale (distrugere sau avariere a unor bunuri mobile ori imobile);
c) pagubele pecuniare rezultate din daune‑interese datorate de transportator în virtutea Regulilor uniforme CIV și Regulilor uniforme CIM,
provocate transportatorului sau auxiliarilor acestuia în timpul utilizării infrastructurii și care își au originea în infrastructură.
[…]
§ 4 Părțile la contract pot conveni dacă și în ce măsură gestionarul răspunde pentru pagubele provocate transportatorului [din cauza] întârzierii sau unei perturbări în exploatare.”
8. Articolul 19 din Regulile uniforme CUI, intitulat „Alte acțiuni în justiție”, prevede la alineatul (1):
„În toate cazurile în care se aplică prezentele reguli uniforme, orice acțiune în justiție privind răspunderea poate fi introdusă împotriva gestionarului sau a transportatorului, indiferent de temeiul acesteia, numai în condițiile și limitările acestor reguli uniforme.”
B. Acordul de aderare
9. Acordul de aderare(7) stabilește, inter alia, raportul dintre obligațiile care decurg din dreptul Uniunii și cele care decurg din COTIF și din apendicele la aceasta. Mai precis, articolul 2 din acesta prevede:
„Fără a aduce atingere obiectului și scopului convenției de a promova, a îmbunătăți și a facilita traficul feroviar internațional și fără a aduce atingere aplicării depline a acesteia în relațiile cu alte părți la convenție, părțile la convenție care sunt state membre ale Uniunii aplică normele Uniunii și, prin urmare, nu aplică normele care decurg din această convenție, decât în măsura în care nu există norme ale Uniunii care reglementează domeniul în cauză.”
10. În plus, articolul 7 din Acordul de aderare precizează modul de determinare a domeniului de competență al Uniunii:
„Domeniul de competență al Uniunii este descris în termeni generali într‑o declarație scrisă emisă de Uniune la data încheierii prezentului acord. Declarația respectivă poate fi modificată, după cum este necesar, prin notificarea OTIF de către Uniune. Declarația nu înlocuiește și nu limitează în niciun fel aspectele care pot face obiectul notificărilor privind competența Uniunii, transmise anterior luării deciziilor în cadrul OTIF, prin vot formal sau prin intermediul altei proceduri.”
C. Decizia 2013/103(8)
11. În considerentul (2), Decizia 2013/103 prevede că:
„Uniunea dispune de competență exclusivă sau de competență partajată cu statele sale membre în domeniile reglementate de Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF) din 9 mai 1980, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la Vilnius din 3 iunie 1999 […]”
12. În plus, anexa I la Decizia 2013/103 include Declarația Uniunii Europene în ceea ce privește exercitarea competențelor menționate la articolul 7 din Acordul de aderare (denumită în continuare „declarația”). Declarația conține un apendice care oferă o listă de instrumente prin intermediul cărora Uniunea și‑a exercitat competența până la data respectivă.
D. Dreptul austriac
13. Potrivit instanței de trimitere, articolul 1293 și următoarele din Codul civil austriac (Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch) (denumit în continuare „ABGB”) reglementează răspunderea pentru daune compensatorii în cazul culpei părții responsabile. În raporturile contractuale, partea considerată culpabilă trebuie să prezinte dovezi privind inexistența culpei în ceea ce privește neîndeplinirea obligațiilor sale contractuale (articolul 1298 din ABGB). Partea considerată culpabilă răspunde pentru culpa agenților săi (articolul 1313a din ABGB). Cu condiția existenței unei culpe care poate fi atribuită pârâtei, costurile pretinse de închiriere a locomotivelor de înlocuire pot fi rambursate pe baza legislației naționale.
III. Istoricul cauzei și întrebările preliminare
14. În decembrie 2014, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, o întreprindere privată de transport feroviar cu sediul în Germania (denumită în continuare „Lokomotion”), și ÖBB‑Infrastruktur Aktiengeselschaft, o întreprindere austriacă de infrastructură feroviară (denumită în continuare „ÖBB‑Infrastruktur”), au încheiat un contract privind utilizarea infrastructurii feroviare pentru transportul internațional, în schimbul plății unei remunerații de către Lokomotion.
15. Acest contract include o trimitere la termenii și condițiile generale ale ÖBB‑Infrastruktur privind contractul de utilizare a infrastructurii (denumite în continuare „TCG”).
16. TCG prevăd că răspunderea este reglementată de ABGB, de Unternehmensgesetzbuch (Codul comercial), de Eisenbahn- und Kraftfahrzeughaftpflichtgesetz (Legea austriacă privind răspunderea civilă în transportul feroviar și rutier) și de Regulile uniforme CUI, cu excepția cazului în care acestea sunt contrare TCG.
17. În urma deraierii celor șase locomotive ale Lokomotion la 15 iulie 2015, două locomotive avariate nu au fost funcționale pe durata lucrărilor de reparații. Lokomotion a închiriat două locomotive de înlocuire, suportând astfel costuri.
18. Lokomotion solicită de la ÖBB‑Infrastruktur suma de 629 110 euro (plus dobânzi și cheltuieli) reprezentând costurile închirierii locomotivelor pentru înlocuirea locomotivelor avariate în accident. Accidentul s‑ar fi produs ca urmare a unor deficiențe ale infrastructurii de cale ferată puse la dispoziție de ÖBB‑Infrastruktur. Aceasta din urmă, potrivit Lokomotion, ar fi încălcat în mod ilicit și culpabil obligațiile sale prevăzute de normele din domeniul transportului feroviar privind construcția, verificarea, întreținerea, reabilitarea și repararea corespunzătoare a căii ferate. Prin urmare, costurile echipamentelor de schimb închiriate ar trebui considerate pagube materiale în sensul prevăzut de articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
19. În schimb, potrivit ÖBB‑Infrastruktur, cauza accidentului ar fi fost desprinderea unui cârlig de remorcare de la locomotiva deraiată, care fusese suprasolicitat chiar înainte de deraiere, motiv pentru care vina ar reveni Lokomotion. În plus, ÖBB‑Infrastruktur susține că pierderile sunt de natură pecuniară și, prin urmare, nu sunt eligibile pentru despăgubire în temeiul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
20. Instanța de prim grad de jurisdicție a respins cererea Lokomotion printr‑o hotărâre interlocutorie, considerând că sunt aplicabile numai Regulile uniforme CUI, cu excluderea dispozițiilor ABGB privind răspunderea. În continuare, a fost de acord cu ÖBB‑Infrastruktur, considerând că costurile de închiriere nu pot fi considerate „pagube materiale” în sensul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
21. Instanța de apel a anulat însă hotărârea interlocutorie a instanței de prim grad și a trimis acesteia cauza spre rejudecare după completarea procedurii. Aceasta a considerat că articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI trebuie interpretat în sens larg și trebuie să includă și „pagubele materiale derivate”.
22. ÖBB‑Infrastruktur a formulat apel împotriva acestei decizii și a solicitat Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) să o anuleze.
23. În aceste condiții, Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă pentru interpretarea [Regulilor uniforme CUI]?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
Articolul 8 alineatul 1 litera b) [din Regulile uniforme CUI] trebuie interpretat în sensul că răspunderea gestionarului pentru pagube materiale, care face obiectul acestei dispoziții, include și costurile suportate de transportator ca urmare a faptului că, din cauza pagubelor suferite de locomotivele sale, este nevoit să închirieze alte locomotive de înlocuire?
3) În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare și al unui răspuns negativ la a doua întrebare:
Articolul 4 și articolul 19 alineatul 1 [din Regulile uniforme CUI] trebuie interpretate în sensul că părțile contractuale își pot extinde efectiv răspunderea printr‑o trimitere generală la legislația națională, dacă în urma acestei trimiteri se extinde sfera răspunderii, însă – prin derogare de la răspunderea obiectivă prevăzută de [Regulile uniforme CUI] – condiția pentru răspundere este existența unei culpe?”
