NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 2. júla 2009 (1)
Vec C‑263/08
Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening
proti
Stockholms kommun genom dess marknämnd
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný rozhodnutím Högsta domstolen (Švédsko)]
„Smernica 85/337/EHS – Posudzovanie vplyvov na životné prostredie – Aarhuský dohovor – Smernica 2003/35/ES – Prístup k spravodlivosti – Aktívna legitimácia mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia – Definícia ‚dotknutej verejnosti‘ – Vnútroštátna právna úprava obmedzujúca prístup k spravodlivosti na organizácie, ktoré majú aspoň dvetisíc členov“
1. V tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa Högsta domstolen (Najvyšší súd, Švédsko) snaží zistiť, či smernica 85/337/EHS(2), v znení zmien a doplnení z roku 2003, ktorých cieľom bolo uviesť túto smernicu do súladu s Aarhuským dohovorom, umožňuje, aby vnútroštátna právna úprava zaručila prístup k spravodlivosti len mimovládnym organizáciám na ochranu životného prostredia, ktoré majú aspoň dvetisíc členov.
2. Ešte predtým je rovnako potrebné objasniť, či práce v súvislosti s uložením elektrického vedenia do zeme, ako aj odvádzanie podzemných vôd, ktoré je potrebné na účely výstavby tunela obsahujúceho kabeláž, prestavujú „projekt“ v zmysle prílohy II už citovanej smernice.
I – Právny rámec
A – Aarhuský dohovor
3. Európske spoločenstvo, členské štáty a devätnásť ďalších štátov uzavrelo v roku 1998 Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, známejší pod názvom Aarhuský dohovor. Tento nástroj bol prijatý 25. júna 1998 v rámci Európskej hospodárskej komisie OSN pri príležitosti zasadnutia, ktoré sa konalo vo vyššie uvedenom dánskom meste. Dohovor definitívne vstúpil do platnosti 30. októbra 2001.
4. Ciele sledované týmto textom sú pripomenuté v siedmom, ôsmom, trinástom a osemnástom odseku jeho odôvodnenia, a to:
„uznávajúc tiež, že každý človek má právo na život v životnom prostredí, ktoré je postačujúce na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu a súčasne je povinnosťou každého, jednotlivo aj spoločne s inými, chrániť a zlepšovať životné prostredie v prospech súčasných i budúcich generácií,
s ohľadom na to, že na zabezpečenie tohto práva a na splnenie tejto povinnosti občania musia mať prístup k informáciám, musia mať právo podieľať sa na rozhodovacom procese a musia mať prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, a v tomto smere uznávajúc, že občania môžu potrebovať pomoc pri vykonávaní svojich práv,
…
uznávajúc ďalej dôležitosť príslušných úloh, ktoré jednotliví občania, mimovládne organizácie a súkromný sektor môžu zohrávať v ochrane životného prostredia,
…
zohľadňujúc to, že pre verejnosť, vrátane organizácií, musia byť prístupné účinné súdne mechanizmy tak, aby boli chránené ich zákonné záujmy a dodržiavané právne normy.“
5. Článok 2 ods. 4 a 5 dohovoru definuje pojem „verejnosť“ a „zainteresovaná verejnosť“ takto:
„Na účely tohto dohovoru,
…
4. ,Verejnosť‘ znamená jednu alebo viac fyzických alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny.
5. ,Zainteresovaná verejnosť‘ znamená verejnosť, ktorá je alebo by mohla byť ovplyvnená rozhodovacím procesom týkajúcim sa životného prostredia, alebo sa o tento proces zaujíma; pre potreby tejto definície sa mimovládne organizácie podnecujúce k ochrane životného prostredia a spĺňajúce všetky požiadavky vnútroštátneho práva považujú za zaujímajúce sa o rozhodovací proces.“
6. Článok 9 dohovoru obsahuje v odsekoch 2, 4 a 5 ustanovenia týkajúce sa prístupu k spravodlivosti tak pre jednotlivcov, ako aj pre mimovládne organizácie a rovnako kritériá, ktoré sa uplatňujú na súdne konania:
„2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti:
a) majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,
b) ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku, mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b).
Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
4. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov a, kedykoľvek je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné.
5. S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku každá strana zabezpečí, aby bola verejnosť informovaná o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu, a zváži vytvorenie vhodných podporných mechanizmov s cieľom odstrániť alebo znížiť finančné a iné bariéry v prístupe k spravodlivosti.“(3)
B – Smernica 85/337 po reforme uskutočnenej smernicou 2003/35
7. Aarhuský dohovor bol zapracovaný do práva Spoločenstva prostredníctvom viacerých nástrojov, medzi ktoré patrí aj smernica 2003/35. Tento text mení viacero platných smerníc, medzi ktorými je aj smernica 85/337 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie, ktorá má na účely tejto veci osobitný význam.
8. Smernica 2003/35 vo svojich odôvodneniach č. 3 a 4 definuje svoje ciele a zdôrazňuje najmä úlohu mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia:
„(3) účinná účasť verejnosti pri prijímaní rozhodnutí umožňuje verejnosti vyjadrovať a nositeľom rozhodnutí zohľadňovať stanoviská a záujmy, ktoré môžu byť relevantné k daným rozhodnutiam, a tým zvyšovať zodpovednosť a transparentnosť rozhodovacieho procesu a prispievať k verejnému povedomiu o environmentálnych otázkach a podpore prijímaných rozhodnutí;
(4) účasť, vrátane účasti združení, organizácií a skupín, najmä mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia by sa podľa toho mala podporovať, vrátane okrem iného aj podporovaním environmentálnej výchovy verejnosti.“
9. Reforma z roku 2003 zaviedla do smernice 85/337 okrem iného tieto zmeny a doplnenia článkov 1 a 6, ako aj nový článok 10a. Článok 1 zavádza definíciu pojmov „verejnosť“ a „dotknutá verejnosť“, článok 6 vymedzuje podmienky účasti a spôsob informovania v postupoch posudzovania a článok 10a stanovuje právo na prístup k spravodlivosti v oblasti pôsobnosti smernice 85/337. Podľa zmeneného a doplneného znenia:
„,verejnosť‘ znamená: jednu alebo viacero fyzických osôb, alebo právnických osôb a v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom alebo praxou ich združenia, organizácie alebo skupiny;
,dotknutá verejnosť‘ znamená: verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá, alebo má záujem na postupoch environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2 [verejnosť, ktorá je dotknutá alebo pravdepodobne dotknutá postupmi environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2 alebo má na nich záujem – neoficiálny preklad]; na účely tejto definície má sa za to, že mimovládne organizácie, podporujúce ochranu životného prostredia a spĺňajúce požiadavky vnútroštátneho práva, majú záujem.“
…
Článok 6
…
2. Verejnosť je informovaná v rannom štádiu procesu environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2 a najneskôr, akonáhle sa môže rozumne poskytnúť informácia buď prostredníctvom verejných oznamov, alebo inými vhodnými prostriedkami, ako sú elektronické médiá, ak sú k dispozícii, o týchto záležitostiach:
a) žiadosť o povolenie;
b) fakt, že projekt podlieha procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie a kde je to relevantné, fakt, že sa uplatňuje článok 7;
c) podrobnosti o príslušných orgánoch zodpovedných za prijatie rozhodnutia, o tých, u ktorých sa dajú získať relevantné informácie, o tých, ktorým sa môžu zasielať pripomienky alebo otázky a podrobnosti o časovom rozvrhu zasielania pripomienok alebo otázok;
d) povaha možných rozhodnutí alebo, ak je jedno, návrhu rozhodnutia [rozhodnutí alebo návrh rozhodnutia, ak existuje – neoficiálny preklad];
e) uvedenie dostupnosti informácií zhromaždených podľa článku 5;
f) uvedenie časov a miest kde, a prostriedkov, ktorými sa relevantné informácie sprístupnia;
g) podrobnosti zabezpečenia účasti verejnosti podľa odseku 5 tohto článku.
