FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 17. oktober 2019(1)
Sag C-341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
mod
J. m.fl.,
procesdeltagere:
C. og H. m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) 2016/399 – artikel 11, stk. 1 – betydningen af »udrejse« – kontrol ved de ydre grænser – stempling af søfolks rejsedokumenter – tidspunktet for stempling – tidspunktet, hvor Schengenområdet forlades«
1. Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) anmodet Domstolen om vejledning med hensyn til fortolkningen af forordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (2). Den ønsker oplyst, hvordan udtrykket »udrejse« skal forstås i forhold til den forpligtelse, der påhviler medlemsstaternes kompetente myndigheder til at stemple tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter med et udrejsestempel, når de passerer den ydre grænse og forlader Schengenområdet.
2. Alle tredjelandsstatsborgerne i hovedsagen arbejder som søfolk. De ankommer til Schengenområdet med lufttransport og påmønstrer derefter skibe, hvor de allerede gør tjeneste som besætning. Fartøjerne er fortøjet i havn i længere tid, inden søfolkene ankommer. Spørgsmålet, som skal afgøres, er, om søfolkene udrejser fra Schengenområdet på det tidspunkt, hvor de påmønstrer (eller registreres på) deres skibe som besætning, eller om de alene udrejser, hvis de arbejder om bord på fartøjet, når det afsejler fra havnen.
De Forenede Nationers havretskonvention
3. Artikel 2 i De Forenede Nationers havretskonvention (herefter »havretskonventionen«) fastsætter:
»1. En kyststats suverænitet omfatter, ud over dens landterritorium og indre farvande, samt, hvor der er tale om en arkipelagstat, dens arkipelagfarvande, et tilstødende havbælte, benævnt søterritoriet.
2. Denne suverænitet omfatter såvel luftrummet over søterritoriet som dets havbund og undergrund.
3. Suveræniteten over søterritoriet udøves på de betingelser, der er fastsat i denne konvention og andre folkeretlige regler.«
4. I henhold til artikel 3 kan enhver stat fastsætte bredden af sit søterritorium op til en grænse på højst 12 sømil fra basislinjerne langs kysten.
EU-retten
Schengensystemet – en oversigt
5. Schengensystemets væsentlige elementer er: afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser mellem de deltagende lande (3), fri bevægelighed mellem disse lande for enhver person, der lovligt har ophold eller er på besøg der, og en fælles politik for visum til kortvarigt ophold. Schengenreglerne var oprindeligt fastsat i Schengenaftalen og de nærmere gennemførelsesbestemmelser hertil (4). Anvendelsen af Schengengrænsekodeksen er suppleret af Schengeninformationssystemet (herefter »SIS«) – et system, der anvendes til at foretage indberetninger om nægtelse af indrejse for tredjelandsstatsborgere, der som udgangspunkt skal nægtes indrejse (5). Den Europæiske Union har ligeledes vedtaget forordning (EU) 2017/2226 (6) om oprettelsen af bl.a. et ind- og udrejsesystem til registrering af alle tredjelandsstatsborgeres passage af de ydre Schengengrænser for at fastslå, om de har overskredet varigheden af deres tilladte ophold.
6. Schengenkonventionen (kapitel 3, artikel 9-18) fastsatte oprindeligt bestemmelser om visum (7). Visumansøgningssystemet er understøttet af visuminformationssystemet (herefter »VIS«), der blev indført ved forordning (EF) nr. 767/2008 (8). I forordning (EF) nr. 539/2001 (9) angives de lande, hvis statsborgere skal eller ikke skal have visum for at indrejse i Schengenområdet.
Schengengrænsekodeksen
7. Følgende erklæringer i betragtningerne til Schengengrænsekodeksen er relevante:
– Vedtagelsen af foranstaltninger i medfør af artikel 77 TEUF for at sikre, at der ikke foretages grænsekontrol af personer, der passerer de indre grænser, er en del af Den Europæiske Unions målsætning om oprettelse af et område uden indre grænser med fri bevægelighed for personer (10).
– En fælles politik for passage af de ydre grænser er en foranstaltning, som understøtter indførelsen af et område inden for Den Europæiske Union, hvor personer kan bevæge sig frit (11).
– Fælles foranstaltninger for personers passage af de indre grænser samt grænsekontrol ved de ydre grænser bør tage højde for Schengenreglerne (12).
– Grænsekontrol er ikke kun i de medlemsstaters interesse, ved hvis ydre grænse kontrollen foretages, men i alle de medlemsstaters interesse, der har ophævet grænsekontrollen ved deres indre grænser. Grænsekontrollen bør bidrage til at bekæmpe ulovlig indvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden, offentlige sundhed og internationale forbindelser (13).
– Medlemsstaterne bør sikre, at kontrolprocedurerne ved de ydre grænser ikke udgør en afgørende hindring for samhandelen og den sociale og kulturelle udveksling (14).
8. I overensstemmelse med artikel 1 fastsætter Schengengrænsekodeksen regler med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem EU-medlemsstaterne og for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer Schengenområdets ydre grænser.
9. Følgende definitioner er fastsat i artikel 2:
»2) »ydre grænser«: medlemsstaternes landgrænser, herunder grænser ved indre vandveje (floder og søer), søgrænser samt lufthavne, søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser
[…]
6) »tredjelandsstatsborger«: en person, der ikke er unionsborger i henhold til artikel 20, stk. 1, […] TEUF, og som ikke er omfattet af nærværende artikels nr. 5) [(15)]
[…]
8) »grænseovergangssted«: et af de kompetente myndigheder godkendt overgangssted for passage af de ydre grænser
[…]
10) »grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med og med henblik på [Schengengrænsekodeksen] foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning
11) »ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område.«
10. Artikel 3 bestemmer, at Schengengrænsekodeksen finder anvendelse på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser (16).