24. Părțile din litigiul principal și Comisia Europeană au depus observații scrise.
IV. Analiză
A. Cu privire la prima întrebare: Curtea are competența de a interpreta Regulile uniforme CUI?
25. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Curtea este competentă să interpreteze Regulile uniforme CUI, care fac parte din COTIF, un acord internațional încheiat ca acord mixt.
26. Acordurile mixte sunt acorduri internaționale încheiate simultan de Uniunea Europeană și de toate statele sale membre sau de unele dintre acestea(9). Acordurile mixte, care nu sunt prevăzute în mod expres de tratate, sunt creația realității politice și juridice a Uniunii Europene. Acestea reflectă unicitatea și complexitatea construcției unei Europe integrate(10).
27. Atunci când un acord internațional reglementează domenii atât în cadrul, cât și în afara competențelor atribuite ale Uniunii, aceasta nu dispune de prerogativa constituțională necesară pentru a încheia un astfel de acord în integralitatea sa. Pentru acest motiv, statele membre trebuie să se alăture Uniunii în calitate de părți pentru a asigura încheierea valabilă a acordului în ceea ce privește părțile care intră în competența exclusivă a statelor membre. Acest așa‑numit „caracter mixt obligatoriu”(11) este rezultatul aplicării principiului atribuirii(12), care reglementează competențele Uniunii atât pentru acțiunea internă, cât și pentru cea externă(13).
28. Cu toate acestea, în alte situații, caracterul mixt este o alegere. Acest așa‑numit „caracter mixt facultativ”(14) intervine atunci când cerințele principiului atribuirii sunt întrunite în ceea ce privește întregul acord. Aceasta înseamnă că Uniunea dispune de competențele necesare cu privire la toate dispozițiile unui acord internațional, chiar dacă unele dintre competențele respective nu au fost încă exercitate, și, prin urmare, sunt doar potențiale. Prin urmare, caracterul mixt facultativ nu rezultă din aplicarea principiului atribuirii, astfel cum se întâmplă în cazul caracterului mixt obligatoriu, ci ține mai curând de exercitarea competențelor atribuite.
29. În cazul în care, în domeniile care fac obiectul acordului, Uniunea dispune de o competență partajată cu statele sale membre, un astfel de acord poate fi încheiat, astfel cum a confirmat jurisprudența Curții, fie sub forma unui acord mixt, fie exclusiv de către Uniune(15). Așa cum vom explica mai detaliat în secțiunea 2 de mai jos, aceasta înseamnă de asemenea că Uniunea își poate exercita competența partajată nu numai prin adoptarea unei reglementări interne, ci și prin încheierea unui acord internațional cu privire la aspectul pentru care nu există încă nicio reglementare internă.
30. Acordurile mixte facultative sunt, prin urmare, o consecință a unei alegeri politice privind modul de exercitare a competențelor partajate atribuite.
31. Acordul în discuție în prezenta cauză este un acord mixt facultativ în domeniul politicii transporturilor, domeniu în care Uniunea dispune de competențe partajate cu statele sale membre(16). Nicio parte a acordului în discuție nu aparține unui domeniu de competență exclusivă a statelor membre, iar acest aspect nu este contestat în speță. Cu alte cuvinte, toate domeniile vizate de COTIF ar putea fi reglementate de Uniunea Europeană. O serie de aspecte au fost, într‑adevăr, reglementate pe plan intern în mare măsură chiar înainte de aderarea Uniunii Europene la COTIF(17).
32. Cu toate acestea, Regulile uniforme CUI vizează un domeniu care, la momentul aderării Uniunii Europene la COTIF, aparținea unor potențiale competențe partajate(18). Aceasta înseamnă că competența de a legifera în acest domeniu a fost atribuită Uniunii, dar că această posibilitate nu a fost (încă) utilizată. Prin urmare, formulată mai precis, întrebarea adresată de instanța de trimitere vizează stabilirea aspectului dacă Curtea este competentă să interpreteze părți ale unui acord mixt cu un obiect pentru care tratatele atribuie Uniunii competență, dar în privința căruia Uniunea nu a adoptat încă o reglementare internă.
33. Nu există încă un răspuns clar la această întrebare.
34. Competența Curții în ceea ce privește acordurile mixte a fost discutată într‑un număr surprinzător de mic de hotărâri, iar motivele au fost diferite(19). Jurisprudența Curții nu a oferit încă un răspuns general cu privire la justificarea și la limitele competenței Curții în materie de acorduri mixte. Dimpotrivă, mai mulți avocați generali(20) și specialiști în drept(21) au subliniat dificultățile care decurg din abordarea Curții cu privire la competență, susținând în esență că aceasta creează insecuritate juridică în ceea ce privește normele aplicabile.
35. Acest lucru reiese de asemenea din diferitele răspunsuri oferite de participanții la prezenta procedură în legătură cu prima întrebare. Lokomotion contestă competența Curții, susținând că Regulile uniforme CUI nu fac parte din tratate, întrucât nu constituie un act al unei instituții a Uniunii și că, în orice caz, Curtea nu a interpretat niciodată Regulile uniforme CUI și, prin urmare, nu este competentă. În schimb, potrivit ÖBB‑Infrastruktur și Comisiei, Curtea poate interpreta Regulile uniforme CUI. Acestea prezintă însă argumente diferite și invocă o jurisprudență diferită. Pe de o parte, ÖBB‑Infrastruktur face trimitere la Hotărârea COTIF I(22) și concluzionează că, întrucât Uniunea are competență în ceea privește COTIF, Curtea este competentă să interpreteze Regulile uniforme CUI. Pe de altă parte, Comisia consideră că nu este suficient ca Uniunea să dispună de competență, însă, întrucât Regulile uniforme CUI se referă la un domeniu reglementat în mare parte de dreptul Uniunii, Curtea se poate declara competentă. În această privință, Comisia se întemeiază în principal pe Hotărârea Lesoochranárske zoskupenie(23).
36. În opinia noastră, complexitatea repartizării constituționale a competențelor care stă la baza acordurilor mixte trebuie luată în considerare pentru a răspunde la întrebarea privind competența Curții. Prin urmare, pentru a răspunde la întrebarea dacă Curtea este competentă în ceea ce privește o anumită dispoziție a unui acord mixt, trebuie să se țină seama de motivele pentru care Uniunea a devenit parte la un astfel de acord. În opinia noastră, Curtea este competentă numai în privința dispozițiilor unui acord mixt pentru adoptarea cărora Uniunea și‑a exercitat competența.
37. În pofida lipsei unei explicații clare în acest sens, considerăm că jurisprudența existentă poate fi înțeleasă în sensul că permite să se concluzioneze că Curtea nu dispune de o competență automată cu privire la toate dispozițiile unui acord mixt, ci poate să interpreteze numai acele dispoziții în privința cărora Uniunea și‑a exercitat competența. Vom prezenta această analiză în secțiunea 1.
38. Nu numai că o astfel de interpretare este posibilă în temeiul jurisprudenței existente, ci, în opinia noastră, este și singura explicație acceptabilă în acord cu repartizarea constituțională a competențelor prevăzută de tratate. Cu toate acestea, se ridică în acest caz întrebarea legată de modul în care Uniunea poate exercita o competență pe plan extern și care este consecința exercitării unei competențe partajate. Vom aborda aceste aspecte în secțiunea 2.
39. În continuare, în secțiunea 3, vom aplica acest raționament în speță, pentru a concluziona că Curtea este competentă să interpreteze Regulile uniforme CUI, întrucât, prin aderarea la COTIF, Uniunea și‑a exercitat competența în ceea ce privește normele prevăzute de aceasta, inclusiv în ceea ce privește răspunderea gestionarului de infrastructură feroviară.