3. Členské štáty zaistia, aby sa v rozumnom časovom rámci sprístupnili dotknutej verejnosti:
a) všetky informácie zhromaždené podľa článku 5;
b) v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi hlavné správy a odporúčania vydané príslušnému orgánu alebo orgánom v čase, keď je dotknutá verejnosť informovaná v súlade s odsekom 2 tohto článku;
c) v súlade s ustanoveniami smernice 2003/4/ES Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, iné informácie ako sú uvedené v odseku 2 tohto článku, ktoré sú relevantné pre rozhodnutie v súlade s článkom 8 a ktoré sa stanú dostupnými po informovaní príslušnej verejnosti v súlade s odsekom 2 tohto článku.
4. Dotknutej verejnosti sa poskytnú včasné a účinné príležitosti zúčastniť sa procesov environmentálneho rozhodovania uvedeného v článku 2 ods. 2 a na tento účel je oprávnená vyjadriť pripomienky a stanoviská, kým sú ešte príslušnému orgánu alebo orgánom otvorené všetky možnosti, predtým ako sa rozhodne o žiadosti o povolenie.
5. Podrobné úpravy pre informovanie verejnosti (napríklad vyvesenie plagátov v určitom okruhu alebo zverejnenie v miestnej tlači) a konzultácií s dotknutou verejnosťou (napríklad písomnými zásielkami alebo prostredníctvom verejnej ankety) určia členské štáty.
6. Poskytnú sa primerané časové rámce [lehoty – neoficiálny preklad] pre rozličné fázy, poskytujúce dostatočný čas na informovanie verejnosti a na prípravu a efektívnu účasť dotknutej verejnosti na environmentálnom rozhodovaní, ktoré podliehajú ustanoveniam tohto článku.
…
Článok 10a
Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:
a) ktorá má dostatočný záujem [na konaní – neoficiálny preklad], alebo
b) ak pretrváva porušovanie [ktorá tvrdí, že došlo k porušeniu – neoficiálny preklad] práva v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku [rozhodnutia, aktu – neoficiálny preklad] alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.
Členské štáty určia, v akom štádiu možno napadnúť rozhodnutia, skutky [rozhodnutia, akty – neoficiálny preklad] alebo nečinnosť.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem [na konaní – neoficiálny preklad] a porušovanie práva, rozhodnú členské štáty v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 1 odseku 2, považuje za dostatočný na účely pododseku a) tohto článku. Tieto organizácie sa tiež považujú za nositeľa práv, ktoré môžu byť poškodené v zmysle písm. b) tohto článku.
Ustanovenia tohto článku nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správnych opravných prostriedkov pred súdnymi opravnými prostriedkami, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
Každé takéto konanie musí byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.
S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku, členské štáty zabezpečia, aby boli verejnosti dostupné praktické informácie o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu.“
10. Na účely odpovede na prvú prejudiciálnu otázku (ktorá nie je v tomto spore kľúčová), je potrebné zdôrazniť článok 4, ako aj bod 11 prílohy I a bod 10 písm. l) prílohy II vyššie uvedenej smernice 85/337. Článok 4 tejto smernice stanovuje povinnosť vykonať posúdenie vplyvov na životné prostredie, pričom sa členským štátom vyhradzuje rôzna miera voľnej úvahy. Medzi projektmi, ktoré musia v každom prípade podliehať posúdeniu, príloha I smernice vymenúva:
„11. Zariadenia na spracovanie vody a umelé nádrže pozemné vody [na podzemné vody – neoficiálny preklad], ktorých ročný objem spracovanej, alebo nazbieranej vody je rovný alebo väčší ako 10 miliónov kubických metrov.“
11. Pokiaľ ide o projekty, ktoré podliehajú posúdeniu, avšak len podľa kritérií stanovených členskými štátmi, tieto sú uvedené v bode 10 prílohy II:
„l) zariadenia na odber a dopĺňanie pozemných vôd a umelé vodné cesty, ktoré sú nezahrnuté v prílohe I.“
C – Vnútroštátna právna úprava
12. Miljöbalken [zákon o životnom prostredí] stanovuje vo svojom oddiele 11 § 2 a 9, že odvádzanie podzemných vôd a umelé dopĺňanie podzemných vôd, ako aj vybudovanie zariadení na tieto účely sú činnosti spojené s vodou, ktoré vyžadujú vydanie povolenia.
13. Oddiel 6 miljöbalken obsahuje ustanovenia o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Jeho § 4 stanovuje, že subjekt, ktorý zamýšľa vykonávať činnosť podliehajúcu povoleniu, je povinný to oznámiť länsstyrelse, orgánu vykonávajúcemu dohľad, a tým osobám, ktorých sa činnosť môže osobitne dotknúť. Ak podľa ustanovení, ktoré boli prijaté podľa § 4 alebo rozhodnutím länsstyrelsen môže mať činnosť takéto dopady, je rovnako potrebné upovedomiť ďalšie štátne orgány, obce, verejnosť a organizácie, ktoré možno považovať za dotknuté subjekty.
14. Právo podať opravný prostriedok proti uzneseniam a rozhodnutiam, ktoré boli vydané podľa miljöbalken, je upravené v oddiele 16 § 12 a 13 toho istého zákona. Zatiaľ čo § 12 toto právo priznáva, § 13 zavádza viacero obmedzení týkajúcich sa neziskových združení, ktorých cieľom je podľa ich stanov ochrana prírody a životného prostredia. Podľa § 13 ods. 2 totiž musí takýto subjekt najmä „vykonávať svoju činnosť aspoň tri roky a mať vo Švédsku aspoň dvetisíc členov“.
II – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
15. Mesto Štokholm uzatvorilo verejnú zmluvu na uskutočnenie prác v súvislosti s uložením vysokonapäťového vedenia do zeme v oblasti medzi Hjorthagen a Fisksjöäng, ktoré sa nachádzajú v severnej časti Djurgården. Podnik, s ktorým bola verejná zmluvy uzatvorená, mal na účely úspešného dokončenia tohto projektu postaviť tunel v dĺžke približne jeden kilometer. Projekt vyžadoval odvádzanie podzemných vôd prenikajúcich do tunela určeného pre vedenie, ako aj do jeho prístupového tunela. Rovnako bolo potrebné vybudovať a prevádzkovať na niektorých okolitých pozemkoch zariadenia na odvádzanie vody a spätne odvádzať vodu do pôdy alebo horniny s cieľom nahradiť prípadný úbytok podzemných vôd.
16. Ako vyplýva z predchádzajúceho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, Länsstyrelsen i Stockholms län [regionálny úrad v Štokholme] preskúmal projekt a vo svojom rozhodnutí z 27. mája 2004 dospel k záveru, že plánované činnosti majú významné dopady na životné prostredie.
17. Dňa 13. decembra 2006 miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (súd pre otázky životného prostredia pri prvostupňovom súde v Štokholme) vydal mestu Štokholm povolenie na uskutočnenie vyššie uvedených prác. Počas konania predložilo Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening [združenie na ochranu životného prostredia Djurgården‑Lilla Värtans; ďalej len „DVM“] pripomienky, v ktorých namietalo proti tomu, že sa tejto žiadosti vyhovelo.
18. Združenie DVM podalo odvolanie proti rozhodnutiu miljödomstolen na Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [odvolací súd pre otázky životného prostredia (Odvolací súd Svea)], ktorý vyhlásil odvolanie za neprípustné z dôvodu nedostatku aktívnej legitimácie. Podľa tohto súdu žalobkyňa nezdružuje dvetisíc členov, ktoré požaduje oddiel 16 § 13 miljöbalken, aby mohla podať odvolanie proti rozhodnutiam o vydaní povolenia, ktoré bolo udelené podľa tohto zákona.
19. Združenie DVM podalo na Högsta domstolen [Najvyšší súd] kasačný opravný prostriedok proti rozhodnutiu Miljööverdomstolen.
20. Vzhľadom na tvrdenia účastníkov konania švédsky Najvyšší súd rozhodol položiť Súdnemu dvoru tri prejudiciálne otázky:
„1. Má sa bod 10 prílohy II smernice 85/337/EHS vykladať tak, že zahŕňa vodohospodárske činnosti, pri ktorých sa odvádza prenikajúca podzemná voda z tunela vysokonapäťového elektrického vedenia a spätne privádza do pôdy alebo horniny s cieľom nahradiť prípadný úbytok podzemných vôd, vrátane výstavby a prevádzkovania zariadení na odvádzanie a privádzanie vody?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: Vyžaduje článok 10a smernice 85/337/EHS, podľa ktorého musí mať dotknutá verejnosť za určitých podmienok právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom, a teda právo napadnúť hmotnoprávnu a procesnú zákonnosť rozhodnutia, aj to, aby dotknutá verejnosť bola oprávnená napadnúť rozhodnutie súdu o vydaní povolenia v prípade, ak dotknutá verejnosť mala možnosť zúčastniť sa na súdnom konaní o vydaní povolenia a vyjadriť sa k veci?
3. V prípade kladnej odpovede na prvú a druhú prejudiciálnu otázku: Majú sa článok 1 ods. 2, článok 6 ods. 4 a článok 10a smernice 85/337/EHS vykladať tak, že členský štát môže stanoviť rozličné požiadavky vo vzťahu k dotknutej verejnosti v zmysle článku 6 ods. 4, resp. článku 10a, v dôsledku ktorých malé združenia na ochranu životného prostredia pôsobiace na miestnej úrovni sú oprávnené zúčastniť sa na rozhodovacom konaní podľa článku 6 ods. 4 v prípade projektov, ktoré majú pravdepodobne významné vplyvy na životné prostredie v oblasti, v ktorej združenie pôsobí, avšak nie sú oprávnené podať opravný prostriedok v zmysle článku 10a?“
21. Švédska vláda, DVM a Komisia podali písomné pripomienky. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 7. mája 2009, vystúpili splnomocnení zástupcovia švédskej vlády a Komisie, ako aj rady DVM, aby predniesli svoje tvrdenia.
III – Prvá prejudiciálna otázka
22. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora na rozsah pôsobnosti smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Pochybnosti, ktoré vnútroštátny súd má, sa týkajú pôsobnosti bodu 10 písm. l) prílohy II tejto smernice, ktorý vyžaduje, aby sa vykonalo posúdenie vplyvov na životné prostredie (ďalej len „EIA“) v súlade s kritériami stanovenými každým členským štátom, pokiaľ ide o „zariadenia na odber a dopĺňanie pozemných vôd“. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sa „odber“ musí obmedzovať len na prípadné využívanie vody, alebo či sa naopak môže vykonávať výlučne s cieľom odviesť vodu na účely zabezpečenia údržby tunela. Vo svojom návrhu vnútroštátny súd odôvodňuje túto neistotu tým, že niektoré jazykové verzie uvedeného bodu 10 písm. l) sa líšia.
23. V tejto súvislosti sa švédska vláda, ako aj Komisia domnievajú, že na predmetný projekt sa vzťahuje príloha II. Naopak, DVM sa k tejto otázke nevyjadruje.
24. Konkrétne, Komisia tvrdí, že reštriktívny výklad, ktorý uviedol vnútroštátny súd, sa neobjavuje v žiadnej jazykovej verzii smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. V prípade, ak by niektoré preklady ponechali priestor pre pochybnosť, Komisia sa zhoduje so švédskou vládou v tom zmysle, že rozdiely tejto povahy nemôžu viesť k výkladu, ktorý by obmedzil pôsobnosť už citovanej smernice.
