ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА E. SHARPSTON
представено на 2 юли 2009 година(1)
Дело C‑263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
срещу
Stockholms kommun genom dess marknämnd
(Преюдициално запитване, отправено от Högsta domstolen (Швеция)
„Директива 85/337/ЕИО — Оценка на въздействието върху околната среда — Конвенция от Орхус — Директива 2003/35/ЕО — Достъп до правосъдие — Правен интерес на неправителствени организации за опазване на околната среда — Определение за заинтересована общественост — Национално законодателство, ограничаващо достъпа до правосъдие само до организациите, които наброяват най-малко 2000 членове“
1. В настоящото преюдициално запитване Högsta domstolen (Върховен съд на Швеция) иска да се установи дали Директива 85/337/ЕИО(2), изменена през 2003 г. с оглед на привеждането ѝ в съответствие с Конвенцията от Орхус, позволява национална правна уредба да гарантира достъпа до правосъдие само за неправителствените организации за опазване на околната среда, които наброяват най-малко 2000 членове.
2. Необходимо е също предварително да се изясни дали строителните работи за полагане на електропроводни линии, както и добивът на подземни води, изискван за да се позволи строителството на тунела, съдържащ кабелната инсталация, представляват „проект“ като тези, които са изброени в приложение II към посочената директива.
I – Правна уредба
А – Конвенцията от Орхус
3. Европейската общност, държавите членки и други деветнадесет държави приемат през 1998 г. Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, известна повече под името „Конвенцията от Орхус“. Този документ е приет в рамките на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации на заседанието, проведено на 25 юни 1998 г в посочения по-горе датски град. Конвенцията влиза окончателно в сила на 30 октомври 2001 г.
4. Целите на конвенцията са посочени в седми, осми, тринадесети и осемнадесети параграф от преамбюла ѝ, както следва:
„като признават също, че всеки човек има правото да живее в околна среда, благоприятна за неговото здраве и благосъстояние, както и задължението, индивидуално и съвместно с други лица, да опазва и подобрява околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения,
като имат предвид, че за да могат да отстояват това право и да спазват това задължение, гражданите трябва да имат достъп до информация, да имат право да участват при вземането на решения и да имат достъп до правосъдие по въпроси на околната среда и като признават в тази връзка, че гражданите могат да се нуждаят от помощ при упражняването на своите права,
[…]
като признават също значението на съответните роли, които отделните граждани, неправителствените организации и частният сектор могат да играят в опазването на околната среда,
[…]
загрижени, че обществеността, включително организациите, трябва да има достъп до ефективни съдебни механизми, така че нейните законни интереси да бъдат защитени и законът да се прилага“.
5. Член 2, параграфи 4 и 5 от посочената конвенция определя понятията „общественост“ и „заинтересована общественост“ по следния начин:
„За целите на тази конвенция,
[…]
4. „Общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и в съответствие с националното законодателство или практика техните сдружения, организации или групи.
5. „[Заинтересована] общественост“ означава обществеността, която е засегната или може да бъде засегната от вземането на решения за околната среда или има интерес в този процес; за целите на това определение ще се счита, че неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на всички изисквания на националното право, имат интерес“.
6. Член 9 от Конвенцията от Орхус включва в параграфи 2, 4 и 5 разпоредбите относно достъпа до правосъдие за частноправни субекти и за неправителствени организации, както и критериите, приложими при съдебните процедури:
„2. В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост:
a) които имат достатъчен интерес, или,
b) чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право, и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на [буква а)] по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на [буква b)] по-горе.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право. […]
4. В допълнение и без ущърб на предвиденото в параграф 1 по-горе, процедурите, споменати в параграфи 1, 2 и 3, предоставят адекватни и ефективни средства за правна защита, включително при необходимост правна защита под формата на съдебно запрещение, и са справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи. Решенията по този член се дават или протоколират в писмена форма. Решенията на съда, а когато е възможно и на другите органи, са обществено достъпни.
5. За повишаване на ефективността на разпоредбите на този член всяка страна гарантира предоставянето на информация на обществеността относно достъпа до административни и съдебни процедури за обжалване и обмисля създаването на подходящи помощни механизми за премахване или намаляване на финансовите и другите пречки пред достъпа до правосъдие“(3) :
Б – Директива 85/337, измененa с Директива 2003/35
7. Конвенцията от Орхус е въведена в общностното право с няколко документа, сред които е Директива 2003/35. С нея се изменят няколко влезли в сила директиви, сред които Директива 85/337 относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда има особено значение за целите на настоящото дело.
8. В съображения 3 и 4 от Директива 2003/35 се определят нейните цели, като се подчертава по-специално ролята на неправителствените организации за опазване на околната среда:
„(3) Ефективното участие на обществеността във вземането на решения дава възможност на обществеността да изрази, а отговорникът за вземането на решения да вземе предвид мненията и проблемите, които могат да бъдат свързани с тези решения, като по такъв начин се увеличава отговорността и прозрачността на процеса на вземането на решения и се допринася за общественото разбиране на въпросите, свързани с околната среда и за подкрепа относно взетите решения.
(4) Участието, включително [това] на сдружения, организации и групи, по-специално на неправителствени организации, подкрепящи опазването на околната среда, следва да бъде съответно поощрено, включително inter alia чрез насърчаване на екологичното образование на обществеността“.
9. С промените от 2003 г. в Директива 85/337 се въвеждат, наред с други добавки, следните изменения на членове 1 и 6, както и нов член 10а. С член 1 се въвежда определението на понятията „общественост“ и „заинтересована общественост“. С член 6 се определят редът и условията за участие и информиране при процедурите за оценка. С член 10а се предоставя правото на достъп до правосъдие в контекста на Директива 85/337. По смисъла на изменената редакция:
„общественост“ означава едно или повече физически или юридически лица и, в съответствие с националното законодателство или практика, техните сдружения, организации или групи;
„[заинтересована] общественост“ означава обществеността, която е засегната или може да бъде засегната, или [има интерес] от процедурите за вземане на решения в областта на околна среда, посочени в член 2, параграф 2; за целите на това определение неправителствените организации, които подкрепят опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право, се счита, че имат интерес.
[…]
Член 6
[…]
2. Обществеността се информира, чрез публично оповестяване или други подходящи средства[,] като електронните медии, където има такива, по следните въпроси на ранен етап от процедурите по вземане на решения по околна среда, посочени в член 2, параграф 2, и най-късно веднага след като информацията може разумно [да] се предостави, за:
a) молбата [за разрешение за осъществяване];
б) факта, че проектът подлежи на процедура за оценка на въздействието върху околната среда и, когато е целесъобразно, факта, че се прилага член 7;
в) [координатите на] компетентните органи, отговорни за вземането на решение; [на] тези, от които може да бъде получена съответната информация; [на] тези, [на] които могат да бъдат [предоставяни] коментари или въпроси, [както] и данни за графика за предаване на коментари или въпроси;
г) същността на възможни решения или проекторешение, ако има такова;
д) указване на наличността на информацията, събрана съгласно член 5;
е) указване на времето и местата, където ще бъде предоставена съответната информация на обществеността, както и средствата, чрез които това ще бъде направено;
ж) точните условия за участие на обществеността съгласно точка 5 от настоящия член.
3. Държавите членки гарантират, че в разумни срокове се предоставя на разположение на заинтересованата общественост:
a) всяка информация, събрана съгласно член 5;
б) в съответствие с националното законодателство, основните доклади и становища, [предоставени на] компетентния орган или компетентните органи в момента, когато заинтересованата общественост е била информирана в съответствие с параграф 2 от настоящия член;
в) в съответствие с разпоредбите на Директива 2003/4/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2003 г. относно обществения достъп до информация за околната среда, информация, различна от тази, посочена в параграф 2 от настоящия член, която е от значение за решението в съответствие с член 8, и която става достояние [едва] след като заинтересованата общественост е била информирана в съответствие с точка 2 от настоящия член.
4. На заинтересованата общественост се предоставят навременни и ефективни възможности да участва в [процеса на] вземане на решения [в областта на] околната среда, посочен[…] в член 2, параграф 2, и за тази цел има право да изразява мнения и коментари, когато всички възможности са допустими, пред компетентния орган или органи[,] преди да бъде взето решението по молбата [за разрешение за осъществяване].
5. Точните условия за информирането на обществеността (например чрез [поставяне на афиши в определен район] или публикуване в местни вестници) и за консултиране на заинтересованата общественост (например писмено или чрез обществено допитване) се определят от държавите членки.
6. Предоставят се разумни срокове за различните фази, които позволяват достатъчно време за информиране на обществеността, и за да може заинтересованата общественост да се подготви и да участва ефективно при вземането на решения по околната среда, предмет на разпоредбите на настоящия член.
[…]
Член 10а
Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална [правна] система членовете на заинтересованата общественост:
a) които имат достатъчен интерес, [или];
б) които [твърдят, че е накърнено право], когато административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат [възможност да обжалват] пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, [на основание] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
Държавите членки […] определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
Какво представлява достатъчен интерес и накърняване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост. За тази цел интересите на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 изисквания, се считат за достатъчни за целите на буква а) от настоящия член. Такива организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат накърнени за целите на буква б) от настоящия член.
Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността [за обжалване] пред административен орган и няма да повлияят на изискването за изчерпване на [способите за обжалване по административен ред] преди преминаването към [обжалване по съдебен ред], ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура следва да бъде честна, справедлива, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа
За да се увеличи [ефектът] от разпоредбите на настоящия член, държавите членки гарантират, че на обществеността е предоставена практическата информация относно достъпа до административни и съдебни процедури за [обжалване]“.
10. За да се даде отговор на първия преюдициален въпрос (който не е основният предмет на настоящия спор), следва да се откроят член 4 от Директива 85/337, както и точка 11 от приложение I и точка 10, буква л) от приложение II към нея. Член 4 от Директивата предвижда задължението за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, като същевременно предоставя на държавите членки различна степен на свобода на преценка. Сред проектите, на които при всички случаи трябва да бъде извършвана оценка, приложение I към посочената директива изброява следните:
„11. Схеми за [каптиране] на подземни води или за изкуствен оборот на подземни води с годишен обем на [каптираната] вода или оборотна вода 10 милиона кубични метра или повече“.
11. Що се отнася до проектите, подлежащи на оценка, но само в съответствие с установени от държавите членки критерии, те са изброени в точка 10 от приложение II:
„л) Схеми за [каптиране] на подземни води и изкуствен оборот на подземни води, невключени в приложение I“.
В – Национална правна уредба
12. Кодексът за околната среда (miljöbalken) предвижда в членове 2 и 9 от глава 11, че отвеждането на подземни води и изкуственият оборот на подземните води, както и изграждането на съоръжение за тези цели, представляват свързана с водите дейност, изискваща издаването на разрешение за осъществяване.
13. Глава 6 от Кодекса за околната среда обхваща разпоредбите относно оценката на въздействието върху околната среда. В член 4 от нея се посочва, че желаещите да извършват дейност, за която се изисква разрешение за осъществяване, трябва да я съгласуват с Länsstyrelsen, с контролния орган, както и с частноправните субекти, които могат да бъдат специално заинтересовани. Ако съгласно разпоредбите, приети на основание на член 4, или решение на Länsstyrelsen дадена дейност може да окаже подобно въздействие, трябва да се поиска становището и на другите държавни органи, общините, обществеността като цяло и организациите, които могат да бъдат заинтересовани.
14. Правото на обжалване по съдебен ред на резолюциите и решенията, приети по силата на Кодекса за околната среда, е уредено в глава 16, членове 12 и 13 от него. Докато с член 12 се признава това право, с член 13 се въвеждат редица ограничения по отношение на сдруженията с нестопанска цел, чийто предмет на дейност по силата на устава им е опазването на природата и околната среда. Всъщност по смисъла на член 13, параграф 2 тези субекти трябва по-специално „да са упражнявали дейността си най-малко три години в Швеция и да наброяват най-малко две хиляди членове“.
II – Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
15. Община Стокхолм е възложила строителни работи за полагане на няколко електропроводни линии с високо напрежение между зоните Hjorthagen и Fisksjöäng, намиращи се на север от Djurgården. За да осъществи проекта, предприятието изпълнител е трябвало да построи тунел с дължина от около един километър. По проекта се е изисквало да се осигури отвеждането на подземните води, просмукващи се в тунела, предвиден за разполагане на електропроводните линии, както и в тунела за достъп до него. Освен това върху някои недвижими имоти в разглежданата зона е трябвало да се осъществи изграждане и поддръжка на съоръжения, предназначени за отвеждане на водите и за инжектирането им в почвата или в скалата, за да се компенсира евентуално намаляване на подземните води.
16. Както е видно от акта за преюдициално запитване, Länsstyrelsen i Stockholms län (префектура на департамента Стокхолм) е разгледала проекта и в свое решение от 27 май 2004 г. е стигнала до заключението, че планираните дейности оказват значително влияние върху околната среда.
17. На 13 декември 2006 г. miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (състав, компетентен да се произнася по делата в областта на околната среда, в първоинстанционния съд на Стокхолм) издава на Oбщина Стокхолм разрешение за осъществяване на посочените по-горе работи. В хода на процедурата Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (сдружение за опазване на околната среда на Djurgården-Lilla Värtans, наричано по-нататък „DVM“) излага становище, с което се противопоставя на удовлетворяването на молбата.
18. DVM обжалва решението на miljödomstolen пред Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) (апелативен състав в областта на околната среда (апелативен съд на Svea), който обявява обжалването за недопустимо поради липсата на процесуална легитимация. Според тази юрисдикция жалбоподателят не отговаря на посоченото в глава 16, член 13 от Кодекса за околната среда условие да наброява 2000 членове, за да може да обжалва решения относно предоставени по силата на този кодекс разрешения.
19. DVM подава жалба пред Högsta domstolen срещу решението на Miljööverdomstolen.
20. С оглед на изложените от страните доводи Högsta domstolen решава да постави на Съда три преюдициални въпроса:
„1) Трябва ли точка 10 от приложение II към Директива 85/337/ЕИО да се тълкува в смисъл, че тази точка се отнася за проект за отвеждането на просмукващите се води в тунел, предназначен за прокарването на електропроводни линии, и за инжектирането (привнасяне) на вода в почвата или скалите, за да се компенсира евентуално спадане на нивото на подземните води, както и за изграждането и поддръжката на инсталации за отвеждане и за привнасяне на вода?
2) Ако първият въпрос изисква утвърдителен отговор: разпоредбата на член 10а от Директива 85/337/ЕИО — съгласно която при определени условия членовете на заинтересованата общественост трябва да имат възможност да обжалват пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, за да оспорват материалната или процесуална законосъобразност на дадено решение — предполага ли също, че членовете на заинтересованата общественост имат право да обжалват решение, с което определен съд се е произнесъл по молба за разрешение за осъществяване, въпреки че са имали възможност да участват в разглеждането на молбата пред посочения съд и да изразят по този повод своето мнение?
3) Ако първият и вторият въпрос изискват утвърдителен отговор: трябва ли член 1, параграф 2, член 6, параграф 4 и член 10а от Директива 85/337/ЕИО да се тълкуват в смисъл, че държавите членки могат да приемат разпоредби, свързани със заинтересованата общественост, предвидена в член 6, параграф 4, от една страна, и в член 10а, от друга страна, по силата на които малки местни сдружения за опазване на околната среда имат правото да участват в процеса на вземане на решения, предвиден в член 6, параграф 4, по отношение на проекти, които могат да имат значително въздействие върху околната среда в зоните, в които тези сдружения осъществяват дейността си, но не разполагат с правото на обжалване, предвидено в член 10а?“
21. Шведското правителство, DVM и Комисията на Европейските общности представят писмени становища. На съдебното заседание, проведено на 7 май 2009 г., се явяват представителите на шведското правителство и на Комисията, както и на съвета на DVM, и представят своите устни становища.
III – По първия преюдициален въпрос
22. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска от Съда да установи приложното поле на Директива 85/337, изменена. Съмненията на тази юрисдикция се отнасят до обхвата на точка 10, буква л) от приложение II към Директивата, която налага извършването на оценка на въздействието върху околната среда (по-нататък „ОВОС“) в съответствие с критериите, установени от всяка държава членка по отношение на „[схемите] за [каптиране] на подземни води и изкуствен оборот на подземни води“. По същество запитващата юрисдикция иска да установи дали „каптирането“ трябва да се ограничи до евентуалната експлоатация на водите или, напротив, може да се осъществи единствено с цел извличането им, за да се гарантира поддръжката на тунел. В своето определение запитващата юрисдикция обосновава това съмнение, като се позовава на различията, които са налице в текстовете на някои езици на посочената точка 10, буква л).
23. В това отношение както шведското правителство, така и Комисията считат, че въпросният проект попада в приложното поле на приложение II. За разлика от тях, DVM не се произнася по този въпрос.
24. Комисията по-конкретно отбелязва, че ограничителното тълкуване, изтъкнато от запитващата юрисдикция, не фигурира в нито един от текстовете на различните езици на Директива 85/337, изменена. В случаите, когато преводът на някои езици пораждал съмнение, мнението на Комисията съвпадало с това на шведското правителство в смисъл, че разлика от подобно естество не можела да доведе до ограничително тълкуване на приложното поле на посочената директива.
25. Споделям мнението на Комисията и на шведското правителство.
26. Съдът неведнъж потвърждава, че „приложното поле на Директива 85/337 е обширно, а целта ѝ е много широка“(4). В основата на това твърдение е залегнало основателното опасение, че съществуват проекти с безспорно въздействие върху околната среда, които в резултат на едно ограничително тълкуване на Директива 85/337, изменена, биха останали без извършването на ОВОС. Този резултат би бил в противоречие със самата цел на Директивата, насочена към постигането на високо равнище на опазване на околната среда в превантивен аспект, с убеждението че „най-добрата политика за околна среда се състои повече в предотвратяване на замърсяването и нарушенията при източника, отколкото в последващи опити да се противодейства на ефекта от тях“(5).
27. Текстовете на различните езици на точка 10, буква л) от приложение II, както и съответстващата ѝ разпоредба от приложение I, не разкриват значителни различия. Комисията има основание да счита, че породените от запитващата юрисдикция съмнения не произтичат от различните преводи. Не намирам текст на превод, в който каптирането на подземни води може да се ограничи до конкретна цел, още по-малко до целта за последващото им използване(6).
28. Напротив, в точка 10 от приложение II относно „[и]нфраструктурни[те] проекти“ се посочват тринадесет категории проекти, от които само три са ограничени до осъществяването на определена цел. Така в буква ж) се споменават „язовири и други съоръжения за събиране и съхранение на вода за продължителен период от време“(7). В буква к) се посочват „крайбрежни[те] дейност[и] за борба с ерозията и крайбрежни[те] съоръжения, които водят до изменение на бреговата линия“(8). Накрая, в буква з) се посочват „трамвайни[те] трасета, надземни[те] и подземни[те] железници, висящи[те] линии за превоз или подобни съоръжения от специфичен тип за превоз изключително или главно на пътници“(9). Посочените текстове ясно контрастират с разглежданата в случая буква л), в чийто текст по никакъв начин не се споменава за последиците и целите на проектите за каптиране или инжектиране на вода.
29. Освен това, както Комисията правилно подчертава по време на съдебното заседание, целта на даден проект е характеристика, която не е свързана с влиянието върху околната среда, което той може да окаже. Дори и да се посочат добре преследваните с него цели, може да се окаже, че те нямат никаква връзка с въздействието, което проектът може да окаже върху природната среда. Следователно не смятам, че тълкуването на приложенията към Директивата трябва да се основава на този критерий.
30. От практиката на Съда, както и от цялостния прочит на текста на приложение II следва, че проект за „[каптиране] на подземни води или за изкуствен оборот на подземни води“ не трябва да има като единствена и изключителна цел използването на водните ресурси. В противен случай точка 10, буква л) от приложение II би се прилагала по отношение на ограничен брой проекти, а това би ограничило „широкото“ приложно поле, което в посочената по-горе съдебна практика Съдът счита, че има Директива 85/337, изменена.
31. Предвид изложените по-горе съображения в отговор на първия въпрос стигам до заключението, че точка 10 от приложение II към Директива 85/337, изменена, следва да се тълкува в смисъл, че в приложното ѝ поле попадат отвеждането на вода в тунел, по който са прокарани електропроводни линии, инжектирането на вода в почвата с цел компенсиране на евентуален спад на нивото на подземните води, както и изграждането и поддръжката на съоръжения за отвеждане на водата и за напояване. Няма изискване отведените води да са предназначени за конкретна употреба или цел.
IV – По втория преюдициален въпрос
32. Högsta domstolen иска от Съда да установи дали член 10а от Директива 85/337, изменена, позволява на „заинтересованата общественост“, участвала в процедурата за издаване на разрешение, да има пряк достъп до правосъдие без каквито и да било ограничения.
33. Тъй като тук става въпрос за основния въпрос, отправен от запитващата юрисдикция, следва да се анализира по-конкретно дали член 6 от Директива 85/337, изменена, приложен във връзка с член 1, параграф 2, който предвижда участието на организациите за опазване на околната среда в качеството им на „заинтересована общественост“ в административната процедура за издаване на разрешение, действа като универсален инструмент, чието прилагане автоматично отваря пътя за съдебния контрол, предвиден в член 10а.
34. Освен това ще се спра най-напред на един аспект, който изисква предварителен отговор: съдебното или административно естество на miljödomstolen — орган, който е част от правораздавателната система, но в конкретния случай е издал разрешението за проекта за полагане на електропроводни линии и каптиране на води. Този въпрос следва да се изясни, доколкото, ако въпросният орган е действал в качеството си на юрисдикция, по отношение на него ще се прилага не член 6 от Директива 85/337, изменена, а член 10а, поради което в случая преюдициалният въпрос би бил лишен от смисъл.
А – Административното или съдебно естество на Мiljödomstolen
35. Член 6 от Директива 85/337, изменена, се отнася до административна процедура, в която са представени всички интереси и която има за цел да се приеме решение в областта на политиката за опазване на околната среда. С оглед на широкото право на преценка на органите при извършване на оценка в областта на околната среда, в резултат на която се приема решение за издаване на разрешение, правната уредба насърчава участието в максимална степен, за да може приетото решение да бъде както законосъобразно, така и обосновано от гледна точка на технологичните, обществени, икономически и други параметри. За сметка на това при съдебното производство става въпрос за спор между страни, съсредоточен главно върху правни въпроси, и последващото прилагане на решенията по тях спрямо конкретни обстоятелства.
36. В конкретния случай по всичко личи, че Мiljödomstolen е упражнил административни функции в рамките на процедура за издаване на разрешение.
37. С Кодекса за околната среда се предоставят някои ръководни и контролни функции на съдебните състави, специализирани в областта на околната среда. В конкретния случай Мiljödomstolen, който е част от шведската съдебна система, упражнява административни функции, в резултат на които се разрешава или се отказва изпълнение на проект в зависимост от неговото въздействие върху околната среда. Както Комисията подчертава в писменото си становище и както изтъква представителят на шведското правителство по време на съдебното заседание, фактът, че Мiljödomstolen е юрисдикция, не го възпрепятства по силата на Кодекса за околната среда да действа в качеството на административен орган(10).
38. В настоящото дело Мiljödomstolen явно е упражнил несъдебни функции. Следователно решението, прието от тази юрисдикция по време на процедурата за издаване на разрешение на въпросния проект, е част от „процедурите по вземане на решение по околната среда“, предвидени в член 6 от Директива 85/337, изменена.
Б – Член 6 от Директива 85/337, изменена, като етап, предхождащ достъпа до правосъдие
39. За да отговоря на втория от поставените въпроси, ще се съсредоточа върху текста на измененията, внесени през 2003 г. в Директива 85/337, както и върху преследваните с тях цели.
40. Като се следват определенията, които се съдържат и в Конвенцията от Орхус, в член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена, се прави разлика между понятията „заинтересована общественост“ и „общественост“, за да се разграничат тези, които имат пряк интерес от изпълнението на проект в областта на околната среда, от онези, които нямат такъв интерес. За да се подчертае значението на сдруженията за опазване на околната среда, в посочения член 1, параграф 2 се добавя, че „неправителствените организации, които подкрепят опазването на околната среда и отговарят на всички изисквания съгласно националното право“ спадат към понятието „заинтересована общественост“.
41. Практическите последствия, произтичащи от факта, че понятието „заинтересована общественост“ придобива единно качество, са посочени в членове 6 и 10а от Директива 85/337, изменена. С първата разпоредба на „заинтересованата общественост“ се предоставя правото на достъп до информация в областта на околната среда(11), както и на действително участие по време на административната процедура за извършване на оценка(12). В член 10а тази идея се доразвива и на въпросната категория субекти се предоставя гаранция за достъп до съд или до еквивалентен орган с цел оспорване на законосъобразността на решенията, попадащи в приложното поле на Директива 85/337, изменена, доколкото обаче е налице „накърняване на право“(13) или „достатъчен интерес“(14).
42. За разлика от случая с физическите и юридически лица, неправителствените организации, извършващи дейност в областта на опазването на околната среда, винаги имат качеството „заинтересована общественост“, при условие че отговарят, както е посочено в член 1, параграф 2, на „всички изисквания съгласно националното право“. При положение че организацията за опазване на околната среда отговаря на това определение, член 10а изрично предвижда, че се счита, че е налице „накърняване на право“ или „достатъчен интерес“.
43. Следователно тези организации автоматично се ползват от право на достъп до правосъдие(15). Наскоро въведената с посочения член 1, параграф 2 презумпция в полза на организациите за защита на околната среда, прилаган във връзка с член 10а, им позволява да се ползват от по-благоприятен режим, отколкото предвидения за физическите или юридическите лица, които не осъществяват дейност за подпомагане на опазването на природната среда.
44. Накратко, неправителствена организация, която участва в административната процедура за оценка на въздействието върху околната среда в качеството на „заинтересована общественост“, се ползва и с широк правен интерес, ако реши да оспорва по съдебен ред решенията на органите. Достъпът до правосъдие обаче не е в резултат на участието им преди това в административната фаза. От текста на разпоредбата по-скоро следва, че член 10а се прилага, когато организация за защита на околната среда отговаря на условията по член 1, параграф 2, тъй като той ѝ предоставя статут на „заинтересована общественост“.
45. Освен това според мен фактът, че в началото на текста на член 10а се предвижда, че правото на достъп до правосъдие следва да е „в съответствие с националната правна система“, не води до предоставяне на държавите членки на допълнителни правомощия при транспонирането на тази разпоредба. Тази формулировка според мен навежда на мисълта за един аспект, който следва да се подчертае: фактът, че разпоредбите относно достъпа до правосъдие се прилагат в рамките на процесуалните норми на всяка държава членка. Това означава, че освен че разполагат с права по член 10а, всички физически или юридическите лица, както и всички организации в областта на околната среда са обвързани с предвидените в националното процесуално право норми относно компетентността на националните съдилища, сроковете, процесуалната правоспособност и др.
46. Като се изхожда от това твърдение, доводите на шведското правителство могат лесно да бъдат отхвърлени.
47. Позицията на това правителство се основава на различните цели, преследвани с членове 6 и 10а, както и на техните еквивалентни разпоредби от Конвенцията от Орхус. То изтъква също, че националното законодателство предоставя почти неограничен достъп на „обществеността“ по време на административната фаза на процедурата за оценка на въздействието върху околната среда. Шведското правителство твърди, че фактът, че в това отношение шведската правна уредба предоставя по-висока степен на защита от въпросната конвенция и от Директивата, му позволява да прилага член 10а по-ограничително.
48. Не споделям това мнение.
49. В позицията на шведското правителство на втори план се поставя факт, който е трудно да се отрече: субектът, който е в основата на настоящия спор, е не физическо или юридическо лице, а неправителствена организация за опазване на околната среда. Щом изпълняват условията по член 1, параграф 2, тези организации притежават статута на „заинтересована общественост“(16). Следователно те се ползват от достъп до информацията и от право на участие в административната фаза, както и от право на достъп до правосъдие с оглед на оспорване на решенията на административните органи.
50. Чрез използването на единно определение на понятието „заинтересована общественост“ в цялата Директива 85/337, преследваните с нея цели са защитени по-добре. Освен това фактът, че по отношение на организациите за защита на околната среда има отделно определение на понятието „заинтересована общественост“, различно от това, което се прилага за физическите или юридическите лица, потвърждава факта, че правната уредба отрежда специфична контролна роля на такива образувания. Би било в противоречие с тази философия да се смята, че веднъж признат, този статут може да бъде разглеждан фрагментирано в различните части от текста, като по този начин се позволи на държавите членки да тълкуват определението по свое усмотрение и с оглед на всяка отделна разпоредба от въпросната директива.
51. Поради това стигам до заключението, че статутът на „заинтересована общественост“, прилаган по отношение на неправителствените организации за опазване на околната среда, трябва да се тълкува единно в цялата Директива 85/337, изменена(17). Ако това определение трябваше да се разглежда по различен начин по отношение съответно на членове 6 и 10а, в текста ѝ това щеше да е изрично посочено.
52. Накратко, от това заключавам, че достъпът до правосъдие, с който се ползва „заинтересованата общественост“, по принцип не се определя от участието в предварителен етап по смисъла на член 6 от Директива 85/337, изменена. Въпреки това неправителствена организация за опазване на околната среда, изпълняваща условията, за да има качеството „заинтересована общественост“ по смисъла на член 1, параграф 2 от въпросната директива, автоматично получава правото да сезира съдилищата по смисъла на член 10а от нея(18).
V – По третия преюдициален въпрос
53. С третия си въпрос Högsta domstolen иска да се установи дали член 10а от Директива 85/337, изменена, позволява на държавите членки да въведат ограничения на достъпа до правосъдие за организациите за опазване на околната среда, при положение че последните са участвали в процедурата за издаване на разрешение.
54. Комисията и шведското правителство са представили становища, съдържащи противоречащи си позиции.
55. Според Комисията посочената по-горе разпоредба предоставя на организациите за опазване на околната среда по-голям достъп до правосъдие от този, който признава на частноправните субекти, поради което ограничава още повече дискреционните правомощия на държавите членки и не им позволява да приемат ограничения, които пречат на целите, преследвани с Директивата. Комисията следователно счита, че шведското правителство не спазва общностното право, като предоставя достъп до правосъдие само на организациите за опазване на околната среда, които наброяват най-малко 2000 членове.
56. За сметка на това шведското правителство поставя ударение върху съществуващата връзка между членове 6 и 10а от Директива 85/337, изменена, като повтаря, че режимът с по-висока степен на защита, който Швеция предвижда за участие в административната процедура, не предполага задължително че достъпът до правосъдие следва да бъде при същите условия. По този начин то изтъква довода, че държавите членки могат да въвеждат по-стриктни условия за легитимация пред юрисдикциите, отколкото предвидените за пред административните органи. Тези мотиви, които са идентични с мотивите, изложени от него по отношение на втория преюдициален въпрос, карат шведското правителство да заяви, че разглежданата национална правна уредба е в съответствие с Директива 85/337, изменена.
57. Член 6 от Директива 85/337 сам по себе си не изпълнява ролята на универсален инструмент, гарантиращ достъпа до правосъдие на всеки субект, който има статут на „заинтересована общественост“(19). Вместо това член 10а предвижда система за достъп до правосъдие — директен и без ограничения — за онези неправителствени организации, които изпълняват условието за „заинтересована общественост“, предвидено в посочения по-горе член 1, параграф 2(20). Следователно доколкото тази директива позволява на държавите членки да ограничат процесуалната легитимация на организациите за опазване на околната среда, тази компетентност следва не от член 10а, а от самото определение на понятието „заинтересована общественост“, прилагано по отношение на тези организации и предвидено в член 1, параграф 2.
58. Ще анализирам по-нататък правото на преценка, с което държавите членки разполагат по отношение на транспонирането на това определение в своето национално законодателство(21). Първо, ще допълня буквалното тълкуване на Директива 85/337, изменена, с анализ на целите, преследвани с Конвенцията от Орхус и посочената директива по отношение на организациите за опазване на околната среда.
А – Ролята на неправителствените организации за опазване на околната среда и съдебната защита в тази област
59. Разпоредбите, отнасящи се до достъпа до правосъдие в областта на околната среда, изтъкнати в настоящия спор, се основават на следната предпоставка: околната среда е не частно, а колективно благо. Предотвратяването на причинените на околната среда вреди е отговорност, която се носи от обществото, а не само от отделни лица или интереси. От тази гледна точка разпоредбите на Конвенцията от Орхус и на Директива 85/337, изменена, очертават правната логика на колективното действие(22). Индивидът е защитен, ако действа в група, а сборът от отделните индивиди укрепва групата. По този начин личните и общите интереси са по-добре защитени, а предимствата, с които се ползват всички участници, са повече от недостатъците. Затова и с двата текста се признава, че неправителствените организации за опазване на околната среда играят важна роля.
60. Тези разсъждения водят до импликации, които заслужават да бъдат разгледани.
61. На първо място, неправителствените организации за опазване на околната среда са израз на тези колективни интереси. Доколкото те представляват сбор от участници или от интереси, действията им са в подкрепа на общи цели, което им придава колективно измерение(23). Освен това те разполагат със специализирани познания, които допринасят за избора на важните случаи измежду онези, които са по-незначителни. Те представят единна позиция от името на множество участници, като правят това със степен на техническа компетентност, с каквато отделният индивид невинаги разполага. С придобиването на такова измерение тези организации рационализират начина, по който различните противопоставящи се интереси се изразяват и представят пред органите.
62. На второ място, това схващане за политиката в областта на околната среда има за цел също да подпомогне функционирането на юрисдикциите. Конвенцията от Орхус и Директива 85/337, изменена, насърчавайки канализирането на съдебните производства посредством неправителствени организации, признават, че подобни образувания не затрудняват, нито блокират работата на съдилищата. Точно обратното, с тях се позволява в един иск да се обединят претенциите на по-голям брой лица. Вярно е, че нищо не възпрепятства член на неправителствена организация да участва в спор и в лично качество, но като цяло резултатът от една такава политика е, че тя действа като филтър, който в дългосрочен план успява да постигне улесняване на работата на юрисдикциите(24). Ако към това се прибави и фактът, че както посочих в предишната точка, тези сдружения често разполагат с техническа компетентност, с каквато частноправните субекти обикновено не разполагат, предоставянето на техническа информация в рамките на производството също е положителен елемент, който поставя юрисдикцията в по-изгодна позиция с оглед на решаването на спора.
63. На трето място, струва ми се важно да подчертая, че въвеждането на actio popularis в областта на околната среда, се отхвърля както от Конвенцията от Орхус, така и от Директива 85/337, изменена. Дори и да е вярно, че държавите членки могат да избират дали да предвидят средство за защита от този вид в своя вътрешен правен ред, към момента нито в националното, нито в общностното право е предвидена подобна мярка(25). Струва ми се обаче, че именно понеже въпросният подход е отхвърлен, авторите на Конвенцията от Орхус са избрали да засилят ролята на неправителствените организации за опазване на околната среда. С избирането на тази формулировка те са търсели точната среда между максималистичния подход, свързан с actio popularis, и минималистичното схващане за индивидуалния и ограничен иск на страните, чийто интерес е засегнат. Предоставянето на привилегирована процесуална легитимация на неправителствените организации съвместява по този начин двете позиции(26). Според мен става въпрос за едно много разумно уравновесяване.
64. Поради всички изложени по-горе съображения считам, че Конвенцията от Орхус и Директива 85/377, изменена с Директива 2003/35, изрично избират да подчертаят ролята на неправителствените организации за опазване на околната среда. Те стигат до този резултат, като приемат, че участието на въпросните организации, както по време на административната, така и по време на съдебната фаза, подпомага приемането на решения от публичните органи, като същевременно подобрява и функционирането на процедурите в областта на опазването на околната среда.
65. На фона на посоченото ще се върна към разглеждането на въпроса дали участието на тези образувания е обвързано с условия и в каква степен.
Б – Определението за „заинтересована общественост“ от член 1, параграф 2, от Директив 85/337, изменена, и „всички изисквания съгласно националното право“, приложими по отношение на неправителствените организации за опазване на околната среда
66. Както вече споменах, член 1, параграф 2 от Директивата 85/337, изменена, дава определение на изразите „общественост“ и „заинтересована общественост“. В рамките на тази втора категория разпоредбата добавя, че наред с физическите или юридически лица, които са или могат да бъдат засегнати, за такива се считат и „неправителствените организации […], отговарящи на всички изисквания на националното право“. Въпросната директива следователно въвежда презумпция в полза на тези организации, като за тях изключва задължението да доказват, че са засегнати по какъвто и да било начин от постановеното решение в областта на околната среда.
67. Същевременно с тази разпоредба е свързан един важен нюанс: организацията за опазване на околната среда трябва да отговаря на всички изисквания съгласно националното право. Според шведското правителство именно на тази част от текста на разпоредбата, на това вметнато изречение от член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена, се основава ограничението, което се разглежда в настоящия спор и ограничава достъпа до правосъдие на неправителствените организации до онези от тях, които наброяват най-малко 2000 членове.
68. Споделям гледната точка на шведското правителство и на Комисията, според която тази вметната част от изречението предоставя на държавите членки известна свобода на действие.
69. Споделям също така мнението на Комисията, която потвърждава, че въпреки тази свобода държавите членки са длъжни да въведат всякакви уместни мерки, които са в съответствие с целите, преследвани с Директива 85/337, изменена, за да може последната да не бъде лишена от полезното си действие.
70. При тези предпоставки и с оглед на изложеното от мен в точки 61—64 от настоящото заключение, струва ми се, че е необходимо внимателно да се определят границите на тази препратка към „всички изисквания съгласно националното право“.
71. Определението за „заинтересована общественост“ вероятно е основата на конструкцията, изградена с Конвенцията от Орхус и Директива 85/337, изменена. Както посочих в точки 40—45 от настоящото заключение, щом организация за опазване на околната среда придобие този статут, повече не се налага да се разисква въпросът дали участието в административните процедури определя последващия достъп до правосъдие. Важното е организацията да изпълнява условията за „заинтересована общественост“, а не това дали е взела или не участие в който и да е етап от процедурата.
72. С оглед на същественото значение, което това определение придобива, струва ми се очевидно, че Конвенцията от Орхус и Директива 85/337, изменена — чиито изрично посочени цели са да гарантират „[участието] на обществеността във вземането на решения[, засягащи околната среда]“ и да насърчават „по-специално [онези от тях, които] подкрепя[т] опазването на околната среда“(27) — не могат да допуснат тълкуване на разпоредбите им, в резултат на което да се затрудни достъпът на тези организации до административните и съдебните процедури. Нещо повече, именно защото определението за „заинтересована общественост“, прилагано по отношение на организациите за опазване на околната среда, отваря пътя към упражняването на всички съществени правомощия, предоставени с Конвенцията от Орхус и Директива 85/337, изменена, трябва да се обърне особено внимание на тълкуването, което държавите членки могат да приемат за този термин(28).
73. Считам, че когато член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена, препраща към „всички изисквания съгласно националното право“, се имат предвид два вида условия. На първо място, това са условията, които са свързани със спазването на националните разпоредби относно вписването, учредяването или признаването на сдружения, посредством които се установява правно съществуването на тези организации съгласно вътрешното право. На второ място — условията, които са свързани с дейността на организациите и с връзката, която е предвидено тя да разкрива със законосъобразната защита на интереси в областта на околната среда. Именно това е слабото място на определението, тъй като за целите на такава връзка могат да бъдат въведени ограничения, които открито да противоречат на целите на Директива 85/337, изменена, сред които съгласно член 10а от нея е и целта „да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост“.
74. Впрочем когато националното законодателство налага условия, които се отнасят до наличието на връзка между организацията и постановено решение в областта на околната среда, те трябва да бъдат обективни, прозрачни и съвместими с целите на Директива 85/337, изменена. Следователно въпросът не е на органите да се предостави широко право на преценка, което да им позволява да проверяват за всеки отделен случай дали организациите за опазване на околната среда преследват законосъобразни цели. Още по-малко би следвало да се приемат условия, чието определение е толкова двусмислено или непълно, че поражда несигурност или дискриминиращи резултати. Следва a fortiori да се премахнат всички ограничения, които водят до възпрепятстване, вместо до улесняване на достъпа до административните и съдебните процедури на организациите за опазване на околната среда.
75. С глава 16, член 13 от Кодекса за околната среда се въвеждат три условия, които организациите в тази област трябва да изпълняват, като едното от тях бе оспорено в рамките на настоящото производство: задължението за въпросната организация да наброява най-малко 2000 членове. Струва ми се очевидно, че с оглед на изложените в предходната точка съображения тази разпоредба не подлежи на анализ в светлината на Директива 85/337, изменена.
76. За да стигна до това заключение, ще се основа на последните два споменати от мен критерия, свързани с прозрачността и със съгласуваността с целите на въпросната директива.
77. Да се изисква от организация определен брой членове, за да може да придобие статут на „заинтересована общественост“, поражда редица проблеми от практическа гледна точка. На първо място, шведското законодателство не дава ясно определение на понятието „членове“. Запитан конкретно по този аспект по време на съдебното заседание, представителят на шведското правителство потвърждава, че посоченото понятие е двусмислено и че не е уточнено от шведските юрисдикции. На второ място, изискването за брой се прилага само по отношение на неправителствените организации с нестопанска цел. В какво положение се намират тогава образуванията за опазване на околната среда, чиято цел в действителност е стопанска? На представителя на шведското правителство бе зададен и този въпрос, но той не даде отговор. Поради това стигам до заключението, че шведският режим, въпреки че е възможно да е обективен, не е прозрачен и поражда несигурност. Най-голямото доказателство за недостатъците на разпоредбата произтича именно от самите факти: както признава представителят на Швеция по време на съдебното заседание, към настоящия момент само две организации за опазване на околната среда имат достъп до шведските юрисдикции съгласно Кодекса за околната среда(29).
78. Спорната национална разпоредба се явява още по-проблематична, ако се анализира с оглед на целите, преследвани с Конвенцията от Орхус и с Директива 85/337, изменена. Норма, с която се налага ограничение, отнасящо се до броя на членовете, които дадена организация за опазване на околната среда трябва да наброява, за да има достъп до правосъдие, може да попречи на множество организации със законен интерес да сезират съда. В конкретния случай разпоредбата сериозно ощетява местните организации за опазване на околната среда, които не могат да получат достъп до правосъдие, дори когато подложените на оценка проекти са единствено от местно значение(30). За по-голяма изчерпателност следва да се посочи, че на практика нормата води до недопускане до съд не само на местните организации за опазване на околната среда, но и на други организации с национално и — което е още по-учудващо — с международно значение(31). В крайна сметка глава 16, член 13 от Кодекса за околната среда постига цел, диаметрално противоположна на тази, която се преследва с Конвенцията от Орхус и с Директива 85/337, изменена(32).
79. Независимо дали резултатът е съзнателно търсен от шведския законодателен орган, действителността показва, че шведските неправителствени организации за опазване на околната среда към настоящия момент не разполагат с достъп до правосъдие.
80. Накрая искам да добавя, че според мен резултатът би бил същият дори и да не съществуваше разпоредба като член 9 от Конвенцията от Орхус или член 10а от Директива 85/337, изменена. Съдът неведнъж е решавал, че държавите членки не могат да установяват процесуални норми, които правят невъзможно упражняването на правата, предоставени от общностния правен ред(33). Директива 85/337, с която се въвежда система за оценка на въздействието върху околната среда и с която се предоставят права, би била лишена от своето действие, ако националната процесуална система не гарантира достъпа до правосъдие. Разглежданият случай добре показва, че тъй като почти никоя от организациите за опазване на околната среда не може да сезира съда, подобна мярка не би била съвместима с общностния принцип на ефективност.
81. Поради това считам, че член 10а, във връзка с член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, следва да се тълкува в смисъл, че тези разпоредби не допускат правна норма като предвидената в глава 16, член 13 от Кодекса за околната среда, която ограничава достъпа до правосъдие до неправителствените организации за опазване на околната среда, които наброяват най-малко 2000 членове.
VI – Заключение
82. Поради това предлагам на Съда да отговори на поставените му въпроси по следния начин:
„1) Точка 10 от приложение II към Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО, следва да се тълкува в смисъл, че в приложното ѝ поле попадат отвеждането на водите от тунел, в който са прекарани електропроводни линии, инжектирането на вода в почвата, за да се компенсира евентуално спадане на нивото на подземните води, и изграждането и поддръжката на инсталации за отвеждане и за привнасяне на вода. Няма изискване отведените води да са предназначени за конкретна употреба или цел.
2) Член 10а от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, по принцип не гарантира, че поради факта на участие в процедура за издаване на разрешение по силата на член 6 от тази директива, „заинтересованата общественост“ разполага с неограничен достъп до правосъдие. Същевременно неправителствена организация за опазване на околната среда, която отговаря на условията, позволяващи ѝ да попадне в понятието за „заинтересована общественост“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, автоматично разполага с правото да сезира съда по силата на член 10а от посочената директива.
3) Член 10а във връзка с член 1, параграф 2 от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, следва да се тълкува в смисъл, че не допускат правна норма като съдържащата се в глава 16, член 13 от Кодекса за околната среда, която ограничава достъпа до правосъдие само до неправителствените организации за опазване на околната среда, които наброяват най-малко 2000 членове“.