SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 18 de junio de 2013 (*)
«Pesca – Participación financiera en la aplicación de los regímenes de control y vigilancia – Decisión de no reembolsar los gastos efectuados con motivo de la adquisición de dos buques patrulla oceánicos – Artículo 296 CE – Directiva 93/36/CEE – Confianza legítima – Obligación de motivación»
En el asunto T‑509/09,
República Portuguesa, representada inicialmente por los Sres. L. Inez Fernandes, A. Trindade Mimoso y A. Miranda Boavida, posteriormente por el Sr. Inez Fernandes, la Sra. H. Leitão y el Sr. V. Coelho, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. A. Bouquet y la Sra. M. Afonso, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la decisión de la Comisión de 14 de octubre de 2009, por la que se declara que no pueden optar a una ayuda financiera de la Unión Europea, en virtud de la Decisión 2002/978/CE de la Comisión, de 10 de diciembre de 2002, sobre la subvencionabilidad de los gastos destinados a contribuir a ciertas acciones previstas por algunos Estados miembros en 2002 en relación con la aplicación de los regímenes de control, inspección y vigilancia en el ámbito de la política pesquera común (DO L 338, p. 33), los gastos vinculados a la adquisición de dos buques patrulla oceánicos, parcialmente destinados al control y a la vigilancia de la pesca,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por el Sr. J. Azizi, Presidente, y el Sr. S. Frimodt Nielsen y la Sra. M. Kancheva (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. C. Heeren, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de noviembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
1 El artículo 296 CE, aplicable cuando se produjeron los hechos, tiene el siguiente tenor:
«1. Las disposiciones del [...] Tratado [CE] no obstarán a las normas siguientes:
a) ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad;
b) todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado común respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares.
2. El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá introducir modificaciones en la lista, que estableció el 15 de abril de 1958, de los productos sujetos a las disposiciones de la letra b) del apartado 1.»
2 La Decisión 255/58 del Consejo, de 15 de abril de 1958, establece la lista a que se refiere el artículo 296 CE, apartado 2, cuyos extractos se reproducen en el documento 14538/08 del Consejo, de 10 de noviembre de 2008. En particular, dicha lista prevé lo siguiente:
«La lista de armas, municiones y material de guerra, incluidas las armas nucleares, a las que se aplican las disposiciones de la letra b) del apartado 1 del artículo 296 [CE], es la que figura a continuación:
[…]
9. Barcos de guerra y sus equipos especializados:
a) barcos de guerra de toda clase;
[…]»
3 Conforme al duodécimo considerando de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1):
«[…e]l procedimiento negociado debe considerarse excepcional y […], por lo tanto, sólo debe aplicarse en los casos taxativamente enumerados.»
4 El Artículo 1 de la Directiva 93/36 dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
d) procedimientos abiertos: aquellos procedimientos nacionales en los que todo proveedor interesado pueda presentar una oferta;
[…]
f) procedimientos negociados: aquellos procedimientos nacionales en los que el poder adjudicador consulte con los proveedores de su elección y negocie las condiciones del contrato con uno o con más de ellos.
5 El artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/36 establece:
«La presente Directiva no se aplicará a:
[…]
b) los contratos de suministro que se declaren secretos o cuya ejecución deba ir acompañada de especiales medidas de seguridad, con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en el Estado miembro de que se trate o cuando así lo requiera la protección de los intereses esenciales de la seguridad de dicho Estado miembro.»
6 El artículo 3 de la Directiva 93/36 dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 2, 4 y en el apartado 1 del artículo 5, la presente Directiva se aplicará a todos los productos a que se refiere la letra a) del artículo 1, incluidos los comprendidos en contratos adjudicados por los poderes adjudicadores en el sector de la defensa, con excepción de los productos a los que se aplica la letra b) del apartado 1 del artículo [296 CE].»