25. Súhlasím s Komisiou a švédskou vládou.
26. Súdny dvor opakovane konštatoval, že „pôsobnosť smernice 85/337 je rozsiahla a jej cieľ veľmi široký“.(4) Toto tvrdenie odráža obavu, ktorá je založená na tom, že existujú projekty majúce nepochybne vplyv na životné prostredie, ktoré by v dôsledku reštriktívneho výkladu smernice 85/337 v znení zmien a doplnení unikli EIA. Tento výsledok by bol v rozpore so samotným cieľom smernice, ktorým je vysoký stupeň preventívnej ochrany životného prostredia v presvedčení, že „najlepšia environmentálna politika spočíva skôr v predchádzaní vzniku znečistenia alebo obťažovania pri zdroji, ako v dodatočných opatreniach na odstránenie jeho vplyvov“.(5)
27. Jazykové verzie bodu 10 písm. l) prílohy II, ako aj jeho obdoby v prílohe I nevykazujú podstatné odlišnosti. Komisia má pravdu, keď sa domnieva, že pochybnosti vnútroštátneho súdu nevyplývajú z rozdielnosti prekladov. Nedarí sa mi určiť, v ktorej jazykovej verzii by mal byť odber podzemných vôd obmedzený na určitý cieľ, a tým menej cieľ ich ďalšieho použitia.(6)
28. Práve naopak, bod 10 prílohy II o „infraštruktúrnych projektoch“ sa týka trinástich kategórií projektov, z ktorých len tri obmedzujú svoj výkon na definovaný cieľ. Písmeno g) tak zmieňuje „priehrady a iné zariadenia na dlhodobé zadržiavanie vody“(7). Písmeno k) upravuje „pobrežné diela určené na boj proti erózii a námorné diela schopné svojou konštrukciou meniť pobrežie“(8). Nakoniec, písmeno h) odkazuje na „električkové trate, nadzemné a podzemné trate, lanovky, alebo podobné trate, ktoré sa výlučne používajú na prepravu pasažierov“(9). Tieto formulácie jasne kontrastujú s ustanovením písmena l), ktoré je predmetom prejednávanej veci a ktorého znenie nijako nezmieňuje následky a ciele projektov na odvádzanie a spätné privádzanie vody.
29. Navyše, ako Komisia správne zdôraznila na pojednávaní, cieľ projektu predstavuje aspekt, ktorý nesúvisí s jeho možným vplyvom na životné prostredie. Aj v prípade, že projekt uvádza sledované ciele, je možné, že tieto ciele budú úplne oddelené od účinkov, ktoré projekt môže vyvolať na životnom prostredí. V dôsledku toho sa nedomnievam, že toto kritérium musí mať vplyv na výklad príloh smernice.
30. Z predpokladov stanovených v judikatúre Súdneho dvora a z prílohy II ako celku vyplýva, že projekt „odvádzania a umelého dopĺňania podzemných vôd“ nemusí mať ako jediný a výlučný cieľ využívanie vodných zdrojov. Ak by to tak bolo, bod 10 písm. l) prílohy II by sa uplatňoval na obmedzený počet projektov, čo by zúžilo „širokú“ pôsobnosť, ktorú má podľa už citovanej judikatúry Súdneho dvora smernica 85/337 v znení zmien a doplnení.
31. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy dochádzam v odpovedi na prvú otázku k záveru, že bod 10 prílohy II smernice 85/337 v znení zmien a doplnení je potrebné vykladať v tom zmysle, že tento bod zahŕňa odvádzanie vody z tunela elektrického vedenia a spätne privádzanie vody do pôdy s cieľom nahradiť prípadný úbytok podzemných vôd, ako aj vybudovanie a udržiavanie zariadení na odvádzanie a privádzanie vody. Nevyžaduje sa, aby odvádzaná voda bola určená na osobitné použitie alebo cieľ.
IV – Druhá prejudiciálna otázka
32. Högsta domstolen sa Súdneho dvora pýta, či článok 10a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení umožňuje „dotknutej verejnosti“, ktorá sa zúčastnila na konaní o vydaní povolenia, priamy prístup k súdom bez akéhokoľvek obmedzenia.
33. Táto otázka ma vedie k podrobnejšej analýze – keďže ide o hlavnú otázku, ktorú položil vnútroštátny súd – toho, či článok 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení uplatňovaný v spojení s článkom 1 ods. 2, ktorý stanovuje účasť organizácií na ochranu životného prostredia ako „dotknutej verejnosti“ na správnom konaní o vydaní povolenia, funguje ako univerzálny kľuč, ktorý automaticky otvára dvere súdnemu preskúmaniu, ktoré je stanovené v článku 10a.
34. Najskôr sa však zastavím pri otázke, ktorú je potrebné zodpovedať ako prvú: je miljödomstolen, t. j. orgán, ktorý je súčasťou súdnej sústavy, ktorý však v prejednávanej veci vydal povolenie projektu na uloženie elektrického vedenia do zeme a na odvádzanie vody, súdnej alebo správnej povahy? Túto otázku je potrebné objasniť, pretože pokiaľ by tento orgán konal ako súd, uplatnil by sa namiesto článku 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení článok 10a, a prejudiciálna otázka by teda v takomto prípadne mohla stratiť zmysel.
A – Správna alebo súdna povaha miljödomstolen
35. Článok 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení sa týka správneho konania, ktoré zhromažďuje stanoviská všetkých zainteresovaných strán s cieľom prijať rozhodnutie v rámci politiky životného prostredia. S ohľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú majú orgány pri posudzovaní vplyvu na životné prostredie, ktoré vedie k vydaniu rozhodnutia o povolení, právna úprava uprednostňuje čo najväčšiu účasť, aby prijaté rozhodnutie bolo nielen zákonné, ale tiež správne z technologického, sociálneho, ekonomického hľadiska a ďalších hľadísk. Súdne konanie sa naopak týka sporu medzi stranami, ktorý je zameraný najmä na právnu diskusiu a jej následné uplatnenie na konkrétne skutkové okolnosti.
36. V prejednávanej veci všetko nasvedčuje tomu, že miljödomstolen vykonával v rámci konania o vydaní povolenia správne funkcie.
37. Miljöbalken priznáva niektoré riadiace a kontrolné funkcie súdnym komorám, ktoré sa špecializujú na oblasť životného prostredia. V prejednávanej veci miljödomstolen, ktorý patrí do švédskej súdnej sústavy, vykonával správne funkcie, ktoré vedú k povoleniu alebo zamietnutiu realizácie projektu v závislosti od jeho vplyvu na životné prostredie. Ako Komisia zdôraznila vo svojich písomných pripomienkach a ako to uviedol splnomocnený zástupca švédskej vlády počas pojednávania, skutočnosť, že miljödomstolen je súdom, podľa miljöbalken nebráni tomu, aby konal ako správny orgán.(10)
38. V tejto veci sa zdá, že miljödomstolen nevykonával súdne funkcie. V dôsledku toho rozhodnutie, ktoré tento súd prijal počas konania o vydaní povolenia na predmetný projekt, spadá pod „proces environmentálneho rozhodovania“ podľa článku 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení.
