CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 17 de octubre de 2019 (1)
Asunto C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
contra
J. y otros,
coadyuvantes:
C. y H. y otros
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
«Procedimiento prejudicial — Artículo 11, apartado 1, del Reglamento (UE) 2016/399 — Concepto de “salida” — Control de las fronteras exteriores — Sellado de los documentos de viaje de los marinos — Momento de estampado del sello — Momento de abandono del territorio Schengen»
1. Mediante esta petición de decisión prejudicial, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) recaba la orientación del Tribunal de Justicia en cuanto a la interpretación del Reglamento (UE) 2016/399 por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras. (2) Desea que se dilucide el significado de la palabra «salida» en relación con la obligación de las autoridades competentes de los Estados miembros de estampar un sello de salida en los documentos de viaje de los nacionales de terceros países al cruzar la frontera exterior y abandonar el espacio Schengen.
2. Todos los nacionales de terceros países en el procedimiento principal trabajan como marinos. Llegan por transporte aéreo al espacio Schengen y luego se incorporan a buques a los que ya han sido asignados como tripulación. Los buques se encuentran en el puerto, atracados a largo plazo antes de que lleguen los marinos. La cuestión que debe dilucidarse es si los marinos salen del espacio Schengen en el momento en que se enrolan en su buque como tripulación o si salen solamente si están trabajando a bordo del buque cuando este zarpa del puerto.
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
3. El artículo 2 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) reza así:
«1. La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipelágico, de sus aguas archipelágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial.
2. Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar.
3. La soberanía sobre el mar territorial se ejerce con arreglo a esta Convención y otras normas de derecho internacional.»
4. De conformidad con el artículo 3, todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa.
Derecho de la Unión
Sistema de Schengen — sinopsis
5. Los elementos fundamentales del sistema Schengen son: la supresión de los controles en las fronteras interiores entre los Estados participantes; (3) la libertad de viajar entre los Estados para las personas que residen legalmente en estos o los visitan, y una política común de visados de corta duración. Las normas del sistema de Schengen se establecieron inicialmente en el Acuerdo de Schengen, así como sus medidas de desarrollo. (4) La aplicación del código de fronteras Schengen se complementa con el Sistema de Información de Schengen (SIS) —un sistema para la emisión de alertas de denegación de entrada de nacionales de terceros países a quienes en principio debe denegarse la entrada—. (5) La Unión Europea ha adoptado asimismo el Reglamento (UE) 2017/2226, (6) por el que se establece, entre otros, un sistema de entradas y salidas para registrar los cruces de nacionales de terceros países a través de las fronteras Schengen exteriores con el fin de determinar si han superado el tiempo permitido de su visita.
6. El Convenio de Schengen (capítulo 3, artículos 9 a 18) originalmente regulaba los visados. (7) El sistema de solicitud de visados cuenta con el respaldo del Sistema de Información de Visados (VIS) introducido por el Reglamento (CE) n.o 767/2008. (8) El Reglamento (CE) n.o 539/2001 (9) relaciona aquellos países cuyos nacionales precisan o no un visado para entrar en el territorio del espacio Schengen.
Código de fronteras Schengen
7. Las siguientes declaraciones en los considerandos del código de fronteras Schengen resultan pertinentes:
– La adopción de medidas en virtud del artículo 77 TFUE, encaminadas a garantizar la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, es un elemento constitutivo del objetivo de la Unión de establecer un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas; (10)
– La política común en materia de cruce de las fronteras exteriores es una medida que contribuye a la creación de un espacio de libre circulación de personas; (11)
– Las medidas comunes en materia de cruce de personas por las fronteras interiores, así como de control en las fronteras exteriores, deben tener en cuenta las disposiciones del acervo de Schengen; (12)
– El control fronterizo no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores. El control fronterizo debe contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros. (13)
– Los Estados miembros deben evitar que los procedimientos de control en las fronteras exteriores constituyan un obstáculo significativo al comercio y a los intercambios sociales y culturales. (14)
8. De conformidad con el artículo 1, el código de fronteras Schengen establece normas aplicables a la ausencia de controles fronterizos de las personas que crucen las fronteras interiores de los Estados miembros de la Unión, y al control fronterizo de las personas que crucen las fronteras exteriores del espacio Schengen.
9. Las siguientes definiciones se recogen en el artículo 2:
«2) “fronteras exteriores”: las fronteras terrestres de los Estados miembros, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores;
[…]
6) “nacional de un tercer país”: toda persona que no sea ciudadano de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, del TFUE y que no esté cubierta por el punto 5 del [artículo 2 (15)]
[…]
8) “paso fronterizo”: todo paso habilitado por las autoridades competentes para cruzar las fronteras exteriores;
[…]
10) “control fronterizo”: la actividad realizada en las fronteras, de conformidad con las disposiciones del [código de fronteras Schengen] y a los efectos del mismo, que con independencia de otros motivos, obedezca a la intención de cruzar la frontera o en el propio acto de cruzarla y que consista en la realización de inspecciones fronterizas y de actividades de vigilancia de fronteras;
11) “inspecciones fronterizas”: las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas, incluidos sus medios de transporte y los objetos en su posesión en el territorio de los Estados miembros o su abandono.»
