Zaak T‑240/18
Polskie Linie Lotnicze „LOT” SA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 20 oktober 2021
„Mededinging – Concentraties – Luchtvervoer – Besluit waarbij een concentratie verenigbaar met de interne markt en met de EER-Overeenkomst wordt verklaard – Relevante markt – Beoordeling van de gevolgen van de transactie voor de mededinging – Geen verbintenis – Motiveringsplicht”
1. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Afbakening van de relevante markt – Feitelijke premissen voor de context van de concentratie – Toetsing of de aangevoerde feiten juist en relevant zijn
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 29, 30, 32‑34)
2. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Afbakening van de relevante markt – Materiële afbakening – Betrokken onderneming – Begrip – Gedeeltelijke overdracht van activa – Beoordeling uitsluitend aan de hand van de overgedragen activa
[Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2, art. 3, lid 1, b), en art. 5, lid 2; mededeling 2008/C 95/01 van de Commissie, punt 136]
(zie punten 36‑39)
3. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Afbakening van de relevante markt – Concentratie van twee luchtvaartmaatschappijen met overdracht van slots – Criteria – Substitueerbaarheid van producten – Benadering waarbij wordt uitgegaan van de luchthavens waaraan de betrokken slots zijn gekoppeld
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2; verordening nr. 802/2004 van de Commissie, bijlage I, deel 6; mededeling 97/C 372/03 van de Commissie, punten 13‑17, 20, 21 en 24)
(zie punten 42, 43, 50‑53, 56‑58, 63)
4. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Afbakening van de relevante markt – Concentratie van twee luchtvaartmaatschappijen met overdracht van slots – Bewijslast rustend op de partij die de afbakening van de relevante markt bestrijdt – Noodzaak om ernstige aanwijzingen aan te voeren waaruit tastbaar het bestaan van een mededingingsprobleem blijkt dat door de Commissie moet worden onderzocht – Ontoereikendheid van de gegevens aangedragen door de partij die de gevolgde benadering bestrijdt
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 44, 59‑62, 64)
5. Concentraties van ondernemingen – Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt – Onderzoek door de Commissie – Beoordeling van de gevolgen van de concentratie voor de mededinging – Economische beoordelingen – Beoordelingsbevoegdheid – Rechterlijke toetsing – Draagwijdte en grenzen
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 68, 69)
6. Concentraties van ondernemingen – Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt – Onderzoek door de Commissie – Beoordeling van de gevolgen van de concentratie voor de mededinging – Horizontale gevolgen – Beëindiging van de activiteiten van een van de partijen bij de concentratie waardoor overlap van de betrokken activiteiten op de relevante markten kan worden uitgesloten
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2; mededeling 2004/C 31/03 van de Commissie, punt 5)
(zie punten 74, 75)
7. Concentraties van ondernemingen – Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt – Concentratie van twee luchtvaartmaatschappijen – Beoordeling van de mededingingsverstorende gevolgen – Verticale gevolgen – Beoordeling van de waarschijnlijkheid dat zich een mededingingsverstorende vorm van afscherming van de markt voor voorzieningsbronnen zal voordoen – Eerbiediging van de richtsnoeren van de Commissie – Inaanmerkingneming van de in die richtsnoeren genoemde beoordelingsfactoren – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2; mededeling 2008/C 265/07 van de Commissie, punten 24‑27 en 32)
(zie punten 78‑83)
8. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Inaanmerkingneming van de door de partijen bij de concentratie verstrekte gegevens – Toelaatbaarheid