B – Článok 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení ako fáza predchádzajúca prístupu k spravodlivosti
39. Na účely poskytnutia odpovede na druhú položenú otázku sa zameriam na znenie zmien a doplnení vykonaných v roku 2003 v smernici 85/337, ako aj na sledované ciele.
40. Článok 1 ods. 2 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení tým, že používa tie isté definície, ktoré sú uvedené v Aarhuskom dohovore, rozlišuje medzi pojmami „dotknutá verejnosť“ a „verejnosť“ s cieľom odlíšiť od seba subjekty, ktoré majú priamy záujem na realizácií environmentálneho projektu, od tých, ktoré takýto záujem nemajú. Na účely zdôraznenia dôležitosti združení na ochranu životného prostredia sa v uvedenom článku 1 ods. 2 dodáva, že pod pojem „dotknutá verejnosť“ spadajú „mimovládne organizácie, podporujúce ochranu životného prostredia a spĺňajúce požiadavky vnútroštátneho práva“.
41. Praktické dôsledky, ktoré vyplývajú zo splnenia požiadaviek definície „dotknutá verejnosť“, sú uvedené v článkoch 6 a 10a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Prvé ustanovenie priznáva „dotknutej verejnosti“ právo na prístup k informáciám o životnom prostredí(11), ako aj právo na skutočnú účasť počas správneho konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie(12). Článok 10a túto myšlienku ďalej rozvíja a zaručuje tejto kategórii subjektov prístup k súdom alebo rovnocenným orgánom s cieľom napadnúť zákonnosť rozhodnutí, ktoré spadajú do pôsobnosti smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, avšak za predpokladu, že došlo „k porušeniu práva“ týchto subjektov(13) alebo že majú „dostatočný záujem [na konaní – neoficiálny preklad]“(14).
42. Na rozdiel od fyzických alebo právnických osôb sú mimovládne organizácie, ktoré sa venujú ochrane životného prostredia, vždy kvalifikované ako „dotknutá verejnosť“, pokiaľ, ako uvádza článok 1 ods. 2, spĺňajú „požiadavky vnútroštátneho práva“. Pokiaľ organizácia na ochranu životného prostredia zodpovedá požiadavkám tejto definície, je v článku 10a výslovne stanovené, že sa predpokladá, že došlo k „porušeniu práv“ tejto organizácie na ochranu životného prostredia alebo má „dostatočný záujem [na konaní – neoficiálny preklad]“.
43. Tieto organizácie teda majú automaticky právo na prístup k spravodlivosti.(15) Domnienka nedávno zavedená uvedeným článkom 1 ods. 2 v prospech organizácií na ochranu životného prostredia, ktorý sa uplatňuje v spojení s článkom 10a, umožňuje týmto organizáciám využívať priaznivejší režim, ako je ten, ktorý môžu využívať fyzické alebo právnické osoby, ktoré sa nevenujú podpore ochrany životného prostredia.
44. V konečnom dôsledku má mimovládna organizácia, ktorá sa zúčastňuje na správnom konaní o posudzovaní vplyvov na životné prostredie ako „dotknutá verejnosť“, rovnako rozsiahlu aktívnu legitimáciu, pokiaľ sa rozhodne napadnúť rozhodnutie orgánov na súde. Prístup k týmto súdom však nevyplýva z predchádzajúcej účasti vo fáze správneho konania. Zo znenia článku 10a skôr vyplýva, že sa môže uplatniť, pokiaľ organizácia na ochranu životného prostredia spĺňa podmienky článku 1 ods. 2 a získa status „dotknutej verejnosti“.
45. Navyše sa nedomnievam, že skutočnosť, že článok 10a začína svoj text priznaním práva na prístup k spravodlivosti „v súlade s vnútroštátnym právnym systémom“, priznáva tým členským štátom dodatočné výsady pri preberaní tohto ustanovenia. Táto zmienka podľa môjho názoru poukazuje na aspekt, ktorý je potrebné zdôrazniť: skutočnosť, že ustanovenia o prístupe k spravodlivosti sa uplatňujú v rámci procesných pravidiel každého členského štátu. To znamená, že fyzické alebo právnické osoby a organizácie na ochranu životného prostredia, okrem toho, že majú práva, ktoré im priznáva článok 10a, podliehajú pravidlám stanoveným vnútroštátnym procesným právom, ktoré upravujú právomoc vnútroštátnych súdov, lehoty, spôsobilosť konať pred súdmi, atď.
46. Na základe tohto tvrdenia je jednoduché odmietnuť tvrdenia švédskej vlády.
47. Postoj tejto vlády sa opiera o rôzne ciele, ktoré sledujú články 6 a 10a, ako aj o ciele, ktoré zodpovedajú Aarhuskému dohovoru. Rovnako tvrdí, že vnútroštátna právna úprava udeľuje „verejnosti“ takmer neobmedzený prístup počas fázy správneho konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Švédska vláda tvrdí, že skutočnosť, že jej právna úprava poskytuje v tejto súvislosti väčšiu ochranu ako dohovor a smernica, jej umožňuje reštriktívnejšie uplatnenie článku 10a.
48. S tým nesúhlasím.
49. Postoj švédskej vlády odsúva na vedľajšiu koľaj skutočnosť, ktorú možno ťažko poprieť: žalobcom v tomto spore nie je fyzická alebo právnická osoba, ale práve mimovládna organizácia na ochranu životného prostredia. Pokiaľ sú splnené podmienky článku 1 ods. 2, majú tieto organizácie status „dotknutej verejnosti“.(16) Majú teda právo na prístup k informáciám a právo zúčastniť sa na správnej fáze, ako aj na prístup k spravodlivosti s cieľom napadnúť rozhodnutia správnych orgánov.
50. Ciele, ktoré sleduje smernica 85/337, sú lepšie dodržané, keď sa použije jednotná definícia pojmu „dotknutá verejnosť“ v rámci celej tejto smernice. Navyše skutočnosť, že organizácie na ochranu životného prostredia majú svoju vlastnú definíciu pojmu „dotknutá verejnosť“, ktorá sa líši od tej, ktorá sa uplatňuje na fyzické alebo právnické osoby, potvrdzuje, že právna úprava priznáva takýmto subjektom osobitnú kontrolnú úlohu. Bolo by v rozpore s touto filozofiou, aby po tom, čo bol tento status priznaný, bol následne roztrieštený v rámci celého textu tým, že by sa členským štátom umožnilo vykladať túto definíciu svojvoľne vo vzťahu ku každému ustanoveniu uvedenej smernice.