1. Examinarea jurisprudenței referitoare la competența Curții de a interpreta acordurile mixte
40. Explicarea competențelor Curții de a interpreta acordurile internaționale a început odată cu Hotărârea Haegeman din anul 1974(24). Această cauză privea competența Curții de a interpreta acordurile internaționale în general, nu numai acordurile mixte. Problema a apărut ca urmare a faptului că articolul 177 din Tratatul CEE (în prezent articolul 267 TFUE) nu menționează în mod expres acordurile internaționale ca fiind acte pe care Curtea le poate interpreta. Curtea a decis că este competentă să interpreteze acordul de aderare dintre CEE și Grecia, întrucât acesta a fost încheiat de Consiliu și, prin urmare, face parte integrantă din dreptul Uniunii(25). Cu toate acestea, astfel cum a arătat Timmermans, „integrarea unui acord mixt în ordinea juridică a Uniunii nu implică […] o competență nelimitată a Curții în ceea ce privește întregul acord”(26).
41. Problema competenței Curții de a interpreta acordurile mixte, întrucât acestea fac parte din dreptul Uniunii sau, mai degrabă, întrucât dispoziția specifică ce trebuie interpretată intră în domeniul de aplicare al competențelor Uniunii, a fost ridicată pentru prima dată în cauza Demirel(27). Guvernul german și cel al Regatului Unit au susținut că Curtea nu este competentă în ceea ce privește dispozițiile acordului mixt cu Turcia, în legătură cu care statele membre și‑au exercitat propriile competențe(28). Curtea a răspuns la aceste argumente explicând că problema în cauză nu intră în competența exclusivă a statelor membre și a înlăturat ca lipsit de relevanță argumentul potrivit căruia Uniunea nu își exercitase încă potențiala competență, fără a preciza însă motivul(29).
42. Deși Hotărârea Demirel ar putea, în consecință, să fie interpretată ca și cum Curtea și‑ar fi stabilit competența de a interpreta toate dispozițiile unui acord mixt, cu excepția celor care reglementează un domeniu care este încă de competența exclusivă a statelor membre, Curtea nu a exprimat clar și nu a explicat în mod clar o astfel de poziție. Prin urmare, nu se poate considera că această hotărâre timpurie adoptă o poziție definitivă cu privire la problematica generală legată de competența Curții de a interpreta acordurile mixte(30).
43. În opinia noastră, hotărârile ulterioare referitoare la competența de interpretare a Curții pot fi împărțite în două grupe de bază. Prima grupă constă în acele hotărâri care propun o interpretare largă a competenței Curții, în temeiul faptului că acordurile mixte fac parte din corpusul dreptului Uniunii și, ca atare, necesită o interpretare uniformă. Această grupă cuprinde mai multe hotărâri referitoare la Acordul privind aspectele legate de comerț ale drepturilor de proprietate intelectuală (denumit în continuare „Acordul TRIPS”), precum Hotărârea Hermès(31) și Hotărârea Dior și alții(32), Hotărârea Lesoochranárske zoskupenie(33), referitoare la Convenția de la Aarhus, și recenta Hotărâre în cauza Republica Moldova(34) referitoare la Tratatul privind Carta energiei (ECT). A doua grupă de cauze adoptă o abordare mai rezervată și are în vedere legătura dintre dispoziția a cărei interpretare este solicitată și exercitarea competenței Uniunii pentru a stabili competența Curții. Din această grupă face parte Hotărârea Merck(35), care se referă tot la Acordul TRIPS, precum și o serie de hotărâri rezultate din acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, precum Comisia/Irlanda(36), referitoare la Convenția de la Berna pentru protecția operelor literare și artistice, Hotărârea Etang de Berre(37), referitoare la Convenția privind protecția Mării Mediterane împotriva poluării, sau Hotărârea MOX Plant(38), referitoare la Convenția Națiunilor Unite asupra dreptului mării.
44. Problema competenței a apărut în aceste hotărâri pentru motive diferite și, prin urmare, acestea nu pot fi înțelese în mod corespunzător în afara contextului lor specific. Cu toate acestea, în opinia noastră, toate pot fi interpretate în sensul că determină concluzia potrivit căreia Curtea leagă competența sa cu privire la o anumită dispoziție a unui acord mixt de exercitarea competenței Uniunii.
45. Această interpretare nu este imediat evidentă, în special în lumina primei grupe de hotărâri. În consecință, vom explica afirmația noastră pe baza Hotărârii Hermès(39). În cauza respectivă, Curtea s‑a confruntat cu o situație în care nu era clar dacă o măsură provizorie națională referitoare la o marcă Benelux intra în domeniul de aplicare al articolului 50 din Acordul TRIPS, care reglementează măsurile provizorii. Singurul act legislativ al Uniunii în domeniul reglementat de dispozițiile relevante din Acordul TRIPS era un regulament privind mărcile comunitare(40). Litigiul privea însă o marcă Benelux, iar nu o marcă comunitară. Cu toate acestea, Curtea s‑a declarat competentă, întrucât articolul 50 din Acordul TRIPS se poate aplica în egală măsură situațiilor care intră în domeniul de aplicare al dreptului național și celor care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Astfel cum a explicat Curtea, interpretarea sa uniformă era în mod clar în interesul Uniunii(41).
46. Invocarea de către Curte a „interesului interpretării uniforme” ar putea conduce la concluzia că un astfel de interes constituia principala justificare pentru stabilirea competenței de interpretare a articolului 50 din Acordul TRIPS.
47. Totuși, în această cauză, precum și în altele care se încadrează în prima grupă, Curtea a trebuit să răspundă la două întrebări diferite referitoare la competența sa, care trebuie separate. Prima este dacă, în principiu, Curtea este competentă să interpreteze o dispoziție specifică a unui acord mixt (articolul 50 din Acordul TRIPS, în cauza Hermès). A doua întrebare este dacă Curtea poate interpreta dispozițiile relevante ale acordului mixt atunci când această interpretare trebuie aplicată într‑un litigiu aflat pe rolul instanței naționale în afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii.
48. În răspunsul său la prima întrebare, exercitarea competențelor de către Uniune în ceea ce privește dispoziția unui acord mixt a cărui interpretare era solicitată a fost cea care a permis Curții să își stabilească competența. Prin aderarea la Acordul TRIPS, articolul 50 din acesta a devenit parte a dreptului Uniunii în domeniul mărcilor comunitare. Astfel, aderarea Uniunii la Acordul TRIPS a făcut ca articolul 50 din acesta să facă parte din dreptul Uniunii.
49. Curtea s‑a întemeiat pe „interesul interpretării uniforme” numai pentru a motiva răspunsul la a doua întrebare referitoare la competența sa. Acest lucru a fost necesar deoarece litigiul aflat pe rolul instanței naționale nu privea marca comunitară, ci marca Benelux. Prin urmare, în acest caz, articolul 50 din Acordul TRIPS urma să se aplice ca drept național, iar nu ca drept al Uniunii. Citând și aplicând jurisprudența dezvoltată în Hotărârile Dzodzi(42), Leur‑Bloem(43) și Giloy(44), Curtea și‑a justificat competența de a interpreta dreptul Uniunii în situații care nu intră în domeniul de aplicare al acestuia prin necesitatea de a evita interpretări divergente ale dreptului Uniunii care ar putea surveni în cazul în care Curtea nu asistă instanțele naționale în situații interne. Totuși, acest lucru a fost posibil numai pentru că articolul 50 din Acordul TRIPS a devenit, în primul rând, parte a dreptului Uniunii.
50. Un raționament similar a fost aplicat în toate cauzele pe care le‑am menționat ca încadrându‑se în prima grupă. În toate acestea, motivul care stă la baza justificării competenței Curții de a interpreta articolul 50 din Acordul TRIPS, articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus sau, respectiv, dispozițiile ECT referitoare la investițiile străine directe constă în alegerea Uniunii de a include aceste dispoziții în dreptul Uniunii prin aderarea la acordurile mixte respective.