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 87‑93)
9. Concentraties van ondernemingen – Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt – Criteria – Mededingingsverstorende gevolgen – Vermeende verhoging van de drempels voor markttoetreding – Factor die op zichzelf onvoldoende is om de daadwerkelijke mededinging significant te belemmeren
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 106‑109)
10. Concentraties van ondernemingen – Onderzoek door de Commissie – Vaststelling van een besluit tot vaststelling van de verenigbaarheid van een concentratie met de interne markt zonder inleiding van fase II – Voorwaarde – Geen ernstige twijfel – Beoordelingsmarge – Geen kennelijke beoordelingsfout – Onderzoek van eventuele efficiëntieverbeteringen als gevolg van de concentratie en verbintenissen die de betrokken ondernemingen niet hebben voorgesteld – Geen noodzaak
[Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2, lid 2, en 6, lid 1, b), verordening nr. 802/2004 van de Commissie, bijlage I, deel 9; mededeling 2004/C 31/03 van de Commissie, punten 78 en 84‑87]
(zie punten 124‑128)
11. Concentraties van ondernemingen – Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt – Criteria – Mededingingsverstorende gevolgen – Geen inaanmerkingneming van de reddingssteun aan de overdragende partij die met name is verleend om de ordelijke verkoop van haar activa mogelijk te maken – Bewijslast rustend op de partij die bezwaar maakt tegen het verenigbaarheidsbesluit – Beoordeling
(Verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 131‑137)
12. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie waarbij een concentratie verenigbaar met de interne markt wordt verklaard
(Art. 296 VWEU; verordening nr. 139/2004 van de Raad, art. 2 en 6)
(zie punten 140‑146)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt de beroepen van luchtvaartmaatschappij Polskie Linie Lotnicze „LOT” tegen de besluiten waarbij de Commissie easyJet en Lufthansa heeft toegestaan concentraties tot stand te brengen door bepaalde activa van de Air Berlin-groep te verwerven
Wegens de gestage verslechtering van haar financiële situatie heeft luchtvaartmaatschappij Air Berlin plc in 2016 een herstructureringsplan uitgevoerd. In het kader daarvan heeft zij op 16 december 2016 met luchtvaartmaatschappij Deutsche Lufthansa AG (hierna: „Lufthansa”) een overeenkomst gesloten waarbij een aantal vliegtuigen met bemanning aan deze laatste zou worden onderverhuurd.
Toen de financiële steun wegviel die Air Berlin in de vorm van leningen van een van haar belangrijkste aandeelhouders kreeg, zag zij zich op 15 augustus 2017 echter genoopt het faillissement aan te vragen. In die omstandigheden heeft de Duitse overheid haar reddingssteun verleend in de vorm van een door de Commissie goedgekeurde gegarandeerde lening(1), wat haar in staat moest stellen om haar werkzaamheden gedurende drie maanden voort te zetten en in die periode haar activa te verkopen.
Met dat doel zijn in het bijzonder twee overeenkomsten gesloten. Volgens de eerste, die op 13 oktober 2017 is ondertekend, zou Lufthansa onder meer een dochteronderneming van Air Berlin overnemen waaraan vooraf verschillende vliegtuigen met bemanning moesten worden overgedragen, alsook slots(2) die Air Berlin bezat op een aantal luchthavens, waaronder met name die van Düsseldorf, Zürich, Hamburg, München, Stuttgart en Berlin-Tegel. De tweede overeenkomst is op 27 oktober 2017 gesloten met luchtvaartmaatschappij easyJet plc en betrof hoofdzakelijk de overdracht aan deze laatste van slots die Air Berlin met name op de luchthaven Berlin-Tegel in handen had. Air Berlin heeft de dag nadien haar werkzaamheden gestaakt en is bij rechterlijke beslissing van 1 november 2017 failliet verklaard.