51. V dôsledku toho dochádzam k záveru, že status „dotknutej verejnosti“, ktorý sa uplatňuje na mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia sa má vykladať jednotne v celej smernici 85/337 v znení zmien a doplnení.(17) Ak by sa táto definícia mala chápať odlišne podľa toho, či ide o článok 6 alebo článok 10a, bolo by to v texte výslovne uvedené.
52. V súhrne z toho vyvodzujem, že predchádzajúca účasť podľa článku 6 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení vo všeobecnosti neurčuje prístup k spravodlivosti, ktorý má „dotknutá verejnosť“. Mimovládna organizácia na ochranu životného prostredia, ktorá spĺňa podmienky „dotknutej verejnosti“ v zmysle článku 1 ods. 2 predmetnej smernice, má však automaticky právo obrátiť sa na súd podľa článku 10a tejto smernice.(18)
V – Tretia prejudiciálna otázka
53. Svojou treťou otázkou chce Högsta domstolen zistiť, či článok 10a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení umožňuje členským štátom obmedziť prístup organizácií na ochranu životného prostredia k spravodlivosti, pokiaľ sa zúčastnili na konaní o vydaní povolenia.
54. Komisia a Švédsko predložili pripomienky na podporu protichodných postojov.
55. Komisia zastáva názor, že vyššie uvedené ustanovenie tým, že poskytuje organizáciám na ochranu životného prostredia lepší prístup k spravodlivosti ako jednotlivcom, ešte viac obmedzuje diskrečnú právomoc členských štátov a bráni im prijať obmedzenia, ktoré ohrozujú ciele sledované smernicou. Komisia sa teda domnieva, že švédska vláda tým, že vyhradzuje prístup k spravodlivosti len organizáciám na ochranu životného prostredia, ktoré majú aspoň dvetisíc členov, porušuje právo Spoločenstva.
56. Naopak, švédska vláda kladie dôraz na vzťah existujúci medzi článkami 6 a 10a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení a opakuje, že režim zabezpečujúci lepšiu ochranu, ktorý stanovuje Švédsko pre účasť na správnom konaní, nevyhnutne neznamená, že prístup k spravodlivosti sa posúdi rovnako. Švédska vláda tak tvrdí, že členské štáty môžu prijať prísnejšie podmienky pre aktívnu legitimáciu pred súdmi, než sú podmienky stanovené pre aktívnu legitimáciu pred správnymi orgánmi. Táto úvaha, totožná s úvahou, ktorú švédska vláda uviedla vo vzťahu k druhej prejudiciálnej otázke, ju vedie k vyhláseniu, že predmetná vnútroštátna právna úprava je zlučiteľná so smernicou 85/337 v znení zmien a doplnení.
57. Článok 6 smernice 85/337 nezohráva sám osebe úlohu univerzálneho kľúča, ktorý zaručuje prístup k spravodlivosti komukoľvek, kto má status „dotknutej verejnosti“.(19) Namiesto toho článok 10a stanovuje priamy a neobmedzený systém prístupu k spravodlivosti pre tie mimovládne organizácie, ktoré spĺňajú podmienku „dotknutej verejnosti“ stanovenú v uvedenom článku 1 ods. 2.(20) V dôsledku toho, pokiaľ už citovaná smernica umožňuje členským štátom obmedziť aktívnu legitimáciu organizácií na ochranu životného prostredia, toto oprávnenie nevyplýva z článku 10a, ale práve zo samotnej definície pojmu „dotknutá verejnosť“, ktorá sa uplatňuje na tieto organizácie a ktorá je stanovená v článku 1 ods. 2.
58. V nasledujúcich bodoch budem analyzovať mieru voľnej úvahy, ktorú majú členské štáty, pokiaľ ide o prebratie tejto definície do ich vnútroštátneho práva(21). Doplním najskôr doslovný výklad smernice 85/337 v znení zmien a doplnení o analýzu cieľov, ktoré sleduje Aarhuský dohovor a už citovaná smernica vo vzťahu k organizáciám na ochranu životného prostredia.
A – Úloha mimovládnych organizácii na ochranu životného prostredia a súdna ochrana v oblasti životného prostredia
59. Ustanovenia týkajúce sa prístupu k spravodlivosti v oblasti životného prostredia, na ktoré sa odvolávalo v tomto spore, sú založené na tomto predpoklade: prírodné prostredie nie je súkromným, ale verejným majetkom. Predchádzanie škodám spôsobeným na životnom prostredí je zodpovednosť, ktorá prislúcha spoločnosti, a nie len jednotlivcom alebo jednotlivým záujmom. Z tohto hľadiska ustanovenia Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení právne upravujú logiku kolektívnej žaloby.(22) Jednotlivec sa chráni, ak koná v skupine, a súhrn jednotlivcov posilňuje skupinu. Záujmy jednotlivcov a všeobecné záujmy sú tak lepšie chránené a výhody pre všetky zúčastnené osoby vyvážia nevýhody. To je dôvodom, prečo oba nástroje priznávajú mimovládnym organizáciám na ochranu životného prostredia dôležitú úlohu.
60. Tieto úvahy majú ďalšie dôsledky, ktoré si zaslúžia preskúmanie.
61. Po prvé, mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia sú vyjadrením týchto kolektívnych záujmov. Keďže zastupujú množstvo zainteresovaných subjektov a záujmov, chránia všeobecné ciele, čo im dáva kolektívny rozmer.(23) Rovnako, prinášajú špecializované znalosti, ktoré prispievajú k odlíšeniu dôležitých vecí od tých menej dôležitých. Vyjadrujú názor viacerých strán zainteresovaných subjektov a to s určitým stupňom technickej špecializácie, ktorú jednotlivec vždy nemá. Tým, že si osvojujú túto dimenziu, môžu tieto organizácie racionalizovať spôsob, akým sa rôzne protichodné záujmy prejavujú a obracajú sa na orgány.
62. Po druhé, toto ponímanie politiky životného prostredia je rovnako zamerané na posilnenie fungovania súdov. Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení tým, že podporujú riešenie súdnych sporov prostredníctvom mimovládnych organizácií, zaručujú, že tieto subjekty nezahltia ani neparalyzujú súdy. Práve naopak, umožňujú zhromaždiť v jednej žalobe požiadavky veľkého počtu jednotlivcov. Je pravda, že nič nebráni členom jednotlivých mimovládnych organizácií zúčastniť sa na spore tiež jednotlivo, ale celkovo z takejto politiky vyplýva, že vytvára filter, ktorý z dlhodobého hľadiska uľahčí súdom prácu.(24) Pokiaľ k tomu doplním skutočnosť, ktorú som uviedla v predchádzajúcom bode, že tieto združenia majú často technické znalosti, ktoré jednotlivci väčšinou nemajú, poskytnutie technických informácií v rámci konania predstavuje tiež výhodu, ktorá situuje súd do lepšieho postavenia pri rozhodovaní sporu.