7 La Decisión 2001/431/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa a una participación financiera de la Comunidad en determinados gastos realizados por los Estados miembros para la aplicación de los regímenes de control, de inspección y de vigilancia aplicables a la política pesquera común (DO L 154, p. 22), establece las modalidades de presentación a la Comisión de las Comunidades Europeas de los programas de gastos relativos a la antedicha política para los cuales los Estados miembros desean tener acceso a una participación financiera y los gastos que se consideran subvencionables.
8 El artículo 1 de la Decisión 2001/431 dispone:
«Con arreglo a las condiciones enunciadas en la presente Decisión, la Comunidad podrá acordar una participación financiera denominada en lo sucesivo participación financiera a los programas de control establecidos por los Estados miembros para la ejecución de los regímenes de control, de inspección y de vigilancia aplicables a la política pesquera común, previstos en el Reglamento (CEE) nº 2847/93.
Los programas de control especificarán los objetivos, los medios de control y los gastos previstos, en particular en lo que respecta a las medidas contempladas en el [artículo] 2.»
9 El artículo 2 de la Decisión 2001/431 establece:
«La participación financiera podrá otorgarse a determinados gastos previstos en los programas de control que tengan como objetivo contribuir a:
[…]
e) la adquisición o modernización de equipos de inspección, de control y de vigilancia.
[…]»
10 El artículo 9, apartado 1, de la Decisión 2001/431 dispone:
«La participación financiera en los gastos contemplados en la letra e) del artículo 2 cubrirá los gastos de inversión destinados a la adquisición o modernización de buques o aeronaves realmente utilizados para garantizar el control, la inspección y la vigilancia de las actividades pesqueras.»
11 El artículo 17, apartados 2 y 3, de la Decisión 2001/431 establece lo siguiente:
«2. En el momento de presentar la solicitud de reembolso de gastos, los Estados miembros comprobarán y certificarán que los gastos han sido efectuados cumpliendo las condiciones establecidas en la presente Decisión, así como en las Directivas relativas a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras, suministros y servicios con arreglo a las disposiciones que figuran en el punto 4 de la parte A del anexo II.
3. Si la solicitud presenta indicios de incumplimiento de las condiciones contempladas en el apartado 2, la Comisión realizará un examen detenido del caso, solicitando al Estado miembro que presente sus observaciones. Si el examen confirmare el incumplimiento de tales condiciones, la Comisión fijará un plazo para que el Estado miembro se ajuste a las mismas. Si transcurrido dicho plazo el Estado miembro no hubiere aplicado las recomendaciones, la Comisión podrá reducir, suspender o suprimir la participación financiera en el ámbito de actuación de que se trate […]»
12 El punto 4 de la parte A del anexo II de la Decisión 2001/431 tiene el siguiente tenor:
«Los cuestionarios sobre los contratos públicos, debidamente rellenados, deben hacer referencia a los anuncios de adjudicación de contratos públicos publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Si los anuncios no han sido publicados en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, el beneficiario certificará que los contratos públicos han sido adjudicados cumpliendo la normativa comunitaria.
La Comisión podrá solicitar cualquier tipo de información que considere necesaria para valorar el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos.
[…]»
Antecedentes del litigio
13 Mediante Despacho conjunto nº 15/2001 (Orden interministerial nº 15/2001, Diário da República, série II, de 11 de enero de 2001, pp. 453 y 454), de 19 de diciembre de 2000, el Gobierno de la República Portuguesa decidió adquirir dos buques patrulla oceánicos destinados al control y a la vigilancia de espacios marítimos nacionales y a la lucha contra la contaminación marítima. Para su construcción, el Gobierno de la República Portuguesa optó por un procedimiento negociado con Estaleiros Navais de Viana do Castelo SA.
14 El 15 de abril de 2001, con arreglo a la Decisión 2001/431, las autoridades portuguesas presentaron a la Comisión una solicitud de participación financiera para los proyectos de inversión definidos en el marco de su programa de vigilancia y control de las actividades pesqueras para el período trienal 2001‑2003. Uno de esos proyectos estaba destinado a la renovación de la capacidad naval de vigilancia oceánica y preveía la construcción de dos buques patrulla oceánicos, afectados en un 70 % al control y a la vigilancia de las actividades pesqueras.