11. Afsnit II har overskriften »De ydre grænser«. I dette afsnits kapitel I (»Passage af de ydre grænser og indrejsebetingelser«) fastsætter artikel 5, stk. 1, at passage af de ydre grænser kun kan ske ved grænseovergangsstederne og inden for normal åbningstid. I artikel 5, stk. 2, litra c), er der fastsat visse undtagelser fra denne forpligtelse for særlige typer af grænser (som søgrænser) og navnlig personkategorier (herunder søfolk) (17).
12. Tredjelandsstatsborgere er omfattet af de indrejsebetingelser, der er fastsat i artikel 6. Disse omfatter besiddelse af et gyldigt rejsedokument, et gyldigt visum (hvis dette kræves), evnen til at dokumentere formålet med og vilkårene for det påtænkte ophold, at de ikke er personer, der er indberettet i SIS med henblik på nægtelse af indrejse, og at de ikke betragtes som en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed, offentlig sundhed eller internationale forbindelser (18).
13. Artikel 8, stk. 1, fastsætter, at grænsetrafikken ved de ydre grænser kontrolleres af grænsevagter i overensstemmelse med kapitel II (»Kontrol ved de ydre grænser og nægtelse af indrejse«) i Schengengrænsekodeksen. I henhold til artikel 8, stk. 3, skal alle tredjelandsstatsborgere underkastes indgående kontrol ved indrejse i og udrejse fra Schengenområdet. Indgående kontrol omfatter kontrol af, om den pågældende person har et gyldigt dokument til grænsepassage, har ægte rejsedokumentation og (om muligt) ikke betragtes som en trussel mod medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed eller internationale forbindelser. Yderligere indgående udrejsekontrol kan omfatte kontrol af, at personen er i besiddelse af et gyldigt visum, og at vedkommende ikke har overskredet den maksimale varighed af det tilladte ophold i Schengenområdet samt søgning i relevante indberetningssystemer (19).
14. I kapitel II fastsætter artikel 11:
»1. Tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter skal systematisk stemples ved ind- og udrejse. Der anbringes navnlig ind- eller udrejsestempel på:
a) dokumenter forsynet med et gyldigt visum, der giver tredjelandsstatsborgere mulighed for grænsepassage
[…]
3. Der anbringes intet ind- eller udrejsestempel på:
[…]
c) rejsedokumenter tilhørende søfolk, der kun opholder sig på en medlemsstats område under deres skibs ophold i anløbshavnen og kun på anløbshavnens område
d) rejsedokumenter tilhørende besætningsmedlemmer og passagerer på krydstogtskibe, der ikke skal underkastes ind- og udrejsekontrol, jf. bilag VI, punkt 3.2.3
[…]«
15. I henhold til artikel 19 (som er en del af kapitel IV – »Særlige regler for ind- og udrejsekontrol«) gælder der særlige regler for kontrol ved søgrænser som fastsat i punkt 3 i bilag VI. De generelle kontrolprocedurer fastslår følgende: »Kontrol med skibe gennemføres i anløbs- eller afsejlingshavnen eller på et dertil indrettet område i umiddelbar nærhed af fartøjet eller om bord på skibet i territorialfarvandene som defineret i [havretskonventionen]. Medlemsstaterne kan indgå aftaler, i henhold til hvilke kontrollen også kan udføres under rejsen eller ved skibets ankomst eller afrejse på tredjelandets område […] [bl.a. skibsføreren] opstiller en liste over besætningen og eventuelle passagerer, som skal indeholde de oplysninger, der kræves i formular 5 (besætningsliste) og 6 (passagerliste) i konvention om lettelse af international samfærdsel ad søvejen (FAL-konventionen) [(20)] samt om nødvendigt visumnummeret eller opholdstilladelsens nummer […]« (21).
16. I overensstemmelse med artikel 20 og punkt 3 i bilag VII gælder der følgende særlige regler for kontrol af søfolk: »Uanset artikel 5 og 8 kan medlemsstaterne tillade, at søfolk, der er i besiddelse af et identitetsdokument for søfolk udstedt i henhold til [folkeretten (22)] og relevant national ret, uden at henvende sig til et grænseovergangssted indrejser på medlemsstaternes område i forbindelse med, at de går i land for at opholde sig i den havn, som deres skib anløber, eller i tilgrænsende kommuner, eller udrejser fra medlemsstaternes område ved, at de vender tilbage til deres skibe, når de er opført på deres skibs besætningsliste, og denne i forvejen er blevet kontrolleret af de kompetente myndigheder.«
Visumkodeksen
17. Ifølge artikel 1, stk. 1, i forordning (EF) nr. 810/2009 om en fællesskabskodeks for visa (23) fastsætter visumkodeksen procedurer og betingelser for udstedelse af visa til transit gennem eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage (24).
18. I artikel 2, nr. 2), litra a), defineres »visum« som »en tilladelse udstedt af en medlemsstat med henblik på […] transit gennem eller et forventet ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage«.