51. Această logică a fost dezvoltată mai clar în a doua grupă de cauze, în care Curtea a stabilit o legătură mai directă între conținutul acordului și exercitarea competențelor Uniunii. Competența a fost stabilită fie pentru că aspectul vizat de un acord mixt era reglementat de norme ale Uniunii existente, fie, în caz contrar, pentru că se considera că acesta se încadrează într‑un domeniu care, în mare măsură, era reglementat de normele Uniunii. Cu toate acestea, dacă nu a putut fi stabilită o astfel de legătură, Curtea a constatat că nu are competență de interpretare, chiar dacă eventuala competență partajată exista în temeiul tratatelor.
52. Aceasta a fost situația în Hotărârea Merck(45). Curtea a fost din nou chemată să interpreteze Acordul TRIPS, de această dată fiind vorba despre articolul 33 din acesta, care reglementează perioada de expirare a protecției prin brevet. Curtea a constatat că competența sa depinde de exercitarea de către Uniune a competenței sale în domeniul relevant al Acordului TRIPS. După ce a concluzionat că brevetele nu erau reglementate de dreptul Uniunii (sau erau reglementate doar sporadic), Curtea a considerat că revenea instanței naționale sarcina de a stabili dacă articolul 33 din Acordul TRIPS are efect direct. Astfel cum a afirmat însăși Curtea, „trebuie să se concluzioneze că, din moment ce articolul 33 din Acordul TRIPS se înscrie într‑un domeniu în care, în acest stadiu al evoluției dreptului comunitar, statele membre rămân în principal competente, acestora le este permis să recunoască sau nu un efect direct acestei prevederi”(46).
53. Din perspectiva competenței, aceasta însemna că Curtea nu era competentă să interpreteze articolul 33 din Acordul TRIPS, întrucât Uniunea încă nu își exercitase competențele partajate în domeniul protecției prin brevet.
54. O serie de hotărâri, enumerate la punctul 43 din prezentele concluzii, adoptate în cadrul unor acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, iar nu ca hotărâri preliminare, au legat, de asemenea, competența Curții de exercitarea competențelor Uniunii. Aceste hotărâri au abordat aspectul competenței într‑un mod ușor diferit. În cauzele respective, Curții i s‑a solicitat să se pronunțe cu titlu preliminar asupra aspectului dacă dispoziția pretins încălcată a unui acord mixt făcea sau nu parte din dreptul Uniunii. Numai în prima ipoteză s‑ar putea constata că un stat membru „nu și‑a respectat obligațiile ce decurg din tratate”. Aceste hotărâri au introdus un element aparent nou: competența este stabilită atunci când domeniul în cauză este deja reglementat în mare măsură de legislația Uniunii(47).
55. Constatarea potrivit căreia un domeniu de politică este deja reglementat în mare măsură de dreptul Uniunii ar trebui înțeleasă ca un indicator care permite Curții să considere că, prin aderarea la un acord mixt, Uniunea a ales de asemenea să își exercite competențele partajate în ceea ce privește aspectul specific care nu este reglementat de legislația sa internă. Astfel, exercitarea competenței a avut loc prin încheierea acordului mixt în cauză(48). Acest lucru a determinat competența Curții.
56. Dacă sunt interpretate în sensul propus, ambele linii jurisprudențiale permit să se concluzioneze că competența Curții de a interpreta o dispoziție a unui acord mixt în legătură cu care Uniunea încă nu și‑a exercitat competențele pe plan intern depinde de constatarea că Uniunea și‑a exercitat competența în ceea ce privește acel domeniu specific prin încheierea acordului mixt.
57. Vom explica în continuare motivul pentru care această concluzie este necesară și este singura posibilă în cadrul actualei ordini constituționale a Uniunii.
2. Legătura necesară între dispoziția a cărei interpretare se solicită și exercitarea competențelor Uniunii
58. Exercitarea competențelor pe care Uniunea le partajează cu statele sale membre este reglementată de tratate. Alegerea constituțională a modului de organizare a competențelor reprezintă atât o justificare, cât și o limitare a competenței Curții de a interpreta acordurile mixte.
a) Cu privire la modul în care normele Tratatului FUE privind exercitarea competențelor justifică competența Curții
59. Exercitarea competenței Uniunii ar putea interveni pe plan intern, prin adoptarea unei reglementări interne, sau pe plan extern, prin însăși aderarea la acordul internațional care reglementează domeniile în care competențele sunt partajate. Capacitatea de a încheia un acord mixt într‑un domeniu în care competențele sunt partajate nu depinde de condiția ca astfel de competențe să fi fost deja exercitate pe plan intern. Acestea pot fi exercitate pentru prima dată prin încheierea unui acord internațional.
60. O astfel de poziție a fost deja propusă de avocații generali. În cauza Mox Plant, avocatul general Maduro a considerat că „încheierea unui acord internațional poate constitui ea însăși o formă de exercitare a unei competențe neexclusive a Comunității, independent de adoptarea anterioară a reglementării interne comunitare”(49).
61. Două hotărâri recente ale Curții, Hotărârea COTIF I(50) și Hotărârea ZMP Antarctica(51), oferă o confirmare a faptului că o competență partajată poate fi exercitată pentru prima dată prin încheierea unui acord internațional(52). În Hotărârea COTIF I, Curtea a înlăturat îndoielile create de o afirmație din Avizul 2/15(53) și a confirmat că Uniunea poate alege întotdeauna(54) să încheie singură un acord internațional în domeniul care ține de competențele partajate(55). Aceasta înseamnă că Uniunea își poate exercita pentru prima dată competențele partajate prin semnarea unui acord internațional.
62. Prin urmare, de fiecare dată când se poate concluziona că, prin aderarea la un acord internațional, Uniunea a ales să exercite competențe partajate (până în acel moment doar potențiale), dispozițiile relevante ale acordului respectiv devin o competență exercitată de Uniune începând din momentul încheierii acestuia și, prin urmare, parte a dreptului Uniunii.
63. Se pare că rezultă o anumită neînțelegere din confundarea întrebării legate de exercitarea competențelor partajate pe plan extern (prin încheierea unui acord internațional) cu cea dacă competențele externe sunt exclusive. Acest lucru este rezultatul modului în care principiul stabilit în Hotărârea AETR(56) a fost inclus în articolul 3 alineatul (2) TFUE de astăzi. Acest articol prevede că Uniunea are competența „exclusivă” de a încheia un acord internațional în cazul în care un astfel de acord ar putea să afecteze sau să modifice competențele deja exercitate prin norme comune.
64. Spre deosebire de relațiile externe ale Uniunii, în situații interne, Tratatul FUE se referă la competențe exclusive sau partajate. Competențele exclusive împiedică statele membre să acționeze, însă, în mod similar, competențele partajate, odată exercitate de Uniune, împiedică, de asemenea, statele membre să acționeze. Cu toate acestea, în sfera internă, termenul utilizat nu este acela de competențe exclusive, ci acela de preempțiune (chiar dacă Tratatul FUE nu îl utilizează). Preempțiunea este avută în vedere la articolul 2 alineatul (2) TFUE.
65. Incapacitatea statelor membre de a încheia acorduri internaționale în cazul în care în acest fel ar aduce atingere normelor comune constituie, de asemenea, rezultatul preempțiunii. Cu toate acestea, în organizarea tratatelor, o astfel de preempțiune este reglementată de dispoziția privind competențele exclusive [articolul 3 alineatul (2) TFUE]. Acesta ar putea fi motivul pentru care exercitarea competențelor în relațiile externe este adesea privită și explicată în mod diferit față de exercitarea competențelor în relațiile interne.
66. În plus, articolul 3 alineatul (2) TFUE se referă la preempțiune într‑o situație în care competența partajată este exercitată mai întâi pe plan intern. Acesta stabilește că Uniunea, iar nu statele membre, este cea care trebuie să încheie acordul referitor la domeniul în care competența statelor membre a fost preluată de Uniune. Cu toate acestea, articolul 3 alineatul (2) TFUE nu soluționează problema consecințelor intervenite în cazul în care competența partajată este exercitată pentru prima dată pe plan extern.
