JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
17 päivänä lokakuuta 2019 (1)
Asia C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
vastaan
J. ym.,
muina osapuolina
C. ja H. ym.
(Ennakkoratkaisupyyntö – Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Asetuksen (EU) 2016/399 11 artiklan 1 kohta – ”Maastalähdön” merkitys – Ulkorajojen valvonta – Merimiesten matkustusasiakirjojen leimaaminen – Leimaamisen ajankohta – Schengen-alueelta poistumisen ajankohta
1. Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) pyytää unionin tuomioistuimelta ohjeita henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä annetun asetuksen (EU) 2016/399(2) tulkintaan. Se pyytää selvittämään sanan ”maastalähtö” merkitystä, kun kyse on jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten velvoitteesta merkitä maastalähtöleima kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjoihin heidän ylittäessään ulkorajan ja poistuessaan Schengen-alueelta.
2. Kaikki pääasiassa kyseessä olevat kolmansien maiden kansalaiset työskentelevät merimiehinä. He saapuvat Schengen-alueelle lentokoneella ja siirtyvät aluksiin, joiden miehistöön heidät oli jo osoitettu. Alukset ovat pitkään olleet satamassa ennen merimiesten saapumista. Kysymys, joka on selvitettävä, on se, poistuvatko merimiehet Schengen-alueelta heti, kun he pestautuvat aluksensa miehistöön, vai poistuvatko he Schengen-alueelta ainoastaan, jos he työskentelevät aluksella sen lähtiessä satamasta.
Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus
3. Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (United Nations Convention on the Law of the Sea, jäljempänä UNCLOS-sopimus) 2 artiklassa todetaan seuraavaa:
”1. Rantavaltion täysivaltaisuus ulottuu sen maa-alueen ja sisäisten aluevesien edustalla sekä saaristovaltion kysymyksessä ollessa sen saaristovesien edustalla olevaan merialueeseen, jota nimitetään aluemereksi.
2. Tämä täysivaltaisuus ulottuu aluemeren yläpuolella olevaan ilmatilaan sekä aluemeren pohjaan sisustoineen.
3. Aluemerta koskevaa täysivaltaisuutta harjoitetaan tämän yleissopimuksen ja muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaisesti.”
4. Jokainen valtio voi 3 artiklan mukaisesti ulottaa aluemerensä enintään rannikkoa noudattavasta matalan veden viivasta mitattuun 12 meripeninkulman rajaan.
Unionin oikeus
Schengen-järjestelmä – yleiskatsaus
5. Schengen-järjestelmän keskeiset osat ovat seuraavat: sisärajavalvonnan poistaminen siihen osallistuvien valtioiden väliltä,(3) kyseisten valtioiden alueella laillisesti oleskelevien tai vierailevien henkilöiden oikeus matkustaa vapaasti kyseisten valtioiden välillä ja lyhytaikaisia viisumeja koskeva yhteinen politiikka. Schengenin järjestelmän säännöt vahvistettiin alun perin Schengenin sopimuksessa ja sen yksityiskohtaisissa täytäntöönpanomääräyksissä.(4) Schengenin rajasäännöstön soveltamista täydennetään Schengenin tietojärjestelmällä (Schengen Information System, jäljempänä SIS) – järjestelmä, johon tehdään sellaisten kolmansien maiden kansalaisten maahantulon epäämistä koskevia kuulutuksia, joilta olisi periaatteessa evättävä maahantulo.(5) Euroopan unioni on myös antanut asetuksen (EU) 2017/2226(6), jossa perustetaan muun muassa rajanylitystietojärjestelmä, johon kirjataan kaikkien kolmansien maiden kansalaisten Schengen-alueen ulkorajojen ylitykset sen määrittämiseksi, ovatko he ylittäneet sallitun oleskeluajan.
6. Schengenin yleissopimuksessa (3 luvun 9–18 artiklassa) määrättiin alun perin viisumeista.(7) Viisumihakemusjärjestelmää tukee asetuksella (EY) N:o 767/2008 käyttöön otettu viisumitietojärjestelmä (Visa Information System, VIS).(8) Asetuksessa (EY) No 539/2001(9) luetellaan maat, joiden kansalaiset tarvitsevat tai eivät tarvitse viisumia Schengenin alueelle pääsemiseksi.
Schengenin rajasäännöstö
7. Seuraavat Schengenin rajasäännöstön johdanto-osan perustelukappaleissa esitetyt toteamukset ovat merkityksellisiä:
– Toimenpiteiden toteuttaminen SEUT 77 artiklan nojalla sen varmistamiseksi, ettei sisärajat ylittäviin henkilöihin sovelleta valvontaa, on osa Euroopan unionin tavoitetta toteuttaa alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla henkilöiden vapaa liikkuvuus taataan.(10)
– Ulkorajojen ylittämistä koskeva yhteinen politiikka on toimenpide, jolla täydennetään henkilöiden vapaan liikkuvuuden takaavaan Euroopan unionin alueen toteuttamista.(11)
– Schengenin säännöstö olisi otettava huomioon yhteisissä toimenpiteissä, jotka koskevat henkilöiden kulkua sisärajojen yli ja rajavalvontaa ulkorajoilla.(12)
– Rajavalvonta on niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, joiden ulkorajoilla sitä toteutetaan, mutta se on myös kaikkien niiden jäsenvaltioiden edun mukaista, jotka ovat lakkauttaneet sisärajavalvonnan. Rajavalvonnan olisi autettava torjumaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa ja ehkäisemään jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansanterveyteen ja kansainvälisiin suhteisiin kohdistuvat uhkat.(13)
– Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, ettei tarkastusmenettelyistä ulkorajoilla aiheudu vakavaa estettä taloudelliselle, sosiaaliselle ja kulttuuriselle kanssakäymiselle.(14)
8. Schengenin rajasäännöstössä vahvistetaan sen 1 artiklan mukaan säännöt siitä, ettei EU:n jäsenvaltioiden välisiä sisärajoja ylittäviin henkilöihin kohdisteta rajavalvontaa ja että Schengenin alueen ulkorajat ylittäviin henkilöihin kohdistetaan rajavalvontaa.
9. Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa tarkoitetaan:
”2) ’ulkorajoilla’ jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja;
– –
6) ’kolmannen maan kansalaisella’ henkilöä, joka ei ole SEUT 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu Euroopan unionin kansalainen ja johon ei sovelleta tämän artiklan 5 kohtaa;[(15)]
– –
8) ’rajanylityspaikalla’ toimivaltaisten viranomaisten ulkorajojen ylitykseen hyväksymää ylityspaikkaa;
– –
10) ’rajavalvonnalla’ [Schengenin rajasäännöstön] mukaisesti ja sen soveltamiseksi rajalla toteutettavia toimia, jotka muista syistä riippumatta suoritetaan ainoastaan rajanylitysaikomuksen tai rajanylityksen perusteella ja jotka käsittävät rajatarkastukset ja rajojen valvonnan;
11) ’rajatarkastuksilla’ rajanylityspaikoilla suoritettavia tarkastuksia, joiden tarkoituksena on varmistaa, että henkilöt ja heidän kulkuneuvonsa sekä heidän hallussaan olevat esineet voidaan päästää jäsenvaltioiden alueelle tai pois sieltä.”
10. Schengenin rajasäännöstön 3 artiklassa säädetään, että Schengenin rajasäännöstöä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin.(16)
11. Asetuksen II osaston otsikko on ”Ulkorajat”. Kyseisen osaston I luvun (”Ulkorajojen ylittäminen ja maahantuloedellytykset”) 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikkojen kautta niiden vahvistettuina aukioloaikoina. Tätä velvollisuutta koskevat tietyt poikkeukset vahvistetaan 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tietyntyyppisiä rajoja (kuten merirajoja) ja tiettyjä henkilöryhmiä (mukaan lukien merimiehet) varten.(17)
12. Kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytyksistä säädetään 6 artiklassa. Näitä ovat voimassa oleva matkustusasiakirja; (tarvittaessa) voimassa oleva viisumi; suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytysten toteen näyttäminen; se, ettei hänen osaltaan ole annettu SIS-kuulutusta maahantulon estämiseksi; ja se, ettei hänen katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita.(18)
13. Asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että rajavartijat valvovat rajanylitysliikennettä tarkastuksin, jotka suoritetaan Schengenin rajasäännöstön II luvun (”Rajatarkastusten suorittaminen”) säännösten mukaisesti. Asetuksen 8 artiklan 3 kohdan mukaan kaikille kolmansien maiden kansalaisille tehdään perusteellinen tarkastus heidän saapuessaan Schengen-alueelle ja poistuessaan sieltä. Perusteelliseen tarkastukseen kuuluu sen tarkistaminen, että asianomaisella henkilöllä on voimassa oleva rajan ylittämiseen oikeuttava asiakirja; hänellä on aito matkustusasiakirja; ja (jos mahdollista) hänen ei katsota muodostavan uhkaa minkään jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansainvälisille suhteille. Perusteelliseen maastalähtötarkastukseen voi lisäksi kuulua sen tarkistaminen, että henkilöllä on voimassa oleva viisumi ja ettei hän ole ylittänyt luvalliselle oleskelulle Schengen-alueella asetettua enimmäiskestoa, sekä hakujen tekeminen asianomaisissa kuulutusjärjestelmissä.(19)
14. Schengenin rajasäännöstön II luvun 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1) Kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti maahantulon ja maastalähdön yhteydessä. Maahantulo- tai maastalähtöleima merkitään erityisesti seuraaviin asiakirjoihin:
a) kolmansien maiden kansalaisten rajanylitykseen oikeuttavat asiakirjat, joissa on voimassa oleva viisumi
– –
3) Maahantulo- tai maastalähtöleimaa ei merkitä:
– –
c) sellaisten merimiesten matkustusasiakirjoihin, jotka ovat jäsenvaltion alueella ainoastaan heidän aluksensa poiketessa satamaan ja kyseisen sataman alueella;
d) niiden risteilyalusten miehistön ja matkustajien matkustusasiakirjoihin, joihin ei liitteessä VI olevan 3.2.3 kohdan mukaan kohdisteta rajatarkastuksia;
– –”
15. Schengenin rajasäännöstön (erityissääntöjä rajatarkastuksia varten koskevan IV luvun) 19 artiklan mukaan merirajoja koskevia erityissääntöjä sovelletaan liitteessä VI olevassa 3 kohdassa säädettyihin tarkastuksiin. Yleisten tarkastusmenettelyjen mukaan ”alusten tarkastukset suoritetaan tulo- tai lähtösatamassa tai tätä tarkoitusta varten varatussa paikassa, joka sijaitsee aluksen välittömässä läheisyydessä, tai aluksessa [UNCLOS-sopimuksessa] määritellyillä aluevesillä. Jäsenvaltiot voivat tehdä sopimuksia, joiden mukaan tarkastuksia voidaan suorittaa – – myös merimatkan aikana tai kolmannen maan alueella laivan saapumisen tai lähdön yhteydessä – – [muun muassa aluksen päällikön] on laadittava miehistöstä ja mahdollisista matkustajista luettelo, jossa on annettava Kansainvälisen meriliikenteen helpottamista koskevaan yleissopimukseen (FAL-sopimus)[(20)] sisältyvissä lomakkeissa 5 (miehistöluettelo) ja 6 (matkustajaluettelo) vaaditut tiedot sekä mahdollisen viisumin tai oleskeluluvan numero. – –”(21)
16. Schengenin rajasäännöstön 20 artiklan ja liitteessä VII olevan 3 kohdan mukaan merimiesten tarkastuksiin sovelletaan erityissääntöjä: ”poiketen siitä, mitä 5 ja 8 artiklassa säädetään, jäsenvaltiot voivat sallia merenkulkijoiden, joilla on [kansainvälisen oikeuden(22)] ja asiaa koskevien kansallisten säännösten mukaisesti myönnetty merimieskirja tai merenkulkijain henkilöllisyystodistus, tulla jäsenvaltioiden alueelle käymällä maissa sen sataman sijaintipaikkakunnalla, jossa heidän aluksensa poikkeaa, tai lähipaikkakunnalla oleskelua varten tai poistua jäsenvaltion alueelta palatakseen alukselleen, ilmoittautumatta rajanylityspaikalla edellyttäen, että heidät on merkitty sen aluksen miehistöluetteloon, jolla he palvelevat, ja että luettelo on tätä ennen toimitettu toimivaltaisten viranomaisten tarkastettavaksi”.
Viisumisäännöstö
17. Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun asetuksen (EY) N:o 810/2009(23) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että viisumisäännöstöllä vahvistetaan sellaisten viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, jotka myönnetään jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaisia jäsenvaltioiden alueella oleskeluja varten, joiden on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.(24)
18. Viisumisäännöstön 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että viisumilla tarkoitetaan ”jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan – – jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueella alkavan 180 päivän jakson aikana”.
19. Viisumisäännöstön 35 artiklan mukaan viisumi voidaan poikkeustapauksissa myöntää rajanylityspaikalla.
20. Viisumisäännöstön 36 artiklassa säädetään, että merimiehelle, jolla on oltava viisumi Schengen alueen ulkorajoja ylittäessään, voidaan myöntää viisumi kauttakulkua varten rajalla, jos hän täyttää 35 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset ja jos hän ylittää kyseisen rajan siirtyäkseen alukseen, palatakseen alukseen tai poistuakseen aluksesta, jossa hän tulee työskentelemään tai on työskennellyt merimiehenä. Myöntäessään viisumin toimivaltaisten viranomaisten on noudatettava viisumisäännöstön liitteessä IX säädettyjä sääntöjä.(25)
Direktiivi 2010/65/EU
21. Jäsenvaltioiden satamiin saapuvia ja/tai satamista lähteviä aluksia koskevista ilmoitusmuodollisuuksista annetulla direktiivillä 2010/65/EU(26) pyritään yksinkertaistamaan, yhdenmukaistamaan ja järkeistämään meriliikenteen hallinnollisia menettelyjä ja ilmoitusmuodollisuuksia standardoimalla jäsenvaltioissa satamiin saapuvia ja satamista lähteviä aluksia koskevaa sähköistä tiedonsiirtoa.
22. Direktiivin 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on hyväksyttävä FAL-lomakkeilla toimitettavat tiedot ilmoitusmuodollisuuksien täyttämiseksi. Direktiivin liitteessä esitetään FAL-lomakkeeseen sisällytettävät tiedot näiden muodollisuuksien täyttämiseksi. Näihin tietoihin kuuluvat ilmoitukset jäsenvaltioiden satamiin saapuvista ja niistä lähtevistä aluksista (A osan 1 kohta), Schengenin rajasäännöstön 8 artiklassa säädetyt henkilöiden rajatarkastukset (A osan 2 kohta) ja miehistöluettelo (B osan 5 kohta).
Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymys
23. Useat kolmansien maiden kansalaiset saapuivat Alankomaihin Schipholin lentoaseman kautta eri päivinä vuoden 2016 tammi-, helmi- ja maaliskuussa ja matkustivat Rotterdamin satamaan. Kaikki asianomaiset oli palkattu aluksen miehistöön työskentelemään aluksissa, jotka olivat jo Rotterdamin satamassa. He matkustivat Schipholin lentoasemalta satamaan, jossa he pestautuivat miehistöön samana päivänä, jona he saapuivat Alankomaihin. Kyseiset alukset oli tarkoitettu avomerelle ja ajankohta, jona ne poistuisivat Alankomaiden aluevesiltä, ei ollut tiedossa silloin, kun merimiehet saapuivat Alankomaihin.
24. Osa merimiehistä työskenteli koko sopimuksensa ajan aluksilla, jotka jäivät Rotterdamin satamaan. Aluksella tapahtuvan työssäolojakson päätyttyä he poistuivat Alankomaista (ja näin ollen myös Schengen-alueelta) lentokoneella Schipholin lentoasemalta. Toiset, jotka työskenneltyään Rotterdamin satamassa olevalla aluksella, jäivät alukseen ja poistuivat Alankomaiden aluevesiltä kyseisen aluksen miehistön jäseninä.
25. Kyseiset merimiehet olivat rakennusasiantuntijoita, joiden tehtävänä oli muun muassa öljynporauslauttojen ja putkistojen asentaminen merellä. Heidän työhönsä kuului myös satamassa olevan aluksen valmistelu uutta matkaa varten. Työn kesto ja aika, jonka alus on ankkuroituna, riippui töiden laajuudesta ja kyseessä olevasta aluksesta. Työ- ja työskentelykäytäntö ei ollut uusi. Merimiehet esittävät maastalähtöleimojen merkitsemistä matkustusasiakirjoihin koskevat pyyntönsä Zeehavenpolitie Rotterdamille (Rotterdamin satamapoliisi, jäljempänä ZHP). Vuoden 2016 alkuun asti merimiehet olivat aina saaneet matkustusasiakirjoihinsa maastalähtöleiman silloin, kun he pestautuivat aluksen miehistöön Rotterdamissa (jäljempänä vanha käytäntö).
26. Kyseisen päivämäärän jälkeen ZHP hylkäsi kaikki tällaiset pyynnöt sillä perusteella, ettei ollut mahdollista määrittää, milloin kyseinen alus poistuisi satamasta (jäljempänä uusi käytäntö).
27. Schengenin rajasäännöstön mukaan merimiehet voivat kolmansien maiden kansalaisina oleskella Schengen-alueella enintään 90 päivää 180 päivän jakson aikana.(27) Merimiehet totesivat, että uusi käytäntö lyhensi heidän sallitun oleskelunsa kestoa verrattuna vanhaan käytäntöön, koska aika, jonka he työskentelivät aluksella miehistön jäsenenä, laskettiin nyt suhteessa tähän 90 päivän jaksoon. Vanhan käytännön mukaan aluksella työskentelyä koskevaa aikaa ei otettu huomioon ja sitä ei tämän vuoksi vähennetty kyseisestä 90 päivän jaksosta. Lisäksi koska he joutuivat odottamaan 180 päivää ennen paluuta Schengen-alueelle, he työskentelisivät vähemmän ja saisivat vastaavasti vähemmän tuloja.(28)
28. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Alankomaiden turvallisuus- ja oikeusasioiden valtiosihteeri, jäljempänä staatssecretaris) totesi heinäkuussa 2016, että alusten eri toiminnanharjoittajien (C. ja H. ym., jäljempänä toiminnanharjoittajat) aloittama hallinnollinen muutoksenhaku, joka koski ZHP:n päätöstä hylätä maastalähtöleimojen merkitsemistä koskevat pyynnöt, ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Staatssecretaris totesi myös merimiesten itsensä (J. ym.) aloittaman hallinnollisen muutoksenhaun perusteettomaksi.
29. Rechtbank Den Haag (Haagin alioikeus, Alankomaat) totesi 17.5.2017 annetulla neljällä tuomiolla, että toiminnanharjoittajien kanteet, jotka koskivat staatssecretarisin päätöstä, ovat perusteettomia. Se katsoi kuitenkin, että merimiesten kanteet olivat perusteltuja. Tämän jälkeen staatssecretaris valitti jälkimmäisistä tuomioista, kun taas toiminnanharjoittajat tekivät vastavalituksen ennakkoratkaisupyynnön esittävään tuomioistuimeen.
30. Ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, että Rotterdamin satama on osa Schengen-alueen ulkorajaa Schengenin rajasäännöstöä sovellettaessa ja että keskimäärin 160 alusta vuodessa on pitkään ankkuroituna tähän satamaan. Siinä todetaan, että Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (Alankomaiden alusten omistajien kuninkaallinen yhdistys) kiinnitti huomiota siihen seikkaan, että muissa eurooppalaisissa satamissa maastalähtöleima merkitään merimiesten matkustusasiakirjoihin sinä hetkenä, jona miehistö pestautuu aluksen palvelukseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hylkäsi nimenomaisesti staatssecretarisin toteamuksen, jonka mukaan ZHP:tä vastaavat viranomaiset muissa jäsenvaltioissa eivät välttämättä merkitse maastalähtöleimaa, kun miehistön jäsenet pestautuvat aluksen palvelukseen.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että jos ajankohta, jona merimiehet poistuvat Schengen-alueelta Schengenin rajasäännöstöä sovellettaessa, määritetään eri tavalla eri jäsenvaltioiden satamissa, tämä saattaa vääristää kilpailua EU:n offshore-toimialalla.
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että pääasian ratkaisemiseksi on tarpeen pyytää unionin tuomioistuimen ohjeita Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdan tulkinnasta ja erityisesti siitä, mitä kyseisessä säännöksessä olevalla sanalla ”maastalähtö” tarkoitetaan. Tästä syystä se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [Schengenin rajasäännöstön] 11 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kolmannen maan kansalainen, joka on tullut Schengen-alueelle aiemmin, esimerkiksi kansainvälisen lentoaseman kautta, lähtee maasta Schengenin rajasäännöstön mukaisessa merkityksessä heti, kun hän pestautuu merimiehenä sellaisen merialuksen palvelukseen, joka on jo merisatamassa, joka muodostaa ulkorajan, riippumatta siitä, lähteekö hän ja jos lähtee, niin milloin, kyseisellä aluksella merisatamasta merelle? Vai onko, jotta kyseessä voisi olla maastalähtö, ensin oltava varmaa, että merimies lähtee asianomaisella merialuksella merisatamasta merelle, ja jos on, onko siinä tapauksessa sovellettava määräpäivää, johon mennessä merelle lähdön on tapahduttava, ja minä ajankohtana maastalähtöleima on silloin merkittävä? Vai onko ’maastalähtönä’ pidettävä jotain muuta ajankohtaa, mahdollisesti muilla edellytyksillä?”
33. Kirjallisia huomautuksia esittivät J. ym. ja C. ja H. ym. (merimiehet ja alusten toiminnanharjoittajat), Saksan, Kreikan ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio. Samat osapuolet osallistuivat istuntoon 6.6.2019 ja esittivät huomautuksia.
Arviointi
Alustavat huomautukset
34. Minä ajankohtana merimiesten matkustusasiakirjoihin olisi pääasian kaltaisissa erityisolosuhteissa Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdan mukaan merkittävä maastalähtöleima? Kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnössä ei mainita asianomaisten yksittäisten merimiesten kansalaisuuksia, mutta tosiseikkojen kuvauksesta käy ilmi, että he ovat asetuksen N:o 539/2001 1 artiklan 1 kohdan ja liitteen I soveltamisalaan kuuluvia kolmansien maiden kansalaisia. He ovat näin ollen henkilöitä, jotka tarvitsevat viisumin ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat.(29) Tällaiset viisumit on esitettävä tarkastusta varten ja leimattava Schengen-alueelle tultaessa ja sieltä poistuttaessa.(30)
35. Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 3 kohdassa säädetään tietyistä poikkeuksista kyseisiin sääntöihin. Kyseisen rajasäännöstön 11 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan maahantulo- tai maastalähtöleimaa ei merkitä sellaisten merimiesten matkustusasiakirjoihin, jotka ovat jäsenvaltion alueella ainoastaan heidän aluksensa poiketessa satamaan ja (jotka pysyvät) kyseisen sataman alueella. On selvää, ettei tätä poikkeusta voida soveltaa tässä tapauksessa.
36. Yhdyn tähän näkemykseen.
37. Mielestäni 11 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeusta sovelletaan merimiehiin, kun he saapuvat aluksella, joka rantautuu Schengen-alueella sijaitsevaan satamaan. He voivat tämän jälkeen pyytää ja heille voidaan myöntää vapaata maissa käymiseksi. Tällainen henkilöstö todellakin kuuluu Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen sekä kyseisen asetuksen 20 artiklan ja liitteessä VII olevan 3 kohdan poikkeuksen soveltamisalaan. Pääasiassa kyseessä olevia merimiehiä koskevat tosiseikat ja olosuhteet, sellaisina kuin ne on esitetty ennakkoratkaisupyynnössä, eivät kuitenkaan kuulu näiden säännösten soveltamisalaan. He eivät saapuneet Rotterdamin satamaan aluksella. He tulivat Alankomaihin lentoteitse Schipholin lentoaseman kautta.
38. Näin ollen tässä menettelyssä merimiehet eivät pyri vetoamaan Schengenin rajasäännöstön mukaisiin maissa käyntiä koskeviin erityisjärjestelyihin. He ylittävät ulkorajan Rotterdamin satamassa pestautuakseen aluksen miehistöön. He eivät pidä tilapäistä taukoa tehtävistään aluksella ottamalla vapaata nauttiakseen satama-alueen mukavuuksista.
39. Katson myös, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on oikeassa siinä, että viisumisäännöstön 35 ja 36 artikla (joilla säännellään viisumien myöntämistä ulkorajoilla) eivät ole merkityksellisiä Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdan tulkitsemisessa nyt käsiteltävän asian ratkaisemiseksi. Toimivaltaiset viranomaiset voivat poikkeustapauksissa myöntää viisumeita ulkorajalla viisumisäännöstön 35 artiklan mukaisesti. Viisumisäännöstön 36 artiklassa ja liitteessä IX on erityissäännöksiä tällaisten viisumien myöntämisestä ulkorajalla kauttakulkumatkalla oleville merimiehille. Pääasiassa ei kuitenkaan ole kysymys kauttakulkuviisumien myöntämisestä. Kysymys on pikemminkin siitä, olisiko maastalähtöleima pitänyt merkitä heidän matkustusasiakirjoihinsa, kun he pestautuivat miehistöön. Näillä olosuhteilla ei ole mitään tekemistä sen kanssa, olivatko merimiehet kauttakulkumatkalla Alankomaissa.
40. Kun tarkastelen Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa olevan sanan ”maastalähtö” merkitystä, en näin ollen viittaa enää merimiesten maissakäyntiä koskevaan erityissäännökseen tai säännökseen, joka koskee viisumien myöntämistä ulkorajoilla kauttakulkumatkalla oleville merimiehille.
Pääasia
41. Mitä ”maastalähdöllä” tarkoitetaan Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa?
42. Tämä kysymys on esitetty siinä erityisessä tilanteessa, jossa merimiehet saapuvat jäsenvaltioon lentoteitse. He matkustavat alukseensa, joka on jo ankkuroituna satamassa, joka on osa Schengen-alueen ulkorajaa. He pestautuvat satamassa ankkuroituna olevan aluksen miehistöön työskennelläkseen aluksella tietyn ajan. Osa heistä palaa kolmanteen maahan lentoteitse. Toiset palvelevat edelleen miehistössä aluksella, kun alus lähtee satamasta (ja pian sen jälkeen Alankomaiden aluevesiltä). Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös, miten Schengenin rajasäännöstöä olisi sovellettava, jos merimiesten katsotaan poistuvan Schengen-alueelta vasta silloin, kun päivä, jona alus, jolla he työskentelevät, lähtee satamasta, on tiedossa.
43. Kolmansien maiden kansalaiset ja toiminnanharjoittajat väittävät, että tällaisissa olosuhteissa merimiehet ”lähtevät” Schengen-alueelta, kun he tulevat rajanylityspaikalle ja pestautuvat merisatamassa, kuten Rotterdamissa, ankkuroituna olevan aluksen miehistöön. Kreikan hallitus tukee tätä väitettä.
44. Saksa, Alankomaat ja komissio ovat eri mieltä.
45. Saksan hallitus väittää, että merimiehet lähtevät Schengen-alueelta vasta sen jälkeen, kun alus, jonka palvelukseen he ovat pestautuneet, tosiasiallisesti lähtee satamasta. Merimiehen matkustusasiakirjaan on näin ollen merkittävä maastalähtöleima ainoastaan silloin, kun lähtöpäivä on tiedossa. Alankomaiden hallitus väittää myös, että miehistöön pestautuminen ja poistuminen sataman maa-alueelta aluksella työskentelemiseksi ei merkitse Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua lähtemistä Schengen-alueelta. Jotta kolmannen maan kansalainen poistuisi Schengen-alueelta, hänen on ylitettävä jonkin Schengen-valtion maantieteellinen ulkoraja. Meriulkoraja määritetään viittaamalla UNCLOS-sopimukseen, ja se sijaitsee 12 meripeninkulman päässä rantaviivasta.(31) Saadakseen maastalähtöleiman merimiehen on osoitettava, että hän lähtee Schengen-alueelta kyseessä olevalla aluksella ja että alus lähtee vesille (tai nostaa ankkurin)(32) lyhyen ajan kuluessa siitä, kun maastalähtöleima on merkitty.
46. Komissio väittää, ettei merimies lähde Schengen-alueelta Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdan mukaisessa merkityksessä, kun hän pestautuu alukselle. Ensinnäkin on osoitettava, että kyseinen merimies poistuu satamasta aluksella, ja asiaankuuluva leima on merkittävä hänen matkustusasiakirjoihinsa ainoastaan, jos vesille lähtö (tai ankkurin nosto) on lähellä.
47. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt tiedot sekä huomautukset, jotka merimiehet ja alusten toiminnanharjoittajat ovat istunnossa esittäneet vastauksena unionin tuomioistuimen kysymyksiin, osoittavat, että merimiehet matkustivat yleensä Rotterdamin satamaan samana päivänä, kun he saapuivat Alankomaihin lentoteitse ja saivat maahantuloleimansa. Vanhan käytännön mukaan he pestautuivat palvelukseen, saivat maastalähtöleiman ZHP:ltä ja nousivat alukseen, joka oli pitkään ankkuroituna satamassa, kaikki samana päivänä. Alankomaissa vietetty aika, joka otetaan huomioon Schengenin rajasäännöstöä ja viisumisäännöstöä sovellettaessa, ei näin ollen ollut koskaan pidempi kuin yksi päivä. Uuden käytännön mukaan maahantuloleiman ajankohta olisi sama (saapumisen yhteydessä), kun taas maastalähtöleima merkittäisiin vasta, kun merimiehen työvuoro aluksella oli päättynyt tai kun alus, jolla hän työskentelee, oli lähdössä vesille. Merimiehet käyttäisivät näin ollen merkittävän osan viisumisäännöstössä sallitusta 90 päivästä 180 päivän jakson aikana.(33) Tämän seurauksena he pystyisivät tekemään vähemmän työvuoroja ja heidän tulonsa vähenisivät vastaavasti.
Sanan ”maastalähtö” tulkinta
48. Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa todetaan, että kolmansien maiden kansalaisten matkustusasiakirjat leimataan järjestelmällisesti Schengen-alueelle tulon ja sieltä lähdön yhteydessä. Sanoja ”maahantulo” ja ”maastalähtö” ei määritellä kyseisessä asetuksessa.
49. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin aloittaa 11 artiklan 1 kohdan arvioinnin vertaamalla tekstin eri kielitoisintoja. Siinä todetaan, että englannin-, ranskan-, saksan- ja hollanninkielisten toisintojen perusteella ei voida päätellä ”maastalähdön” merkitystä. Koska kyseisen säännöksen niiden eri kieliversioiden välillä, joita olen tutkinut, ei ole selvää eroa,(34) en aio jatkaa tätä arviointia.
50. Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti todennut, että oikeudellisen käsitteen merkitys on määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ja samalla on otettava huomioon asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon se kuuluu. Sanan ”maastalähtö” (exit) tavanomainen merkitys on ”lähteä pois tai poistua maasta”, mutta sen voidaan ymmärtää tarkoittavan myös ”lupaa poistua maasta”.(35)
51. Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa olevan sanan ”maastalähtö” merkityksestä on esitetty kaksi ristiriitaista näkemystä. Saksa, Alankomaat ja komissio ovat sitä mieltä, että pestautuminen aluksen miehistöön rajanylityspaikalla ei merkitse Schengen-alueelta poistumista. Saksa ja Alankomaat katsovat lisäksi, että poistuakseen kyseiseltä alueelta merimiesten on fyysisesti ylitettävä maantieteellinen meriulkoraja kyseisellä aluksella (vaihtoehto 1).
52. Pääasian kantajat (merimiehet ja toiminnanharjoittajat), joita Kreikka tukee, väittävät, että pestautumalla palvelukseen merimiehet tosiasiassa poistuvat Schengen-alueelta. Kyseinen leima olisi siksi merkittävä heidän matkustusasiakirjoihinsa kyseisenä ajankohtana (vaihtoehto 2). Mielestäni molempien vaihtoehtojen voidaan katsoa kuuluvan sanan ”maastalähtö” tavanomaiseen merkitykseen. Schengenin rajasäännöstön asiayhteys ja yleinen rakenne ovat näin ollen ratkaisevia sanaa tulkittaessa.
53. Tarkastelen ensin vaihtoehtoa 1.
Vaihtoehto 1
54. Vaihtoehdon 1 ilmeinen houkuttelevuus on siinä, että siinä poistuminen Schengen-alueelta yhdistetään kyseisen henkilön fyysiseen paikkaan. Tämän logiikan mukaan niin kauan kuin merimies on fyysisesti läsnä Rotterdamin satamassa – joko kävelemässä laiturilla, laituriin kiinnitetyllä aluksella tai työskentelemässä aluksella, joka on ankkuroituna 50 metrin syvyyteen – hän ei vielä ole ”lähtenyt” Alankomaista. Hänellä ei näin ollen ole oikeutta saada maastalähtöleimaa viisumiinsa, koska hän käyttää yhä viisumiaan vieraillakseen EU:n jäsenvaltiossa.
55. Lähemmin tarkasteluna tämä yksinkertainen ”fyysiseen läsnäoloon” perustuva lähestymistapa oikeudelliseen kysymykseen aiheuttaa kuitenkin ongelmia.
56. Ensinnäkin muistutan, että unionin tuomioistuin on todennut ”– – vaikka eri kieliversiot vastaisivat täysin toisiaan, [unionin] oikeudessa käytetään sille ominaista terminologiaa. Sitä paitsi on vielä korostettava, että oikeudellisilla käsitteillä ei välttämättä ole samaa sisältöä [unionin] oikeudessa ja eri kansallisissa oikeuksissa”.(36) Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa olevalla sanalla ”maastalähtö” on itsenäinen merkitys unionin oikeudessa, ja sitä on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Sillä ei välttämättä ole samaa merkitystä kansallisessa oikeudessa. Se ei myöskään välttämättä merkitse sitä, että unionin oikeudessa ”maastalähtö” tarkoittaa samaa kuin jäsenvaltion maantieteellisen ulkorajan, siten kuin se määritelty UNCLOS-sopimuksen perusteella, ylittäminen.(37) Sillä, ovatko Schengen-alueen ulkoraja ja maantieteellinen ulkoraja sattumalta samat, ei ole merkitystä.
57. Olen näin ollen eri mieltä Saksan ja Alankomaiden esittämästä väitteestä, jonka mukaan Schengenin rajasäännöstöstä seuraa, että kolmannen maan kansalaisen on ylitettävä jonkin jäsenvaltion maantieteellinen ulkoraja poistuakseen Schengen-alueelta kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohdassa mukaisessa merkityksessä.
58. Toiseksi, kuten julkisasiamies Fennelly totesi ratkaisuehdotuksessaan komissio vastaan neuvosto(38), rajan ylittämisen kahta eri näkökulmaa on tarkasteltava erikseen. Ensimmäisessä näkökulmassa on kyse jäsenvaltion alueelta poistumisesta fyysisesti ilman, että rajatarkastuspiste välttämättä ylitettäisiin. Toisessa näkökulmassa on kysymys Schengen-alueelta poistumisesta oikeudellisessa mielessä, kun kyseinen henkilö ylittää rajatarkastuspisteen ja hänelle tehdään tarvittavat tarkastukset.(39) Kaikki nämä menettelyt osoittavat, että kyseinen henkilö ylittää myös fyysisesti Schengen-alueen ulkorajan.
59. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tässä yhteydessä erityisohjeita siitä, onko tarpeen osoittaa, että kyseiset merimiehet ylittävät ulkorajan sekä fyysisesti että oikeudellisessa mielessä (samalla hetkellä), jotta maastalähtöleima voidaan merkitä heidän matkustusasiakirjoihinsa.
60. Kolmansien maiden kansalaisille tehdään perusteellinen tarkastus heidän poistuessaan maasta, kuten Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan 3 kohdan g alakohdassa säädetään. Tähän kuuluu muun muassa sen tarkastaminen, että asianomaisella henkilöllä on voimassa oleva viisumi (8 artiklan 3 kohdan h alakohdan i alakohta). Tällainen tarkastus on osa edellä mainittua toista näkökulmaa: vahvistetaan, että henkilö poistuu Schengen-alueelta oikeudellisessa merkityksessä. Kuten tuomiossa komissio v. neuvosto(40) on todettu, viisumin haltijalla on lupa ylittää rajavalvontapiste maahantulon yhteydessä, eikä hänellä ole lupaa pelkästään ylittää jäsenvaltion maantieteelliset rajat. Kun kolmannen maan kansalainen poistuu jäsenvaltiosta, leiman merkitseminen matkustusasiakirjoihin vahvistaa, että poistuva henkilö on sama henkilö, joka on saapunut Schengen-alueelle, ja osoittaa, että määräaikaa, jolle viisumi on myönnetty, on noudatettu. Viisumi on siis oikeudellinen asiakirja, joka mahdollistaa ja vahvistaa rajanylityksen rajatarkastuspisteen kautta ulkorajalla.
61. Nyt käsiteltävässä tapauksessa on otettava huomioon kolmas (mahdollinen) näkökulma. Onko myös tarpeen osoittaa, että henkilö on poistunut jäsenvaltion maantieteelliseltä alueelta sellaisena kuin se rajataan kansainvälisessä oikeudessa?
62. Kolmas näkökulma on mielestäni Schengenin rajasäännöstön – jonka 2 artiklan 2 kohdassa määritellään ulkorajat kyseistä asetusta sovellettaessa – soveltamisalan ulkopuolella. Tavoitteena on valvoa Schengen-alueen ulkorajojen ylittämistä, ei maantieteellistä rajaa sellaisenaan (jos nämä eivät ole samat).
63. Mielestäni vaihtoehdossa 1 painotetaan liiaksi kolmannen maan kansalaisen fyysistä sijaintia kyseisen jäsenvaltion maantieteellisellä alueella eikä niinkään arvioida kyseisen henkilön tilannetta ottaen huomioon Schengenin rajasäännöstön taustalla olevat rajavalvonnan ja viisumipolitiikan tavoitteet, jotka liittyvät kolmansien maiden kansalaisten liikkumisen valvontaan näiden poistuessa Schengen-alueelta. En ole näin ollen vakuuttunut siitä, että oikea lähestymistapa on se, että keskitytään merimiesten fyysiseen sijaintiin sen sijaan, että painotetaan oikeudellisessa merkityksessä ulkorajan kautta tapahtuvaa maastalähtöä, jota kyseisellä säädöksellä pyritään sääntelemään.
64. Tässä yhteydessä on tärkeää muistaa, että sen jälkeen kun merimies on pestautunut aluksen miehistöön, hän ei ole oma herransa. Hän ei päätä, milloin hän tekee työvuoronsa, milloin hän lepää tai voiko hän mennä maihin (ja jos voi, milloin ja kuinka pitkäksi ajaksi). Hänellä ei työvuoronsa aikana ole sananvaltaa siinä, pysyykö alus paikallaan (kiinnitettynä laituriin tai ankkurissa), siirtyykö se toiseen laituriin vai lähteekö se satamasta. Hän ei toisin sanoen enää voi päättää fyysisestä olinpaikastaan. Miehistön jäsenenä hänen on noudatettava aluksen päällikön määräyksiä.
