KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ELEANOR SHARPSTON
esitatud 17. oktoobril 2019(1)
Kohtuasi C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
versus
J. jt,
menetluses osalesid:
C. ja H. jt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Määruse (EL) 2016/399 artikli 11 lõige 1 – Mõiste „väljumine“ tähendus – Välispiirikontroll – Meremeeste reisidokumentide tembeldamine – Templi löömise aeg – Schengeni alalt lahkumise hetk
1. Käesolevas eelotsusetaotluses palub Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtult suuniseid selle kohta, kuidas on õige tõlgendada määrust (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju.(2) Ta soovib kindlaks teha, mida tähendab sõna „väljumine“ seoses liikmesriikide pädevate ametiasutuste kohustusega lüüa kolmandate riikide kodanike reisidokumentidele väljumistempel, kui nad ületavad välispiiri ja lahkuvad Schengeni alalt.
2. Kõik põhikohtuasjas osalevad kolmanda riigi kodanikud töötavad meremeestena. Nad saabuvad Schengeni alale lennutranspordiga ja lähevad seejärel laevadele, mille laevapere liikmeks nad on juba määratud. Laevad on enne kõnealuste meremeeste saabumist sadamas pikaks ajaks sildunud. Vaja on kindlaks teha, kas kõnealused meremehed väljuvad Schengeni alalt sel hetkel, kui nad laevapere liikmena laevale registreeruvad (või munsterdavad), või alles siis, kui laev, mille pardal nad töötavad, sadamast lahkub.
ÜRO mereõiguse konventsioon
3. ÜRO mereõiguse konventsiooni (edaspidi „konventsioon“) artiklis 2 on sätestatud:
„1. Rannikuriigi suveräänsus laieneb lisaks tema maismaaterritooriumile ja sisevetele ning saarestikuriigi puhul tema arhipelaagivetele ka külgnevale merealale, mida nimetatakse territoriaalmereks.
2. Suveräänsus laieneb nii territoriaalmere kohal asuvale õhuruumile kui ka territoriaalmere põhjale ning selle all asuvale maapõuele.
3. Suveräänsuse teostamine territoriaalmere üle toimub kooskõlas konventsiooni ja teiste rahvusvahelise õiguse normidega.“
4. Artikli 3 kohaselt võib iga riik kehtestada oma territoriaalmere laiuse, mis ei ületa 12 meremiili madalaimast mõõnajoonest piki rannikut.
Euroopa Liidu õigus
Schengeni süsteem: ülevaade
5. Schengeni süsteemi põhiaspektid on: kontrolli kaotamine osalisriikide vahelistel sisepiiridel;(3) nendes riikides õiguspäraselt elavate või neid õiguspäraselt külastavate isikute vabadus nende riikide vahel liikuda; ja ühised lühiajaliste viisade andmise põhimõtted. Schengeni süsteemi eeskirjad nähti algul ette Schengeni lepingus ja selle üksikasjalikes rakendusaktides.(4) Schengeni piirieeskirjade kohaldamist täiendab Schengeni infosüsteem (edaspidi „SIS“), s.o süsteem, mille alusel antakse hoiatusteateid riiki sisenemise või riigis viibimise keelamiseks kolmandate riikide kodanike suhtes, keda ei tohiks põhimõtteliselt Schengeni alale lasta.(5) Samuti on Euroopa Liit vastu võtnud määruse (EL) 2017/2226,(6) millega on muu hulgas sisse seatud riiki sisenemise ja riigist lahkumise andmete süsteem, kuhu salvestatakse kõik kolmandate riikide kodanike piiriületused Schengeni välispiiridel, et teha kindlaks, kas nad on viibinud sellel alal lubatust kauem.
6. Schengeni konventsioonis (3. peatükk, artiklid 9–18) olid algul ette nähtud viisad.(7) Viisade taotlemise süsteemi toetab määrusega (EÜ) nr 767/2008(8) sisse seatud viisainfosüsteem (edaspidi „VIS“). Määruses (EÜ) nr 539/2001(9) on loetletud riigid, mille kodanikel on või ei ole vaja Schengeni alale sisenemiseks viisat.
Schengeni piirieeskirjad
7. Asjakohased on järgmised Schengeni piirieeskirjade põhjendused:
– ELTL artikli 77 alusel meetmete vastuvõtmine, et tagada kontrolli puudumine isikute suhtes sisepiiride ületamisel, on osa liidu eesmärgist luua sisepiirideta ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine;(10)
– ühtne välispiiride ületamise poliitika on meede, millega kindlustatakse Euroopa Liidus sellise ala loomine, kus isikud võivad vabalt liikuda;(11)
– ühismeetmed seoses isikutepoolse sisepiiride ületamisega ja välispiirikontrolliga peaksid kajastama Schengeni õigustikku;(12)
– piirikontroll ei ole üksnes nende liikmesriikide huvides, kelle välispiiril seda teostatakse, vaid kõigi liikmesriikide huvides, kes on kaotanud piirikontrolli sisepiiridel. Piirikontroll peaks aitama võidelda ebaseadusliku sisserände ja inimkaubandusega ning vältida ohtu liikmesriikide sisejulgeolekule, avalikule korrale, rahvatervisele ja rahvusvahelistele suhetele;(13)
– liikmesriigid peaksid tagama, et kontrollimise kord ei tõkestaks välispiiridel oluliselt kaubandust ega sotsiaalset ja kultuurialast lävimist.(14)
8. Schengeni piirieeskirjade artikli 1 kohaselt nähakse ette piirikontrolli puudumine isikute suhtes, kes ületavad liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire, ning Schengeni ala välispiire ületavate isikute piirikontroll.