Op 31 oktober 2017 heeft Lufthansa de bij de overeenkomst van 13 oktober 2017 voorgenomen concentratie aangemeld bij de Commissie, die bevoegd is om concentraties te controleren(3). Op 7 november heeft easyJet op haar beurt de bij de overeenkomst van 27 oktober 2017 voorgenomen transactie aangemeld (hierna, samen met de door Lufthansa aangemelde transactie: „betrokken concentraties”). Bij besluit C(2017) 9118 final van 21 december 2017 heeft de Commissie vastgesteld dat de door Lufthansa aangemelde concentratie, gezien de verbintenissen die deze was aangegaan, verenigbaar was met de interne markt(4). In besluit C(2017) 8776 final is zij tot dezelfde conclusie gekomen voor de door easyJet aangemelde concentratie (hierna gezamenlijk: „bestreden besluiten”). Volgens haar deden de betrokken concentraties namelijk geen ernstige twijfel omtrent hun verenigbaarheid met de interne markt rijzen. Bij de vaststelling van deze besluiten heeft de Commissie – voor het eerst in zaken betreffende luchtvervoer van passagiers – de relevante markten niet bepaald aan de hand van stedenparen bestaande uit een punt van vertrek en een punt van bestemming (hierna: „V & B-markten”). Zij heeft namelijk ten eerste vastgesteld dat Air Berlin haar werkzaamheden voorafgaand aan en onafhankelijk van die concentraties had gestaakt. Daaruit heeft zij afgeleid dat Air Berlin zich had teruggetrokken uit alle V & B-markten waarop zij voordien actief was. Ten tweede heeft de Commissie vastgesteld dat de betrokken concentraties hoofdzakelijk betrekking hadden op de overdracht van slots en dat deze slots niet aan een bepaalde V & B-markt waren gekoppeld. Daarom heeft zij er voor haar analyse de voorkeur aan gegeven om alle V & B-markten met vertrek van of aankomst op elk van de luchthavens waarvoor deze slots waren toegewezen, samen te voegen. Op die manier heeft zij de relevante markten dus gedefinieerd als de markten voor luchtvervoer van passagiers met vertrek van of aankomst op deze luchthavens. Vervolgens heeft zij gecontroleerd of de betrokken concentraties een „daadwerkelijke mededinging op significante wijze konden belemmeren” doordat zij easyJet en Lufthansa de mogelijkheid verleenden om de toegang tot deze markten te blokkeren, en een situatie creëerden waarin zij daarbij belang hadden.
Luchtvaartmaatschappij Polskie Linie Lotnicze „LOT” (hierna: „verzoekster”), die naar eigen zeggen een rechtstreekse concurrent van de partijen bij de betrokken concentraties is, achtte deze analyse van de Commissie zowel vanuit methodologisch oogpunt als wat de resultaten betreft onjuist en heeft bij het Gerecht tegen elk van beide bestreden besluiten een beroep tot nietigverklaring ingesteld.
Bij zijn arresten van 20 oktober 2021 verwerpt het Gerecht deze beroepen. Het erkent daarmee in het bijzonder dat de Commissie ermee kon volstaan de V & B-markten met vertrek van of aankomst op de luchthavens waar Air Berlin slots had als geheel te onderzoeken, en niet elk van de V & B-markten waarop Air Berlin en Lufthansa respectievelijk easyJet actief waren afzonderlijk hoefde te onderzoeken.
Beoordeling door het Gerecht
Wat in de eerste plaats het middel betreft dat de relevante markten onjuist zijn afgebakend, oordeelt het Gerecht om te beginnen dat verzoekster tevergeefs aanvoert dat de Commissie de betrokken concentraties en hun context inhoudelijk niet correct heeft gepresenteerd. In dit verband merkt het Gerecht met name op dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat Air Berlin haar activiteiten voorafgaand aan en onafhankelijk van de betrokken concentraties had gestaakt en dus op geen enkele V & B-markt nog aanwezig was. Aangezien de slots van Air Berlin niet aan een V & B-markt waren gekoppeld, heeft de Commissie voorts terecht het standpunt ingenomen dat Lufthansa en easyJet die slots op andere V & B-markten konden gebruiken dan die waarop Air Berlin actief was. Anders dan bij concentraties van luchtvaartmaatschappijen die nog in bedrijf zijn, was het in dit concrete geval bijgevolg niet zeker dat de betrokken concentraties gevolgen zouden hebben voor de mededinging op de V & B-markten waarop Air Berlin actief was vóór zij haar activiteiten staakte. Ten slotte heeft verzoekster volgens het Gerecht geen ernstige aanwijzingen verstrekt dat op basis van een onderzoek van de afzonderlijke V & B-markten die zij had geïdentificeerd een significante belemmering van een daadwerkelijke mededinging had kunnen worden vastgesteld die op basis van de marktdefinitie van de Commissie niet aan het licht kon worden gebracht.