67. Atunci când se utilizează termenul mai adecvat de preempțiune(57), situația devine clară. Articolul 2 alineatul (2) TFUE prevede că, în domeniul în care există competențe partajate, statele membre își pot exercita competențele în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat competența. Per a contrario, statele membre nu își pot exercita competența (sunt împiedicate să facă acest lucru) în cazul în care Uniunea și‑a exercitat o astfel de competență cu privire la un anumit domeniu. Prin urmare, în cazul în care Uniunea a exercitat o competență partajată la nivel intern, statele membre nu pot aduce atingere normelor comune, nici prin adoptarea unei reglementări interne, nici prin încheierea unui acord internațional. Acesta este motivul care stă la baza principiului din cauza AETR care figurează la articolul 3 alineatul (2) TFUE.
68. Indiferent dacă Uniunea exercită o competență partajată prin încheierea unui acord internațional sau prin legiferare în cadrul ordinii sale juridice, efectul ar trebui să fie același: statele membre nu pot modifica respectiva normă în mod unilateral. Prin urmare, este irelevant în această privință dacă Uniunea și‑a exercitat competența pe plan intern sau pe plan extern. Motivul pentru care statele membre sunt împiedicate să modifice în mod unilateral dispozițiile unui acord internațional în cadrul ordinii lor juridice interne este același cu cel pentru care sunt împiedicate să modifice în mod unilateral măsurile adoptate în cadrul ordinii juridice a Uniunii: asigurarea aplicării coerente și uniforme a dreptului Uniunii.
69. Recurgerea la noțiunea de preempțiune permite soluționarea altei confuzii comune în relațiile externe ale Uniunii, și anume a celei potrivit căreia aspectul legat de competența externă implicită a Uniunii se contopește cu cel al caracterului exclusiv al competenței sale externe(58). Mai exact, Uniunea dispune de competență externă implicită în toate domeniile în care dispune de competență internă (exclusivă sau partajată). Exercitarea unei competențe prevăzute pe plan intern ca fiind partajată împiedică statele membre să exercite competența respectivă pe plan intern sau extern(59).
70. În plus, din cele de mai sus reiese că identificarea unor norme interne existente ale Uniunii sau aprecierea aspectului dacă domeniul este deja reglementat în mare parte de normele Uniunii servește la a stabili dacă încercările statelor membre de a reglementa materia în cauză au făcut obiectul preempțiunii. Aceasta justifică, de asemenea, competența de interpretare a Curții.
71. Normelor comune li se poate aduce atingere nu numai prin adoptarea unor norme contrare sau prin modificarea textului lor, ci și prin interpretarea acestora. O interpretare autonomă a normelor comune de către autoritățile statelor membre ar putea să aducă atingere acestora sau să le modifice. Curtea deține autoritatea finală în cadrul ordinii juridice a Uniunii pentru a interpreta acele dispoziții ale unui acord internațional care devin norme comune ca urmare a exercitării de către Uniune a competenței sale partajate prin aderarea la un acord internațional.
72. A afirma că Curtea este competentă să interpreteze dispozițiile unui acord internațional prin care Uniunea și‑a exercitat competența partajată este, prin urmare, echivalent cu a afirma că Curtea este competentă să interpreteze un regulament sau o directivă adoptată de instituțiile Uniunii. Părțile relevante ale unui astfel de acord internațional sunt de aceeași natură pentru ordinea juridică a Uniunii ca și dreptul derivat intern. Competența Curții rezultă în mod firesc.
b) Cu privire la modul în care normele Tratatului FUE privind exercitarea competențelor limitează competența Curții
73. Recunoașterea competenței Uniunii de a‑și exercita competența partajată pentru prima dată la nivel internațional constituie un aspect sensibil din punct de vedere constituțional, deoarece această alegere influențează capacitatea de reglementare a statelor membre în domeniul în cauză. Acest lucru se datorează efectului de preempțiune al majorității competențelor partajate în temeiul tratatelor: odată ce Uniunea a reglementat un domeniu, statele membre nu îl mai pot reglementa ele însele atât timp cât reglementarea Uniunii rămâne în vigoare.
74. Este o idee interesantă aceea de a simplifica problema competenței Curții prin extinderea acesteia la toate dispozițiile unui acord mixt pentru simplul motiv că un astfel de acord a devenit parte a dreptului Uniunii și pentru că acest lucru sporește uniformitatea în interpretarea dreptului Uniunii(60). Cu toate acestea, astfel cum a subliniat în mod întemeiat avocatul general Cosmas(61), interesul Uniunii nu poate justifica eliminarea repartizării existente a competențelor între Uniune și statele sale membre. Această repartizare a fost convenită în tratate, care reprezintă carta constituțională a sistemului juridic și politic al Uniunii. Prin urmare, chiar dacă stabilirea unei legături între exercitarea competențelor Uniunii și competența Curții face ca aceasta din urmă să fie „încătușată ca urmare a complexității competenței [Uniunii]”(62), acest neajuns nu poate justifica în sine ignorarea alegerilor constituționale făcute cu privire la delimitarea competențelor Uniunii și ale statelor sale membre.
75. Acesta este motivul pentru care Curtea își poate stabili competența numai în ceea ce privește dispozițiile unui acord mixt cu privire la care Uniunea și‑a exercitat competența de reglementare. În normele interne adoptate într‑un domeniu care ține de competențele partajate este întotdeauna clar că Uniunea a urmărit să reglementeze toate elementele cuprinse în astfel de acte. În schimb, în acordurile mixte, acest lucru nu este de la sine înțeles, ci trebuie confirmat prin examinarea fiecărui acord în parte în contextul său.
76. Decizia dacă competența partajată care împiedică statele membre să acționeze trebuie exercitată sau nu de Uniune este o alegere de natură politică(63). Totuși, această alegere este supusă principiilor constituționale ale Uniunii. În primul rând, Uniunea poate acționa numai pentru realizarea obiectivelor politicilor Uniunii(64). În al doilea rând, aceasta poate exercita o competență partajată doar dacă sunt respectate principiile subsidiarității și proporționalității. Aceste principii guvernează exercitarea competențelor Uniunii atât pe plan intern, cât și pe plan extern(65).
77. Principiul subsidiarității protejează procesul decizional la nivelul statelor membre. Acest lucru devine deosebit de important dacă se ține seama de faptul că, odată exercitate la nivelul Uniunii, competențele partajate împiedică acțiunea statelor membre. În cazul în care Uniunea își exercită competența pe plan extern, principiul subsidiarității nu este asigurat prin aceleași proceduri ca în cazul procesului decizional intern(66). Acest principiu trebuie însă respectat în orice situație. Astfel, încălcarea acestuia poate fi invocată ca motiv pentru a pune sub semnul întrebării conformitatea unui acord internațional cu tratatele, ex ante, în cadrul procedurii prevăzute la articolul 218 alineatul (11) TFUE sau, ulterior, în cadrul unei proceduri de anulare sau al unei trimiteri preliminare în aprecierea validității.
78. Avocatul general Cosmas a subliniat o altă caracteristică constituțională care nu ar trebui neglijată în stabilirea competenței Curții în ceea ce privește acordurile mixte. Aceasta privește delimitarea competențelor pe axa orizontală, între Curte și alte instituții ale Uniunii. Astfel cum a arătat acesta, chiar dacă rolul de legiferare este inerent rolului general al Curții, acesta nu înseamnă că Curtea ar trebui să ia o inițiativă legislativă(67). Decizia de a armoniza legislația națională într‑un anumit domeniu, în speță în ceea ce privește răspunderea unui gestionar de infrastructură feroviară, aparține instituțiilor politice ale Uniunii și procesului decizional astfel cum este avut în vedere de tratate. În cazul în care Curtea ar concluziona în mod automat că toate dispozițiile unui acord mixt sunt rezultatul exercitării competențelor Uniunii (rezultatul unei stabiliri automate a competenței Curții), Curtea ar substitui, de fapt, aprecierea instituțiilor politice competente ale Uniunii cu propria apreciere în ceea ce privește caracterul necesar sau nu al armonizării în materie.