10. El artículo 3 establece que el código de fronteras Schengen se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros. (16)
11. El Título II se titula «Fronteras exteriores». Dentro del capítulo I de dicho Título («Cruce de las fronteras exteriores y condiciones de entrada»), el artículo 5, apartado 1, establece que las fronteras exteriores solo podrán cruzarse por los pasos fronterizos y durante las horas de apertura establecidas. Se establecen ciertas excepciones a esta obligación en el artículo 5, apartado 2, letra c), para tipos específicos de frontera (como las fronteras marítimas) y determinadas categorías de personas (incluidos los marinos). (17)
12. Los nacionales de terceros países están sujetos a las condiciones de entrada establecidas en el artículo 6. Entre estas se incluye la posesión de un documento de viaje válido; (cuando sea preceptivo) un visado válido; la justificación del objeto y de las condiciones de la estancia prevista; que no sean personas inscritas como no admisibles en el SIS, y que se considere que no suponen una amenaza para el orden público, la seguridad interior, la salud pública o las relaciones internacionales de ninguno de los Estados miembros. (18)
13. El artículo 8, apartado 1, dispone que la circulación transfronteriza en las fronteras exteriores estará sometida a las inspecciones de la guardia de fronteras, que se efectuarán de conformidad con el capítulo II («Control de las fronteras exteriores y denegación de entrada») del código de fronteras Schengen. A tenor del artículo 8, apartado 3, a la entrada y a la salida del espacio Schengen, deberá someterse a los nacionales de terceros países a una inspección minuciosa. La inspección minuciosa incluye la comprobación de que la persona interesada está en posesión de un documento válido para cruzar la frontera; dispone de documentación de viaje genuina, y (siempre que sea posible) la comprobación de que al nacional de un tercer país no se le considera una amenaza para el orden público, la seguridad interior o las relaciones internacionales de alguno de los Estados miembros. La inspección minuciosa a la salida también podrá incluir la comprobación de que la persona está en posesión de un visado válido, y que no permaneció en el espacio Schengen más tiempo que el de la estancia máxima autorizada, y la consulta de los pertinentes sistemas de alerta. (19)
14. Dentro del capítulo II, el artículo 11 establece lo siguiente:
«1. Los documentos de viaje de los nacionales de terceros países se sellarán sistemáticamente a la entrada y a la salida. En particular, se estampará el sello de entrada o de salida:
a) en los documentos con visado válido que autorizan el cruce de la frontera a los nacionales de terceros países;
[…]
3. No se estampará sello de entrada ni de salida:
[…]
c) en los documentos de viaje de los marinos que permanezcan en el territorio de un Estado miembro únicamente durante la escala del buque en la zona del puerto de escala;
d) en los documentos de viaje de la tripulación y los pasajeros de embarcaciones de crucero que no estén sujetas a inspecciones fronterizas de conformidad con el Anexo VI, punto 3.2.3;
[…]»
15. A tenor del artículo 19 (parte del capítulo IV, «Normas específicas para las inspecciones fronterizas»), se aplicarán normas específicas para las fronteras marítimas a las inspecciones establecidas en el punto 3 del Anexo VI. Los procedimientos generales de inspección indican: «Las inspecciones de los buques tendrán lugar en el puerto de llegada o de salida, o en una zona destinada a tal fin situada en las inmediaciones del buque, o a bordo del propio buque en las aguas territoriales según las define la [CNUDM]. Los Estados miembros podrán celebrar acuerdos con arreglo a los cuales las inspecciones podrán efectuarse asimismo durante el trayecto que realice el buque, o bien a la llegada de este al territorio de un país tercero o a la salida del mismo de dicho territorio […]. [Entre otros, el capitán del buque] elaborará una lista de tripulantes y de pasajeros que contenga la información exigida en los formularios 5 (lista de tripulantes) y 6 (lista de pasajeros) del Convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional (Convenio FAL) (20), así como, cuando proceda, los números de visado o de permiso de residencia […]». (21)
16. De conformidad con el artículo 20 y el punto 3 del Anexo VII, se aplican normas específicas a las inspecciones de los marinos, a saber: «sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 5 y 8, los Estados miembros podrán autorizar a los marinos titulares de un documento de identidad para la gente de mar expedido de conformidad con el [Derecho internacional (22)] y el Derecho interno aplicable, a entrar en el territorio de los Estados miembros al desembarcar y permanecer en la zona del puerto en la que hacen escala sus buques o en áreas adyacentes, o a salir del territorio de los Estados miembros al volver a embarcarse, sin presentarse en un paso fronterizo, siempre que los interesados figuren en el rol, sometido previamente a inspección, del buque al que pertenezcan».
Código de visados
17. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 810/2009 por el que se establece un código comunitario sobre visados (23) señala que el código de visados establece los procedimientos y condiciones para la expedición de visados de tránsito o para estancias previstas en el territorio de los Estados miembros no superiores a 90 días en un período de 180 días. (24)
18. El artículo 2, punto 2, letra a), define «visado» como «la autorización expedida por un Estado miembro a efectos de tránsito por el territorio de los Estados miembros o estancias en dicho territorio cuya duración prevista no sea superior a tres meses en un período de seis meses».
19. Con arreglo al artículo 35 se podrán expedir visados en pasos fronterizos en casos excepcionales.
20. El artículo 36 establece que podrá expedirse un visado de tránsito en la frontera al marino que deba estar en posesión de un visado para cruzar las fronteras exteriores del espacio Schengen en tránsito cuando cumpla las condiciones establecidas en el artículo 35, apartado 1, y esté cruzando la frontera en cuestión para embarcar, reembarcar o desembarcar de un buque en el que vaya a trabajar o haya trabajado como marino. Antes de expedir un visado, las autoridades competentes darán cumplimiento a las normas establecidas en el Anexo IX del código de visados. (25)
Directiva 2010/65/UE
21. La Directiva 2010/65/UE sobre las formalidades informativas exigibles a los buques a su llegada o salida de los puertos de los Estados miembros (26) tiene por objeto simplificar, armonizar y racionalizar los procedimientos administrativos aplicados en el transporte marítimo, mediante la generalización de la transmisión electrónica normalizada de datos y la racionalización de las formalidades informativas respecto de los buques a su llegada o salida de los puertos situados en los Estados miembros.
22. A tenor del artículo 7, los Estados miembros aceptarán los formularios FAL para el cumplimiento de las formalidades informativas. El anexo de la Directiva establece la información que debe incluirse en el formulario FAL con el fin de cumplir con esas formalidades. Esa información incluye la notificación para los buques que entren o salgan de puertos de los Estados miembros (Parte A, punto 1); control fronterizo de las personas según lo establecido en el artículo 8 del código de fronteras Schengen (Parte A, punto 2), y la lista de la tripulación (Parte B, punto 5).
Hechos, procedimiento y cuestión prejudicial
23. En varias fechas a lo largo de enero, febrero y marzo de 2016, varios nacionales de terceros países entraron en los Países Bajos por el aeropuerto de Schiphol y viajaron al puerto de Róterdam. Todos los interesados fueron enrolados como parte de la tripulación de buques y contratados para trabajar en buques que ya estaban atracados en Róterdam. Viajaron desde el aeropuerto de Schiphol al puerto, donde se enrolaron como miembros de la tripulación en el mismo día que llegaron a los Países Bajos. Los buques en cuestión estaban destinados a alta mar e iban a abandonar las aguas territoriales de los Países Bajos en un punto temporal desconocido en la fecha en que los marinos llegaron a los Países Bajos.
24. Algunos de los marinos pasaron todo el período de su contrato trabajando a bordo de los buques que permanecían atracados en Róterdam. Al final de su turno de servicio a bordo, abandonaron los Países Bajos (y por lo tanto el espacio Schengen) en avión desde el aeropuerto de Schiphol. Otros, tras haber pasado un tiempo trabajando a bordo de un buque atracado en Róterdam, permanecieron a bordo y abandonaron las aguas territoriales neerlandesas como miembros de la tripulación de ese buque.
25. Los marinos eran especialistas de la construcción cuyo trabajo pasaba, entre otras tareas, por edificar plataformas petroleras y gasoductos en el mar. Su trabajo también abarcaba la preparación de un buque atracado para una nueva travesía. La duración del trabajo y el tiempo durante el cual el buque estaba amarrado dependía de la magnitud de las obras y del buque en cuestión. El método de trabajo y la práctica laboral no eran nuevos. Los marinos presentaron solicitudes a la Zeehavenpolitie Rotterdam [Policía Portuaria de Róterdam (ZHP)] a fin de que esta emitiese y estampase sellos de salida en sus documentos de viaje. Hasta principios de 2016, los marinos siempre habían recibido un sello de salida en sus documentos de viaje en el momento en que se enrolaban como tripulación del buque en Róterdam (en lo sucesivo, «la antigua práctica»).
26. Después de esa fecha, la ZHP rechazó todas las solicitudes basándose en que no era posible determinar cuándo zarparía del puerto el buque en cuestión (en lo sucesivo, «la nueva práctica»).
27. Como ciudadanos de terceros países, los marinos podían permanecer en el espacio Schengen por un máximo de 90 días en un período de 180 días al amparo del código de fronteras Schengen. (27) Los marinos declararon que el efecto de la nueva práctica era reducir el período de su estancia autorizada, en comparación con la antigua práctica, porque el tiempo dedicado a trabajar a bordo de un buque como miembro de la tripulación ahora se computaba con respecto a ese período de 90 días. Con arreglo a la práctica antigua, el tiempo transcurrido trabajando a bordo no se tenía en cuenta y, por lo tanto, no se deducía del período de 90 días. Además, puesto que tendrían que esperar durante un período de 180 días antes de regresar al espacio Schengen, trabajarían menos y, en consecuencia, percibirían menos ingresos. (28)
28. En julio de 2016, el Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretario de Estado neerlandés para la Seguridad y la Justicia; en lo sucesivo, «Staatssecretaris») declaró inadmisibles los recursos administrativos interpuestos por varios operadores de buques (C. y H. y otros; en lo sucesivo, «los operadores») contra la decisión de la ZHP de denegación de las solicitudes de emisión de sellos de salida. El Staatssecretaris también declaró que los recursos en vía administrativa interpuestos por los propios marinos (J. y otros) carecían de fundamento.
29. Mediante cuatro sentencias de 17 de mayo de 2017, el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos) dictaminó que los recursos de los operadores por los que se impugnaba la decisión del Staatssecretaris carecían de fundamento. No obstante, ese tribunal consideró que los recursos de los marinos estaban fundamentados. A continuación, el Staatssecretaris interpuso un recurso contra estas últimas sentencias, mientras que los operadores presentaron una adhesión al recurso ante el órgano jurisdiccional remitente.
30. La resolución de remisión indica que el puerto de Róterdam forma parte de la frontera exterior del espacio Schengen a efectos del código de fronteras Schengen y que, en promedio, 160 buques al año se encuentran atracados por largos períodos en ese puerto. Señala que la Koninklijke Nederlandse Vereniging van Reders (Asociación Real de Armadores de los Países Bajos) llamó la atención sobre el hecho de que otros puertos europeos estampan un sello de salida a los documentos de viaje de los marinos en el momento en que la tripulación se enrola. El órgano jurisdiccional remitente rechazó expresamente la alegación del Staatssecretaris de que los organismos homólogos de la ZHP en otros Estados miembros no necesariamente estampan un sello de salida cuando los miembros de la tripulación se enrolan.
31. El órgano jurisdiccional remitente manifestó que, si se establecieran diferencias entre los momentos en que los marinos salen del espacio Schengen a efectos del código de fronteras Schengen en los puertos de los distintos Estados miembros, ello crearía distorsiones en la competencia para la industria de actividades de alta mar de la Unión.
32. Así pues, el órgano jurisdiccional remitente considera que, a fin de resolver la controversia en el procedimiento principal, es necesario recabar la orientación de este Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen, en particular el significado de la palabra «salida» en dicha disposición. En consecuencia, ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 11, apartado 1, del [código de fronteras Schengen] en el sentido de que el nacional de un tercer país que ha entrado anteriormente en el territorio Schengen, por ejemplo a través de un aeropuerto internacional, sale en el sentido del código de fronteras Schengen tan pronto como se enrole como marino en un buque que ya se encuentra atracado en un puerto que constituye una frontera exterior, con independencia de que abandone o no el puerto con dicho buque y, en caso afirmativo, de cuándo lo haga? ¿O bien, para poder hablar de salida, debe constar en primer lugar que el marino abandonará el puerto en el buque en cuestión y, en caso de respuesta afirmativa, se considerará entonces el plazo máximo en el que deba zarpar, y, en ese caso, en qué momento deberá estamparse el sello de salida? ¿O bien habrá que considerar “salida” un momento distinto, con independencia de que las condiciones sean otras?»
33. Han presentado observaciones escritas J. y otros y C. y H. y otros (los marinos y los operadores de los buques), los Gobiernos de Alemania, Grecia y los Países Bajos y la Comisión Europea. Las mismas partes comparecieron a la vista celebrada el 6 de junio de 2019 y presentaron sus informes orales.
Apreciación
Observaciones preliminares
34. En las circunstancias particulares del procedimiento principal, ¿en qué momento debe estamparse un sello de salida en los documentos de viaje de los marinos en virtud del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen? Aunque la cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente no especifica las nacionalidades de los marinos afectados, a partir de la descripción de los hechos parece que todos ellos son nacionales de terceros países que están comprendidos en el ámbito del artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 539/2001, así como del Anexo I de dicho Reglamento. Por lo tanto, se trata de personas que deben estar en posesión de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros. (29) Este visado debe presentarse para su inspección y sellarse a la entrada y salida del espacio Schengen. (30)
35. El artículo 11, apartado 3, del código de fronteras Schengen establece ciertas excepciones específicas a esas reglas. Con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra c), no se estampará sello de entrada ni de salida en los documentos de viaje de los marinos que permanezcan en el territorio de un Estado miembro únicamente durante la escala del buque en la zona del puerto de escala. No se discute que dicha excepción no es aplicable en este caso.
36. Estoy de acuerdo con esa opinión.
37. Me parece que la excepción del artículo 11, apartado 3, letra c), se aplica a los marinos cuando llegan a bordo de un buque que atraca en un puerto situado en el espacio Schengen. A continuación, pueden solicitar y se les puede conceder un permiso de tierra. Este personal, en efecto, está comprendido en el ámbito de la excepción prevista en el artículo 11, apartado 3, del código de fronteras Schengen y la salvedad prevista en el artículo 20 y el Anexo VII, punto 3, del mismo Reglamento. No obstante, los hechos y circunstancias de los marinos en el procedimiento principal, como se describen en la resolución de remisión, están excluidos del ámbito de dichas disposiciones. No navegaron al puerto de Róterdam a bordo de un buque. Llegaron a los Países Bajos por vía aérea, a través del aeropuerto de Schiphol.
38. Por lo tanto, los marinos en dicho procedimiento no están tratando de acogerse al régimen especial para los permisos de tierra previstos en el código de fronteras Schengen. Están cruzando la frontera exterior en el puerto de Róterdam con el fin de enrolarse para trabajar como tripulación. No están disfrutando de un descanso temporal de sus funciones a bordo del buque mediante un permiso para beneficiarse de los servicios de la zona portuaria.
39. Del mismo modo, me parece que el órgano jurisdiccional remitente está en lo cierto al opinar que los artículos 35 y 36 del código de visados (que rigen la expedición de visados en las fronteras exteriores) no son pertinentes para la interpretación del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen a efectos de resolver la cuestión que nos ocupa. A tenor del artículo 35 del código de visados, en casos excepcionales, las autoridades competentes pueden expedir visados en fronteras exteriores. El artículo 36 y el Anexo IX del código de visados prevén específicamente la expedición de dichos visados a los marinos en tránsito en fronteras exteriores. No obstante, el procedimiento principal no se refiere a la expedición de visados de tránsito. Más bien, la pregunta es si debería haberse estampado un sello de salida en sus documentos de viaje cuando se enrolaron como tripulación. Estas circunstancias no tienen nada que ver con la cuestión de si los marinos estaban en tránsito en los Países Bajos.
40. En mi examen del significado de la palabra «salida» en el artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen, por tanto, no aludiré más al régimen especial para el permiso de tierra para los marinos ni al régimen de expedición de visados en fronteras exteriores para los marinos en tránsito.
Sobre el fondo del asunto
41. ¿Qué significa «salida» a los efectos del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen?
42. Esta pregunta se plantea en el contexto específico de los marinos que llegan a un Estado miembro por vía aérea. Viajan a su buque, que ya se encuentra atracado en un puerto que forma parte de la frontera exterior Schengen. Se enrolan para trabajar por un determinado período como tripulación a bordo del buque atracado. Algunos de ellos regresan a un tercer país por vía aérea. Otros continúan como tripulación del buque cuando este abandona el puerto (y poco después las aguas territoriales neerlandesas). El órgano jurisdiccional remitente solicita asimismo orientación sobre cómo debe aplicarse el código de fronteras Schengen si se considera que los marinos salen del espacio Schengen únicamente cuando se conozca la fecha en que el buque en el que están trabajando partirá desde el puerto.
43. Los nacionales de terceros países y los operadores sostienen que en tales circunstancias los marinos «salen» del espacio Schengen cuando se presentan en un punto de paso fronterizo y se enrolan como tripulación de un buque atracado en un puerto de mar tal como el de Róterdam. El Gobierno griego comparte esta afirmación.
44. Alemania, los Países Bajos y la Comisión no están de acuerdo con ese punto de vista.
45. El Gobierno alemán sostiene que los marinos «salen» del espacio Schengen solo cuando el buque en el que se enrolaron abandona efectivamente el puerto. Por tanto, debe estamparse un sello de salida en los documentos de viaje de un marino solo cuando se conozca la fecha de partida. El Gobierno neerlandés sostiene, del mismo modo, que enrolarse como tripulación y salir de la zona terrestre del puerto para trabajar a bordo del buque no es «salir» del espacio Schengen en el sentido del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen. Para que un nacional de un tercer país abandone el espacio Schengen, debe cruzar la frontera geográfica exterior de uno de los Estados Schengen. La frontera marítima externa se establece por referencia a la CNUDM y está situada a 12 millas náuticas de la línea de la costa. (31) Con el fin de obtener un sello de salida, el marino debe acreditar que abandonará el espacio Schengen a bordo del buque en cuestión y que, una vez que se haya estampado el sello de salida, dicho buque zarpará (o levará anclas) (32) en un breve plazo a partir de entonces.
46. La Comisión sostiene que un marino no sale del espacio Schengen en el sentido del artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen cuando se enrola como tripulación. En primer lugar, debe acreditarse que el marino en cuestión abandonará el puerto a bordo del buque, y el sello pertinente ha de estamparse en sus documentos de viaje solo cuando vaya a zarpar (o levar anclas) de manera inminente.
47. La información contenida en la resolución de remisión y las observaciones formuladas por los marinos y los operadores de los buques en la vista oral en respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia indican que los marinos normalmente viajaban al puerto de Róterdam el mismo día que llegaban a los Países Bajos por vía aérea y obtenían su sello de entrada a la llegada. Conforme a la antigua práctica, se enrolaban como tripulación, obtenían un sello de salida de la ZHP y subían a bordo del buque que se encontraba atracado a largo plazo, todo ello en el mismo día. Por tanto, el tiempo empleado para ello dentro de los Países Bajos que se tiene en cuenta a los efectos del código de fronteras Schengen y del código de visados nunca era mayor que un día. Conforme a la nueva práctica, el momento del sello de entrada seguía siendo el mismo (a la llegada), mientras que el sello de salida solo se estampaba una vez finalizado el turno de servicio del marino a bordo o cuando el buque en el que trabajaba estaba a punto de zarpar. Para los marinos, el resultado era que agotaban una parte significativa de los 90 días en cualquier período de 180 días permitido por el código de visados. (33) Por consiguiente, podían asumir menos turnos de servicio y sus ingresos se reducían en consonancia.
Interpretación de «salida»
48. El artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen precisa que los documentos de viaje de los nacionales de terceros países se sellarán sistemáticamente a la entrada y a la salida del espacio Schengen. Las palabras «entrada» y «salida» no se definen en ese Reglamento.
49. El órgano jurisdiccional remitente comienza su evaluación del artículo 11, apartado 1, comparando las diferentes versiones lingüísticas del texto. Llega a la conclusión de que un examen de las versiones inglesa, francesa, alemana y neerlandesa no ofrece ninguna indicación del significado de «salida». Puesto que no hay ninguna divergencia obvia entre las diferentes versiones lingüísticas de dicha disposición que he examinado,(34) no seguiré más por esa línea de análisis.
50. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la interpretación de un término legislativo debe determinarse conforme al sentido habitual de este en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el cual se utiliza y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. El significado habitual de «salida» es «pasar de dentro afuera» de un lugar; el término «salida» también se entiende en el sentido de «autorización» o «permiso para abandonar un país». (35)
51. Se han expresado dos puntos de vista contradictorios en cuanto al significado de «salida» en el artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen. Alemania, los Países Bajos y la Comisión opinan que enrolarse como tripulación a bordo de un buque en un punto de paso fronterizo no supone salir del espacio Schengen. Alemania y los Países Bajos sostienen además que, para salir, los marinos deben cruzar físicamente la frontera marítima externa geográfica a bordo del buque en cuestión («opción 1»).
52. Los demandantes en el procedimiento principal (tanto los marinos como los operadores), apoyados por Grecia, argumentan que, al enrolarse como marinos, salen de hecho del espacio Schengen. Por lo tanto, el sello correspondiente debe ser estampado en sus documentos de viaje en ese momento («opción 2»). Me parece que ambas opciones se corresponden plausiblemente con el sentido cotidiano de la palabra «salida». Por lo tanto, el contexto y el régimen legislativo del código de fronteras Schengen serán los factores determinantes al decidir sobre la interpretación.
53. Voy a empezar por el examen de la opción 1.
Opción 1
54. El atractivo obvio de la opción 1 es que vincula la salida del espacio Schengen a la ubicación física de la persona en cuestión. Según esta lógica, siempre y cuando el marino se encuentre físicamente presente en el puerto de Róterdam —ya sea caminando a lo largo del muelle, a bordo de un buque atracado en ese muelle o trabajando en un buque fondeado en 50 metros de agua—, aún no ha «abandonado» los Países Bajos. Por lo tanto, no tiene derecho a que se estampe un sello de salida a su visado, porque todavía está utilizando su visado para visitar un Estado miembro de la Unión.
55. Sin embargo, si lo examinamos con mayor detenimiento, este enfoque de la simple «presencia física» como una cuestión jurídica se encuentra con dificultades.
56. En primer lugar, cabe recordar que el Tribunal de Justicia ha afirmado que, «[…] incluso en caso de exacta concordancia de las versiones lingüísticas, el Derecho [de la Unión] utiliza una terminología propia. Por lo demás, ha de subrayarse que los conceptos jurídicos no tienen necesariamente el mismo contenido en el Derecho [de la Unión] y en los diferentes Derechos nacionales». (36) Por lo tanto, la palabra «salida» en el artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen tendrá un significado autónomo en el Derecho de la Unión y ha de interpretarse de manera uniforme en todos los Estados miembros. No tiene necesariamente el mismo significado que en la legislación nacional. Además, no se sigue necesariamente que la «salida» en el Derecho de la Unión deba ser sinónimo de cruzar la frontera exterior geográfica de un Estado miembro según lo establecido por referencia al CNUDM. (37) En consecuencia, el hecho de que la frontera exterior Schengen y la frontera exterior geográfica pudieran coincidir carece de pertinencia.
57. Por lo tanto, discrepo de la alegación formulada por Alemania y los Países Bajos según la cual se desprende del código de fronteras Schengen que un nacional de un tercer país debe cruzar la frontera geográfica exterior de uno de los Estados miembros para salir del espacio Schengen a efectos del artículo 11, apartado 1, de ese Reglamento.
58. En segundo lugar, como señaló el Abogado General Fennelly en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Consejo, (38) en el cruce de una frontera deben diferenciarse dos aspectos. El primero de ellos es el hecho de salir del territorio de un Estado miembro en sentido físico, sin que haya de cruzarse necesariamente un punto de control fronterizo. El segundo es el hecho de salir del territorio Schengen en el sentido jurídico, cuando la persona interesada cruza un punto de control fronterizo y se somete a las inspecciones necesarias. (39) Todos estos procedimientos indicarán que la persona interesada también cruza físicamente la frontera exterior del espacio Schengen.
59. En este caso, el órgano jurisdiccional remitente solicita orientación específica en cuanto a si es necesario establecer que los marinos en cuestión cruzan la frontera exterior, tanto en el sentido físico como en el jurídico (en el mismo momento), para que se estampe un sello de salida en sus documentos de viaje.
60. Los nacionales de terceros países están sujetos a inspecciones exhaustivas en la salida, según lo establecido en el artículo 8, apartado 3, letra g), del código de fronteras Schengen. Estas incluyen la verificación de que la persona interesada está en posesión de un visado válido [artículo 8, apartado 3, letra h, inciso i)]. Dichas inspecciones comprenden parte del segundo aspecto: la confirmación de que el individuo sale del espacio Schengen en el sentido jurídico. Como explicó el Tribunal de Justicia en el asunto Comisión/Consejo, (40) un visado autoriza al titular a pasar el control fronterizo a la entrada, no solo a cruzar las fronteras geográficas de un Estado miembro. Cuando un nacional de un tercer país sale de un Estado miembro, el proceso de estampado de un sello en los documentos de viaje confirma que la persona que se marcha es la misma persona que entró en el espacio Schengen e indica que el período para el que se haya expedido el visado se ha respetado. Por lo tanto, el visado es un documento legal que permite y confirma el paso por un punto de control fronterizo en la frontera exterior.
61. El presente caso exige la valoración de un tercer aspecto (potencial). ¿Es también necesario establecer que la persona ha abandonado el territorio geográfico del Estado miembro tal como se delimita con arreglo al Derecho internacional?
62. Ese tercer aspecto me parece que desborda el marco del código de fronteras Schengen, que define la frontera exterior de los efectos de ese Reglamento en el artículo 2, apartado 2. El objetivo es controlar el cruce de las fronteras exteriores Schengen, y no la frontera geográfica como tal (cuando las dos no coincidan).