Wat in de tweede plaats het middel betreft dat de gevolgen van de betrokken concentraties kennelijk onjuist zijn beoordeeld, wijst het Gerecht er meteen op dat de Commissie bij de uitoefening van de bevoegdheden die haar bij de EG-concentratieverordening zijn verleend, beschikt over een zekere discretionaire bevoegdheid, met name wanneer zij op grond van die verordening complexe economische beoordelingen moet verrichten. Wanneer de Unierechter de uitoefening van die bevoegdheid onderzoekt, moet hij bijgevolg rekening houden met de beoordelingsmarge die aan de Commissie is verleend. In die omstandigheden oordeelt het Gerecht dat de analyse van de gevolgen van de betrokken concentraties voor de markten voor passagiersluchtvervoersdiensten met vertrek van of aankomst op de luchthavens in kwestie geen kennelijke beoordelingsfout aan het licht heeft gebracht, met name gezien de geringe congestiegraad van deze luchthavens of het beperkte effect van deze concentraties op de uitbreiding van de slots van Lufthansa en easyJet. Wat meer in het bijzonder de door Lufthansa aangemelde concentratie betreft, kan verzoekster evenmin op goede gronden stellen dat de Commissie de effecten van de overeenkomst van 16 december 2016 kennelijk onjuist heeft beoordeeld, aangezien Lufthansa op basis van die overeenkomst reeds gedurende een periode van zes jaar vliegtuigen met bemanning kon exploiteren, voordat zij deze naar aanleiding van de concentratie definitief aankocht. Ten slotte stelt het Gerecht met betrekking tot de door easyJet aangemelde concentratie vast dat slots nodig zijn voor de verrichting van passagiersluchtvervoersdiensten. Het leidt daaruit af dat er een „verticale” relatie bestaat tussen de toewijzing van die slots en de verrichting van deze diensten en dat de Commissie dus terecht heeft verwezen naar de richtsnoeren voor „niet-horizontale” fusies(5).
In de derde plaats wijst het Gerecht de grieven van de hand dat Lufthansa in het kader van de door haar aangemelde concentratie onvoldoende verbintenissen is aangegaan en dat easyJet voor de door haar aangemelde concentratie in het geheel geen toezeggingen heeft gedaan, aangezien verzoekster niet op goede gronden kan stellen dat deze concentraties duidelijk een significante belemmering konden vormen voor een daadwerkelijke mededinging. Om diezelfde reden verklaart het Gerecht ook de grieven ongegrond waarmee verzoekster de Commissie verwijt geen rekening te hebben gehouden met eventuele efficiëntieverbeteringen als mogelijk gevolg van de concentraties.
In de vierde plaats stelt het Gerecht vast dat verzoekster niet heeft aangetoond dat de financiële steun die Air Berlin in het kader van de reddingssteun heeft ontvangen, deel uitmaakte van de activa die bij de betrokken concentraties aan easyJet respectievelijk Lufthansa zijn overgedragen. Het Gerecht wijst bijgevolg de grief af dat de Commissie bij haar analyse rekening had moeten houden met deze steun. Over de schending van artikel 8 bis, lid 2, van verordening nr. 95/93(6), die verzoekster eveneens in een van haar beroepen aanvoert, merkt het Gerecht op dat de Commissie niet bevoegd was om die bepaling toe te passen.
In de laatste plaats heeft het Gerecht het middel van verzoekster dat de bestreden besluiten gebrekkig waren gemotiveerd, ongegrond verklaard. Daarmee heeft het alle middelen in beide zaken afgewezen. Het verwerpt dan ook de twee beroepen en stelt vast dat er in deze omstandigheden geen uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan.