JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
2 päivänä heinäkuuta 2009 1(1)
Asia C‑263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
vastaan
Stockholms kommun genom dess marknämnd
(Högsta domstolenin (Ruotsi) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Direktiivi 85/337/ETY – Ympäristövaikutusten arviointi – Århusin yleissopimus – Direktiivi 2003/35/EY – Oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa – Hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen asiavaltuus – Käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmä – Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa koskee ainoastaan sellaisia järjestöjä, joilla on vähintään 2 000 jäsentä
1. Esillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössä Högsta domstolen (Ruotsin ylimmän oikeusasteen tuomioistuin) kysyy, onko direktiivin 85/337/ETY,(2) mukaista, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2003 sen mukauttamiseksi Århusin yleissopimukseen, että kansallisessa lainsäädännössä taataan oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa ainoastaan sellaisille hallituksista riippumattomille ympäristönsuojelujärjestöille, joilla on yli 2 000 jäsentä.
2. Asiassa on ensin selvitettävä, kuuluvatko voimajohdon maan alle rakentaminen sekä voimajohtotunnelin rakentamiseksi tarpeellinen pohjaveden johtaminen kyseisen direktiivin liitteessä II lueteltuihin ”hankkeisiin”.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Århusin yleissopimus
3. Euroopan yhteisö, jäsenvaltiot ja 19 muuta valtiota allekirjoittivat vuonna 1998 tiedonsaantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka tunnetaan paremmin Århusin yleissopimuksena. Tämä yleissopimus tehtiin Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission puitteissa kyseisessä Tanskan kaupungissa 25.6.1998. Se tuli lopullisesti voimaan 30.10.2001.
4. Yleissopimuksen 7., 8., 13. ja 18. perustelukappaleessa esitetään sen tavoitteet, joiden mukaan sopimuspuolet
”ovat tietoisia myös siitä, että jokaisella ihmisellä on oikeus elää terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta laadukkaassa ympäristössä ja velvollisuus sekä yksilönä että yhdessä muiden kanssa suojella ja parantaa ympäristöä nykyisten ja tulevien sukupolvien hyödyksi,
ottavat huomioon, että voidakseen puolustaa tätä oikeuttaan ja voidakseen täyttää tämän velvollisuutensa kansalaisten on saatava tietoa ympäristöasioista ja heillä on oltava osallistumisoikeus päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa, ja tunnustavat tässä yhteydessä, että kansalaiset saattavat tarvita apua käyttääkseen oikeuksiaan,
– –
tunnustavat edelleen merkityksen, joka yksittäisillä kansalaisilla, valtiosta riippumattomilla järjestöillä ja yksityissektorilla voi olla ympäristönsuojelussa,
– –
pitävät tärkeänä, että yleisöllä, mukaan lukien järjestöt, olisi käytettävissään tehokkaita oikeudellisia menettelyjä oikeutettujen etujensa turvaamiseksi ja lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi”.
5. Yleissopimuksen 2 artiklan 4 ja 5 kappaleessa määritellään käsitteet ”yleisö” ja ”yleisö, jota asia koskee” seuraavasti:
”Tässä yleissopimuksessa
– –
4. ’yleisöllä’ tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä,
5. ’yleisöllä, jota asia koskee’ tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai todennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee; ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee.”
6. Yleissopimuksen 9 artiklan 2, 4 ja 5 kappaleeseen sisältyvät seuraavat määräykset niin yksityisten oikeussubjektien kuin hallituksista riippumattomien järjestöjenkin oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sekä oikeudenkäyntimenettelyihin sovellettavista edellytyksistä:
”2. Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja
a) joiden etua asia riittävästi koskee tai vaihtoehtoisesti
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään, on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetun vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
4. Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle. Tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
5. Tämän artiklan määräysten tehostamiseksi kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisölle annetaan tietoa mahdollisuudesta käyttää hallinnollisia ja tuomioistuimessa tapahtuvia uudelleentarkastelumenettelyjä, sekä harkitsee asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista poistaakseen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käyttöön liittyvät taloudelliset esteet ja muut esteet tai vähentääkseen niitä.”(3)
B Direktiivi 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2005/35
7. Århusin yleissopimus on saatettu osaksi yhteisön oikeusjärjestystä useilla eri säädöksillä, muun muassa direktiivillä 2003/35. Tällä direktiivillä muutetaan useita voimassa olevia direktiivejä, joista tämän asian kannalta erityistä merkitystä on tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla direktiivillä 85/337.
8. Direktiivin 2003/35 kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa esitetään sen tavoitteet ja viitataan erityisesti hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen merkitykseen:
”3) Yleisön tehokas osallistuminen päätöksentekomenettelyyn mahdollistaa sen, että yleisö voi ilmaista ja päätöksentekijät ottaa huomioon mielipiteet ja huolenaiheet, joilla voi olla merkitystä itse päätöksiin, mikä puolestaan lisää päätöksenteon vastuullisuutta ja avoimuutta sekä yleisön tietoisuutta ympäristökysymyksistä ja tukea tehdyille päätöksille.
4) Sen vuoksi olisi lisättävä yleisön osallistumista, mukaan lukien yhdistykset, järjestöt ja ryhmät, erityisesti valtioista riippumattomat järjestöt, jotka edistävät ympäristönsuojelua, myös edistämällä yleisölle annettavaa ympäristökasvatusta.”
9. Vuonna 2003 toteutetulla muutoksella muutettiin muun muassa direktiivin 85/337 1 ja 6 artiklaa ja lisättiin kyseiseen direktiiviin uusi 10 a artikla. Direktiivin 1 artiklassa on määritelmät käsitteille ”yleisö” ja ”yleisö, jota asia koskee”, 6 artiklassa säädetään arviointimenettelyihin osallistumista koskevista keinoista ja ilmoitettavista tiedoista ja 10 a artiklassa oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa direktiivin 85/337 soveltamisalalla.
”’yleisöllä’: yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä;
’yleisöllä, jota asia koskee’: yleisöä, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat; tämän määritelmän mukaisesti katsotaan, että asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua.
– –
6 artikla
– –
2. Yleisölle on ilmoitettava joko julkisin ilmoituksin tai muin asianmukaisin tavoin, kuten sähköisin viestimin milloin mahdollista, seuraavat seikat 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen ympäristöä koskevien päätöksentekomenettelyjen varhaisessa vaiheessa ja viimeistään heti, kun tiedot voidaan kohtuudella antaa:
a) lupahakemus;
b) tieto siitä, että hankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, ja tarvittaessa, että siihen sovelletaan 7 artiklaa;
c) yksityiskohtaiset tiedot toimivaltaisista viranomaisista, jotka vastaavat päätöksenteosta, joilta voi saada asiaa koskevia tietoja ja joille huomautukset tai kysymykset voidaan esittää, sekä yksityiskohtaiset tiedot määräajoista huomautusten tai kysymysten esittämiselle;
d) mahdollisten päätösten luonne tai päätösluonnos, jos sellainen on;
e) ilmoitus 5 artiklan mukaisesti saadun tiedon saatavilla olosta;
f) milloin, missä ja miten asiaa koskevat tiedot annetaan saataville;
g) yksityiskohtaiset tiedot menettelyistä tämän artiklan 5 kohdan mukaista yleisön osallistumista varten.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisön, jota asia koskee, saataville annetaan kohtuullisessa määräajassa:
a) kaikki 5 artiklan mukaisesti saadut tiedot;
b) kansallisen lainsäädännön mukaisesti tärkeimmät toimivaltaiselle viranomaiselle tai toimivaltaisille viranomaisille annetut selvitykset ja ohjeet, kun yleisölle, jota asia koskee, tiedotetaan asiasta tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti;
c) ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta 28 päivänä tammikuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY säännösten mukaisesti muut kuin tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitetut tiedot, jotka ovat merkityksellisiä päätöksen kannalta 8 artiklan mukaisesti ja jotka annetaan saataville vasta, kun yleisölle, jota asia koskee, on ilmoitettu tämän artiklan 2 kohdan mukaisesti.
4. Yleisölle, jota asia koskee, on annettava ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus osallistua 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyihin ja sillä on tätä tarkoitusta varten oltava oikeus esittää toimivaltaiselle viranomaiselle tai toimivaltaisille viranomaisille huomautuksensa ja mielipiteensä ennen kuin lupahakemuksesta päätetään vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.
5. Jäsenvaltioiden on määriteltävä yksityiskohtaiset järjestelyt, joita toteutetaan yleisölle tiedottamiseksi (esimerkiksi jakamalla ilmoituksia tietyllä alueella tai ilmoittamalla asiasta paikallisissa sanomalehdissä) sekä yleisön, jota asia koskee, kuulemiseksi (esimerkiksi kirjallisten lausuntojen tai julkisen kuulemisen avulla).
6. On asetettava eri vaiheille kohtuulliset määräajat, joilla mahdollistetaan, että yleisölle tiedottamiseen ja yleisön, jota asia koskee, valmistautumiseen sekä tehokkaaseen osallistumiseen ympäristöä koskevaan päätöksentekoon tämän artiklan mukaisesti jää riittävästi aikaa.
– –
10 a artikla
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti siihen yleisöön kuuluville, jota asia koskee, ja:
a) joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos jäsenvaltion hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä tähän direktiiviin sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisällön taikka niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi.
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, missä vaiheessa moite päätöksiä, toimia tai laiminlyöntejä vastaan voidaan esittää.
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, mikä muodostaa riittävän edun ja oikeuden heikentymisen, tavoitteenaan antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus. Edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävien valtioista riippumattomien järjestöjen edun katsotaan olevan tämän artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla riittävä. Niillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän artiklan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän artiklan säännökset eivät estä mahdollisuutta, että hallinnollinen viranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten muutoksenhakumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimen tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
Kyseisen menettelyn on oltava oikeudenmukainen, tasapuolinen ja nopea, eikä se saa olla niin kallis, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle.
Tämän artiklan säännösten tehostamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisölle annetaan käytännön tietoja mahdollisuudesta turvautua hallinnollisiin ja tuomioistuimessa tapahtuviin muutoksenhakumenettelyihin.”
10. Vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, joka ei ole tämän oikeudenkäynnin ydinkysymys, edellyttää myös kyseisen direktiivin 85/337 4 artiklan samoin kuin kyseisen direktiivin liitteessä I olevan 11 kohdan sekä liitteessä II olevan 10 kohdan l alakohdan tarkastelua. Kyseisen direktiivin 4 artiklassa asetetaan velvollisuus arvioida ympäristövaikutukset ja annetaan jäsenvaltioille tältä osin eriasteista harkintavaltaa. Niihin hankkeisiin, joiden ympäristövaikutukset on kaikissa tapauksissa arvioitava, kuuluvat direktiivin liitteen I mukaan
”11. Pohjaveden ottamot tai tekopohjaveden muodostamisjärjestelmät, jos vettä otetaan tai muodostetaan vähintään 10 miljoonaa kuutiometriä vuodessa”.
11. Niihin hankkeisiin, jotka edellyttävät arviointia jäsenvaltioiden asettamien arviointiperusteiden mukaisesti, kuuluvat liitteessä II olevan 10 kohdan nojalla
”l) Pohjaveden ottamot tai tekopohjaveden muodostamisjärjestelmät, joita ei ole mainittu liitteessä I”.
C Kansallinen lainsäädäntö
12. Ympäristökaaren (miljöbalken) 11 luvun 2 ja 9 §:n mukaan pohjaveden johtaminen pois ja veden johtaminen pohjaveteen sen määrän lisäämiseksi sekä laitosten asentaminen tätä tarkoitusta varten ovat luvanvaraista vesienkäyttöä.
13. Ympäristökaaren 6 luvussa säädetään ympäristövaikutusten arvioinnista. Sen 4 §:n mukaan sen, joka aikoo ryhtyä harjoittamaan luvanvaraista toimintaa, on kuultava lääninhallitusta, valvontaviranomaista sekä niitä yksityisiä, joita asia todennäköisesti erityisesti koskee. Jos toiminnalla 4 §:n soveltamissäännösten nojalla tai lääninhallituksen päätöksen mukaan on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on kuultava myös niitä muita valtion viranomaisia, niitä kuntia, sitä yleisöä ja niitä järjestöjä, joita asia todennäköisesti koskee.
14. Ympäristökaaren 16 luvun 12 ja 13 §:ssä säädetään oikeudesta valittaa ympäristökaaren soveltamista koskevista tuomioista ja päätöksistä. Sen 12 §:ssä vahvistetaan tämä valitusoikeus, kun taas 13 §:ssä asetetaan useita rajoituksia sellaisille aatteellisille yhdistyksille, joiden sääntömääräisenä tavoitteena on luonnon- tai ympäristönsuojelu. Kyseisen 13 §:n 2 momentissa näiltä yhdistyksiltä edellytetään erityisesti sitä, että ne ”ovat harjoittaneet toimintaansa Ruotsissa vähintään kolmen vuoden ajan ja että niillä on vähintään 2 000 jäsentä”.
II Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
15. Tukholman kunta teki sopimuksen korkeajännitejohtojen maan alle rakentamisesta Tukholman Djurgårdenin pohjoisosassa sijaitsevien Hjortshagenin ja Fisksjöängin alueiden välille. Hankkeen toteuttamiseksi sopimuksen saaneen yrityksen oli rakennettava noin kilometrin pituinen tunneli. Hanke edellytti, että pohjavesi johdetaan voimajohtotunneliin ja että siihen kuuluvaan ajotunneliin vuotava pohjavesi johdetaan pois. Lisäksi oli asennettava ja säilytettävä tietyillä alueen kiinteistöillä laitoksia veden poisjohtamiseksi sekä imeytettävä vesi maaperään tai kallioon pohjaveden mahdollisen vähenemisen kompensoimiseksi.
16. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen mukaan Länsstyrelsen i Stockholms län (Tukholman läänin lääninhallitus) oli tutkinut suunnitelmaa ja katsonut 27.5.2004 tekemässään päätöksessä, että suunnitellulla vesienkäytöllä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
17. Stockholms tingsrättin yhteydessä toimiva miljödomstolen (Tukholman ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ympäristöasioita käsittelevä jaosto) myönsi 13.12.2006 Tukholman kunnalle luvan toteuttaa mainitut hankkeet. Oikeudenkäynnin kuluessa Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (Djurgården-Lilla Värtanin ympäristönsuojelujärjestö, jäljempänä DVM) oli esittämässään lausunnossa vastustanut lupahakemuksen hyväksymistä.
18. DVM valitti miljödomstolenin tuomiosta Miljööverdomstoleniin (Svea hovrätt) (Svean toisen oikeusasteen tuomioistuimen yhteydessä toimiva ympäristöylioikeus), joka jätti valituksen tutkimatta asiavaltuuden puuttumisen vuoksi. Kyseisen tuomioistuimen mukaan valittajalla ei ollut ympäristökaaren 16 luvun 13 §:ssä edellytetyllä tavalla 2000:ta jäsentä, jotta sillä olisi oikeus valittaa kyseisen lain nojalla tehdyistä lupapäätöksistä.
19. DVM valitti Miljööverdomstolenin päätöksestä Högsta domstoleniin (ylimmän oikeusasteen tuomioistuin).
20. Asianosaisten esittämät perustelut huomioon ottaen kyseinen tuomioistuin päätti esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kolme ennakkoratkaisukysymystä:
”1) Onko direktiivin 85/337/ETY liitteessä II olevaa 10 kohtaa tulkittava siten, että se kattaa sellaisen vesienkäytön, jossa voimajohtotunneliin vuotava pohjavesi johdetaan sieltä pois ja imeytetään maaperään tai kallioon pohjaveden määrän mahdollisen vähenemisen kompensoimiseksi ja jossa asennetaan tai säilytetään laitoksia tällaista johtamista ja imeyttämistä varten?
2) Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, merkitseekö direktiivin 85/337/ETY 10 a artikla, jonka mukaan yleisöllä, jota asia koskee, on oltava tietyillä edellytyksillä mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä päätöksen laillisuus uudelleen tutkittavaksi, sitä, että tällä yleisöllä on oltava oikeus valittaa tuomioistuimen lupa-asiassa tekemästä ratkaisusta silloin, kun tällä yleisöllä on ollut mahdollisuus osallistua lupa-asian käsittelyyn tuomioistuimessa ja esittää siinä yhteydessä kantansa?
3) Jos vastaus ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on myöntävä, onko direktiivin 85/337/ETY 1 artiklan 2 kohtaa, 6 artiklan 4 kohtaa ja 10 a artiklaa tulkittava siten, että 6 artiklan 4 kohdassa ja vastaavasti 10 a artiklassa tarkoitettuun yleisöön, jota asia koskee, voidaan kohdistaa kansallisia vaatimuksia, joista seuraa, että pienillä paikallistason ympäristönsuojelujärjestöillä on mahdollisuus osallistua 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun päätöksentekomenettelyyn, joka koskee hankkeita, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia järjestön toiminta-alueella, mutta ei direktiivin 10 a artiklassa tarkoitettua muutoksenhakuoikeutta?”
21. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Ruotsin hallitus, DVM ja komissio. Istunnossa, joka pidettiin 7.5.2009, olivat paikalla Ruotsin hallituksen ja komission asiamiehet sekä DVM:n edustaja ja nämä esittivät suulliset huomautuksensa.
III Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
22. Ensimmäinen ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämä kysymys koskee muutetun direktiivin 85/337 soveltamisalaa. Kyseinen tuomioistuin pitää epäselvänä kyseisen direktiivin liitteessä II olevan 10 kohdan l alakohdan ulottuvuutta: tässä alakohdassa edellytetään ympäristövaikutusten arviointia kunkin jäsenvaltion vahvistamien arviointiperusteiden mukaisesti ”pohjaveden ottamoista tai tekopohjaveden muodostamisjärjestelmistä”. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt tuomioistuin kysyy erityisesti, onko pohjaveden ”ottamisen” katsottava koskevan vain tilannetta, jossa pohjavettä otetaan johonkin hyödylliseen tarkoitukseen, vai voiko sen sijaan ”ottamisen” ainoana tarkoituksena olla pohjaveden johtaminen pois tunnelin säilyttämisen varmistamiseksi. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevassa päätöksessä tätä epäselvyyttä perustellaan tukeutumalla tiettyihin erilaisiin kyseistä 10 kohdan l alakohtaa koskeviin kieliversioihin.
23. Tältä osin sekä Ruotsin hallitus että komissio katsovat, että liite II kattaa kyseisen hankkeen. DVM ei sen sijaan ota tähän kantaa.
24. Konkreettisesti ottaen komissio katsoo, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esille tuoma suppea tulkinta ei perustu yhteenkään muutetun direktiivin 85/337 kieliversioon. Mikäli jossakin käännöksessä olisi epäselvyyttä, komissio yhtyy Ruotsin hallituksen kantaan, jonka mukaan tämänkaltainen eroavuus ei voi johtaa kyseisen direktiivin soveltamisalaa rajoittavaan tulkintaan.
25. Olen samaa mieltä komission ja Ruotsin hallituksen kanssa.
26. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on esitetty yleinen näkemys, jonka mukaan ”direktiivin 85/337 soveltamisala on laaja ja tavoite hyvin monimuotoinen”.(4) Tämän näkemyksen taustalla on perusteltu pelko siitä, että on olemassa hankkeita, joilla on epäilemättä ympäristövaikutuksia ja jotka jäisivät muutetun direktiivin 85/337 suppean tulkinnan seurauksena ilman ympäristövaikutusten arviointia. Tämä lopputulos olisi vastoin direktiivin tavoitetta pyrkiä ennalta ehkäisevän ympäristönsuojelun korkeaan tasoon siinä merkityksessä, että ”parempaa ympäristöpolitiikkaa on estää saasteiden ja haittojen muodostuminen niiden alkulähteillä, kuin yrittää myöhemmin torjua niiden vaikutuksia”.(5)
27. Liitteessä II olevan 10 kohdan l alakohdan ja liitteessä I olevan vastaavan kohdan eri kieliversioissa ei ole merkittäviä eroja. Komissio on oikeassa arvioidessaan, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen epäilyt eivät perustu eri käännöksiin. En kykene arvioimaan, missä versiossa pohjaveden ottaminen rajoitettaisiin tiettyyn tarkoitukseen ja vielä vähemmän sen myöhempää hyödyntämistä koskevaan päämäärään.(6)
28. Liitteessä II olevassa 10 kohdassa, joka koskee ”perusrakennehankkeita”, mainitaan sitä vastoin 13 eri hankeryhmää, joista ainoastaan kolmessa sen soveltaminen kytketään määrätyn tavoitteen täyttymiseen. Siten g alakohdassa mainitaan ”padot ja muut laitokset veden patoamista tai pitkäaikaista varastoimista varten”.(7) Kyseisen kohdan k alakohdassa viitataan ”eroosion estämiseksi rannikolle tehtyihin rakenteisiin ja vesirakennustöihin, joilla rannikkoa voidaan muuttaa”.(8) Lisäksi h alakohdassa mainitaan ”raitiotiet, maan pinnalla tai maan alla kulkevat radat, ilmaradat tai vastaavat erikoisradat, joita käytetään yksinomaan tai pääasiassa matkustajaliikenteeseen”.(9) Nämä maininnat poikkeavat silmiinpistävästi nyt esillä olevasta l alakohdasta, jonka sanamuodossa ei mainita pohjaveden ottamista tai imeyttämistä koskevien hankkeiden seurauksia tai tavoitteita.
29. Kuten komissio huomautti osuvasti istunnossa, hankkeen tavoite on piirre, joka ei liity sen todennäköisiin ympäristövaikutuksiin sinänsä. Vaikka se osoittaa tavoiteltavat päämäärät, ne voivat olla täysin irrallisia hankkeen mahdollisista ympäristövaikutuksista. Näin ollen en usko, että direktiivin liitteiden tulkinnan pitäisi riippua tästä kriteeristä.
30. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesti esittämistä perusteista luettuna yhdessä liitteen II kanssa seuraa, että ”pohjaveden ottamoita tai tekopohjaveden muodostamisjärjestelmiä” koskevien hankkeiden ainoana ja yksinomaisena tarkoituksena ei tarvitse olla vesivarojen hyödyntäminen. Muutoin liitteessä II olevan 10 kohdan l alakohtaa sovellettaisiin lukumäärältään rajoitettuihin hankkeisiin, mikä olisi ristiriidassa sen ”laajan” soveltamisalan kanssa, joka yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan on muutetulla direktiivillä 85/337.
31. Kaiken edellä esitetyn perusteella päättelen vastauksena ensimmäiseen kysymykseen, että muutetun direktiivin 85/337 liitteessä II olevaa 10 kohtaa on tulkittava siten, että se kattaa veden johtamisen pois voimajohtotunnelista ja veden imeyttämisen maaperään pohjaveden määrän mahdollisen vähenemisen kompensoimiseksi sekä laitosten asentamisen ja säilyttämisen veden johtamista ja imeyttämistä varten. Ei ole tarpeen, että poisjohdettu vesi osoitetaan tiettyyn käyttöön tai tarkoitukseen.
IV Toinen ennakkoratkaisukysymys
32. Högsta domstolen kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, voiko muutetun direktiivin 85/337 10 a artiklan perusteella se lupa-asian käsittelyyn osallistunut ”yleisö, jota asia koskee”, saattaa asian suoraan tuomioistuinten käsiteltäväksi ilman minkäänlaisia rajoituksia.
33. Tässä kohdassa on arvioitava konkreettisemmin – sillä tämä on ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen keskeinen kysymys –, toimiiko ympäristönsuojelujärjestöjen oikeutta osallistua ”yleisönä, jota asia koskee”, hallinnolliseen lupa-asian käsittelyyn koskeva muutetun direktiivin 85/337 6 artikla, sovellettuna yhdessä 1 artiklan 2 kohdan kanssa, yleisavaimena, jonka käyttäminen avaa automaattisesti ovet 10 a artiklassa säädettyyn tuomioistuinvalvontaan.
34. Tarkastelen kuitenkin aluksi seikkaa, joka on ratkaistava heti alkuun eli sitä, onko oikeushallintoon integroitua mutta esillä olevassa asiassa maan alle rakentamista ja pohjaveden ottamista koskevalle hankkeelle lupaa antanutta miljödomstolenia pidettävä tuomioistuimena vai hallinnollisena elimenä.
A Onko miljödomstolenia pidettävä hallinnollisena elimenä vai tuomioistuimena?
35. Muutetun direktiivin 85/337 6 artikla koskee hallinnollista menettelyä, jossa kaikki esillä olevat intressit yhdistetään ympäristöpolitiikkaa koskevan päätöksen tekemiseksi. Kun otetaan huomioon viranomaisten laaja harkintavalta lupapäätökseen johtavan ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamisessa, säännöksessä kannustetaan mitä suurimmassa määrin menettelyyn osallistumista, jotta toteutettava toimenpide olisi laillinen mutta täyttäisi myös tekniset, sosiaaliset, taloudelliset ynnä muut kriteerit. Oikeudenkäyntimenettely sen sijaan käydään asianosaisten välillä, ja se keskittyy ennen kaikkea oikeudellisiin kysymyksiin ja lain soveltamiseen konkreettisiin tosiseikkoihin.
36. Nyt esillä olevassa tapauksessa kaikki viittaa siihen, että miljödomstolenilla on hallinnollisia tehtäviä lupa-asian käsittelyssä.
37. Ympäristökaaressa annetaan tiettyjä hallinto- ja valvontatehtäviä tuomioistuinten erityisille ympäristöasioita käsitteleville jaostoille. Nyt esillä olevassa asiassa miljödomstolen, joka kuuluu Ruotsin tuomioistuinjärjestelmään, on hoitanut hallinnollisia tehtäviä, jotka johtavat hankkeen toteuttamista koskevan luvan antamiseen tai sen epäämiseen hankkeen ympäristövaikutusten perusteella. Kuten komissio on tuonut esille kirjallisissa huomautuksissaan ja kuten Ruotsin hallituksen asiamies on esittänyt suullisessa käsittelyssä, se, että miljödomstolen on tuomioistuin, ei estä sitä toimimasta ympäristökaaren soveltamisen yhteydessä hallinnollisena elimenä.(10)
38. Nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että miljödomstolenilla on muita kuin lainkäyttötehtäviä. Näin ollen sen tekemä päätös esillä olevaa hanketta koskevan lupa-asian käsittelyssä kuuluu muutetun direktiivin 85/337 6 artiklassa tarkoitettuihin ”ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyihin”.
B Muutetun direktiivin 85/337 6 artikla ennakkoedellytyksenä oikeudelle saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa
39. Toiseen kysymykseen annettavassa vastauksessa keskityn direktiiviin 85/337 vuonna 2003 tehtyihin muutoksiin sekä niillä tavoiteltuihin päämääriin.
40. Århusin yleissopimuksen määritelmiä noudattaen muutetun direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa tehdään ero sen ”yleisön, jota asia koskee”, ja ”yleisön” välillä, jotta erotettaisiin toisistaan ne, joilla on välitön intressi ympäristönsuojeluhankkeen toteuttamiseen, ja ne, jotka ovat toimenpiteen kannalta ulkopuolisia. Ympäristönsuojelujärjestöjen merkityksen korostamiseksi kyseisessä 1 artiklan 2 kohdassa lisätään, että ”asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua”.
41. Käytännön seuraukset siitä, että kysymyksessä katsotaan olevan ”yleisö, jota asia koskee”, ilmenevät muutetun direktiivin 85/337 6 ja 10 a artiklasta. Ensin mainitussa säännöksessä ”yleisölle, jota asia koskee”, annetaan oikeus saada tietoa ympäristönsuojelua koskevista asioista(11) sekä oikeus osallistua tehokkaalla tavalla hallinnolliseen arviointimenettelyyn.(12) Direktiivin 10 a artikla perustuu samaan ajatukseen, ja siinä annetaan näille henkilöryhmille oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa tai vastaavissa elimissä, että ne voivat saattaa muutetun direktiivin 85/337 soveltamisalaan kuuluvien päätösten laillisuuden uudelleen tutkittavaksi, kunhan ne voivat osoittaa ”oikeuksiensa heikentyvän”(13) tai olevansa niitä, ”joiden etua asia riittävästi koskee”.(14)
42. Luonnollisista henkilöistä ja oikeushenkilöistä poiketen hallituksista riippumattomat ympäristönsuojelujärjestöt ovat aina ”yleisöä, jota asia koskee”, kunhan ne täyttävät 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti ”kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset”. Kun ympäristönsuojelujärjestö täyttää tämän määritelmän, 10 a artiklassa säädetään nimenomaisesti, että niillä katsotaan olevan ”oikeuksia, joita on mahdollista loukata”, tai että niiden ”edun katsotaan olevan riittävä”.
43. Näin ollen kyseisillä järjestöillä on oikeus saada automaattisesti asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa.(15) Edellä mainitussa 1 artiklan 2 kohdassa, kun sitä sovelletaan 10 a artiklan yhteydessä, olevan olettaman perusteella ympäristönsuojelujärjestöt ovat edullisemmassa asemassa kuin luonnolliset henkilöt, jotka eivät harjoita ympäristönsuojelun edistämistä.
44. Ympäristövaikutusten arviointia koskevaan hallinnolliseen menettelyyn ”yleisönä, jota asia koskee”, osallistuvalla hallituksista riippumattomalla järjestöllä on myös laaja asiavaltuus, jos se päättää riitauttaa viranomaisten päätöksen laillisuuden tuomioistuimissa. Oikeus saada asiansa käsitellyksi näissä tuomioistuimissa ei kuitenkaan ole seurausta edeltävään hallinnolliseen menettelyyn osallistumisesta. Säännöksestä ilmenee pikemminkin, että 10 a artikla tulee sovellettavaksi, kun ympäristönsuojelujärjestö täyttää 1 artiklan 2 kohdan edellytykset ja sitä pidetään ”yleisönä, jota asia koskee”.
45. Lisäksi se, että 10 a artikla on laadittu siten, että siinä annetaan aluksi oikeus saada asia käsitellyksi tuomioistuimissa ”kansallisen oikeusjärjestelmän mukaisesti”, ei nähdäkseni anna jäsenvaltioille ylimääräisiä mahdollisuuksia säännöksen täytäntöönpanossa. Tällä maininnalla viitataan mielestäni seikkaan, jota on syytä korostaa: säännöksiä oikeudesta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sovelletaan kunkin jäsenvaltion prosessuaalisten säännösten mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä ja ympäristönsuojelujärjestöjä kaikkia koskevat 10 a artiklassa annettujen oikeuksien lisäksi kansalliseen prosessioikeuteen sisältyvät säännökset kansallisesta tuomioistuinten toimivallasta, määräajoista, oikeudenkäyntikelpoisuudesta ja niin edelleen.
46. Tämän toteamuksen perusteella on helppo hylätä Ruotsin hallituksen esittämät perusteet.
47. Kyseisen hallituksen kanta perustuu 6 ja 10 a artiklan eri tavoitteisiin sekä niiden vastineisiin Århusin yleissopimuksessa. Se väittää, että kansallisessa lainsäädännössä annetaan ”yleisölle” käytännössä rajoittamaton oikeus osallistua ympäristövaikutusten arviointimenettelyn hallinnolliseen vaiheeseen. Ruotsin hallitus katsoo, että koska sen lainsäädäntö tarjoaa tässä suhteessa yleissopimusta ja direktiiviä tehokkaamman suojan, se voi soveltaa 10 a artiklaa tiukemmin.
48. En ole samaa mieltä.
49. Ruotsin hallituksen väitteessä jätetään huomiotta eräs seikka, jota on vaikea kiistää: tätä oikeudenkäyntiä ei ole saattanut vireille luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö vaan hallituksista riippumaton ympäristönsuojelujärjestö. Kun 1 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset täyttyvät, nämä järjestöt täyttävät käsitteen ”yleisö, jota asia koskee”, määritelmän.(16) Niinpä ne voivat siten saada tietoa ja osallistua hallinnolliseen menettelyyn sekä saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa riitauttaakseen hallintoviranomaisten päätösten laillisuuden.
50. Kun direktiivissä 85/337 käytetään kautta linjan yhdenmukaista määritelmää ”yleisöstä, jota asia koskee”, säädöksen tavoitteiden toteuttaminen on helpompi turvata. Lisäksi se, että ympäristönsuojelujärjestöihin sovelletaan omaa määritelmää ”yleisöstä, jota asia koskee”, ja että tämä määritelmä poikkeaa luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin sovellettavasta määritelmästä, on osoitus lainsäädännössä näille järjestöille uskotusta erityisestä valvontatehtävästä. Olisi tämän filosofian vastaista, jos kyseisen aseman myöntämisen jälkeen se pilkottaisiin osiin säädöksen myöhemmissä kohdissa, jolloin jäsenvaltiot voisivat tulkita tätä määritelmää mielensä mukaan ja erikseen kyseisen direktiivin kunkin säännöksen osalta.
51. Näin ollen päädyn johtopäätökseen, jonka mukaan hallituksista riippumattomiin ympäristönsuojelujärjestöihin sovellettavaa määritelmää ”yleisöstä, jota asia koskee”, on tulkittava yhdenmukaisesti kaikkialla muutetussa direktiivissä 85/337.(17) Jos tätä määritelmää käytettäisiin eri tavoin 6 ja 10 a artiklassa, se olisi todettu nimenomaisesti säädöstekstissä.
52. Lyhyesti esitettynä katson tämän vuoksi, että sen ”yleisön, jota asia koskee”, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa muutetun direktiivin 85/337 6 artiklan soveltamisalalla ei yleisesti ottaen riipu siitä, onko tämä yleisö osallistunut asian käsittelyn aikaisempaan vaiheeseen. Sen sijaan hallituksista riippumattomalla ympäristönsuojelujärjestöllä, joka täyttää kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmän, on automaattisesti oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa saman direktiivin 10 a artiklan nojalla.(18)
V Kolmas ennakkoratkaisukysymys
53. Kolmannella kysymyksellään Högsta domstolen haluaa tietää, voivatko jäsenvaltiot säätää muutetun direktiivin 85/337 10 a artiklan nojalla rajoituksia ympäristönsuojelujärjestöjen oikeudelle saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sen jälkeen, kun nämä ovat osallistuneet lupa-asian käsittelyyn.
54. Komissio ja Ruotsin hallitus ovat esittäneet vastakkaisten väitteidensä tueksi huomautuksia.
55. Komission mielestä kyseisessä säännöksessä, jossa annetaan ympäristönsuojelujärjestöille laajempi oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa kuin yksityisille oikeussubjekteille, rajoitetaan vielä enemmän jäsenvaltioiden harkintavaltaa ja kielletään niitä säätämästä rajoituksia, jotka vaarantaisivat direktiivin tavoitteiden toteutumisen. Näin ollen komissio katsoo, että Ruotsin lainsäätäjä ei ole noudattanut yhteisön oikeutta rajoittaessaan oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa yksinomaan niihin ympäristönsuojelujärjestöihin, joilla on vähintään 2000 jäsentä.
56. Ruotsin hallitus painottaa sitä vastoin muutetun direktiivin 85/337 6 ja 10 a artiklan yhteyttä ja toistaa, että Ruotsin säätämä järjestelmä, jossa tarjotaan tehokkaampi suoja hallinnolliseen menettelyyn osallistumiseksi, ei välttämättä merkitse sitä, että oikeuteen saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa sovellettaisiin samoja edellytyksiä. Se väittää siten, että jäsenvaltiot voivat hyväksyä tiukempia asiavaltuuden edellytyksiä tuomioistuinten kuin hallinnollisten elinten osalta. Tällä lähestymistavallaan, joka on sama kuin toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, Ruotsin hallitus päätyy katsomaan, että riidanalainen kansallinen lainsäädäntö on yhteensopiva muutetun direktiivin 85/337 kanssa.
57. Direktiivin 85/337 6 artikla ei sellaisenaan ole yleisavain, joka takaisi oikeuden saada asia käsitellyksi tuomioistuimissa jokaiselle, joka täyttää käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmän edellytyksen.(19) Direktiivin 10 a artiklassa pikemminkin säädetään järjestelmästä, jossa näille hallituksista riippumattomille järjestöille, jotka täyttävät 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmän, annetaan välitön oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa ilman rajoituksia.(20) Vaikka kyseisessä direktiivissä annetaan jäsenvaltioille oikeus rajoittaa ympäristönsuojelujärjestöjen asiavaltuutta, tätä oikeutta ei siten anneta 10 a artiklassa vaan kyseisiin järjestöihin sovellettavassa, 1 artiklan 2 kohdassa säädetyssä käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmässä.
58. Tarkastelen jäljempänä jäsenvaltioiden harkintavaltaa niiden saattaessa kyseisen määritelmän osaksi kansallista oikeusjärjestystään.(21) Ensiksi täydennän muutetun direktiivin 85/337 sananmukaista tulkintaa analyysillä Århusin yleissopimuksen ja kyseisen direktiivin tavoitteista ympäristönsuojelujärjestöjen osalta.
A Hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen asema ja oikeussuoja ympäristöasioissa
59. Tässä asiassa kyseessä olevat säännökset, jotka koskevat oikeutta saada ympäristönsuojelua koskeva asia käsitellyksi tuomioistuimissa, lähtevät seuraavasta olettamasta: ympäristö ei ole yksilön omaisuutta vaan yhteistä. Ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen on yhteiskunnan eikä pelkästään yksittäisten henkilöiden tai intressiryhmien vastuulla. Tältä kannalta katsottuna Århusin yleissopimuksen määräyksillä ja muutetun direktiivin 85/337 säännöksillä annetaan oikeudellinen muoto kollektiivisen toiminnan logiikalle.(22) Yksilöä suojataan, kun tämä toimii ryhmässä, ja yksilöiden yhteenlaskettu summa vahvistaa ryhmää. Siten yksittäisiä ja yleisiä intressejä suojataan paremmin, ja kaikki osallistujat saavat enemmän hyötyä kuin mitä he tekevät uhrauksia. Tästä syystä molemmissa asiakirjoissa hallituksista riippumattomille ympäristönsuojelujärjestöille annetaan merkittävä asema.
60. Tämä lähestymistapa pitää sisällään muita seurauksia, jotka on syytä panna merkille.
61. Ensinnäkin hallituksista riippumattomat ympäristönsuojelujärjestöt ovat ilmaus kyseisistä kollektiivisista intresseistä. Edustaessaan toimijoiden ja intressien yhteenlaskettua summaa ne harjoittavat toimintaansa yleisten tavoitteiden toteuttamiseksi, mikä antaa niille kollektiivisen ulottuvuuden.(23) Lisäksi niillä on erityistä asiantuntemusta, jonka avulla voidaan erottaa merkitykselliset asiat niistä, jotka eivät ole yhtä laajakantoisia. Nämä järjestöt käyttävät puhevaltaa lukuisten toimijoiden puolesta, ja niin tehdessään niillä on sellaista teknistä erityisosaamista, joka ei aina ole yksittäisten kansalaisten käytettävissä. Tässä ulottuvuudessa toimiessaan nämä järjestöt järkeistävät tapaa, jolla kyseessä olevat eri intressit tuodaan esille ja saatetaan viranomaisten käsiteltäväksi.
62. Toiseksi tällä näkemyksellä ympäristöpolitiikasta pyritään myös vahvistamaan tuomioistuinten toimintaa. Kun Århusin yleissopimuksessa ja muutetussa direktiivissä 85/337 kannustetaan riitojen kanavointiin hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen kautta, niissä tunnustetaan, etteivät nämä järjestöt kuormita tai lamauta tuomioistuimia. Ne pikemminkin toimivat päinvastoin ja yhdistävät yhteen ainoaan kanteeseen hyvin monien yksilöiden vaatimukset. On selvää, ettei mikään estä hallituksista riippumattoman järjestön jäsentä osallistumasta myös omissa nimissään oikeudenkäyntiin, mutta viime kädessä tämä politiikka toimii suodattimena, joka pitkällä tähtäimellä helpottaa tuomioistuinten työtä.(24) Jos tähän lisätään se edellisessä kohdassa mainitsemani seikka, että kyseisillä järjestöillä on usein sellaista teknistä osaamista, joka yleensä puuttuu yksityisiltä oikeussubjekteilta, teknisten tietojen tuominen oikeudenkäyntiin on niin ikään myönteinen seikka, jonka johdosta tuomioistuimet ovat paremmassa asemassa lopullisen päätöksenteon kannalta.
63. Kolmanneksi mielestäni on tärkeää tuoda esille se, että Århusin yleissopimuksessa ja muutetussa direktiivissä 85/337 on hylätty yleisen edun nimissä nostetun kanteen (actio popularis) mahdollisuus ympäristöasioissa. Vaikka jäsenvaltiot voivat päättää kehittää tämänkaltaista oikeussuojakeinoa kansallisissa oikeusjärjestyksissään, kansainvälisessä oikeudessa tai yhteisön oikeudessa ei ole tässä vaiheessa hyväksytty tällaista toimenpidettä.(25) Minusta näyttää kuitenkin siltä, että juuri sen vuoksi, että tämä oikeussuojakeino on hylätty, Århusin yleissopimuksen laatijat päättivät vahvistaa hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen asemaa. Tähän päädyttäessä pyrittiin löytämään keskivälin ratkaisu, joka olisi tasapainossa yleisen edun nimissä nostettavaa kannetta kannattavan äärimmäisen lähestymistavan ja yksittäistä kanneoikeutta, joka on rajattu niihin, joilla on välitön intressi asiassa, puoltavan rajoittavan kannan kanssa. Erityisen asiavaltuuden antaminen hallituksista riippumattomille järjestöille sopii yhteen molempien näkemysten kanssa.(26) Tämä on mielestäni erittäin järkevä painotus.
64. Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että Århusin yleissopimuksessa ja direktiivissä 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35, on nimenomaisesti päätetty vahvistaa hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen asemaa. Niissä on päädytty tähän siinä mielessä, että näiden osallistuminen sekä hallinnolliseen menettelyyn että tuomioistuinkäsittelyyn lujittaa julkisen vallan tekemiä päätöksiä mutta myös parantaa ympäristönsuojelua koskevien menettelyjen toimivuutta.
65. Tätä taustalla olevaa olettamaa vasten tutkin seuraavaksi, onko kyseisten järjestöjen osallistumiselle asetettu edellytyksiä ja millaisin rajoituksin.
B Muutetun direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa olevan käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmä ja hallituksista riippumattomiin ympäristönsuojelujärjestöihin sovellettavat ”kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset”
66. Kuten olen edellä todennut, muutetun direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa on määritelmät ”yleisölle” ja ”yleisölle, jota asia koskee”. Jälkimmäisen luokan osalta säännöksessä lisätään tähän, että niiden luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, joita asia koskee tai voi koskea, lisäksi katsotaan, että asia koskee ”kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua”. Näin ollen direktiivissä luodaan olettama, jonka perusteella nämä järjestöt vapautetaan sen osoittamisesta, että valmisteilla olevalla ympäristöpäätöksellä on niihin jokin vaikutus.
67. Säännökseen sisältyy kuitenkin merkittävä täsmennys: ympäristönsuojelujärjestön on täytettävä kansallisen lainsäädännön vaatimukset. Ruotsin hallituksen mukaan juuri tässä muutetun direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdan ilmaisussa esiintyy tässä oikeudenkäynnissä kyseessä oleva rajoitus, jonka mukaan ympäristönsuojelujärjestöjen oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa koskee yksinomaan niitä järjestöjä, joilla on vähintään 2 000 jäsentä.
68. Yhdyn Ruotsin hallituksen ja Euroopan komission kantaan, jonka mukaan tämä ilmaisu antaa jäsenvaltioille tietyn harkintavallan.
69. Olen myös samaa mieltä kuin Euroopan komissio, kun se katsoo, että tästä harkintavallasta huolimatta valtioiden on toteutettava kaikki aiheelliset toimenpiteet, jotka ovat yhteensopivia muutetun direktiivin 85/337 tavoitteiden kanssa, jotta se ei menettäisi tehokasta vaikutustaan.
70. Näillä perusteilla ja edellä 61–64 kohdassa esitetty huomioon ottaen on mielestäni tarpeen rajata tarkasti tämän ”kansallisen lainsäädännön mahdollisiin vaatimuksiin” tehdyn viittauksen rajat.
71. Käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmä on todennäköisesti Århusin yleissopimuksella ja muutetulla direktiivillä 85/337 luodun rakennelman tukipilari. Kuten edellä 40–45 kohdassa todetaan, sen jälkeen kun ympäristönsuojelujärjestö on saanut tämän aseman, on hyödytöntä pohtia, onko osallistuminen hallinnollisiin menettelyihin edellytyksenä oikeudelle saada asiansa myöhemmin käsitellyksi tuomioistuimissa. Merkitystä on sillä, että järjestö täyttää käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmän, eikä niinkään sillä, osallistuuko se johonkin menettelyn vaiheeseen vai ei.
72. Tämän määritelmän laajakantoisuuden vuoksi on mielestäni ilmeistä, että Århusin yleissopimuksessa ja muutetussa direktiivissä 85/337, jonka nimenomaisena tarkoituksena on varmistaa ”yleisön osallistuminen päätöksentekomenettelyyn” ja ”lisätä yleisön osallistumista, – – erityisesti valtioista riippumattomien järjestöjen, jotka edistävät ympäristönsuojelua”,(27) ei hyväksytä sellaista niiden määräysten ja säännösten tulkintaa, joka vaikeuttaisi kyseisten järjestöjen mahdollisuutta osallistua hallinnollisiin menettelyihin ja saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa. Pikemminkin juuri siitä syystä, että käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmä, jota sovelletaan ympäristönsuojelujärjestöihin, avaa mahdollisuuden käyttää kaikkia Århusin yleissopimuksen ja muutetun direktiivin 85/337 mukaisia keskeisiä oikeuksia, on oltava erityisen tarkkana siitä, miten jäsenvaltiot voivat tätä käsitettä tulkita.(28)
73. Kun muutetun direktiivin 85/337 1 artiklan 2 kohdassa viitataan ”kansallisen lainsäädännön mahdollisiin vaatimuksiin”, siinä tarkoitetaan nähdäkseni kahdenlaisia edellytyksiä. Ensinnäkin kysymys on edellytyksistä, jotka liittyvät sellaisten yhdistysten rekisteröintiä, perustamista tai tunnustamista koskevien kansallisten säännösten noudattamiseen, joiden tarkoituksena on todeta oikeudellisesti näiden yhdistysten olemassaolo kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Toiseksi kysymys on edellytyksistä, jotka koskevat järjestöjen toimintaa ja niiden mahdollista yhteyttä ympäristönsuojelua koskevien intressien lailliseen puolustamiseen. Juuri tämä on määritelmän ydin, sillä tämän yhteyden vuoksi voidaan asettaa sellaisia rajoituksia, jotka ovat suoraan vastoin muutetun direktiivin 85/337 tavoitteita, joihin kuuluu, kuten 10 a artiklassa säädetään, tavoite ”antaa yleisölle, jota asia koskee, laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus”.
74. Itse asiassa kun kansallisessa oikeudessa asetetaan edellytyksiä, jotka liittyvät järjestön ja ympäristöpäätöksen välisen yhteyden olemassaoloon, näiden edellytysten on oltava objektiivisia, avoimia ja yhteensopivia muutetun direktiivin 85/337 tavoitteiden kanssa. Tämän vuoksi viranomaisille ei ole syytä antaa laajaa harkintavaltaa tutkia tapauskohtaisesti sitä, onko ympäristönsuojelujärjestöillä lailliset päämäärät. Ei myöskään voida hyväksyä edellytyksiä, joiden määritelmä on niin epäselvä tai puutteellinen, että ne johtavat epävarmuuteen tai syrjivään lopputulokseen. Sitä suuremmalla syyllä on kiellettävä kaikki rajoitukset, joiden vaikutuksena on estää eikä helpottaa ympäristönsuojelujärjestöjen oikeutta osallistua hallinnolliseen menettelyyn tai saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa.
75. Ympäristökaaren 16 luvun 13 §:ssä asetetaan ympäristönsuojelujärjestöille kolme edellytystä, joista yksi on riitautettu nyt esillä olevassa asiassa: järjestöllä on oltava vähintään 2000 jäsentä. Edellisessä kohdassa todetun perusteella on mielestäni selvää, että tämä säännös ei kestä tarkastelua muutetun direktiivin 85/337 valossa.
76. Perustan tämän johtopäätökseni kahteen viimeksi mainitsemaani kriteeriin, jotka koskevat avoimuutta ja yhdenmukaisuutta kyseisen direktiivin tavoitteiden kanssa.
77. Tietyn jäsenmäärän asettaminen edellytykseksi sille, että järjestöä pidetään ”yleisönä, jota asia koskee”, aiheuttaa useita käytännön ongelmia. Ensinnäkin Ruotsin lainsäädännössä ei näytetä määriteltävän selvästi käsitettä ”jäsen”. Ruotsin hallituksen asiamies, jolta asiaa kysyttiin suullisessa käsittelyssä, myönsi käsitteen moniselitteisyyden ja sen, ettei sitä ole selvennetty kyseisen maan tuomioistuimissa. Toiseksi lukumäärää koskevaa vaatimusta sovelletaan ainoastaan hallituksista riippumattomiin aatteellisiin järjestöihin. Mikä onkaan tällöin voittoa tavoittelevien ympäristönsuojelujärjestöjen asema? Ruotsin hallituksen asiamieheltä kysyttiin myös tästä asiasta, mutta tämä ei vastannut kysymykseen. Päättelen tästä, että Ruotsin järjestelmä ei ole avoin siitä huolimatta, että se voi olla objektiivinen, ja tämä aiheuttaa epävarmuutta. Parhaana osoituksena ruotsalaisen säännöksen epäkohdista ovat tosiseikat: kuten Ruotsin asiamies myönsi istunnossa, vain kaksi ympäristönsuojelujärjestöä voi tällä hetkellä saada asiansa käsitellyksi ruotsalaisissa tuomioistuimissa ympäristökaaren mukaisesti.(29)
78. Riidanalainen kansallinen säännös on vielä ongelmallisempi, kun sitä tarkastellaan Århusin yleissopimuksen ja muutetun direktiivin 85/337 tavoitteiden kannalta. Säännös, jossa asetetaan ympäristönsuojelujärjestön jäsenmäärää koskeva rajoitus, jotta tämä järjestö voisi saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa, voi sulkea tien lukuisilta järjestöiltä, joilla olisi perusteltu intressi saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa. Nyt esillä olevassa tapauksessa säännöksessä sanktioidaan ankarasti paikallisia ympäristönsuojelujärjestöjä, jotka eivät voi saada asiaansa käsitellyksi tuomioistuimissa edes silloin, kun arvioitavana olevilla hankkeilla on yksinomaan paikallinen ulottuvuus.(30) Lisäksi säännöksen käytännön seurauksena oikeudenkäyntien ulkopuolelle ovat jääneet paitsi paikalliset ympäristönsuojelujärjestöt, myös monet muut kansallisesti toimivat järjestöt, ja – mikä herättää vielä enemmän huomiota – kansainvälisesti toimivat järjestöt.(31) Ympäristökaaren 16 luvun 13 §:llä pyritään loppujen lopuksi tavoitteeseen, joka on suoraan ristiriidassa Århusin yleissopimuksen ja muutetun direktiivin 85/337 tavoitteen kanssa.(32)
79. Riippumatta siitä, onko Ruotsin lainsäätäjä pyrkinyt tähän lopputulokseen tieten tahtoen vai tiedostamattaan, on selvää, että ruotsalaisilla hallituksista riippumattomilla ympäristönsuojelujärjestöillä ei tällä hetkellä ole oikeutta saada asiaansa käsitellyksi tuomioistuimissa.
80. Haluaisin lopuksi lisätä, että lopputulos olisi mielestäni ollut sama, vaikka Århusin yleissopimuksen 9 artiklaa tai muutetun direktiivin 85/337 10 a artiklaa ei olisi olemassa. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on lukuisissa yhteyksissä todettu, että jäsenvaltioiden antamat menettelysäännöt eivät saa olla sellaisia, että yhteisön oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on mahdotonta.(33) Direktiivin 85/337, jossa otetaan käyttöön ympäristövaikutusten arviointia koskeva järjestelmä ja annetaan oikeuksia, vaikutukset tehtäisiin tyhjiksi, jos kansallisella menettelyjärjestelmällä ei taattaisi oikeutta saattaa asia tuomioistuinten käsiteltäväksi. Nyt käsiteltävänä oleva tapaus on hyvä osoitus siitä, että koska käytännössä lähes kaikkien ympäristönsuojelujärjestöjen on mahdotonta saada asiaansa käsitellyksi tuomioistuimissa, tällainen toimenpide on yhteisön tehokkuusperiaatteen vastainen.
81. Näin ollen katson, että direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35, 10 a artiklaa luettuna yhdessä 1 artiklan 2 kohdan kanssa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä ympäristökaaren 16 luvun 13 §:n kaltaiselle säännökselle, jossa rajoitetaan hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa yksinomaan sellaisiin järjestöihin, joilla on vähintään 2 000 jäsentä.
VI Ratkaisuehdotus
82. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35/EY, liitteessä II olevaa 10 kohtaa on tulkittava siten, että se kattaa veden johtamisen pois voimajohtotunnelista ja veden imeyttämisen maaperään pohjaveden määrän mahdollisen vähenemisen kompensoimiseksi sekä laitosten asentamisen ja säilyttämisen veden johtamista ja imeyttämistä varten. Ei ole tarpeen, että poisjohdettu vesi osoitetaan tiettyyn käyttöön tai tarkoitukseen.
2) Direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35, 10 a artiklassa ei taata yleisesti, että sillä ”yleisöllä, jota asia koskee”, olisi oikeus rajoituksetta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa osallistuttua kyseisen direktiivin 6 artiklan nojalla lupa-asian käsittelyyn. Sen sijaan hallituksista riippumattomalla ympäristönsuojelujärjestöllä, joka täyttää direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35, 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”yleisö, jota asia koskee” määritelmän, on automaattisesti oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa kyseisen direktiivin 10 a artiklan nojalla.
3) Direktiivin 85/337, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/35, 10 a artiklaa, luettuna yhdessä 1 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle ympäristökaaren 16 luvun 13 §:n kaltaiselle säännökselle, jossa rajoitetaan hallituksista riippumattomien ympäristönsuojelujärjestöjen oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimissa yksinomaan niihin järjestöihin, joilla on vähintään 2 000 jäsentä.