63. Po tretie sa mi zdá dôležité zdôrazniť, že zavedenie actio popularis v oblasti životného prostredia bolo odmietnuté tak Aarhuským dohovorom, ako aj smernicou 85/337 v znení zmien a doplnení. Je síce pravda, že členské štáty môžu stanoviť takýto opravný prostriedok v rámci svojho vnútroštátneho právneho poriadku, medzinárodné právo ani právo Spoločenstva to však zatiaľ neurobili.(25) No zdá sa mi, že práve preto, že tento prostriedok bol zamietnutý, autori Aarhuského dohovoru sa rozhodli posilniť úlohu mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia. Tento spôsob si zvolili preto, aby našli správnu rovnováhu medzi maximalistickým prístupom žaloby vo verejnom záujme a minimalistickou tézou individuálnej žaloby, ktorá sa obmedzuje len na tie subjekty, ktoré majú na veci záujem. Udelenie privilegovanej aktívnej legitimácie mimovládnym organizáciám tak vyrovnáva oba tieto postoje.(26) Podľa môjho názoru ide o rozumný kompromis.
64. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa domnievam, že v Aarhuskom dohovore a smernici 85/377 zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 sa zámerne zdôrazňuje úloha mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia, a to tým, že tieto dokumenty vychádzajú z toho, že účasť uvedených organizácií tak vo fáze správneho konania, ako aj vo fáze súdneho konania nielen posilňuje rozhodnutia, ktoré prijali orgány verejnej moci, ale rovnako zlepší konanie na predchádzanie škodám v záležitostiach životného prostredia.
65. Za týchto okolností preskúmam teraz otázku, či a do akej miery účasť týchto subjektov podlieha podmienkam a obmedzeniam.
B – Definícia „dotknutej verejnosti“ v článku 1 ods. 2 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení a „požiadavky vnútroštátneho práva“, ktoré sa uplatňujú na mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia
66. Ako som už uviedla, článok 1 ods. 2 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení definuje výrazy „verejnosť“ a „dotknutá verejnosť“. V rámci tejto druhej kategórie uvedené ustanovenie dodáva, že spolu s fyzickými a právnickými osobami, ktoré sú alebo môžu byť dotknuté, sú to tiež „mimovládne organizácie… spĺňajúce požiadavky vnútroštátneho práva“. Smernica teda zavádza domnienku v prospech týchto organizácií tým, že ich oslobodzuje od povinnosti preukázať, že sú akokoľvek dotknuté predmetným rozhodnutím vydaným v záležitostiach životného prostredia.
67. K tomuto ustanoveniu je však pripojená dôležitá podmienka: treba, aby mimovládna organizácia spĺňala požiadavky vnútroštátneho práva. Podľa švédskej vlády je to práve toto vložené ustanovenie článku 1 ods. 2 smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, ktoré v súvislosti s týmto sporom umožňuje obmedzenie prístupu k spravodlivosti na mimovládne organizácie, ktoré majú aspoň dvetisíc členov.
68. Súhlasím s názorom švédskej vlády a Komisie, že toto vložené ustanovenie priznáva členským štátom určitú mieru voľnej úvahy.
69. Súhlasím rovnako s Komisiou, keď tvrdí, že aj napriek takejto voľnej úvahe sú členské štáty povinné prijať všetky primerané opatrenia, ktoré sú v súlade s cieľmi sledovanými smernicou 85/337 v znení zmien a doplnení, aby táto smernica nebola zbavená svojho potrebného účinku.
70. Na základe týchto skutočností a s ohľadom na to, čo som uviedla v bodoch 61 až 64 týchto návrhov, sa mi zdá nevyhnutné starostlivo stanoviť medze tohto odkazu na „požiadavky vnútroštátneho práva“.
71. Definícia „dotknutej verejnosti“ je pravdepodobne základným pilierom Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Ako som to opísala v bodoch 40 až 45 týchto návrhov, pokiaľ organizácia na ochranu životného prostredia získa tento status, nie je už relevantné diskutovať o tom, či je alebo nie je účasť na správnych konaniach rozhodujúca pre následný prístup k súdom. Dôležité je to, či organizácia spĺňa podmienky „dotknutej verejnosti“, a nie skutočnosť, či sa zúčastnila alebo nezúčastnila na ktorejkoľvek fáze konania.
72. Vzhľadom na transcendentálnu povahu tejto definície sa mi zdá, že je zrejmé, že Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, ktorej výslovne vyhláseným cieľom je zabezpečiť „účasť… verejnosti pri prijímaní rozhodnutí [v oblasti životného prostredia]“ a podpora „účasti… najmä mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia“,(27) nemožno vykladať v tom zmysle, že majú za následok sťaženie prístupu týchto organizácií k správnym a súdnym konaniam. Navyše: práve preto, že definícia „dotknutej verejnosti“, ktorá sa uplatňuje na organizácie na ochranu životného prostredia, otvára dvere výkonu všetkých podstatných právomocí, ktoré im priznáva Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, musíme byť osobitne opatrní na to, ako členské štáty môžu vykladať toto ustanovenie.(28)
73. Domnievam sa, že keď článok 1 ods. 2 smernice 85/3337 v znení zmien a doplnení odkazuje na „požiadavky vnútroštátneho práva“, odkazuje na dva typy požiadaviek. Po prvé, na požiadavky týkajúce sa dodržiavania vnútroštátnych pravidiel o zápise, založení alebo uznaní združení, ktorých cieľom je právne potvrdiť existenciu týchto organizácií v rámci vnútroštátneho práva. Po druhé, na požiadavky týkajúce sa činnosti týchto organizácií a ich spojitosti s legitímnou ochranou záujmov v oblasti životného prostredia. To je slabým miestom tejto definície, lebo na účely takejto spojitosti sa môžu zaviesť obmedzenia, ktoré sú jasne v rozpore s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, a medzi ktorými je v súlade s jej článkom 10a cieľ „poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti“.
74. Okrem toho, pokiaľ vnútroštátne právo stanovuje podmienky, ktoré sa týkajú existencie spojitosti medzi organizáciou a rozhodnutím vydaným v oblasti životného prostredia, musia byť tieto podmienky objektívne, transparentné a v súlade s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Nemožno preto priznať orgánom širokú mieru voľnej úvahy, ktorá by im v každom jednotlivom prípade umožnila overiť, či organizácie na ochranu životného prostredia sledujú alebo nesledujú legitímne ciele. Nemožno ani prijať podmienky, ktorých definícia je tak nejednoznačná alebo neúplná, že vzbudzujú neistotu alebo vedú k diskriminácii. Je potrebné a fortiori odmietnuť akékoľvek obmedzenie, ktorého účinkom je skôr obmedziť než uľahčiť prístup organizácií na ochranu životného prostredia k správnym a súdnym konaniam.