79. În Hotărârea COTIF I, Republica Federală Germania a susținut că exercitarea competenței partajate în domeniul extern fără a face acest lucru mai întâi pe plan intern creează un risc de evitare a participării Parlamentului European și a eludării procedurii legislative ordinare(68). Acest argument este întemeiat în raport cu ordinea constituțională a Uniunii.
80. Cu toate acestea, procedura prevăzută la articolul 218 TFUE garantează că, atunci când competențele sunt exercitate în relațiile externe, instituțiile Uniunii dispun de competențe similare celor de care beneficiază în cadrul procedurilor legislative interne. Curtea a recunoscut acest lucru în jurisprudența sa. Aceasta a confirmat că articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (v) TFUE(69) prevede procedura aplicabilă în cazul acordurilor din domeniile în care se aplică procedura legislativă ordinară(70). Curtea a considerat că cele două proceduri asigură un echilibru instituțional similar(71). În ambele cazuri, Comisia dispune de drept de inițiativă, Consiliul decide cu majoritate calificată și este necesară aprobarea Parlamentului European.
81. Având în vedere importanța constituțională a stabilirii legăturii dintre competența Curții de a interpreta un acord mixt și exercitarea competențelor Uniunii cu ocazia adoptării unui astfel de acord, singura concluzie posibilă este că este necesară aprecierea motivelor și a împrejurărilor în care un acord a fost încheiat ca acord mixt înainte de a decide cu privire la existența competenței de interpretare a Curții. Aceasta presupune, desigur, ca Curtea să fie competentă să interpreteze întregul acord pentru a decide care dintre dispozițiile acestuia constituie dispoziții ale dreptului Uniunii. O astfel de competență de interpretare a fost, într‑adevăr, deja confirmată de Curte(72).
82. Sarcina de a stabili care dintre dispozițiile unui acord mixt sunt cele în legătură cu care Uniunea și‑a exercitat competența partajată este o sarcină complexă, care nu poate fi îndeplinită decât de la caz la caz. Se poate deduce vreo concluzie din faptul că un acord a fost încheiat ca acord mixt? Ar putea fi posibil să se afirme că statele membre participă la un astfel de acord deoarece s‑a decis că doar unele dintre competențele partajate sunt exercitate de Uniune, în timp ce altele rămân în responsabilitatea de reglementare a statelor membre.
83. Care ar putea fi altfel motivul aderării statelor membre la acord? În opinia noastră, statele membre ar putea avea alte motive pentru a adera la un acord internațional în calitate de părți împreună cu Uniunea, chiar dacă un astfel de acord are ca rezultat înlăturarea acțiunii lor unilaterale în toate domeniile pe care le reglementează. De exemplu, statele membre ar putea dori să păstreze controlul asupra negocierilor unui astfel de acord, chiar dacă l‑ar pierde după încheierea acestuia. Statele membre ar putea, de asemenea, să dorească pur și simplu să rămână vizibile pe plan internațional. În cele din urmă, este posibil ca dreptul internațional (spre deosebire de dreptul Uniunii) să fi impus participarea acestora. Prin urmare, nu considerăm că pot fi trase concluzii relevante din simplul fapt că un acord este încheiat ca acord mixt.
84. Acordurile mixte încheiate de Uniune ca parte pot fi foarte diferite(73). Ele pot fi acorduri bilaterale sau multilaterale, pot fi negociate ca acorduri noi sau este posibil să fi existat înainte de momentul în care Uniunea a dobândit competența de a deveni parte la acestea. Împrejurările care au stat la baza încheierii individuale a fiecărui acord ar putea fi diferite. Răspunsul la întrebarea dacă Uniunea și‑a exercitat competența partajată este deosebit de dificil în cazul acordurilor multilaterale la care statele membre erau părți înainte ca Uniunea să adere la un astfel de acord. Prin urmare, în opinia noastră, competența Curții de a interpreta un acord mixt nu poate fi stabilită în prealabil ca regulă generală aplicabilă fiecărui acord.
85. Curtea trebuie să evalueze împrejurările în care Uniunea a participat la un anumit acord pentru a stabili dacă aceasta și‑a exercitat competența partajată în ceea ce privește o anumită dispoziție a unui astfel de acord. În caz afirmativ, Curtea a devenit competentă să interpreteze o astfel de dispoziție a acordului mixt în scopul aplicării sale în ordinea juridică a Uniunii.
86. Este posibil ca Curtea să nu poată deduce din lucrările pregătitoare, din procedura care conduce la încheierea unui acord mixt, din textul unui acord mixt sau din orice alte împrejurări pertinente că Uniunea a intenționat să își exercite unele dintre competențele partajate prin aderarea la acordul în cauză. Considerăm că, în acest caz, ar trebui să concluzioneze că, pentru a respecta organizarea constituțională a competențelor, acestea revin în continuare statelor membre. Într‑un astfel de caz, Curtea ar trebui să își decline competența. Or, nu aceasta este situația în speță.
3. Competența Curții de a interpreta Regulile uniforme CUI
87. COTIF, inclusiv Regulile uniforme CUI, constituie, astfel cum s‑a arătat la începutul prezentelor concluzii, un acord internațional mixt în domeniul transporturilor cu privire la care tratatele prevăd că Uniunea exercită competențe partajate cu statele membre. La momentul la care Uniunea a aderat la COTIF, toate domeniile reglementate de COTIF intrau în competența – fie exclusivă, fie partajată – a Uniunii. Prin urmare, nu există niciun domeniu în care statele membre să aibă competență exclusivă.
88. 25 de state membre ale Uniunii erau părți la COTIF înainte ca Uniunea să devină parte, în anul 2011. Este clar că Uniunea și‑a asumat responsabilitatea pentru acele părți ale COTIF în care deținea competențe externe exclusive în temeiul legislației interne (prin aplicarea preempțiunii)(74). O listă a actelor legislative ale Uniunii a fost anexată la declarație(75).
89. Cu toate acestea, declarația nu poate fi înțeleasă ca o listă exhaustivă a domeniilor în care Uniunea și‑a exercitat competența atunci când a aderat la COTIF, întrucât exercitarea competențelor interne de către Uniune este într‑o constantă evoluție(76). Prin urmare, aceasta nu se opune unei interpretări potrivit căreia Uniunea și‑a exercitat competențele partajate (pentru prima dată) chiar prin actul de aderare la COTIF.
90. Regulile uniforme CUI, ca parte a COTIF, vizează un domeniu al politicii de transport a Uniunii care nu era încă reglementat (sau era reglementat doar cu titlu marginal(77)) la nivel intern. Regulile uniforme CUI privesc contractele de utilizare a infrastructurii feroviare și răspunderea pentru pagube fie a operatorului, fie a gestionarului rețelei feroviare, care ar putea interveni în timpul unei astfel de utilizări.
91. Prin aderarea la Regulile uniforme CUI ca parte a COTIF, Uniunea și‑a exercitat competența partajată în domeniul transporturilor și a împiedicat statele membre să reglementeze contractele de utilizare a infrastructurii feroviare și răspunderea aferentă pentru pagube în cazul contractelor în interiorul Uniunii? În cazul unui răspuns afirmativ, Curtea are competență de interpretare în ceea ce privește dispozițiile relevante ale Regulilor uniforme CUI.
92. Se poate considera că Regulile uniforme CUI, prin armonizarea încheierii de contracte pentru utilizarea infrastructurii rețelei feroviare și a răspunderii părților în ceea ce privește transportul transfrontalier în interiorul Uniunii, contribuie la obiectivele Uniunii legate de politica în domeniul transporturilor.