19. I henhold til artikel 35 kan der undtagelsesvis udstedes visa ved grænseovergangssteder.
20. Artikel 36 fastsætter, at der ved grænsen kan udstedes visum med henblik på transit til en sømand, som skal være i besiddelse af et visum ved passage af Schengenområdets ydre grænser, såfremt han opfylder betingelserne i artikel 35, stk. 1, og passerer grænsen med henblik på at påmønstre, påmønstre igen eller afmønstre et skib, hvor han skal arbejde eller har arbejdet som sømand. De kompetente myndigheder skal ved udstedelsen af et visum overholde reglerne i visumkodeksens bilag IX (25).
Direktiv 2010/65/EU
21. Direktiv 2010/65/EU om meldeformaliteter for skibe, der ankommer til eller afgår fra havne i medlemsstaterne (26) har til formål at forenkle, harmonisere og rationalisere de administrative procedurer og meldeformaliteter i forbindelse med søtransport ved at standardisere den elektroniske dataoverførsel for skibe, der ankommer og afgår fra havne beliggende i medlemsstaterne.
22. I henhold til artikel 7 skal medlemsstaterne acceptere de i FAL-formularer angivne oplysninger til opfyldelse af meldeformaliteterne. Direktivets bilag fastsætter de oplysninger, som skal medtages i FAL-formularen for at overholde disse formaliteter. Disse oplysninger omfatter indberetning af skibe, der ankommer til og afgår fra medlemsstaternes havne (del A, punkt 1), ind- og udrejsekontrol af personer som fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 8 (del A, punkt 2) og besætningslisten (del B, punkt 5).
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og det præjudicielle spørgsmål
23. På forskellige dage i løbet af januar, februar og marts 2016 indrejste en række tredjelandsstatsborgere i Nederlandene via Schiphol lufthavn og rejste til havnen i Rotterdam. Alle berørte parter var ansat som skibsbesætningsmedlemmer og ansat til at arbejde på fartøjer, som allerede lå ved kaj i Rotterdam. De rejste fra Schiphol lufthavn til havnen, hvor de påmønstrede som besætningsmedlemmer den samme dag, som de ankom til Nederlandene. De pågældende fartøjer skulle sejle ud på det åbne hav og ville forlade de nederlandske territorialfarvande på et tidspunkt, der endnu ikke var fastlagt, da søfolkene indrejste i Nederlandene.
24. Nogle af søfolkene tilbragte hele deres ansættelsesperiode med at arbejde om bord på fartøjerne, som forblev liggende til kajs i Rotterdam. Ved afslutningen af deres tjeneste om bord forlod de Nederlandene (og derfor Schengenområdet) med fly fra Schiphol lufthavn. Andre forblev om bord efter at have tilbragt tid med at arbejde om bord på et fartøj, som lå til kajs i Rotterdam, og forlod de nederlandske territorialfarvande som besætningsmedlemmer på dette fartøj.
25. Søfolkene var byggespecialister, hvis arbejde bestod i bl.a. at anlægge boreplatforme (rigge) og ledninger i havet. Deres arbejde omfattede endvidere klargøringen af et fartøj, som lå i havn, til en ny rejse. Arbejdets varighed og det tidsrum, hvor fartøjet var fortøjet, afhang af arbejdets omfang og det pågældende fartøj. Denne praksis for arbejde og ansættelse var ikke ny. Søfolkene indgav anmodninger til Zeehavenpolitie Rotterdam (havnepolitiet i Rotterdam, herefter »ZHP«) om at anbringe udrejsestempler på deres rejsedokumenter. Frem til begyndelsen af 2016 havde søfolk altid fået et udrejsestempel på deres rejsedokumenter på det tidspunkt, hvor de påmønstrede som skibsbesætningsmedlem i Rotterdam (herefter »den tidligere praksis«).
26. Efter dette tidspunkt afviste ZHP alle sådanne anmodninger med den begrundelse, at det ikke var muligt at afgøre, hvornår det pågældende fartøj ville forlade havnen (herefter »den nye praksis«).
27. Søfolkene kunne som tredjelandsstatsborgere opholde sig i Schengenområdet i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage i henhold til Schengengrænsekodeksen (27). Søfolkene anførte, at virkningen af den nye praksis var en begrænsning af den tilladte opholdsperiode i forhold til den tidligere praksis, idet den tid, som anvendtes på at arbejde på et fartøj som et besætningsmedlem, nu ville blive medregnet i denne periode på 90 dage. I henhold til den gamle praksis blev den tid, der blev arbejdet om bord, ikke medregnet, og den blev derfor ikke fratrukket perioden på 90 dage. Da de skulle vente i en periode på 180 dage, inden de kunne vende tilbage til Schengenområdet, ville de endvidere arbejde mindre og tilsvarende have færre indtægter (28).
28. I juli 2016 afviste Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretær for sikkerheds- og justitsspørgsmål, Nederlandene, herefter »statssekretæren«) de klager, som var indgivet af forskellige skibsoperatører (C. og H. m.fl., herefter »operatørerne«) over ZHP’s afgørelse om at afvise anmodninger om at få anbragt udrejsestempler. Statssekretæren forkastede endvidere søfolkenes (J. m.fl.) egne klager som ubegrundede.
29. I fire domme af 17. maj 2017 fastslog Rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene), at operatørernes klager over statssekretærens var ugrundede. Denne ret tog imidlertid søfolkenes påstande til følge. Statssekretæren iværksatte derefter appel til prøvelse af disse domme, mens operatørerne iværksatte en kontraappel ved den forelæggende ret.