15 El 12 de noviembre de 2002, se adjudicó la construcción de los dos buques patrulla oceánicos a la sociedad Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
16 En su Decisión 2002/978/CE, de 10 de diciembre de 2002, sobre la subvencionabilidad de los gastos destinados a contribuir a ciertas acciones previstas por algunos Estados miembros en 2002 en relación con la aplicación de los regímenes de control, inspección y vigilancia en el ámbito de la política pesquera común (DO L 338, p. 33), la Comisión otorgó, en virtud de la Decisión 2001/431, una participación financiera a los proyectos presentados por la República Portuguesa en el marco de su programa de vigilancia y control de las actividades pesqueras para el período trienal 2001-2003. En el anexo II de dicha Decisión, se estableció que, en el año 2002, la República Portuguesa podía tener acceso a una participación financiera máxima de 13.510.837 euros.
17 El 16 de enero de 2006, las autoridades portuguesas solicitaron a la Comisión el reembolso de un importe de 6.732.322,75 euros en concepto de la participación en la financiación de la adquisición de los dos buques patrulla oceánicos encargados a la sociedad Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
18 El 6 de febrero de 2006, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de que no podía atender a su solicitud porque necesitaba información suplementaria sobre las razones que llevaron a dichas autoridades a recurrir a un procedimiento de adjudicación de contrato negociado, reservado a los equipos específicamente militares, cuando los dos buques patrulla oceánicos debían afectarse en un 70 % al control de las actividades pesqueras.
19 El 19 de mayo de 2008, tras un intercambio de correspondencia, tuvo lugar una reunión entre funcionarios de la Comisión y las autoridades portuguesas.
20 El 29 de mayo de 2009, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de que consideraba que los gastos cuyo reembolso se solicitaba no eran subvencionables y que, por tanto, no podía efectuarse ningún pago. En esencia, la Comisión explicó que, al haber recurrido a un procedimiento negociado para adquirir los dos buques en cuestión, las autoridades portuguesas no habían respetado las normas sobre contratación pública, cuando este requisito era exigido en el artículo 17, apartado 2, de la Decisión 2001/431. La Comisión concedió a las autoridades portuguesas un plazo de un mes para que le transmitieran nuevas observaciones.
21 El 7 de julio de 2009, las autoridades portuguesas respondieron a la Comisión, reiterando que el procedimiento de adquisición de los dos buques patrulla oceánicos se había desarrollado de conformidad con la normativa de la Unión Europea en materia de contratación pública. Además, adjuntaron un dictamen del Ministerio de Defensa nacional portugués y solicitaron que se reexaminase la cuestión a la luz de los argumentos esgrimidos en dicho dictamen.
22 Mediante escrito de 14 de octubre de 2009, la Comisión comunicó a las autoridades portuguesas sus decisión de no considerar subvencionables los gastos vinculados a la adquisición de dos buques patrulla oceánicos, indicando también que el compromiso presupuestario previsto para el proyecto, concernido por la Decisión 2002/978, había sido anulado (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
23 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de diciembre de 2009, la República Portuguesa interpuso el presente recurso.
24 La República Portuguesa solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Ordene a la Comisión que adopte una decisión estimatoria de las solicitudes de reembolso que presentó en el marco de la Decisión 2002/978.
– Condene en costas a la Comisión.
25 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Portuguesa.
26 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Primera) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
27 En la vista celebrada el 27 de noviembre de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas verbalmente por el Tribunal.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad de la segunda pretensión
28 Por lo que atañe a la segunda pretensión de la República Portuguesa dirigida a que el Tribunal ordene a la Comisión que adopte una decisión estimatoria de las solicitudes de reembolso presentadas en el marco de la Decisión 2002/978, basta recordar que, según jurisprudencia consolidada, el Tribunal no es competente para dirigir órdenes conminatorias a las instituciones. En efecto, con arreglo al artículo 264 TFUE, el Tribunal sólo puede anular el acto impugnado, total o parcialmente, o desestimar el recurso. Corresponde a continuación a la institución afectada, en aplicación del artículo 266 TFUE, adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de 29 de noviembre de 1993, Koelman/Comisión, T‑56/92, Rec. p. II‑1267, apartado 18; sentencias del Tribunal de 15 de septiembre de 1998, European Night Services y otros/Comisión, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 y T‑388/94, Rec. p. II‑3141, apartado 53, y de 8 de octubre de 2008, Agrar-Invest-Tatschl/Comisión, T‑51/07, Rec. p. II‑2825, apartado 27).