63. Me parece que la opción 1 hace demasiado hincapié en la ubicación física del nacional del tercer país en el ámbito geográfico del Estado miembro correspondiente, en lugar de evaluar la situación de esa persona en función de los objetivos de control de fronteras y la política de visados que se hallan en la raíz del código de fronteras Schengen en relación con el control de la circulación de los nacionales de terceros países que salen del espacio Schengen. Por tanto, no me parece que centrarse en la ubicación física de los marinos a costa de dar peso al sentido jurídico de salir por la frontera exterior que esa legislación pretende regular sea el enfoque correcto.
64. En este contexto, es importante tener en cuenta que, una vez que un marino se enrola como tripulación a bordo de un buque, no es su propio capitán. No controla cuándo está trabajando por turnos, cuándo descansa ni si (y en tal caso, cuándo y por cuánto tiempo) puede tomarse un permiso de tierra. No tiene voz para decidir si, durante su turno de servicio, el buque permanece donde está (atracado al costado del muelle o fondeado), se traslada a un atracadero diferente o abandona el puerto. Es decir, deja de poder decidir sobre su ubicación física. Como miembro de la tripulación de trabajo, está sujeto a las órdenes del capitán del buque.
65. Una analogía imperfecta tal vez podría ser útil en este caso. Imaginemos un pasajero aéreo (un nacional de un tercer país) que haya superado el control de seguridad y pasaportes y que haya abordado el vuelo a su destino. Al pasar el control de pasaportes, se estampó un sello de salida en su visado Schengen. Una vez que el pasajero se encuentra a bordo de la aeronave, deja de controlar su ubicación física. El comandante decidirá si el avión despega, y cuándo lo hace. Si hay un retraso del control del tráfico aéreo, el comandante decidirá si los pasajeros esperan pacientemente a bordo del avión o si (en caso de que el retraso vaya a prolongarse) son desembarcados y reembarcados más tarde. En el último caso, tras el desembarque, el pasajero estará de nuevo dentro del edificio de la terminal, si bien en la «zona de operaciones». Sería libre, si así lo decidiera, de pasar por el control de pasaportes de nuevo y volver a entrar al territorio del Estado miembro (en ese momento, se estamparía un nuevo sello de entrada en su visado Schengen). Pero, mientras permanezca en la «zona de operaciones», es evidente que ha salido —y ello con independencia del hecho de que ya no se encuentre a bordo de la aeronave, sino tomándose un café y un bocadillo en el edificio de la terminal—.
66. En tercer lugar, la opción 1 pasa por vincular el momento en que el marino sale del espacio Schengen a la fecha de salida del buque en el que está trabajando. A nivel práctico, eso conduce a la incertidumbre. Es posible identificar la fecha de salida prevista para el buque, pero no hay garantía de que vaya a salir, de hecho, en esa fecha. Factores tales como las condiciones meteorológicas y el avance de los trabajos a bordo pueden obligar a que se reprograme la fecha de salida.
67. La opción 1 es por lo tanto incompatible con la obligación establecida en el artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen de estampar sellos de salida sistemáticamente en los documentos de viaje. Si se introduce un criterio como «poco antes de la salida» (como sostiene la Comisión), esas palabras podrían muy fácilmente ser interpretadas de manera diferente en los distintos Estados miembros y, de hecho, por las autoridades de los diferentes puertos de un mismo Estado. Por lo tanto, tal condición sería incompatible con el establecimiento de una interpretación uniforme del artículo 11, apartado 1.
68. Cabe recordar que, según los hechos, hay aquí dos categorías de marinos. Algunos llegan por vía aérea, completan su turno de servicio a bordo y se marchan por vía aérea. Otros llegan por vía aérea, comienzan su turno de servicio a bordo y, antes de que haya terminado, se marchan por mar. La opción 1 conduce a una diferencia en el tratamiento entre las dos categorías de marinos. Parece que tal distinción no existía en el sistema anterior ya que ambas categorías obtenían sellos de salida en el punto de control fronterizo cuando se enrolaban como tripulación.
69. Además, como señalaron los marinos y operadores de los buques en la vista oral, en la opción 1 el hecho de que se estampe un sello de salida depende de si se puede acreditar que el buque en cuestión abandona efectivamente el espacio Schengen. Por lo tanto, los nacionales de terceros países que trabajan a bordo de un buque que abandone Róterdam con destino a Las Palmas (Islas Canarias y, por tanto, parte de España) no recibirían un sello de salida, ya que permanecen en el espacio Schengen. No obstante, los nacionales de terceros países que trabajan a bordo de un buque que abandone Róterdam con destino a El Cairo (Egipto) obtendrían un sello de salida (presumiblemente), en función del destino declarado del buque. A este respecto, han de recordarse las afirmaciones recogidas en el material preparatorio del código de fronteras Schengen según las cuales «habida cuenta de la definición de fronteras interiores y exteriores marítimas […], en principio, los puertos son siempre fronteras exteriores; así pues, todo barco debe ser controlado a cada entrada y a cada salida, ya que es imposible saber lo que pasa fuera de los puertos, ya sea en aguas territoriales, ya sea en aguas internacionales (embarque/desembarque de personas o bienes). […]». (41)
70. Por lo tanto, si la examinamos con mayor detenimiento, la interpretación propuesta en la opción 1 no es plenamente compatible con las obligaciones establecidas en el artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen. Cruzar la frontera exterior para salir del espacio Schengen no debe equipararse con cruzar los límites geográficos de un Estado miembro.