93. Reglementarea armonizată a răspunderii elimină divergențele în ceea ce privește efectuarea transfrontalieră a transportului feroviar, contribuind astfel la eliminarea obstacolelor din calea bunei funcționări a transportului transfrontalier, obiectiv care nu poate fi atins cu ușurință dacă este lăsat la latitudinea legislațiilor divergente ale statelor membre. Se poate justifica, astfel, că acțiunea la nivelul Uniunii se încadrează în unul dintre obiectivele politicii în domeniul transporturilor și respectă principiul subsidiarității.
94. Articolul 2 din Acordul de aderare are următorul cuprins: „Fără a aduce atingere obiectului și scopului convenției de a promova, a îmbunătăți și a facilita traficul feroviar internațional și fără a aduce atingere aplicării depline a acesteia în relațiile cu alte părți la convenție, părțile la convenție care sunt state membre ale Uniunii aplică normele Uniunii și, prin urmare, nu aplică normele care decurg din această convenție, decât în măsura în care nu există norme ale Uniunii care reglementează domeniul în cauză.”(78)
95. Interpretăm articolul 2 din Acordul de aderare ca o expresie a intenției Uniunii de a reglementa răspunderea legată de executarea contractelor de utilizare a rețelelor feroviare în transportul transfrontalier în interiorul Uniunii prin aplicarea Regulilor uniforme CUI în cazul raporturilor respective. Cu alte cuvinte, Uniunea a decis să reglementeze răspunderea gestionarului rețelei prin acceptarea Regulilor uniforme CUI și în ceea ce privește situațiile din interiorul Uniunii.
96. În plus, anexa II la Decizia 2013/103(79) explică sensul sintagmei subliniate după cum urmează: „Sintagma «care reglementează domeniul în cauză» se interpretează ca aplicându‑se într‑un caz special reglementat de o prevedere a convenției, inclusiv a apendicelor la aceasta, dar care nu este reglementat de legislația Uniunii Europene.”
97. Sintagma „decât în măsura în care nu există norme ale Uniunii care reglementează domeniul în cauză” trebuie interpretată, în opinia noastră, în sensul că Uniunea trebuie să utilizeze COTIF ca norme proprii care reglementează transportul în interiorul Uniunii. Astfel, Uniunea aplică această convenție în domenii pe care nu le‑a reglementat încă pe plan intern, în scopul reglementării inclusiv a situațiilor din interiorul Uniunii cu privire la care deține competențe partajate.
98. Această convenție include Regulile uniforme CUI, ceea ce înseamnă că Uniunea a decis să aplice regulile respective răspunderii gestionarilor de infrastructură feroviară în situații din interiorul Uniunii. În același timp, este clar că această alegere nu se opune modificării de către Uniune a normelor respective în ceea ce privește transportul în interiorul Uniunii. Prin urmare, Regulile uniforme CUI se aplică raporturilor din interiorul Uniunii numai dacă și atât timp cât nu există norme diferite adoptate de Uniune. Însă, până la adoptarea unor astfel de norme, Regulile uniforme CUI sunt incluse, de asemenea, în dreptul Uniunii.
99. Pentru acest motiv, considerăm că Uniunea și‑a exercitat competența în domeniul politicii transporturilor, pe care o partajează cu statele sale membre, pentru a aplica regimul răspunderii gestionarilor de infrastructură feroviară, astfel cum este prevăzut de Regulile uniforme CUI, și situațiilor din interiorul Uniunii. Aceasta a condus la înlăturarea competențelor de reglementare ale statelor membre în domeniul menționat. Prin urmare, Curtea este competentă să interpreteze Regulile uniforme CUI.
B. Cu privire la a doua întrebare: pagubele cauzate ca urmare a închirierii locomotivelor de înlocuire intră sub incidența Regulilor uniforme CUI?
100. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI include costurile de închiriere a locomotivelor de înlocuire suportate de transportator pe durata perioadei în care locomotivele avariate s‑au aflat în reparație. Prin urmare, Curții i se solicită să interpreteze noțiunea de pagube materiale în sensul acestei dispoziții. Astfel cum s‑a menționat deja în introducere, Curtea nu a avut încă ocazia de a interpreta Regulile uniforme CUI.
101. ÖBB‑Infrastruktur a argumentat că costurile de închiriere a locomotivelor de înlocuire reprezintă mai curând o pagubă adusă bunurilor societății Lokomotion, decât o pagubă provocată locomotivelor însele și, prin urmare, ar trebui să se facă distincția între acestea și costurile legate de pagubele provocate locomotivelor însele. În plus, a susținut că structura Regulilor uniforme CUI se bazează pe răspunderea obiectivă a gestionarului de infrastructură feroviară, ceea ce ar trebui să conducă la o interpretare restrictivă a domeniului de aplicare al răspunderii prevăzut la articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI. ÖBB‑Infrastruktur a subliniat că, spre deosebire de articolul 15 din Regulile uniforme CUI(80), care permite înlăturarea limitelor răspunderii atunci când se stabilește culpa, cerința privind răspunderea obiectivă prevăzută la articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI impune o interpretare restrictivă a noțiunii de „pagube materiale”.
102. Comisia s‑a raliat acestei interpretări, arătând că structura COTIF și a Regulilor uniforme CUI pledează în favoarea distincției dintre pagubele materiale și cele pecuniare, numai cele dintâi fiind vizate de articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
103. Lokomotion, dimpotrivă, a susținut că costurile de închiriere a locomotivelor de înlocuire fac parte din costurile rezultate din pagube materiale în sensul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI, având în vedere că acestea contribuie, de asemenea, la readucerea locomotivelor la starea lor inițială.
104. Nu împărtășim această opinie.
105. În interpretarea unei dispoziții a unui tratat internațional, Curtea s‑a întemeiat anterior(81) pe articolul 31 din Convenția de la Viena din 23 mai 1969 cu privire la dreptul tratatelor(82) și articolul 31 din Convenția de la Viena din 21 martie 1986 cu privire la dreptul tratatelor între state și organizații internaționale sau între organizații internaționale(83), care exprimă dreptul internațional cutumiar. Potrivit acestor dispoziții, un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință, potrivit sensului obișnuit ce urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și a scopului său(84).
106. În primul rând și contrar celor susținute de Lokomotion, nimic din structura și din contextul articolului 8 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI nu sugerează că scopul său este de a readuce pe deplin operatorul în situația inițială, inclusiv prin înlăturarea oricăror obstacole din calea bunei funcționări a activității sale, cauzate de pagubele materiale.
107. Articolul 8 alineatul 1 litera a) din Regulile uniforme CUI se referă la pagube corporale (cum ar fi decesul, vătămarea corporală sau orice alt prejudiciu al integrității fizice sau psihice). De exemplu, în cazul vătămării corporale a personalului operatorului, considerăm că nu este conform cu această dispoziție ca un transportator să poată solicita rambursarea costurilor legate de angajarea de personal suplimentar ca urmare a unei astfel de vătămări.
108. În aceeași ordine de idei, costurile suportate de Lokomotion în ceea ce privește reparațiile sunt, în opinia noastră, cele care trebuie să facă obiectul despăgubirii în temeiul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI. În opinia noastră, închirierea locomotivelor de înlocuire nu vizează pagube materiale, ci reprezintă un cost suplimentar care rezultă din intenția Lokomotion de a continua să își furnizeze serviciul fără întreruperi.
109. Articolul 8 alineatul 1 litera c) din Regulile uniforme CUI este singura dispoziție care se referă la costurile pecuniare (cu alte cuvinte, la cele care depășesc prejudiciul concret adus persoanelor sau bunurilor) pe care transportatorul este în măsură să le transfere în sarcina gestionarului infrastructurii.
110. În plus, textul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI prevede că gestionarul (în speță ÖBB‑Infrastruktur) „răspunde”, stabilind astfel o răspundere strictă (obiectivă). Suntem de acord cu ÖBB‑Infrastruktur și cu Comisia că răspunderea obiectivă impune o interpretare restrictivă a noțiunii de „pagube materiale”.