9. Artiklis 2 on määratletud järgmised mõisted:
„2) „välispiirid“ – liikmesriikide maismaapiirid, sealhulgas jõe‑ ja järvepiirid, merepiirid ning liikmesriikide lennujaamad, jõe‑, mere‑ ja järvesadamad, kui need ei ole sisepiirid;
[…]
6) „kolmanda riigi kodanik“ – isik, kes ei ole liidu kodanik ELTL artikli 20 lõike 1 tähenduses ning kes ei ole hõlmatud [artikli 2] punktiga 5;[(15)]
[…]
8) „piiripunkt“ – koht, mille kaudu pädevad asutused lubavad ületada välispiiri;
[…]
10) „piirikontroll“ – vastavalt [Schengeni piirieeskirjadele] ja [nendes] sätestatud eesmärkidel piiril teostatav tegevus, mis igast muust põhjusest sõltumata leiab aset ainult piiriületamise kavatsuse või piiriületamise korral ning koosneb kontrollidest ning patrull‑ ja vaatlustegevusest;
11) „kontrollid piiril“ – piiripunktis teostatavad kontrollid tagamaks, et isikutel, sealhulgas nende transpordivahenditel ja nende valduses olevatel esemetel võib lubada siseneda liikmesriigi territooriumile või sealt lahkuda“.
10. Artiklis 3 on sätestatud, et Schengeni piirieeskirju kohaldatakse kõigi liikmesriikide sise‑ või välispiire ületavate isikute suhtes.(16)
11. II jaotise pealkiri on „Välispiirid“. Selle jaotise I peatükis („Välispiiride ületamine ja sisenemise nõuded“) on artikli 5 lõikes 1 sätestatud, et välispiire võib ületada ainult piiripunktide kaudu nende kindlaksmääratud lahtiolekuajal. Artikli 5 lõike 2 punktis c on sätestatud teatavad erandid sellest nõudest seoses konkreetset liiki piiridega (nagu merepiir) ja isikutega (sealhulgas meremeestega).(17)
12. Kolmandate riikide kodanike suhtes kehtivad artiklis 6 sätestatud sisenemisnõuded. Nende hulka kuulub kehtiva reisidokumendi valdamine; (vajadusel) kehtiv viisa; kavatsetava viibimise eesmärgi ja tingimuste tõendamine; selle tõendamine, et nende kohta ei ole kantud SISi hoiatust sisenemise keelamise eesmärgil, ja et nad ei ohusta ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist või rahvusvahelisi suhteid.(18)
13. Artikli 8 lõikes 1 on sätestatud, et välispiiri ületamist kontrollivad piirivalveametnikud vastavalt Schengeni piirieeskirjade II peatükile („Välispiirikontroll ja sisenemiskeeld“). Artikli 8 lõike 3 kohaselt tuleb kolmandate riikide kodanikel Schengeni alale sisenemisel ja sealt väljumisel läbida põhjalik kontroll. Selle käigus kontrollitakse, et asjaomasel isikul oleks piiriületuseks vajalik kehtiv dokument, autentsed reisidokumendid, ja (võimaluse korral) seda, et ta ei ohusta tõenäoliselt ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist ega rahvusvahelisi suhteid. Põhjalik kontroll väljumisel võib hõlmata selle kontrollimist, et isikul on kehtiv viisa ja et ta ei ole viibinud Schengeni alal maksimaalselt lubatust kauem, ning päringuid asjakohaste hoiatusteadete süsteemis.(19)
14. II peatükis on artiklis 11 sätestatud:
„1. Kolmandate riikide kodanike reisidokumentidesse lüüakse sisenemisel ja väljumisel korrapäraselt templeid. Eelkõige lüüakse sisenemis‑ ja väljumistempel:
a) kehtivat viisat sisaldavatesse dokumentidesse, mis võimaldavad kolmandate riikide kodanikel piiri ületada;
[…]
3. Sisenemis‑ ega väljumistemplit ei lööda:
[…]
c) nende meremeeste reisidokumentidesse, kes viibivad liikmesriigi territooriumil ainult siis, kui nende laev teeb seal lühiajalise peatuse, ja kui nad viibivad selle sadama piirkonnas, kus nende laev peatub;
d) nende merematkelaevade meeskonna ja reisijate reisidokumentidesse, mille suhtes ei kohaldata kontrolle piiril vastavalt VI lisa punktile 3.2.3;
[…]“.
15. Artikli 19 (mis on IV peatüki „Piiril teostatavate kontrollide erieeskirjad“ osa) kohaselt kehtivad VI lisa punktis 3 ette nähtud kontrolli suhtes merepiiride erieeskirjad. Üldises kontrolli korras on sätestatud: „Laevade kontroll toimub saabumise või lahkumise sadamas, laeva vahetus läheduses selleks spetsiaalselt ettenähtud alal või laeva pardal territoriaalvetes, nagu see on määratletud [konventsioonis]. Liikmesriigid võivad sõlmida kokkuleppeid, mille kohaselt võib kontrolli siiski teostada ka piiri ületamisel või laeva saabumisel või lahkumisel kolmanda riigi territooriumil […]. [Teiste seas kapten] koostab meeskonna ja reisijate nimekirja, mis sisaldab rahvusvahelise mereliikluse hõlbustamise konventsiooni(20) vormides nr 5 (meeskonna nimekiri) ja nr 6 (reisijate nimekiri) nõutavat teavet ning võimaluse korral isikute viisa või elamisloa numbrit. […]“(21)
16. Artikli 20 ja VII lisa punkti 3 kohaselt kohaldatakse meremeeste kontrollimisel erieeskirju: „Erandina artiklitest 5 ja 8 võivad liikmesriigid lubada meremeestel, kellele on vastavalt [rahvusvahelisele õigusele(22)] ja asjakohastele siseriiklikele õigusaktidele välja antud meremehe isikut tõendav dokument, siseneda piiripunkti läbimata liikmesriikide territooriumile või liikmesriikide territooriumilt oma laevale naastes väljuda, minnes maale viibimiseks selle sadama territooriumil, kus nende laev randub, või sellega piirnevates haldusüksustes viibimiseks, tingimusel et nad on kantud oma laeva meeskonna nimekirja, mis on eelnevalt esitatud pädevatele asutustele kontrollimiseks.“
Viisaeeskiri
17. Määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri,(23) artikli 1 lõikes 1 on sätestatud, et viisaeeskirjaga kehtestatakse menetlused ja tingimused viisade andmiseks liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või kavandatud viibimiseks liikmesriikide territooriumil kestusega kuni 90 päeva mis tahes 180‑päevase ajavahemiku jooksul.(24)
18. Artikli 2 punkti 2 alapunktis a on „viisa“ määratletud kui „liikmesriigi antud luba […] liikmesriikide territooriumi läbimiseks transiidi eesmärgil või seal kavandatud viibimiseks kestusega kuni 90 päeva mis tahes 180‑päevase ajavahemiku jooksul“.