29 Por consiguiente, se debe declarar inadmisible la segunda pretensión.
Sobre la pretensión de anulación
30 En apoyo de su recurso, la República Portuguesa invoca, en esencia, tres motivos. El primero se basa en la infracción de la Decisión 2001/431, en la medida en que la Comisión no podía legalmente negarse a concederle la financiación solicitada, dado que cumplía los requisitos previstos en dicha Decisión. El segundo se basa en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima y el tercero, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de la Decisión 2001/431
31 La República Portuguesa sostiene, en esencia, que tenía derecho al reembolso de los gastos relativos a la adquisición de los dos buques patrulla oceánicos, ya que, contrariamente a lo que la Comisión afirmó en la decisión impugnada, no infringió las normas de la Unión aplicables a la contratación pública.
32 En efecto, la República Portuguesa sostiene que, en el caso de autos, respetó su legislación nacional, que transponía el conjunto de normas de la Unión aplicables a la contratación pública entonces en vigor y, en particular, la Directiva 93/36. Según la República Portuguesa, en concreto, dicha legislación transpone en el Derecho interno las excepciones previstas en los artículos 2 y 3 de la antedicha Directiva.
33 Pues bien, al ser los buques patrulla oceánicos para los que se solicitaba la financiación de barcos de guerra, que forman parte de la lista a la que se hace referencia en el artículo 296 CE (véase el apartado 2 supra), la República Portuguesa estima que podía acogerse a las excepciones previstas en los artículos 2 y 3 de la Directiva 93/36 y que, por tanto, las reglas sobre contratación pública previstas en dicha Directiva no eran aplicables en el caso de autos.
34 Asimismo, según la República Portuguesa, conforme a la normativa en vigor en la fecha en que presentó su solicitud de financiación, la Comisión no podía legalmente denegar dicha solicitud aduciendo que la República Portuguesa había decidido acogerse a la excepción prevista en el artículo 296 CE. Además, a su entender, la decisión de excluir de la financiación los buques militares tiene un carácter no equitativo, ya que, de ese modo, los Estados miembros que han optado por llevar a cabo las misiones de control de la pesca mediante barcos de guerra se ven penalizados.
35 La Comisión rebate tales alegaciones.
36 Con carácter preliminar, es preciso señalar que el desacuerdo entre la República Portuguesa y la Comisión se limita, en esencia, a la cuestión de si un Estado miembro que solicita la ayuda de la Unión, en virtud de la Decisión 2001/431, para la adquisición de equipos destinados al control de las actividades pesqueras puede dejar de aplicar las normas de la Unión en materia de contratación pública invocando la naturaleza militar de los equipos de que se trata.
37 A este respecto, para empezar, procede señalar que la Decisión 2001/431 establece las modalidades de presentación a la Comisión de los programas de gastos relativos a la política pesquera común para los cuales los Estados miembros desean tener acceso a una participación financiera y los gastos que se consideran subvencionables.
38 Pues bien, del artículo 2, letra e), del artículo 9, apartado 1, y del artículo 17, apartados 2 y 3, de la Decisión 2001/431, cuyas disposiciones se citan en los apartados 9 a 11 supra, se desprende que, en virtud de dicha Decisión, sólo es posible una participación financiera de la Unión para la adquisición de buques realmente utilizados para garantizar el control y la vigilancia de la pesca si los gastos se efectúan cumpliendo las condiciones establecidas en la referida Decisión y en las Directivas relativas a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, entre las que se encuentra la Directiva 93/36.