30. Det er i forelæggelsesafgørelsen anført, at havnen i Rotterdam udgør en del af Schengenområdets ydre grænser som omhandlet i Schengengrænsekodeksen, og at der gennemsnitligt er 160 fartøjer om året fortøjet i længere perioder i denne havn. Den har anført, at Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (den kongelige sammenslutning af nederlandske redere) henledte opmærksomheden på, at andre europæiske havne anbringer udrejsestempler på søfolks rejsedokumenter på det tidspunkt, hvor besætningen påmønstrer. Den forelæggende ret har udtrykkeligt afvist statssekretærens anbringende om, at ZHP’s kolleger i andre medlemsstater ikke nødvendigvis anbringer et udrejsestempel, når besætningsmedlemmer påmønstrer.
31. Den forelæggende ret har anført, at såfremt tidspunktet for, hvornår søfolk udrejser af Schengenområdet i Schengengrænsekodeksens forstand, fastlægges forskelligt i de enkelte medlemsstater, ville dette skabe konkurrenceforvridninger for Den Europæiske Unions offshore-industri.
32. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at det for at løse tvisten i hovedsagen er nødvendigt at søge Domstolens vejledning om fortolkningen af Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, navnlig betydningen af udtrykket »udrejse« i denne bestemmelse. Den har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 11, stk. 1, i [Schengengrænsekodeksen] fortolkes således, at en tredjelandsstatsborger, der tidligere er rejst ind i Schengenområdet, f.eks. via en international lufthavn, i Schengenkodeksens forstand rejser ud, så snart den pågældende som sømand påmønstrer et søgående skib, der allerede ligger i en havn, der udgør en ydre grænse, uanset om og i bekræftende fald hvornår vedkommende forlader denne havn med dette skib? Eller skal det, for at der foreligger en udrejse, først fastslås, at sømanden vil forlade havnen med det pågældende søgående skib, og gælder der i så fald en maksimal frist for, hvornår afsejlingen skal ske, og hvornår skal udrejsestemplet anbringes i dette tilfælde? Eller gælder et andet tidspunkt, i givet fald under andre betingelser, som »udrejse«?«
33. J. m.fl. og C. og H. m.fl. (søfolkene og skibsoperatørerne), den tyske, den græske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. De samme procesdeltagere deltog i retsmødet den 6. juni 2019 og afgav mundtlige indlæg.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
34. På hvilket tidspunkt skal et udrejsestempel under de særlige omstændigheder i hovedsagen anbringes på søfolks rejsedokumenter i henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1? Selv om de omhandlede søfolks nationaliteter ikke fremgår af den forelæggende rets forelæggelsesafgørelse, synes det at fremgå af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder, at de alle er tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af artikel 1, stk. 1, i og bilag I til forordning nr. 539/2001. De er således personer, som skal være i besiddelse af visum for at passere medlemsstaternes ydre grænser (29). Alle sådanne visa skal fremvises til kontrol og stemples ved indrejse i og udrejse fra Schengenområdet (30).
35. Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 3, indeholder bestemmelser om visse undtagelser til disse regler. I henhold til artikel 11, stk. 3, litra c), må der ikke anbringes ind- eller udrejsestempel på rejsedokumenter tilhørende søfolk, der kun opholder sig på en medlemsstats område under deres skibs ophold i anløbshavnen (og som bliver der). Det er ubestridt, at denne undtagelse ikke finder anvendelse her.
36. Jeg er enig i denne opfattelse.
37. Det forekommer mig, at undtagelsen i artikel 11, stk. 3, litra c), finder anvendelse på søfolk, når de ankommer om bord på et fartøj, som lægger til i en havn i Schengenområdet. De kan så anmode om og blive tildelt landlov. Sådant personale er faktisk omfattet af undtagelsen i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 3, og undtagelsen i artikel 20 i og bilag VII, punkt 3, til denne forordning. De faktiske omstændigheder og forhold vedrørende søfolkene i hovedsagen som beskrevet i forelæggelsesafgørelsen falder uden for disse bestemmelsers anvendelsesområde. De sejlede ikke ind i havnen i Rotterdam om bord på et skib. De kom til Nederlandene ad luftvejen med ankomst i Schiphol lufthavn.
38. Søfolkene i hovedsagen forsøger derfor ikke at støtte sig på særlige ordninger for landlov i medfør af Schengengrænsekodeksen. De passerer en ydre grænse ved havnen i Rotterdam for at påmønstre som besætning. De nyder ikke et midlertidigt pusterum fra deres pligter om bord på skibet ved at tage orlov for at drage fordel af havneområdets faciliteter.
39. Det forekommer mig tillige, at den forelæggende ret har ret i sin opfattelse af, at visumkodeksens artikel 35 og 36 (som vedrører udstedelse af visa ved de ydre grænser) ikke er relevante for fortolkningen af Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, med henblik på løsningen af det foreliggende spørgsmål. Ifølge visumkodeksens artikel 35 kan de kompetente myndigheder undtagelsesvis udstede visum ved den ydre grænse. Artikel 36 i og bilag IX til visumkodeksen fastsætter særlige bestemmelser for udstedelsen af sådanne visa til søfolk i transit ved de ydre grænser. Hovedsagen omhandler imidlertid ikke udstedelsen af transitvisa. Spørgsmålet er i stedet, hvorvidt et udrejsestempel skulle have været anbragt på deres rejsedokumenter, da de påmønstrede som besætning. Disse omstændigheder har ikke noget at gøre med, om søfolkene var i transit i Nederlandene.
40. I min undersøgelse af betydningen af udtrykket »udrejse« i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, vil jeg derfor ikke henvise yderligere til den særlige ordning om landlov for søfolk eller ordningen om udstedelse af visa ved den ydre grænse til søfolk i transit.
Realiteten
41. Hvad er betydningen af »udrejse« som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1?
42. Dette spørgsmål er opstået specifikt i sammenhæng med søfolk, der ankommer til en medlemsstat ad luftvejen. De rejser til deres skib, der allerede ligger fortøjet i en havn, som udgør en del af den ydre Schengengrænse. De påmønstrer for en periode som besætning om bord på det fortøjede skib. Nogle af dem vender tilbage til et tredjeland ad luftvejen. Andre fortsætter som besætning på fartøjet, når det forlader havnen (og kort tid derefter de nederlandske territorialfarvande). Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, hvordan Schengengrænsekodeksen skal finde anvendelse, hvis søfolk kun betragtes som udrejst af Schengenområdet, når tidspunktet for, hvornår det fartøj, som de arbejder på, skal forlade havnen, kendes.
43. Tredjelandsstatsborgerne og operatørerne har gjort gældende, at søfolk under sådanne omstændigheder »udrejser« fra Schengenområdet, når de møder op ved et grænseovergangssted og påmønstrer som besætning på et fartøj, som er fortøjet ved en havn som Rotterdam. Den græske regering støtter dette anbringende.
44. Tyskland, Nederlandene og Kommissionen er uenige i denne opfattelse.
45. Den tyske regering har gjort gældende, at søfolk alene »udrejser« fra Schengenområdet, når det fartøj, som de har påmønstret, faktisk forlader havnen. Der skal således alene anbringes et udrejsestempel på en sømands rejsedokument, når afsejlingsdatoen kendes. Den nederlandske regering har ligeledes fastholdt, at påmønstring som besætning og afgang fra havnens landjord for at arbejde om bord på et fartøj ikke er »udrejse« af Schengenområdet som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1. En tredjelandsstatsborger skal passere den ydre geografiske grænse i en af Schengenstaterne for at udrejse fra Schengenområdet. Den ydre søgrænse er fastlagt på grundlag af havretskonventionen og er beliggende 12 sømil fra kysten (31). For at få et udrejsestempel skal en sømand godtgøre, at han vil forlade Schengenområdet om bord på det omhandlede fartøj, og at fartøjet, når udrejsestemplet er blevet anbragt, vil kaste los (eller lette anker)(32) inden for en kort periode derefter.
46. Kommissionen har gjort gældende, at en sømand ikke forlader Schengenområdet som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, når vedkommende påmønstrer som besætning. Det skal først godtgøres, at den pågældende sømand vil forlade havnen om bord på fartøjet, og det relevante stempel skal først anbringes på vedkommendes rejsedokumenter, når afsejlingen (eller at der lettes anker) er nært forestående.
47. Oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og det mundtlige indlæg, som blev afgivet af søfolkene og skibsoperatørerne i retsmødet som svar på Domstolens spørgsmål, tyder på, at søfolkene normalt rejste til havnen i Rotterdam den samme dag, som de ankom til Nederlandene ad luftvejen og fik deres indrejsestempel. I medfør af den tidligere praksis påmønstrede de som besætning, fik et udrejsestempel fra ZHP og bordede fartøjet, som var fortøjet i længere tid, hvilket alt sammen fandt sted samme dag. Den tid, der derved blev tilbragt i Nederlandene, og som skal tages i betragtning med henblik på Schengengrænsekodeksen og visumkodeksen, ville derfor aldrig være mere end en dag. I henhold til den nye praksis vil tidspunktet for indrejsestemplet være det samme (ved indrejse), mens udrejsestemplet først vil blive anbragt, når sømandens arbejdsperiode om bord var afsluttet, eller når fartøjet, hvorpå han arbejdede, skulle til at kaste los. For søfolkene resulterede dette i, at de ville opbruge en betydelig del af de 90 dage i enhver periode på 180 dage tilladt i henhold til visumkodeksen (33). Som følge heraf kunne de påtage sig færre arbejdsperioder, og deres indkomst blev tilsvarende mindre.
Fortolkning af »udrejse«
48. Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, fastsætter, at tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter systematisk skal stemples ved ind- og udrejse (i/fra Schengenområdet). Udtrykket »ind- og udrejse« defineres ikke i denne forordning.
49. Den forelæggende ret har påbegyndt sin vurdering af artikel 11, stk. 1, ved at sammenligne tekstens forskellige sprogversioner. Den har fastslået, at en gennemgang af den engelske, den franske, den tyske og den nederlandske version ikke giver nogen oplysninger om betydningen af »udrejse«. Da der ikke er nogen åbenbar uoverensstemmelse mellem de forskellige sprogversioner af denne bestemmelse, som jeg har undersøgt (34), skal jeg ikke forfølge denne form for undersøgelse yderligere.
50. I henhold til Domstolens faste praksis skal fortolkningen af et lovgivningsmæssigt udtryk ske efter dets normale betydning i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori det indgår, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af. Ifølge sædvanlig sprogbrug betyder »exit« »to go out or to go forth« fra et sted. Ordet »exit« forstås også som en »authorisation« eller »permission to leave a country« (35).
51. Der er givet udtryk for to modstridende opfattelser med hensyn til betydningen af »udrejse« i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1. Tyskland, Nederlandene og Kommissionen er af den opfattelse, at påmønstringen som besætning på et skib ved et grænseovergangssted ikke udgør en udrejse af Schengenområdet. Tyskland og Nederlandene har endvidere gjort gældende, at søfolkene fysisk skal passere den geografiske ydre søgrænse om bord på det omhandlede fartøj for at udrejse (herefter »den første mulighed«).