19. Artikli 35 kohaselt võidakse erandjuhtudel anda viisasid piiripunktis.
20. Artiklis 36 on sätestatud, et meremehele, kellel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa, võib anda viisa Schengeni ala piiril transiidi eesmärgil, kui ta vastab artikli 35 lõikes 1 sätestatud tingimustele ja ületab kõnealuse piiri selleks, et minna esimest korda või taas laevale, kus ta töötab meremehena, või tulla laevalt, kus ta töötas meremehena. Viisa andmisel peavad pädevad ametiasutused täitma viisaeeskirja IX lisa nõudeid.(25)
Direktiiv 2010/65/EL
21. Direktiivi 2010/65/EL, milles käsitletakse liikmesriikide sadamatesse sisenevate ja neist väljuvate laevade teavitusformaalsusi,(26) eesmärk on lihtsustada, ühtlustada ja muuta selgemaks meretranspordile kohaldatavat haldusmenetlust ja teavitusformaalsusi, standardiseerides liikmesriikide sadamatesse sisenevate ja neist väljuvate laevade elektroonilise teabeedastuse.
22. Artikli 7 kohaselt tuleb liikmesriikidel tunnustada teavitusformaalsuste täitmiseks FAL vorme. Direktiivi lisas on näidatud, milline teave tuleb FAL vormil nende formaalsuste täitmiseks esitada. Selle teabe hulka kuulub liikmesriikide sadamatesse sisenevatest ja neist väljuvatest laevadest teatamine (A osa punkt 1); isikute kontrollimine piiril vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklis 8 sätestatule (A osa punkt 2); ning munsterroll (B osa punkt 5).
Faktilised asjaolud, menetluskäik ja eelotsuse küsimus
23. Eri kuupäevadel ajavahemikus 2016. aasta jaanuarist märtsini sisenes Schipholi lennujaamas Madalmaadesse mitu kolmandate riikide kodanikku, kes sõitsid Rotterdami sadamasse. Kõik asjaomased isikud olid võetud tööle laevapere liikmeteks laevadele, mis olid juba sildunult Rotterdamis. Need isikud sõitsid Schipholi lennujaamast sadamasse, kus nad registreerusid laevapere liikmetena samal päeval, mil nad Madalmaadesse saabusid. Asjaomased laevad pidid suunduma avamerele ja lahkuma Madalmaade territoriaalvetest ajal, mis ei olnud nende meremeeste Madalmaadesse saabumise kuupäeval teada.
24. Mõni nendest meremeestest töötas kogu lepinguperioodi kestel laevadel, kui need olid sildunult Rotterdami sadamas. Kui nende kohustused laeval lõppesid, lahkusid nad Schipholi lennujaama kaudu lennukiga Madalmaadest (ja nii ka Schengeni alalt). Teised, olles töötanud laevadel, kui need olid sildunult Rotterdami sadamas, jäid laevale ja lahkusid Madalmaade territoriaalvetest selle laeva pardal laevapere liikmetena.
25. Need meremehed olid ehitusspetsialistid, kelle töö hõlmas muu hulgas naftaplatvormide ja torujuhtmete rajamist merre. Samuti hõlmas nende töö dokis oleva laeva ettevalmistamist uueks mereteekonnaks. Töö kestus ja laeva sadamas oleku kestus olenesid töö mahust ja sellest, mis laevaga oli tegu. Niisugune töö‑ ja töösuhtepraktika ei olnud uus. Meremehed palusid Rotterdami sadamapolitseil (Zeehavenpolitie Rotterdam; edaspidi „ZHP“) lüüa nende reisidokumentidele väljumistemplid. Kuni 2016. aastani olid meremehed alati saanud oma reisidokumentidele väljumistempli siis, kui nad Rotterdamis laevapere liikmetena registreerusid (edaspidi „endine praktika“).
26. Hiljem keeldus ZHP kõiki niisuguseid palveid täitmast põhjendusel, et ei ole võimalik kindlaks teha, millal laev sadamast lahkub (edaspidi „uus praktika“).
27. Kolmandate riikide kodanikena said meremehed Schengeni piirieeskirjade kohaselt viibida Schengeni alal kuni 90 päeva 180‑päevase ajavahemiku jooksul.(27) Meremehed märkisid, et uue praktika tagajärjel vähenes neile lubatud Schengeni alal viibimise aeg võrreldes endise praktikaga, sest selle 90 päeva sisse arvatakse nüüd ka laevapere liikmena laeval töötatud aeg. Endise praktika kohaselt ei võetud laeva pardal töötatud aega arvesse ega arvatud seega ka 90 päeva sisse. Samuti, kuna nad peavad enne Schengeni alale naasmist 180 päeva ootama, töötavad nad vähem ja nende sissetulek on seetõttu väiksem.(28)
28. Juulis 2016 jättis Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (julgeoleku‑ ja justiitsasjade riigisekretär; edaspidi „Staatssecretaris“) vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata eri reederite (C. ja H. ja teised, edaspidi „reederid“) vaided ZHP otsuse peale keelduda väljumistempleid löömast. Samuti jättis Staatssecretaris põhjendamatuse tõttu rahuldamata meremeeste (J. ja teised) endi esitatud vaided.
29. Nelja kohtuotsusega, mis tehti 17. mail 2017, jättis Rechtbank Den Haag (Haagi esimese astme kohus, Madalmaad) põhjendamatuse tõttu rahuldamata reederite kaebused Staatssecretarise otsuse peale. Meremeeste kaebused luges nimetatud kohus aga põhjendatuks ja rahuldas need. Seejärel esitas Staatssecretaris eelotsusetaotluse esitanud kohtule nende kohtuotsuste peale apellatsioonkaebuse, reederid aga vastuapellatsioonkaebuse.
30. Eelotsusetaotluses on märgitud, et Rotterdami sadam on osa Schengeni ala välispiirist Schengeni piirieeskirjade tähenduses ja selles sadamas on pikemaks ajaks sildunult keskeltläbi 160 laeva aastas. Ta märgib, et Madalmaade kuninglik reederite ühing (Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders) on juhtinud tähelepanu, et teised Euroopa sadamad löövad meremeeste reisidokumentidesse lahkumistempli siis, kui need meremehed laevale registreeruvad. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lükkas sõnaselgelt tagasi Staatssecretarise väite, et ZHP kolleegid teistes liikmesriikides ei löö tingimata väljumistemplit sel ajal, kui laevapere liikmed laevale registreeruvad.
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendas seisukohta, et kui aeg, millal meremehed Schengeni piirieeskirjade tähenduses Schengeni alalt väljuvad, määratakse eri liikmesriikide sadamates erinevalt, tekitaks see liidu avameretööstuse konkurentsi moonutusi.
32. Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et põhikohtuasjas vaidluse lahendamiseks on vaja paluda Euroopa Kohtult suuniseid Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 tõlgendamise, eriti selles sättes kasutatud mõiste „väljumine“ tähenduse kohta. Nii on ta esitanud Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [Schengeni piirieeskirjade] artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanik, kes on Schengeni alale sisenenud näiteks rahvusvahelise lennujaama kaudu, väljub Schengeni alalt Schengeni piirieeskirjade tähenduses niipea, kui ta on meremehena munsterdatud välispiiril asuvas sadamas paiknevale laevale, olenemata sellest, kas ja millal ta koos laevaga sellest sadamast lahkub? Või peab selleks, et tegemist oleks väljumisega, olema esmalt kindlaks tehtud, et meremees koos asjaomase laevaga sadamast lahkub, ning kui see on nii, siis kas laeva lahkumiseks sadamast kehtib teatav tähtaeg ning millal tuleb väljumistempel sellisel juhul lüüa? Või loetakse Schengeni alalt „väljumiseks“ mõnda teist ajahetke, mille suhtes võivad kehtida teistsugused tingimused?“
33. Oma kirjalikud seisukohad on esitanud J. ja teised ning C. ja H. ja teised (meremehed ja laeva reederid), Saksamaa, Kreeka ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon. Needsamad menetlusosalised viibisid 6. juunil 2019 kohtuistungil ja esitasid oma suulised seisukohad.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
34. Millisel hetkel tuleb põhikohtuasja konkreetsetel asjaoludel lüüa meremeeste reisidokumentidele Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 kohaselt väljumistempel? Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole täpsustanud, mis kodakondsuses on asjaomased meremehed, näib faktiliste asjaolude kirjelduse põhjal, et nad on kõik määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 1 ja I lisa kohaldamisalasse kuuluvad kolmandate riikide kodanikud. Seega on nad isikud, kellel peab olema liikmesriikide välispiiri ületamisel viisa.(29) Iga niisugune viisa tuleb Schengeni alale sisenemisel ja sealt väljumisel esitada kontrollimiseks ja tembeldamiseks.(30)
35. Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 3 on ette nähtud teatavad konkreetsed erandid nendest eeskirjadest. Artikli 11 lõike 3 punkti c kohaselt ei tule sisenemis‑ ega väljumistemplit lüüa nende meremeeste reisidokumentidesse, kes viibivad liikmesriigi territooriumil ainult siis, kui nende laev teeb seal lühiajalise peatuse ja (kes viibivad) selle sadama piirkonnas. Kõik menetlusosalised on nõus, et see erand ei ole käesoleval juhul kohaldatav.
36. Nõustun selle seisukohaga.
37. Mulle näib, et artikli 11 lõike 3 punktis c ette nähtud erand on kohaldatav meremeestele, kui nad saabuvad Schengeni alal sadamas sildunud laeva pardale. Seejärel võivad nad taotleda ja saada maalemineku loa. Selline personal kuulub Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 3 sätestatud erandi ning sama määruse artiklis 20 ja VII lisa punktis 3 ette nähtud erandi kohaldamisalasse. Põhikohtuasjas aga jäävad asjaomaste meremeestega seotud faktilised asjaolud nende sätete kohaldamisalast välja. Nad ei sõitnud Rotterdami sadamasse laeva pardal. Nad jõudsid Madalmaadesse õhutsi, saabudes Schipholi lennujaama.
38. Seega ei püüa meremehed selles menetluses tugineda Schengeni piirieeskirjade maalemineku lubade erikorrale. Nad ületavad välispiiri Rotterdami sadamas, et registreeruda töötama laevapere liikmetena. See, kui nad lahkuvad, et kasutada sadama piirkonnas osutatavaid teenuseid, ei anna neile ajutist vabastust kohustuste täitmisest laeva pardal.
39. Samuti näib mulle, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul on õigus, et viisaeeskirja artiklid 35 ja 36 (mis reguleerivad viisade andmist välispiiridel) ei ole Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 tõlgendamisel käesolevas asjas vaidluse all oleva küsimuse lahendamiseks olulised. Viisaeeskirja artikli 35 kohaselt võivad pädevad ametiasutused erandjuhtudel anda viisasid välispiiril. Viisaeeskirja artiklis 36 ja IX lisas on konkreetselt ette nähtud välispiiril selliste viisade andmine läbisõidul olevatele meremeestele. Ent põhikohtuasjas ei ole küsimus transiidiviisade andmises. Küsimus on hoopis selles, kas nende reisidokumentidesse oleks tulnud lüüa väljumistempel sel ajal, kui nad laevapere liikmetena registreerusid. Nendel asjaoludel ei ole mingit pistmist sellega, kas asjaomased meremehed olid Madalmaades läbisõidul.
40. Seetõttu ei viita ma Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 kasutatud mõiste „väljumine“ tähendust analüüsides enam meremeeste maalemineku lubade erikorrale ega läbisõidul olevatele meremeestele välispiiril viisade andmise korrale.
Sisu
41. Mida tähendab „väljumine“ Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 mõistes?
42. See küsimus tekib konkreetselt seoses meremeestega, kes saabuvad liikmesriiki õhutsi. Nad reisivad oma laevale, mis on juba sildunud Schengeni välispiiri osaks olevas sadamas. Nad registreeruvad töötama sildunud laeval teatava perioodi vältel laevapere liikmetena. Mõni neist naaseb õhutsi kolmandasse riiki. Teised jätkavad laeval töötamist, kui see lahkub sadamast (ja peagi pärast seda ka Madalmaade territoriaalvetest). Samuti palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid selle kohta, kuidas kohaldada Schengeni piirieeskirju eeldusel, et meremehed väljuvad Schengeni alalt alles siis, kui on teada kuupäev, mil laev, millel nad töötavad, sadamast lahkub.
43. Kolmandate riikide kodanikud ja reederid märgivad, et niisugustel asjaoludel „väljuvad“ meremehed Schengeni alalt siis, kui nad ilmuvad piiripunkti ja registreeruvad meresadamas, näiteks Rotterdamis sildunud laeva laevapere liikmeteks. Kreeka valitsus toetab seda seisukohta.
44. Saksamaa, Madalmaad ja komisjon selle seisukohaga ei nõustu.
45. Saksamaa valitsus väidab, et meremehed „väljuvad“ Schengeni alalt alles siis, kui laev, millele nad on registreerunud, tegelikult sadamast lahkub. Seega tuleb väljumistempel meremehe reisidokumenti lüüa alles siis, kui lahkumise kuupäev on teada. Ka Madalmaade valitsus on seisukohal, et laevapere liikmeks registreerumine ja sadama maismaa-alalt lahkumine laeva pardal töötamise eesmärgil ei ole Schengeni alalt „väljumine“ Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 tähenduses. Schengeni alalt lahkumiseks peab kolmanda riigi kodanik ületama ühe Schengeni riigi geograafilise välispiiri. Väline merepiir on ette nähtud konventsiooni alusel ja paikneb 12 meremiili kaugusel rannajoonest.(31) Väljumistempli saamiseks peab meremees tõendama, et ta lahkub asjaomasel laeval Schengeni alalt ja laev annab otsad lahti (või hiivab ankru)(32) lühikese aja jooksul pärast lahkumistempli löömist.
46. Komisjon märgib, et laevapere liikmena registreerudes ei välju meremees Schengeni alalt Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõike 1 tähenduses. Esmalt peab olema tõendatud, et asjaomane meremees lahkub laeva pardal sadamast, ning asjakohane tempel tuleb tema reisidokumenti lüüa alles siis, kui laeva otsad varsti lahti antakse.
47. Eelotsusetaotluses sisalduvast teabest ning meremeeste ja laeva reederite vastustest küsimustele, mida Euroopa Kohus kohtuistungil esitas, nähtub, et harilikult sõitsid meremehed Rotterdami sadamasse samal päeval, mil nad õhutsi Madalmaadesse saabusid ja sissesõidutempli said. Endise praktika kohaselt registreerusid nad laevapere liikmetena, said ZHP‑lt väljumistempli ja läksid – kõike seda samal päeval – laevale, mis oli pikaks ajaks sildunud. Seega ei ületanud nende Madalmaades viibitud aeg Schengeni piirieeskirjade ja viisaeeskirja arvestuses kunagi ühte päeva. Uue praktika kohaselt on sissesõidutempli löömise aeg sama (saabumisel), väljumistempel lüüakse aga alles siis, kui meremehe tööperiood laeval on lõppenud või kui laev, millel ta töötab, valmistub otsi lahti andma. Meremehe jaoks oli tulemus selline, et ta on ära kasutanud suure osa viisaeeskirjaga lubatud 90 päevast 180‑päevase ajavahemiku jooksul.(33) Selle tagajärjel said nad töötada väiksema arvu perioode, mistõttu nende sissetulek kahanes.
Mõiste „väljumine“ tõlgendus
48. Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 on ette nähtud, et kolmandate riikide kodanike reisidokumentidesse tuleb lüüa nende Schengeni alale sisenemisel ja sealt väljumisel korrapäraselt templid. Mõisteid „sisenemine“ ja „väljumine“ ei ole selles määruses määratletud.
49. Eelotsusetaotluse esitanud kohus alustab oma hinnangut artikli 11 lõike 1 kohta eri keeleversioonide võrdlusest. Ta järeldab, et inglis‑, prantsus‑, saksa‑ ja hollandikeelsete versioonide kaalumine ei anna mingit märki sõna „väljumine“ tähenduse kohta. Kuna selle sätte eri keeleversioonide vahel, millega olen tutvunud,(34) ilmseid lahknevusi ei ole, ei hakka ma seda aspekti edasi käsitlema.