39 El cumplimiento de las reglas establecidas en las Directivas en cuestión es, por tanto, un requisito previo para que los gastos en los que hayan incurrido los Estados miembros puedan optar a una participación financiera de la Unión. De ello se deriva que debe considerarse que la Decisión 2001/431 y, en particular, su artículo 17, apartado 2, establece que la cofinanciación por parte de la Unión presupone la aplicabilidad ratione materiae de las antedichas Directivas. Esta interpretación de la Decisión 2001/431 se ve, además, corroborada por el punto 4 de la parte A del anexo II, citado en el apartado 12 supra, que precisa el contenido de la información necesaria para la verificación del cumplimiento de la normativa de la Unión en materia de contratación pública que debe facilitarse a la Comisión, sin dar ninguna posibilidad de que dicha normativa pueda no aplicarse ratione materiae.
40 En efecto, el objetivo inherente a la exigencia del cumplimiento de los requisitos establecidos en las Directivas relativas a la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos es, ante todo, la total transparencia y el carácter plenamente controlable de las operaciones de compra cofinanciadas por la Unión. Asimismo, la cofinanciación, por parte de la Unión, de barcos de guerra no está, en principio, comprendida dentro del ámbito de la política pesquera común. Por tanto, a este respecto, los requisitos que deben cumplirse para hacer posible tal cofinanciación son los que figuran en las disposiciones de dichas directivas que regulan materialmente los referidos procedimientos.
41 Pues bien, en el caso de autos, ha quedado acreditado que, al optar por un procedimiento negociado para la construcción de los dos buques patrulla oceánicos, la República Portuguesa consideraba que no estaba obligada a seguir las normas aplicables en materia de contratación pública. En efecto, al invocar el artículo 2, apartado 1, letra b), y el artículo 3 de la Directiva 93/36, así como su legislación nacional que transpone dicha Directiva, la República Portuguesa estimó que los contratos de que se trata en el caso de autos no estaban comprendidos, ratione materiae, dentro del ámbito de aplicación de la antedicha Directiva.
42 Sin embargo, habida cuenta de lo anterior, procede considerar que, con arreglo a la Decisión 2001/431, no es admisible que un Estado miembro solicite, por una parte, la cofinanciación de la Unión para la adquisición de buques destinados íntegra o parcialmente al control y la vigilancia de la pesca que, conforme a la antedicha Decisión, debe respetar las normas en materia de contratación pública y decida, por otra parte, no aplicar las mismas normas invocando el artículo 296 CE, apartado 1, letra b), en razón de la naturaleza militar del material adquirido.
43 Las consideraciones anteriores no pueden verse puestas en entredicho por la alegación de la República Portuguesa según la cual no fue hasta un momento ulterior a la presentación a la Comisión de su solicitud de participación financiera, a saber, el momento de la adopción del Reglamento (CE) nº 391/2007 de la Comisión, de 11 de abril de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 861/2006 del Consejo en lo que se refiere a los gastos realizados por los Estados miembros para llevar a la práctica los sistemas de seguimiento y de control aplicables en el marco de la política pesquera común (DO L 97, p. 30), cuando se precisó que los Estados miembros no podían acogerse a ninguna excepción a las normas sobre contratación pública basada en el artículo 296 CE.
44 A este respecto, es cierto que debe señalarse que, efectivamente, sólo a raíz de la adopción del Reglamento nº 391/2007 se precisó expresamente que los gastos efectuados en relación con los buques destinados al control de la pesca no podían acogerse a ninguna excepción a las normas de la Unión sobre contratación pública por lo que respecta al artículo 296 CE. Asimismo, es preciso señalar que el Reglamento nº 391/2007 no era aplicable ratione temporis al caso de autos, en la medida en que entró en vigor en una fecha posterior a la de la solicitud de participación financiera de la República Portuguesa. Sin embargo, de esta circunstancia no puede deducirse que la legislación aplicable hasta esa fecha permitiese a los Estados miembros obtener una ayuda financiera de la Unión para la adquisición de buques en el marco de la política pesquera común y, al mismo tiempo, dejar de aplicar las normas en materia de contratación pública invocando el artículo 296 CE. A este respecto, debe considerarse, como hace la Comisión, que, incluso antes de que en el Reglamento nº 391/2007 se estableciese la referida precisión, de los requisitos fijados en la Decisión 2001/431 se derivaba que los Estados miembros que querían acogerse a la posibilidad de dejar de aplicar las normas generales invocando el artículo 296 CE no podían simultáneamente optar a una participación financiera de la Unión en concepto de la adquisición de equipos destinados al control de la pesca.