52. Sagsøgerne i hovedsagen (både søfolkene og operatørerne) har støttet af Grækenland gjort gældende, at søfolk ved påmønstring rent faktisk udrejser af Schengenområdet. Det relevante stempel skal derfor anbringes på deres rejsedokumenter på dette tidspunkt (herefter »den anden mulighed«). Det forekommer mig, at begge løsningsmodeller kan siges at være omfattet af betydningen i sædvanlig sprogbrug af udtrykket »udrejse«. Schengengrænsekodeksens sammenhæng og retlige ordning bliver derfor afgørende faktorer, når fortolkningen skal fastlægges.
53. Jeg vil begynde med at undersøge den første mulighed.
Den første mulighed
54. Den indlysende fordel ved den første mulighed er, at den forbinder udrejsen fra Schengenområdet med den omhandlede persons fysiske placering. Ifølge denne tankegang har sømanden, så længe han fysisk er til stede i havnen i Rotterdam – uanset om han går langs kajen, er om bord på et skib, der ligger fortøjet til denne kaj, eller arbejder på et skib for anker i 50 meters dybde – stadig ikke »forladt« Nederlandene. Han er derfor ikke berettiget til at få anbragt et udrejsestempel på sit visum, da han stadig benytter sit visum til besøg i en EU-medlemsstat.
55. Ved nærmere eftersyn kommer denne enkle tilgang vedrørende »fysisk tilstedeværelse« imidlertid i vanskeligheder.
56. For det første erindrer jeg om, at Domstolen har fastslået, at »[…] der i [EU]-retten – selv om de sproglige versioner er nøje overensstemmende – anvendes en særlig sprogbrug. Det skal i øvrigt understreges, at indholdet af de retlige begreber ikke nødvendigvis er det samme i [EU]-retten som i de forskellige nationale retsordener« (36). Således vil udtrykket »udrejse« i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, have en selvstændig betydning i EU-retten og skal fortolkes ensartet i alle medlemsstaterne. Det har ikke nødvendigvis den samme betydning i national ret. Det følger endvidere ikke nødvendigvis heraf, at »udrejse« i EU-retten skal være synonymt med passage af medlemsstaternes geografiske ydre grænser som fastsat på grundlag af havretskonventionen (37). Følgelig er det uden betydning, om de ydre Schengengrænser og de geografiske ydre grænser tilfældigvis er sammenfaldende.
57. Jeg er derfor uenig med Tyskland og Nederlandene i, at det følger af Schengengrænsekodeksen, at en tredjelandsstatsborger skal passere en af medlemsstaternes ydre geografiske grænser for at udrejse fra Schengenområdet inden for rammerne af denne forordnings artikel 11, stk. 1.
58. For det andet skal der, som generaladvokat Fennelly anførte i sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Rådet (38), sondres mellem to forskellige former for en persons passage af en grænse. Den første form består i fysisk udrejse fra en medlemsstats område og indebærer ikke nødvendigvis, at et grænsekontrolsted passeres. Den anden form består i udrejse fra Schengenområdet i juridisk betydning, når den pågældende person passerer et grænsekontrolsted og er omfattet af den nødvendige kontrol (39). Alle disse procedurer forudsætter, at den omhandlede person ligeledes fysisk har passeret Schengenområdets ydre grænser.
59. Den forelæggende ret ønsker her nærmere bestemt oplyst, hvorvidt det er nødvendigt at fastslå, at de omhandlede søfolk passerer den ydre grænse i både fysisk og juridisk betydning (på samme tidspunkt) for at få anbragt et udrejsestempel på deres rejsedokumenter.
60. Tredjelandsstatsborgere er underlagt grundig kontrol ved udrejse som fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 8, stk. 3, litra g). Den omfatter kontrol af, at den omhandlede person er i besiddelse af et gyldigt visum [artikel 8, stk. 3, litra h), nr. i)]. En sådan kontrol udgør en del af den anden form: bekræftelse af, at personen forlader Schengenområdet i juridisk betydning. Som Domstolen forklarede i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (40), giver et visum indehaveren tilladelse til at passere grænsekontrollen ved indrejse og ikke alene til at passere en medlemsstats geografiske grænser. Når en tredjelandsstatsborger udrejser fra en medlemsstat, bekræfter processen i forbindelse med anbringelsen af et stempel på rejsedokumenterne, at den person, der rejser, er den samme, som indrejste i Schengenområdet, og tilkendegiver, at den periode, som visummet er udstedt til, er blevet overholdt. Visummet er således et juridisk dokument, som tillader og bekræfter passage gennem et grænsekontrolsted ved den ydre grænse.
61. Den foreliggende sag giver anledning til at undersøge et tredje (potentielt) aspekt. Er det ligeledes nødvendigt at fastslå, at personen har forladt medlemsstatens geografiske område, som dette er afgrænset i henhold til folkeretten?
62. Dette tredje aspekt forekommer mig at falde uden for anvendelsesområdet for Schengengrænsekodeksen, som definerer de ydre grænser som omhandlet i denne forordning i artikel 2, nr. 2). Formålet er at kontrollere passagen af de ydre Schengengrænser i stedet for den geografiske grænse som sådan (i tilfælde, hvor de to ikke er sammenfaldende).
63. Efter min opfattelse lægger den første mulighed for stor vægt på tredjelandsstatsborgerens fysiske placering inden for den omhandlede medlemsstats geografiske område i stedet for at vurdere denne persons situation i forhold til formålene med grænsekontrol og visumpolitik, som ligger til grund for Schengengrænsekodeksen med hensyn til kontrol af tredjelandsstatsborgeres passage ved udrejse fra Schengenområdet. Jeg er derfor ikke overbevist om, at hensyntagen til søfolkenes fysiske placering på bekostning af at lægge vægt på den juridiske betydning af udrejse ved den ydre grænse, som denne retsakt har til formål at regulere, er den rette fremgangsmåde.