111. În sfârșit, considerăm de asemenea că articolul 8 alineatul 4 din Regulile uniforme CUI este relevant pentru o interpretare restrictivă a întinderii răspunderii gestionarului în temeiul articolului 8 alineatul 1 litera b) din aceste reguli. În mod specific, această dispoziție permite extinderea domeniului de aplicare al răspunderii gestionarului pentru „pagubele provocate transportatorului din cauza întârzierii sau a unei perturbări în exploatare”. Aceste pagube sunt suportate de transportator ca urmare a imposibilității de a utiliza vehiculul avariat în timp util și în mod regulat.
112. Nu sugerăm că costurile suportate de Lokomotion intră sub incidența acestei dispoziții, dat fiind că, potrivit informațiilor disponibile, activitatea sa nu a fost întârziată sau perturbată. Cu toate acestea, costurile care pot face obiectul despăgubirii, pe lângă daunele materiale în sine, în temeiul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI, sunt enumerate în mod explicit în economia acestor reguli.
113. În sfârșit, articolul 8 alineatul 1 litera c) din Regulile uniforme CUI se referă la „pagubele pecuniare rezultate din daune‑interese datorate de transportator în virtutea Regulilor uniforme CIV[(85)] și a Regulilor uniforme CIM”(86). Pagubele pecuniare care pot fi recuperate în temeiul răspunderii obiective (stricte) sunt cele care au apărut pentru transportator ca urmare a imposibilității acestuia de a respecta obligația de transport prevăzută de Regulile uniforme CIV și CIM. Aceste pagube financiare pot, prin urmare, să fie recuperate de la gestionarul infrastructurii.
114. Considerăm că această interpretare este compatibilă cu Raportul explicativ referitor la Regulile uniforme CUI(87), potrivit căruia daunele pecuniare nu intră sub incidența articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
115. Este adevărat că, prin închirierea locomotivelor de înlocuire, este greu de conceput o situație în care ar apărea pagubele pecuniare enumerate la articolul 8 alineatul 1 litera c) sau la articolul 8 alineatul 4 din Regulile uniforme CUI. Totuși, aceasta nu înseamnă că astfel de pagube intră sub incidența articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
116. Prin urmare, suntem de părere că costurile de închiriere pentru locomotivele de înlocuire nu se încadrează în noțiunea de pagube materiale în sensul articolului 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI.
C. Cu privire la a treia întrebare: părțile pot stipula într‑un contract o răspundere mai mare printr‑o trimitere generală la legislația națională?
117. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța națională solicită să se stabilească dacă, în cazul în care articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI nu se aplică costurilor suportate de Lokomotion pentru înlocuirea locomotivelor avariate, o trimitere generală în contract la ABGB constituie o asumare valabilă a unei răspunderi mai mari decât cea prevăzută de Regulile uniforme CUI, la articolul 4 și la articolul 19 alineatul 1 din acestea.
118. Această întrebare impune Curții să se pronunțe cu privire la echilibrul adecvat dintre libertatea contractuală și caracterul imperativ al Regulilor uniforme CUI în materie de răspundere(88).
119. Astfel cum s‑a explicat mai sus, părțile au convenit să includă TCG în contractul lor privind utilizarea infrastructurii feroviare(89). Acestea fac trimitere la o serie de surse, printre care ABGB, care, la rândul său, prevede culpa ca o condiție de atragere a răspunderii, pe de o parte, dar permite o gamă mai largă a costurilor care pot fi invocate, cum ar fi costurile de închiriere în prezenta cauză.
120. În acest context, se poate concluziona că, prin includerea unei aplicări subsidiare a ABGB, părțile au stabilit prin contract o răspundere mai mare, astfel cum o permite articolul 4 din Regulile uniforme CUI?
121. În opinia noastră, răspunsul la această întrebare este afirmativ.
122. Articolul 4 din Regulile uniforme CUI permit părților să își asume o răspundere mai mare și obligații mai împovărătoare decât cele prevăzute în Regulile uniforme CUI.
123. De la bun început, nu considerăm că această dispoziție impune ca atât temeiul, cât și sfera răspunderii să fie mai mari decât cele prevăzute în Regulile uniforme CUI. Dimpotrivă, înțelegem că articolul 4 din Regulile uniforme CUI oferă părților libertatea de a stabili prin contract o extindere a răspunderii.
124. Această interpretare este în concordanță cu Raportul explicativ referitor la articolul 4 din Regulile uniforme CUI, care prevede că scopul acestui articol este de a permite părților la contract să „își extindă răspunderea”(90). Raportul explicativ nu face nicio distincție între temeiul răspunderii și sfera acesteia.
125. Prin urmare, părțile pot stipula în contract extinderea răspunderii gestionarului rețelei pentru pagubele suferite de operator ca urmare a închirierii de locomotive de înlocuire pe durata reparației celor avariate. În egală măsură, o astfel de răspundere poate fi întemeiată pe culpă.
126. ÖBB‑Infrastruktur a invocat argumentul potrivit căruia o trimitere generală în TCG la mai multe acte legislative naționale oferă o listă exemplificativă, iar nu exhaustivă, ceea ce face ca aceasta să fie prea imprecisă pentru a fi considerată o derogare în temeiul articolului 4 din Regulile uniforme CUI. ÖBB‑Infrastruktur a susținut, de asemenea, că TCG fac trimitere la mai multe acte legislative naționale care ar putea fi aplicabile situației în cauză, ceea ce conduce la necesitatea de a aplica Regulile uniforme CUI ca unic instrument de reglementare a răspunderii care decurge din contract.
127. Articolul 4 din Regulile uniforme CUI nu limitează modul în care părțile pot stabili prin contract răspunderea mai extinsă. Nimic nu sugerează că acest lucru nu ar putea fi realizat printr‑o alegere generală a normelor unui sistem național. Revine instanței naționale sarcina de a stabili dacă aceasta a fost într‑adevăr voința părților în cadrul contractului.
128. Această concluzie nu este repusă în discuție de articolul 19 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI, care prevede aplicarea obligatorie a Regulilor uniforme CUI în cazul altor acțiuni privind răspunderea. Raportul explicativ referitor la articolul 19 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI(91) precizează că scopul acestuia este de a „proteja pe deplin sistemul răspunderii […] prin limitarea revendicărilor extracontractuale”. Cu toate acestea, considerăm că litigiul principal privește revendicări contractuale (o extindere a răspunderii) prevăzute la articolul 4 din Regulile uniforme CUI. Rezultă că articolul 19 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI nu se aplică în speță.
129. Prin urmare, considerăm că Curtea ar trebui să răspundă la a treia întrebare în sensul că articolul 4 și articolul 19 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI permit părților la contract să stabilească o extindere a răspunderii printr‑o trimitere generală la dreptul național. O astfel de extindere poate să prevadă o răspundere mai mare, dar este totuși condiționată de dovedirea culpei.
V. Concluzie
130. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Oberster Gerichtshof (Curtea Supremă, Austria) după cum urmează:
1) Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să interpreteze Regulile uniforme privind Contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internațional feroviar (CUI) – Apendicele E la Convenția privind transporturile internaționale feroviare (COTIF).
2) Articolul 8 alineatul 1 litera b) din Regulile uniforme CUI ar trebui să fie interpretat în sensul că nu include costurile suportate de transportator ca urmare a faptului că este nevoit să închirieze locomotive pentru a înlocui locomotivele sale existente, din cauza pagubelor suferite de acestea.
3) Articolul 4 și articolul 19 alineatul 1 din Regulile uniforme CUI ar trebui să fie interpretate în sensul că permit părților la contract să își extindă efectiv răspunderea printr‑o trimitere generală la dreptul național, inclusiv în cazul în care aceasta conduce la o răspundere mai mare, care este însă condiționată de existența unei culpe.