45 Por otra parte, es preciso observar que, contrariamente a lo que sostiene la República Portuguesa, la Decisión 2001/431 no obsta a que los Estados miembros que confían a los cuerpos militares las tareas de control y vigilancia de la pesca se acojan a la financiación prevista para la aplicación de dicha política común. Es cierto que, en la medida en que la referida Decisión exige que se cumplan las normas en materia de contratación pública, esos Estados miembros no pueden dejar de aplicar el régimen general aplicable a la contratación pública y optar a la financiación de la Unión. En cambio, el artículo 296 CE, apartado 1, letra b), no obsta a que los Estados miembros que tengan la intención de adquirir equipos militares comprendidos dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición decidan, no obstante, someterse a los procedimientos comunes de adjudicación de contratos públicos y puedan, por tanto, optar a la participación financiera prevista en la Decisión 2001/431. Por tanto, procede rechazar la alegación de la República Portuguesa basada en el carácter supuestamente no equitativo, por lo que respecta a los Estados miembros que han optado por recurrir a medios militares para garantizar el control de la pesca, de la exclusión de la cofinanciación comunitaria de los equipos adquiridos al margen de los procedimientos generales de adjudicación de contratos públicos sobre la base de la excepción prevista en el artículo 296 CE, apartado 1, letra b).
46 Por lo que atañe al artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/36, es preciso recordar que, conforme a dicha disposición, la referida Directiva no se aplicará a los contratos de suministro que se declaren secretos o cuya ejecución deba ir acompañada de especiales medidas de seguridad, con arreglo a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas vigentes en el Estado miembro de que se trate o cuando así lo requiera la protección de los intereses esenciales de la seguridad de dicho Estado miembro.
47 Tal como acaba de declararse (véanse los apartados 39 y siguientes supra), la cofinanciación por parte de la Unión en virtud de la Decisión 2001/431 presupone la aplicación de las disposiciones que regulan materialmente los procedimientos de adjudicación de contratos públicos previstas en las Directivas pertinentes. Siendo esto así, aun suponiendo que un Estado miembro pueda acogerse a la excepción prevista en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/36 y optar a una cofinanciación en aplicación de la Decisión 2001/431, es preciso señalar que la República Portuguesa no ha demostrado que en el caso de autos se cumpliesen los requisitos exigidos para la aplicación de la antedicha excepción.
48 En efecto, para empezar, es preciso señalar que, tal como se desprende de los autos, el contrato de suministro relativo a la adquisición de los dos buques patrulla oceánicos no fue declarado secreto, ya que la Orden interministerial nº 15/2001, publicada en el Diário da República, hace referencia a la decisión de la República Portuguesa de adquirir los dos barcos de guerra y de optar por el procedimiento negociado de adjudicación de contrato con la sociedad Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
49 A continuación, procede señalar que la República Portuguesa invoca la protección de los intereses esenciales de la seguridad del Estado o las especiales medidas de seguridad que acompañan a los suministros de que se trata para justificar la no aplicación de las normas generales en materia de adjudicación de contratos de suministro.