50. Nagu Euroopa Kohus on järjepidevalt märkinud, tuleb seadusandlikus aktis kasutatud termini tähenduse kindlaksmääramisel lähtuda selle tähendusest tavakeeles, võttes samas arvesse termini kasutamise konteksti ja nende sätete eesmärke, mille osaks see on. Sõna „väljumine“ tavapärane tähendus on kusagilt „välja minemine või ära minemine“. Samuti käsitatakse sõna „väljumine“ (inglise keeles exit) kui „luba riigist lahkuda“.(35)
51. Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 kasutatud sõna „väljumine“ tähenduse kohta on väljendatud kahte lahknevat seisukohta. Saksamaa, Madalmaad ja komisjon on seisukohal, et piiripunktis laevapere liikmena laevale registreerumine ei kujuta endast Schengeni alalt väljumist. Saksamaa ja Madalmaad lisavad, et väljumiseks peavad meremehed asjaomase laeva pardal füüsiliselt ületama geograafilise välise merepiiri (edaspidi „esimene võimalus“).
52. Põhikohtuasja kaebajad (nii meremehed kui ka reederid), keda toetab Kreeka, väidavad, et registreerudes väljuvad meremehed Schengeni alalt. Seepärast tuleb väljumistempel nende reisidokumentidesse lüüa sellel hetkel (edaspidi „teine võimalus“). Mulle näib, et sõna „väljumine“ tähendus tavakeeles võib mõeldavalt hõlmata mõlemat võimalust. Seega on tõlgendusel määravad kontekst ja Schengeni piirieeskirjade seadusandlik süsteem.
53. Analüüsin kõigepealt esimest võimalust.
Esimene võimalus
54. Esimese võimaluse selge veetlus seisneb selles, et see seob Schengeni alalt väljumise asjaomase isiku füüsilise asukohaga. Selle loogika kohaselt ei ole meremees, niikaua kui ta asub füüsiliselt Rotterdami sadamas – kõndigu ta kail või selle kai ääres sildunud laeval või töötagu 50 meetri kaugusel vees ankrus oleval laeval –, Madalmaadest „lahkunud“. Seetõttu ei ole tal õigus saada viisa juurde väljumistemplit, sest ta kasutab jätkuvalt oma viisat liidu liikmesriigi külastamiseks.
55. Lähemal vaatlusel aga tekitab see lihtne, „füüsilisel kohalolekul“ põhinev lähenemine õigusküsimusele raskusi.
56. Esiteks meenutan Euroopa Kohtu sõnu: „Isegi kui keeleversioonid täielikult kattuvad, [on] [liidu] õiguses kasutatav terminoloogia […] talle eriomane ning õigusmõistetel ei ole [liidu] õiguses ja eri liikmesriikide õiguses tingimata sama sisu.“(36) Seega on Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 kasutatud sõnal „väljumine“ liidu õiguses autonoomne tähendus ja seda tuleb liikmesriikides ühetaoliselt tõlgendada. Sellel ei ole liikmesriigi õiguses tingimata sama tähendus. Samuti ei tulene sellest tingimata, et sõna „väljumine“ peab liidu õiguses tingimata tähendama liikmesriigi geograafilise välispiiri ületamist, nagu on konventsiooni alusel ette nähtud.(37) Seega ei ole oluline, kas Schengeni välispiir ja geograafiline välispiir juhtumisi kattuvad.
57. Seetõttu ei nõustu ma Saksamaa ja Madalmaade väitega, et Schengeni piirieeskirjadest tulenevalt peab kolmanda riigi kodanik samade eeskirjade artikli 11 lõike 1 tähenduses Schengeni alalt väljumiseks ületama ühe liikmesriigi geograafilise välispiiri.
58. Teiseks, nagu kohtujurist Fennelly oma ettepanekus kohtuasjas komisjon vs. nõukogu(38) märkis, tuleb isiku piiriületuse korral eristada kahte aspekti. Esimene aspekt seisneb füüsilises väljumises liikmesriigi territooriumilt, kusjuures seda ei pea tingimata tegema piiripunktis. Teine aspekt seisneb õiguslikus mõttes väljumises Schengeni alalt, kui asjaomane isik ületab piiri piiripunktis ja läbib vajaliku kontrolli.(39) Kõikidest neist toimingutest nähtub, et asjaomane isik ületab Schengeni ala välispiiri ka füüsiliselt.
59. Käesoleval juhul palub eelotsusetaotluse esitanud kohus konkreetseid suuniseid küsimuses, kas asjaomaste meremeeste reisidokumentidesse väljumistempli saamiseks on vaja tõendada, et nad ületavad välispiiri (ühel ja samal hetkel) nii füüsiliselt kui ka õiguslikult.
60. Nagu Schengeni piirieeskirjade artikli 8 lõike 3 punktis g on ette nähtud, peavad kolmandate riikide kodanikud Schengeni alalt väljudes läbima põhjaliku kontrolli. Selle käigus kontrollitakse, kas asjaomasel isikul on kehtiv viisa (artikli 8 lõike 3 punkti h alapunkt i). See kontroll hõlmab osa nimetatud teisest aspektist: kinnitust, et isik õiguslikus mõttes lahkub Schengeni alalt. Nagu Euroopa Kohus oma otsuses komisjon vs. nõukogu(40) selgitas, annab viisa mitte üksnes loa ületada liikmesriigi geograafiline piir, vaid ka loa läbida sisenemisel piirikontroll. Kui kolmanda riigi kodanik liikmesriigist väljub, kinnitab templi löömine reisidokumenti, et lahkuv isik on seesama isik, kes Schengeni alale sisenes, ning näitab, et viisa kehtivusajast on kinni peetud. Niisiis on viisa õiguslik dokument, mis lubab ja võimaldab läbida välispiiril piiripunkti.
61. Käesolevas asjas on põhjust kaaluda ka kolmandat (võimalikku) aspekti. Kas on vaja samuti tõendada, et isik on lahkunud liikmesriigi geograafiliselt territooriumilt, nagu see on rahvusvahelises õiguses piiritletud?
62. Mulle näib, et selle kolmanda aspekti suhtes ei ole kohaldatavad Schengeni piirieeskirjad, mille artikli 2 punktis 2 on määratletud välispiir. Eesmärk on kontrollida Schengeni välispiiride, mitte geograafilise piiri kui sellise ületamist (juhul, kui need kaks omavahel ei kattu).
63. Minu meelest rõhutab esimene võimalus liialt kolmanda riigi kodaniku füüsilist asukohta asjaomase liikmesriigi geograafilisel territooriumil, selle asemel, et hinnata selle isiku olukorda piirikontrolli ja viisapoliitika eesmärkide alusel, mis on Schengeni piirieeskirjade põhisisu seoses Schengeni alalt väljuvate kolmandate riikide kodanike liikumise kontrolliga. Seetõttu ei ole ma veendunud, et õige on keskenduda meremeeste füüsilisele asukohale, tehes seda välispiiri kaudu väljumise õigusliku aspekti arvelt, mille reguleerimine on selle õigusakti eesmärk.
64. Sellega seoses on oluline arvesse võtta, et kui meremees laevapere liikmena laevale registreerub, ei ole ta iseenda peremees. Ta ei otsusta selle üle, millal ta on vahetuses tööl, millal ta puhkab või kas (ja kui, siis millal ja kui kaua) ta saab minna maale. Tal ei ole sõnaõigust küsimuses, kas laev jääb tema tööperioodi kestel oma kohale (kai äärde või ankrusse), liigub teisele kaikohale või lahkub sadamast. Töötava laevapereliikmena tuleb tal täita laeva kapteni korraldusi.
65. Siin võib ehk olla abi ligikaudsest analoogiast. Kujutlegem lennureisijat (kolmanda riigi kodanikku), kes on läbinud turvakontrolli ja passikontrolli ning siirdunud lennuki pardale. Kui ta läbis passikontrolli, löödi tema Schengeni viisa juurde väljumistempel. Kui reisija on lennuki pardal, ei saa ta enam oma füüsilise asukoha üle otsustada. Kapten otsustab, kas ja millal lennuk õhku tõuseb. Kui lennujuhtimisega seoses tekib viivitus, otsustab kapten, kas reisijad ootavad kannatlikult lennuki pardal või (pikema viivituse korral) väljuvad lennukist ja sisenevad sinna hiljem uuesti. Viimati nimetatud juhul satub reisija tagasi terminalihoonesse, ehkki „lennualasse“. Ta saaks soovi korral läbida uuesti passikontroll ja taassiseneda liikmesriigi territooriumile (selles punktis lisataks tema Schengeni viisa juurde uus sissesõidutempel). Ent niikaua kui ta on „lennualas“, on selge, et ta on väljunud – ja seda olenemata sellest, et ta ei ole enam lennuki pardal, vaid terminalihoones kohvi joomas ja einestamas.
66. Kolmandaks tugineb esimene võimalus meremehe Schengeni alalt väljumise hetke sidumisele tema töölaeva väljasõidukuupäevaga. Praktilisel tasandil põhjustab see ebamäärasust. On võimalik teha kindlaks laeva kavandatud väljasõidukuupäev, kuid ei ole tagatud, et laev sellel kuupäeval lahkub. Eri tegurid, nagu ilmaolud ja tööde edenemine pardal, võivad sundida väljasõidukuupäeva muutma.
67. Seega ei ole esimene võimalus kooskõlas Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 sätestatud kohustusega lüüa reisidokumentidesse korrapäraselt väljumistemplid. Kui seada sisse niisugune kriteerium nagu „lühikest aega enne laeva väljasõitu“ (nagu on välja pakkunud komisjon), võidakse neid sõnu eri liikmesriikides ja isegi ühe riigi piires eri sadamaasutustes liigagi lihtsasti erinevalt tõlgendada. Niisiis oleks selline tingimus vastuolus artikli 11 lõikele 1 ühetaolise tõlgenduse kehtestamisega.
68. Meenutan, et faktilistes asjaoludes on tegu kahte liiki meremeestega. Mõned neist saabuvad õhutsi, töötavad laeva pardal oma tööperioodi lõpuni ja lahkuvad õhutsi. Teised saabuvad õhutsi, alustavad tööperioodi laeva pardal ning lahkuvad meritsi enne tööperioodi lõppu. Esimene võimalus viib neid kaht liiki meremeeste erineva kohtlemiseni. Näib, et eelmise süsteemi ajal sellist eristamist ei olnud, sest mõlemat liiki meremehed said piiripunktis laevapere liikmena registreerudes väljumistemplid.
69. Samuti, nagu meremehed ja laeva reederid kohtuistungil osutasid, oleneb väljumistempli löömine esimese võimaluse korral sellest, kas on võimalik tõendada, et asjaomane laev tegelikult Schengeni alalt lahkub. Seega ei saaks väljumistemplit kolmandate riikide kodanikud, kes töötavad Rotterdamist Las Palmasesse (mis asub Kanaari saartel ja on seega Hispaania osa) lahkuval laeval, sest nad jäävad Schengeni alale. Seevastu saaksid kolmandate riikide kodanikud, kes töötavad Rotterdamist Kairosse (Egiptus) lahkuval laeval, (eeldatavasti) väljumistempli laeva deklareeritud sihtkoha põhjal. Siinkohal juhin tähelepanu Schengeni piirieeskirjade ettevalmistavatele materjalidele, kus on märgitud, et „[s]isemiste ja väliste merepiiride mõistet arvestades […] käsitletakse sadamaid tavaliselt alati välispiiridena, seega tuleb kõiki laevu sinna sisenemisel ja sealt lahkumisel kontrollida, kuna väljaspool sadamat, kas siis territoriaalvetes või rahvusvahelistes vetes toimuvat ei ole võimalik kontrollida (isikute või kaupade laevale võtmine/laevalt lahkumine). […]“(41)
70. Seetõttu ei ole esimeses võimaluses välja pakutud tõlgendus lähemal vaatlusel täiesti kooskõlas Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõikes 1 sätestatud kohustustega. Schengeni alalt väljumise eesmärgil välispiiri ületamist ei tohiks võrdsustada liikmesriigi geograafiliste piiride ületamisega.