Opción 2
71. En la opción 2, los nacionales de terceros países salen del espacio Schengen cuando cruzan el punto de control fronterizo en el puerto y se enrolan como tripulación en el buque al que han sido asignados.
72. El artículo 11, apartado 1, del código de fronteras Schengen ha de interpretarse en el contexto de su artículo 2, apartado 2, que establece que las fronteras exteriores incluyen los «puertos marítimos». Consta que el puerto de Róterdam está comprendido en esa definición.
73. De conformidad con el artículo 3 del código de fronteras Schengen, el Reglamento se aplica a toda persona que cruce las fronteras (interiores y) exteriores de los Estados miembros. El principio general es que las fronteras han de cruzarse únicamente en los puntos de cruce fronterizo autorizados durante los horarios de apertura prefijados. A la entrada y a la salida, los nacionales de terceros países se someten a inspecciones exhaustivas según lo establecido en el artículo 8 del código de fronteras Schengen. El marco legislativo más general incluye el régimen de visados que determina las condiciones para la entrada y salida del espacio Schengen. Esas normas se complementan con los sistemas VIS y SIS, puesto que permiten a los Estados miembros llevar a cabo inspecciones para asegurar que las personas en cuestión no constituyen ninguna amenaza para el orden público, la seguridad interior y la salud pública de los Estados miembros (considerando 6). Esas inspecciones se llevan a cabo en el paso fronterizo. (42)
74. Por otra parte, en virtud del artículo 5, apartado 1, del código de fronteras Schengen, las fronteras exteriores solo podrán cruzarse por los pasos fronterizos. No hay nada que indique que las circunstancias controvertidas en el procedimiento principal den lugar a ninguna de las salvedades establecidas en el artículo 5, apartado 2, incluyendo las que se refieren específicamente a los marinos [artículo 5, apartado 2, letra c)]. (43)
75. Por lo tanto, la opción 2 no menoscaba los objetivos del código de fronteras Schengen. Los marinos aceptan que están sujetos a las reglas normales: deben tener visados y documentos de viaje válidos; deben atravesar un paso fronterizo y someterse a los controles fronterizos de entrada y salida, y sus documentos deben ser sellados de conformidad con el código de fronteras Schengen. Por lo tanto, no surge ninguna cuestión de inmigración ilegal. Los marinos interesados siguen de alta y dentro del sistema en todo momento. (44) El único problema es el momento y el lugar en que se han de realizar los controles fronterizos. En términos económicos, sin embargo, esta cuestión es muy importante para los marinos y los operadores.
76. Considero que la opción 2 es preferible a la opción 1.
77. En primer lugar, la opción 2 es coherente con el tenor, la estructura y los objetivos del código de fronteras Schengen; en particular, tiene en cuenta la definición del artículo 2, apartado 2, según la cual un puerto puede constituir la frontera exterior de un Estado miembro, y la regla de que las fronteras exteriores deben cruzarse únicamente en los pasos fronterizos; el puerto de Róterdam es uno de esos puntos. La opción 1 no satisface ese criterio.
78. En segundo lugar, la opción 2 conduce a la vez a una interpretación uniforme y a una aplicación uniforme del código de fronteras Schengen en todos los Estados miembros. Las inspecciones pueden llevarse a cabo en el paso fronterizo (en casos como este, en el puerto) donde los nacionales de terceros países en cuestión se enrolen como tripulación y suban a bordo del buque. Los sellos se pueden estampar sistemáticamente de conformidad con el artículo 11, apartado 1, en ese momento.
79. En tercer lugar, la opción 2 crea menos anomalías que la opción 1, ya que el momento y el lugar de estampado de los sellos en los documentos de viaje está determinado.
80. En cuarto lugar, existe la ventaja práctica de que todos los marinos serían tratados de la misma manera. No se hace distinción alguna entre quienes se marchan por vía aérea tras finalizar su trabajo y quienes navegan en el buque cuando este zarpa del puerto.
81. Por último, cabe recordar que el órgano jurisdiccional remitente señala que las autoridades portuarias de Róterdam previamente estampaban el sello de salida en los documentos de viaje de marinos tales como los demandantes en el procedimiento principal en el momento en que se enrolaban como tripulación; pero que la práctica cambió a principios de 2016. No está claro lo que impulsó el cambio. No ha habido ninguna insinuación de que se basara en razones que tuvieran que ver con la aplicación del Derecho de la Unión. El órgano jurisdiccional remitente indica que la nueva práctica está fuera de sintonía con otros puertos marítimos en los Países Bajos que forman parte de la frontera exterior, así como otros puertos semejantes de otros Estados miembros. La nueva práctica parece, por tanto, dar lugar a distorsiones que resultan potencialmente contrarias a los objetivos expresados en el considerando 17 del código de fronteras Schengen (evitar obstáculos significativos, entre otros, al comercio).
Conclusión
82. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) de la siguiente manera:
«En circunstancias en las que un marino nacional de un tercer país llega a un Estado miembro por vía aérea y posteriormente se enrola como tripulación a bordo de un buque ya atracado en un puerto que constituye una frontera exterior en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen), el artículo 11, apartado 1, de ese Reglamento debe interpretarse en el sentido de que el interesado sale del espacio Schengen cuando se enrola como tripulación, aunque no pueda acreditarse el momento en que el buque en cuestión abandona el puerto.»