50 Sin embargo, es preciso observar que la República Portuguesa se limita a invocar la confidencialidad de la información sensible vinculada al desarrollo y a la instalación de un programa informático de comunicación militar colocado en los buques patrulla oceánicos, sin indicar ningún elemento concreto referente a las especiales medidas de seguridad que deben acompañar al suministro de los buques patrulla oceánicos, ni las razones por las que consideró que el objetivo de protección del carácter confidencial de determinados datos estaría menos garantizado si dicha producción fuera encargada a otras sociedades distintas de la sociedad Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
51 En este sentido, procede recordar que, según la jurisprudencia, la necesidad de establecer una obligación de confidencialidad no impide en modo alguno utilizar un procedimiento de licitación para la adjudicación de un contrato (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2008, Comisión/Italia, C‑337/05, Rec. p. I‑2173, apartado 52). Por otra parte, tal como acertadamente alega la Comisión, las exigencias relativas a la confidencialidad podían ser tenidas en cuenta, en particular, en los requisitos de participación en el procedimiento, o en la evaluación de las propuestas, mediante el establecimiento de un subcriterio de adjudicación relativo a las medidas de protección de la confidencialidad de la información.
52 Por lo tanto, el recurso al artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/36, aun suponiendo que dicha disposición sea aplicable, para justificar la adquisición de buques patrulla oceánicos conforme a un procedimiento negociado parece desproporcionado en relación con el objetivo de impedir la divulgación de información sensible sobre la producción de los antedichos buques. Efectivamente, la República Portuguesa no ha acreditado que no pueda alcanzarse tal objetivo en el marco de un procedimiento de licitación como el previsto en la propia Directiva (sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 53).
53 De ello se desprende que, en el caso de autos, el mero hecho de afirmar, como hace la República Portuguesa, que los suministros de que se trata se declaran secretos, que se acompañan de medidas especiales de seguridad o que es necesario sustraerlos a las normas de la Unión para proteger los intereses esenciales de seguridad del Estado, al no haber ningún elemento de prueba, no es suficiente para demostrar que se dan efectivamente las circunstancias excepcionales que justifican las excepciones previstas en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 93/36.
54 Por consiguiente, la República Portuguesa sostiene sin fundamento que, en virtud de su artículo 2, apartado 1, letra b), la Directiva 93/36 no se aplicaba al contrato de que se trata.
55 De lo anterior se desprende que no puede acogerse ninguna de las alegaciones formuladas por la República Portuguesa para justificar que, sobre la base de la Decisión 2001/431, podía solicitar la participación financiera de la Unión para la adquisición de dos buques patrulla oceánicos sin estar obligada a seguir las reglas de adjudicación de contratos previstas en la Directiva 93/36.
56 Pues bien, al optar por un procedimiento negociado, la República Portuguesa no se atuvo en el caso de autos a las reglas fijadas en dicha Directiva, cuyo artículo 6 exige que los poderes adjudicadores que adjudiquen un contrato público utilicen el procedimiento abierto o el procedimiento restringido, salvo que el contrato esté comprendido dentro de uno de los casos excepcionales taxativamente enumerados en los apartados 2 y 3 del antedicho artículo.
57 En el caso de autos, es preciso observar que el contrato de que se trata en el litigio principal no está comprendido dentro de ninguno de los casos previstos en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 93/36, circunstancia que, por otra parte, la República Portuguesa no sostiene que se dé, de modo que la Comisión podía, acertadamente, concluir que, en la media en que ese Estado miembro optó por un procedimiento negociado para la adquisición de los dos buques controvertidos, no respetó las exigencias establecidas en la referida Directiva. En estas circunstancias, la Comisión podía legalmente considerar que debía declararse que los gastos vinculados a la adquisición de dos buques patrulla oceánicos no podían optar a la ayuda financiera en virtud de la Decisión 2001/431.
58 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del principio de protección de la confianza legítima
59 En su segundo motivo la República Portuguesa sostiene que la Comisión vulneró el principio de protección de la confianza legítima. En esencia, considera que, al aceptar la solicitud de ayuda financiera que presentó en virtud de la Decisión 2001/431, la Comisión le dio garantías de la obtención de la financiación para la adquisición de los buques patrulla oceánicos. La República Portuguesa añade que, en el momento de la verificación de la solicitud de ayuda financiera y, en particular, en el momento de la adopción de la Decisión 2002/978, la Comisión debería haberle informado de que el procedimiento negociado no era válido para la adquisición de los dos buques de que se trata.