Teine võimalus
71. Teise võimaluse kohaselt väljuvad kolmandate riikide kodanikud Schengeni alalt siis, kui nad läbivad sadamas piiripunkti ja registreeruvad laevapere liikmetena laevale, millele nad on määratud.
72. Schengeni piirieeskirjade artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada seoses nende eeskirjade artikli 2 punktiga 2, kus on ette nähtud, et välispiiride hulka kuuluvad „meresadamad“. Menetlusosalised on nõus, et Rotterdami sadam kuulub selle määratluse alla.
73. Schengeni piirieeskirjade artikli 3 kohaselt kohaldatakse seda määrust kõigi liikmesriikide (sise‑ ja) välispiire ületavate isikute suhtes. Üldpõhimõte on niisugune, et piire tohib ületada vaid ametlikes piiripunktides nende ettenähtud lahtiolekuajal. Sisenemisel ja väljumisel kontrollitakse kolmandate riikide kodanikke põhjalikult, nagu on ette nähtud Schengeni piirieeskirjade artiklis 8. Laiem seadusandlik kontekst hõlmab viisaeeskirju, milles on ette nähtud Schengeni alale sisenemise ja sealt väljumise tingimused. Neid eeskirju täiendavad VIS ja SIS süsteemid, kuna need võimaldavad liikmesriikidel kontrollida, et asjaomased isikud ei kujuta endast ohtu liikmesriikide avalikule korrale, sisejulgeolekule ja rahvatervisele (põhjendus 6). Sellist kontrolli tehakse piiripunktis.(42)
74. Schengeni piirieeskirjade artikli 5 lõike 1 kohaselt võib välispiire ületada üksnes piiriületuspunktides. Miski ei viita sellele, nagu annaksid põhikohtuasjas vaidluse all olevad asjaolud alust ühelegi artikli 5 lõikes 2 ette nähtud erandile, sealhulgas konkreetselt meremeestega seotule (artikli 5 lõike 2 punkt c).(43)
75. Seega ei riiva teine võimalus Schengeni piirieeskirjade eesmärke. Meremehed on nõus, et nende suhtes kehtivad normaalsed eeskirjad: neil peavad olema viisad ja kehtivad reisidokumendid; nad peavad sisenemisel ja väljumisel läbima piiripunkti ja piirikontrolli; ning nende dokumentidesse tuleb lüüa templid vastavalt Schengeni piirieeskirjadele. Seega ei teki ebaseadusliku sisserände küsimust. Asjaomased meremehed on igal ajal arvestatud ja süsteemis sees.(44) Ainus probleem on ajastus ja koht, kus tuleb piirikontroll läbi viia. Majanduslikus mõttes aga on see küsimus nii meremeestele kui ka reederitele väga tähtis.
76. Olen seisukohal, et teine võimalus on esimese võimalusega võrreldes eelistatavam.
77. Esiteks on teine võimalus kooskõlas Schengeni piirieeskirjade sõnastuse, ülesehituse ja eesmärkidega ning muu hulgas määratlusega artikli 2 punktis 2, mille kohaselt meresadam võib olla liikmesriigi välispiiri osa, ja reegliga, et välispiire tohib ületada üksnes piiripunktides; Rotterdami sadam on niisugune punkt. Esimene võimalus sellele kriteeriumile ei vasta.
78. Teiseks viib teine võimalus Schengeni piirieeskirjade ühetaolise tõlgendamise ja ühetaolise kohaldamiseni kõikides liikmesriikides. Kontrolli saab teha piiripunktis (käesolevale sarnastel juhtudel sadamas), kus asjaomased kolmandate riikide kodanikud registreeruvad laevapere liikmeteks ja lähevad laeva pardale. Sel ajal saab templid lüüa korrapäraselt vastavalt artikli 11 lõikele 1.
79. Kolmandaks põhjustab teine võimalus vähem anomaaliaid kui esimene võimalus, sest reisidokumentidele templite löömise aeg ja koht on kindlad.
80. Neljandaks on praktiline eelis, et kõiki meremehi koheldakse ühtemoodi. Neid, kes lahkuvad pärast oma töö lõpetamist õhutsi, ei eristata nendest, kes sõidavad minema laevaga siis, kui laev sadamast lahkub.
81. Lõpuks tuletan meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et varem lõid Rotterdami sadama asutused niisuguste meremeeste nagu põhikohtuasjas kaebuse esitanud reisidokumentidesse väljumistemplid siis, kui nad laevapere liikmetena registreerusid, kuid 2016. aasta algul see praktika muutus. Ei ole selge, mis selle muudatuse tingis. Keegi ei ole väitnud, et seda tehti põhjustel, mis olid seotud liidu õiguse kohaldamisega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et uus praktika ei ole kooskõlas teiste Madalmaade sadamate omaga, mis moodustavad välispiiri osa, ega ka teiste selliste sadamate omaga teistes liikmesriikides. Seetõttu näib, et uus praktika viib moonutusteni, mis võivad olla vastuolus Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 17 väljendatud eesmärkidega (muu hulgas suuremate kaubandustõkete ärahoidmine).
Ettepanek
82. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) küsimusele järgmiselt:
Olukorras, kus kolmanda riigi kodakondsuses olev meremees saabub liikmesriiki õhutsi ja registreerub seejärel laevapere liikmena laevale, mis on juba sildunult sadamas, mis kujutab endast Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määruse (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju, artikli 2 lõike 2 tähenduses välispiiri, tuleb selle määruse artikli 11 lõiget 1 tõlgendada nii, et see isik väljub Schengeni alalt siis, kui ta registreerub laevapere liikmena, isegi kui ei ole võimalik kindlaks teha, mis ajal kõnealune laev sadamast lahkub.