75. Oddiel 16 § 13 miljöbalken zavádza tri podmienky, ktoré musia organizácie na ochranu životného prostredia splniť, z nich jedna bola napadnutá v rámci tohto konania: povinnosť dotknutej organizácie mať aspoň dvetisíc členov. Vzhľadom na úvahy uvedené v predchádzajúcom bode sa mi zdá, že je zjavné, že toto ustanovenie neobstojí z pohľadu analýzy vykonanej vo svetle smernice 85/337 v znení zmien a doplnení.
76. Aby som dospela k tomuto záveru, budem vychádzať z dvoch naposledy uvedených kritérií, ktoré sa týkajú transparentnosti a súladu s cieľmi uvedenej smernice.
77. Z praktického hľadiska vzniká mnoho problémov, pokiaľ sa vyžaduje určitý počet členov na to, aby organizácia mohla získať status „dotknutej verejnosti“. Po prvé, švédska právna úprava nie je zrejme jasná, keď definuje pojem „členovia“. V rámci odpovede na túto konkrétnu otázku zástupca švédskej vlády na pojednávaní tvrdil, že tento pojem je nejednoznačný a že ho súdy tohto štátu neupresnili. Po druhé, požiadavka týkajúca sa počtu sa uplatňuje len na neziskové mimovládne organizácie. V akej situácii sa nachádzajú subjekty na ochranu životného prostredia, ktorých cieľom je dosiahnuť zisk? Splnomocnenému zástupcovi švédskej vlády bola v tejto súvislosti rovnako položená otázka, avšak odmietol na túto konkrétnu vec odpovedať. Z toho teda vyvodzujem, že švédsky režim, aj keď môže byť objektívny, nie je transparentný a vytvára neistotu. Sú to práve samotné skutočnosti, ktoré nám poskytujú najlepšie svedectvo o nevýhodách tohto ustanovenia: ako švédsky splnomocnený zástupca uznal na pojednávaní, len dve organizácie na ochranu životného prostredia majú podľa miljöbalken v súčasnosti prístup k švédskym súdom.(29)
78. Sporné vnútroštátne ustanovenie sa ukazuje ešte problematickejšie, ak sa analyzuje vo svetle cieľov, ktoré sledujú Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení. Pravidlo ukladajúce obmedzenie o počte členov, ktorý organizácia na ochranu životného prostredia musí mať, aby mohla mať prístup k súdom, môže zatvoriť cestu mnohým organizáciám, ktoré by mohli mať legitímny záujem obrátiť sa na súd. V prejednávanej veci ustanovenie tvrdo dopadá na organizácie na ochranu životného prostredia miestnej povahy, ktoré sa nemôžu obrátiť na súdy ani v prípade, ak projekty predložené na posúdenie majú len miestny rozmer.(30) Pre úplnosť, toto pravidlo malo v praxi za následok, že sa zo súdnych konaní vytratili nielen miestne organizácie na ochranu životného prostredia, ale aj ďalšie vnútroštátne organizácie, a čo je ešte prekvapivejšie aj medzinárodné organizácie.(31) V konečnom dôsledku oddiel 16 § 13 miljöbalken dosahuje úplne odlišný cieľ, ako je cieľ, ktorý sledujú Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení.(32)
79. Bez ohľadu na to, či ide alebo nejde o zámer švédskeho zákonodarcu, skutočnosťou je, že švédske mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia nemajú v súčasnosti prístup k spravodlivosti.
80. Nakoniec by som chcela dodať, že podľa môjho názoru by bol výsledok rovnaký aj v prípade, ak by také ustanovenie, akým je článok 9 Aarhuského dohovoru alebo článok 10a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, neexistovalo. Súdny dvor opakovane rozhodol, že členské štáty nemôžu prijať procesné podmienky, ktoré znemožňujú výkon práv priznaných právnym poriadkom Spoločenstva.(33) Smernica 85/337, ktorá zavádza systém posudzovania vplyvov na životné prostredie a ktorá priznáva práva, by bola neúčinná, ak by vnútroštátny procesný systém nezaručoval prístup k súdom. Prípad skúmaný v prejednávanej veci ukazuje, že vzhľadom na to, že takmer všetky organizácie na ochranu životného prostredia nemajú umožnený prístup k spravodlivosti, je takéto opatrenie v rozpore so zásadou efektivity, ktorá je zakotvená v práve Spoločenstva.
81. V dôsledku toho sa domnievam, že článok 10a v spojení s článkom 1 ods. 2 smernice 85/337 zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 je potrebné vykladať v tom zmysle, že takýmto ustanoveniam odporuje pravidlo, akým je pravidlo uvedené v oddiele 16 § 13 miljöbalken, ktoré obmedzuje prístup k spravodlivosti len na mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia, ktoré majú aspoň dvetisíc členov.
VI – Návrh
82. V dôsledku toho navrhujem Súdnemu dvoru, aby na otázky, ktoré mu boli položené, odpovedal takto:
1. Bod 10 prílohy II smernice Rady 85/337 z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie, zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35, je potrebné vykladať v tom zmysle, že zahŕňa odvádzanie vody z tunela elektrického vedenia a spätne privádzanie vody do pôdy s cieľom nahradiť prípadný úbytok podzemných vôd, ako aj vybudovanie a udržiavanie zariadení na odvádzanie a privádzanie vody. Nevyžaduje sa, aby odvádzaná voda bola určená na osobitné použitie alebo cieľ.
2. Článok 10a smernice 85/337/EHS zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 vo všeobecnosti nezaručuje, že „dotknutá verejnosť“ má z dôvodu, že sa zúčastnila na konaní o udelení povolenia podľa článku 6 tejto smernice, neobmedzený prístup k spravodlivosti. Mimovládna organizácia na ochranu životného prostredia, ktorá spĺňa podmienky, ktoré jej umožňujú, aby spadala pod pojem „dotknutá verejnosť“ v zmysle článku 1 ods. 2 smernice 85/337/EHS zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35, má však automaticky právo obrátiť sa na súd podľa článku 10a už citovanej smernice.
3. Článok 10a v spojení s článkom 1 ods. 2 smernice 85/337 zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 je potrebné vykladať v tom zmysle, že takýmto ustanoveniam odporuje pravidlo, akým je pravidlo uvedené v oddiele 16 § 13, ktoré obmedzuje prístup k spravodlivosti len na mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia, ktoré majú aspoň dvetisíc členov.