60 La Comisión rebate tales alegaciones.
61 Por lo que respecta al principio de protección de la confianza legítima, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima, que constituye uno de los principios fundamentales de la Unión, se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la Administración de la Unión, al darle garantías concretas, le hizo concebir esperanzas fundadas (véanse las sentencias del Tribunal de 19 de marzo de 2003, Innova Privat-Akademie/Comisión, T‑273/01, Rec. p. II‑1093, apartado 26, y la jurisprudencia citada, y de 18 de enero de 2006, Regione Marche/Comisión, T‑107/03, no publicada en la Recopilación, apartado 129).
62 Sin embargo, el principio de protección de la confianza legítima no puede oponerse a la anulación de una ayuda comunitaria cuando manifiestamente no se han respetado los requisitos a los que se supeditaba la concesión de dicha ayuda (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de 29 de septiembre de 1999, Sonasa/Comisión, T‑126/97, Rec. p. II‑2793, apartado 39, y de 14 de diciembre de 2006, Branco/Comisión, T‑162/04, no publicada en la Recopilación, apartado 123, y la jurisprudencia citada).
63 Por otra parte, la República Portuguesa no aporta ninguna prueba de que la Comisión le hubiera dado garantías por lo que respecta a la subvencionabilidad de los gastos controvertidos en el caso de que se recurriese a un procedimiento negociado. En cualquier caso, del examen del primer motivo se desprende que tales garantías habrían sido ilegales. De ello se deduce que la República Portuguesa no ha demostrado que los requisitos exigidos por la jurisprudencia recordada en los apartados 61 y 62 supra concurriesen en el caso de autos.
64 Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en una falta de motivación
65 En su tercer motivo la República Portuguesa estima que la decisión impugnada adolece de una falta de motivación, en la medida en que la Comisión no explica en ella las razones que justifican su denegación de reembolso.
66 La Comisión rebate tales alegaciones.
67 Por lo que respecta a la obligación de motivación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular, del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios del acto u otras personas afectadas directa e individualmente por éste puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, C‑478/93, Rec. p. I‑3081, apartados 48 y 49, y de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec. p. I‑10515, apartado 172).
68 Esto es así máxime cuando los Estados miembros han estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conocen, pues, las razones que motivan este acto (sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 50, y sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de septiembre de 2004, España/Comisión, C‑304/01, Rec. p. I‑7655, apartado 50).
69 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha considerado que un acto de ejecución cumple la obligación de motivación cuando contiene una remisión explícita a disposiciones del reglamento en el que dicho acto se basa y, de este modo, permite reconocer los criterios que dieron lugar a su adopción (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de marzo de 1975, Deuka, 78/74, Rec. p. 421, apartado 6; de 27 de septiembre de 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali y Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, Rec. p. 2749, apartados 14 a 16, y de 14 de enero de 1981, Denkavit Nederland, 35/80, Rec. p. 45, apartados 33 a 36).
70 En el caso de autos, procede señalar que la adopción de la decisión impugnada vino precedida por una reunión y por un intercambio de correspondencia. Además, la decisión impugnada hace una remisión al escrito de 29 de mayo de 2009, dirigido a las autoridades portuguesas en virtud del artículo 17, apartado 3, de la Decisión 2001/431, en el que la Comisión había expuesto detalladamente las razones que le habían llevado a concluir, tras el examen del expediente, que los gastos de que se trataba no podían considerarse subvencionables (véase el apartado 20 supra).
71 Pues bien, debe observarse que el contexto en el que la decisión impugnada fue adoptada y la motivación contenida en esta última han permitido a la República Portuguesa defenderse y formular sus alegaciones a tal efecto y permiten también comprender el razonamiento seguido por la Comisión al adoptar la decisión impugnada.
72 Al no haber incumplido la Comisión la obligación de motivación, debe desestimarse el tercer motivo.
73 De todo lo anterior se desprende que procede desestimar el recurso.
Costas
74 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
75 Al haber sido desestimadas las pretensiones de la República Portuguesa, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Portuguesa.
Azizi | Frimodt Nielsen | Kancheva |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de junio de 2013.
Firmas