64. Det er i denne forbindelse vigtigt at holde for sig for øje, at en sømand, i det øjeblik han påmønstrer et fartøj, ikke er sin egen herre. Han bestemmer ikke, hvornår han arbejder i skiftehold, hvornår han hviler, eller hvorvidt (og i givet fald hvornår og hvor længe) han kan holde landlov. Han har under sin tjenesteperiode ingen indflydelse på, om fartøjet forbliver, hvor det er (fortøjet eller for anker), flyttes til et andet liggested eller forlader havnen. Han ophører med andre ord med at træffe beslutning om sin fysiske placering. Som arbejdende besætningsmedlem er han underlagt ordrer fra skibsføreren.
65. Måske er det nyttigt med en haltende analogi her. Hvis man forestiller sig en luftpassager (en tredjelandsstatsborger), der har passeret sikkerheds- og paskontrollen, og som er gået om bord i flyet til sin destination. Da den pågældende gik igennem paskontrollen, blev der anbragt et udrejsestempel på dennes Schengenvisum. Så snart passageren er om bord på luftfartøjet, ophører denne med at bestemme sin fysiske placering. Kaptajnen bestemmer, om og hvornår luftfartøjet letter. Hvis der er en forsinkelse i lufttrafikkontrollen, bestemmer kaptajnen, om passagerne skal vente tålmodigt om bord på flyet, eller om (hvis det er en lang forsinkelse) de skal gå fra borde og om bord på et senere tidspunkt. I sidstnævnte tilfælde befinder passageren efter frabordestigningen sig igen i terminalen, dog i airside-området. Det står passageren frit for, såfremt denne beslutter dette, at gå igennem paskontrollen igen og genindrejse i medlemsstatens område (i den forbindelse vil et nyt indrejsestempel blive anbragt på den pågældendes Schengenvisum). Så længe passageren bliver i »airside«-området, er det tydeligt, at vedkommende er udrejst – og dette er tilfældet, uanset at den pågældende ikke længere er om bord på luftfartøjet, men får sig en kop kaffe og noget at spise i terminalen.
66. For det tredje tager den første mulighed udgangspunkt i at knytte det tidspunkt, hvor sømanden udrejser fra Schengenområdet, til afsejlingsdatoen for det fartøj, hvorpå denne arbejder. Dette fører på det praktiske plan til usikkerhed. Det er muligt at kortlægge fartøjets afsejlingsdato, men der er ingen garanti for, at det faktisk afsejler denne dato. Faktorer som vejret og arbejdets fremskridt om bord kan gøre det nødvendigt at ændre afsejlingsdatoen.
67. Den første mulighed er derfor ikke forenelig med forpligtelsen i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, om systematisk at anbringe udrejsestempler på rejsedokumenter. Hvis et kriterium som »kort forinden udrejse« indføres (sådan som Kommissionen har gjort gældende), kan dette udtryk alt for nemt fortolkes forskelligt i de forskellige medlemsstater og i særdeleshed af myndighederne i forskellige havne inden for en medlemsstat. En sådan betingelse vil således være uforenelig med fastlæggelsen af en ensartet fortolkning af artikel 11, stk. 1.
68. Jeg erindrer om, at der i den konkrete sag er to kategorier af søfolk. Nogle ankommer ad luftvejen, afslutter deres tjenesteperiode om bord og afrejser med fly. Andre ankommer ad luftvejen, påbegynder deres tjenesteperiode om bord og udrejser af søvejen, før denne periode er afsluttet. Den første mulighed fører til en forskelsbehandling af de to kategorier af søfolk. Det lader til, at der ikke fandtes en sådan sondring under den tidligere ordning, da begge kategorier fik udrejsestempler ved grænsekontrolstedet, når de påmønstrede som besætning.
69. Som søfolkene og skibsoperatørerne endvidere fremhævede i retsmødet, afhænger spørgsmålet om, hvorvidt der ifølge den første mulighed kan anbringes et udrejsestempel, af, om det kan fastlægges, at det omhandlede fartøj faktisk forlader Schengenområdet. Således vil tredjelandsstatsborgere, der arbejder om bord på et fartøj, som sejler fra Rotterdam til Las Palmas (De Kanariske Øer og derfor en del af Spanien), ikke få et udrejsestempel, da de bliver inden for Schengenområdet. Imidlertid vil tredjelandsstatsborgere, der arbejder om bord på et fartøj, som sejler fra Rotterdam til Cairo (Egypten), få et udrejsestempel (formodentligt) på grundlag af fartøjets angivne bestemmelsessted. Jeg henleder her opmærksomheden på følgende udtalelser i Schengengrænsekodeksens forarbejder: »I betragtning af definitionen af indre og ydre søgrænser er havne i princippet altid ydre grænser; alle skibe skal således kontrolleres ved hver ankomst og hver afsejling, da det er umuligt at vide, hvad der sker uden for havnene, enten i territorialfarvand eller internationalt farvand (om der tages personer eller varer om bord, eller om sådanne går/transporteres fra borde) […]« (41).
70. Ved nærmere eftersyn er den foreslåede fortolkning i den første mulighed derfor ikke fuldt ud i overensstemmelse med de i Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, fastsatte forpligtelser. Passage af de ydre grænser for at udrejse fra Schengenområdet skal derfor ikke ligestilles med passage af en medlemsstats geografiske grænser.
Den anden mulighed
71. I henhold til den anden mulighed udrejser tredjelandsstatsborgere fra Schengenområdet, når de passerer grænsekontrolstedet i havnen og påmønstrer det fartøj, som de er blevet tildelt.
72. Schengengrænsekodeksens artikel 11, stk. 1, skal læses i sammenhæng med artikel 2, nr. 2), deri, som fastsætter, at de ydre grænser omfatter »søhavne«. Det er ubestridt, at havnen i Rotterdam er omfattet af denne definition.
73. I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 3 finder forordningen anvendelse på alle personer, der passerer medlemsstaternes (indre og) ydre grænser. Som hovedregel kan grænserne kun passeres ved autoriserede grænseovergangssteder inden for normal åbningstid. Tredjelandsstatsborgere skal ved ind- og udrejse underkastes indgående kontrol som fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 8. Den bredere lovgivningsmæssige sammenhæng omfatter visumreglerne, der fastsætter betingelserne for indrejse i og udrejse fra Schengenområdet. Disse regler suppleres af VIS- og SIS-systemerne derved, at de sætter medlemsstaterne i stand til at udføre kontroller og sikre, at de pågældende personer ikke udgør en trussel for medlemsstaternes offentlige orden, indre sikkerhed og offentlige sundhed (sjette betragtning). Sådanne kontroller udføres ved grænseovergangsstedet (42).
74. I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 1, kan passage af de ydre grænser endvidere kun ske ved grænseovergangsstederne. Der er intet, der tyder på, at de i hovedsagen foreliggende omstændigheder kan henføres under nogen af de i artikel 5, stk. 2, fastsatte undtagelser, herunder de undtagelser, som specifikt vedrører søfolk [artikel 5, stk. 2, litra c)] (43).
75. Den anden mulighed er derfor ikke til hinder for Schengengrænsekodeksens formål. Søfolkene accepterer, at de er omfattet af de almindelige regler: De skal have visa og gyldige rejsedokumenter, de skal passere gennem et grænseovergangssted og underkastes grænsekontrol ved ind- og udrejse, og deres dokumenter skal stemples i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksen. Der opstår derfor ikke et spørgsmål om ulovlig immigration. De omhandlede søfolks opholdssted kendes, ligesom de forbliver inden for systemet på alle tidspunkter (44). Det eneste spørgsmål er tidspunktet for og stedet, hvor grænsekontrollerne skal udføres. Økonomisk set er dette spørgsmål imidlertid meget vigtigt for både søfolkene og operatørerne.
76. Det er min opfattelse, at den anden mulighed er at foretrække frem for den første mulighed.
77. For det første er den anden mulighed i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens ordlyd, opbygning og formål; den tager navnlig hensyn til definitionen i artikel 2, nr. 2), hvorefter en søgrænse kan udgøre en medlemsstats ydre grænse og reglen om, at passage af de ydre grænser kun kan ske ved grænseovergangsstederne; havnen i Rotterdam er et sådant sted. Den første mulighed opfylder ikke disse kriterier.
78. For det andet fører den anden mulighed til en ensartet fortolkning og en ensartet anvendelse af Schengengrænsekodeksen i alle medlemsstaterne. Kontrol kan udføres ved grænseovergangsstedet (ved havnen i tilfælde som dette), hvor de omhandlede tredjelandsstatsborgere påmønstrer som besætning og går om bord på fartøjet. Stempler kan anbringes systematisk i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, på dette tidspunkt.
79. For det tredje skaber den anden mulighed færre uregelmæssigheder, da tidspunktet og stedet for anbringelse af stempler på rejsedokumenter er givet.
80. For det fjerde er der den praktiske fordel, at alle søfolk behandles på samme måde. Der sondres ikke mellem dem, som udrejser ad luftvejen efter at have færdiggjort deres arbejde, og dem, der sejler med skibet, når det forlader havnen.
81. Til sidst erindrer jeg om, at den forelæggende ret har anført, at havnemyndighederne i Rotterdam tidligere anbragte udrejsestempler på rejsedokumenter tilhørende søfolk som sagsøgerne i hovedsagen på det tidspunkt, hvor de påmønstrede som besætning; men denne praksis blev ændret i begyndelsen af 2016. Det er ikke klart, hvad der foranledigede denne ændring. Der er ikke noget, der tyder på, at det har at gøre med anvendelsen af EU-retten. Den forelæggende ret har anført, at den nye praksis er ude af trit med andre søhavne i Nederlandene, som udgør en del af den ydre grænse samt andre havne i andre medlemsstater. Den nye praksis forekommer derfor at føre til forvridninger, som potentielt er i strid med målsætningerne i 17. betragtning til Schengengrænsekodeksen (om at undgå afgørende hindringer for bl.a. samhandelen).
Forslag til afgørelse
82. På baggrund af ovenstående betragtninger i det hele foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) forelagte spørgsmål som følger:
»I en situation, hvor en sømand, der er tredjelandsstatsborger, ankommer til en medlemsstat ad luftvejen og efterfølgende påmønstrer som besætning om bord på et fartøj, som allerede er fortøjet i en havn, der udgør en ydre grænse som omhandlet i artikel 2, nr. 2), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage, skal denne forordnings artikel 11, stk. 1, fortolkes således, at den pågældende person udrejser fra Schengenområdet, når denne påmønstrer som besætning, selv om det omhandlede fartøjs afsejlingstidspunkt ikke kan fastslås.«