65. Epätäydellisestä analogiasta saattaa tässä yhteydessä olla apua. Kuvittele lentomatkustaja (kolmannen maan kansalainen), joka on läpäissyt turvallisuus- ja passitarkastuksen ja noussut lentokoneeseen matkustaakseen määränpäähänsä. Passintarkastuksessa hänen Schengen-viisumiinsa merkittiin maastalähtöleima. Kun matkustaja on ilma-aluksessa, hän ei enää määrää fyysisestä sijainnistaan. Kapteeni päättää, lähteekö ilma-alus lentoon ja milloin. Jos lennonjohtotoiminta viivästyy, kapteenin on päätettävä, odottavatko matkustajat kärsivällisesti lentokoneessa, vai poistuvatko he (jos viivästys on pitkä) ja nousevat myöhemmin uudelleen lentokoneeseen. Jälkimmäisessä tapauksessa lentokoneesta poistumisen jälkeen matkustaja pääsee jälleen terminaalirakennukseen, vaikkakin ”lentopuolelle”. Hän voisi halutessaan käydä jälleen passintarkastuksessa ja palata jäsenvaltion alueelle (tässä vaiheessa Schengen-viisumiin merkittäisiin uusi maahantuloleima). Niin kauan kuin hän on ”lentopuolella”, on kuitenkin selvää, että hän on lähtenyt maasta, vaikka hän ei enää ole ilma-aluksessa vaan nauttii kahvia ja jotain syötävää terminaalirakennuksessa.
66. Kolmanneksi vaihtoehto 1 perustuu siihen, että ajankohta, jona merimies poistuu Schengen-alueelta, yhdistetään sen aluksen lähtöpäivään, jolla hän työskentelee. Käytännön tasolla tämä aiheuttaa epävarmuutta. On mahdollista määrittää aluksen aikataulunmukainen lähtöpäivä, mutta ei ole takeita siitä, että alus todellakin lähtee kyseisenä päivänä. Tekijät, kuten sää ja aluksella tehtävien töiden edistyminen, voivat pakottaa siirtämään lähtöpäivää.
67. Vaihtoehto 1 on näin ollen ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvoitteen kanssa, jonka mukaan maastalähtöleima merkitään järjestelmällisesti matkustusasiakirjoihin. Jos ”vähän ennen lähtöä” ‑ilmaisun kaltainen kriteeri otetaan käyttöön (kuten komissio esittää), eri jäsenvaltiot ja valtion eri satamien viranomaisetkin voivat aivan liian helposti tulkita tätä ilmaisua eri tavoin. Tällainen edellytys olisi näin ollen ristiriidassa 11 artiklan 1 kohdan yhtenäisen tulkinnan kanssa.
68. Muistutan, että tässä on kysymys kahdesta merimiesryhmästä. Jotkut saapuvat ilmateitse, suorittavat työvuoronsa aluksella ja lähtevät ilmateitse. Toiset saapuvat ilmateitse, aloittavat työvuoronsa aluksella ja ennen sen päättymistä lähtevät meritse. Vaihtoehto 1 johtaa näiden kahden merimiesryhmän erilaiseen kohteluun. Näyttää siltä, että edellisessä järjestelmässä ei ollut tällaista eroa, koska molemmat ryhmät saivat maastalähtöleimat rajatarkastuspisteessä, kun ne pestautuivat miehistöön.
69. Lisäksi, kuten merimiehet ja alusten toiminnanharjoittajat totesivat istunnossa, vaihtoehdossa 1 se, merkitäänkö maastalähtöleima, riippuu siitä, voidaanko todeta, että kyseinen alus todellakin poistuu Schengen-alueelta. Näin ollen kolmansien maiden kansalaiset, jotka työskentelevät aluksella, joka lähtee Rotterdamista Las Palmasiin (Kanariansaarille, joka on osa Espanjaa), eivät saisi maastalähtöleimaa, koska he pysyvät Schengen-alueella. Kolmansien maiden kansalaiset, jotka työskentelevät aluksella, joka lähtee Rotterdamista Kairoon (Egypti), saisivat (oletettavasti) kuitenkin maastalähtöleimanaluksen ilmoitetun määräpaikan perusteella. Tässä yhteydessä kiinnitän huomiota Schengenin rajasäännöstön valmisteluaineistossa esitettyihin lausumiin, joissa todetaan, että ”kun otetaan huomioon sisä- ja ulkorajojen määritelmä – – kaikki satamat ovat periaatteessa ulkorajoja. Kaikille aluksille on siis tehtävä sekä tulo- että lähtötarkastus, koska on mahdotonta tietää, mitä tapahtuu satamien ulkopuolella joko aluevesillä tai kansainvälisellä alueella (alukseen voi tulla tai sieltä voi poistua sekä henkilöitä että esineitä). – –”(41)
70. Lähemmän tarkastelun perusteella vaihtoehdossa 1 ehdotettu tulkinta ei näin ollen ole täysin yhdenmukainen Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen velvoitteiden kanssa. Ulkorajojen ylittämistä Schengen-alueelta poistumiseksi ei pitäisi rinnastaa jäsenvaltion maantieteellisten rajojen ylittämiseen.
Vaihtoehto 2
71. Vaihtoehdossa 2 kolmansien maiden kansalaiset poistuvat Schengen-alueelta silloin, kun he ylittävät sataman rajatarkastuspisteen ja pestautuvat miehistöön alukselle, jolle heidät on osoitettu.
72. Schengenin rajasäännöstön 11 artiklan 1 kohtaa on tulkittava ottaen huomioon sen 2 artiklan 2 kohta, jossa todetaan, että ulkorajoilla tarkoitetaan myös ”meriliikenteen satamia”. On kiistatonta, että Rotterdamin satama kuuluu kyseiseen määritelmään.
73. Schengenin rajasäännöstön 3 artiklan mukaan tätä asetusta sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden sisä- tai ulkorajat ylittäviin henkilöihin. Yleisenä periaatteena on, että rajat ylitetään vain vahvistettujen rajanylityspaikkojen kautta niiden vahvistettuina aukioloaikoina. Kolmansien maiden kansalaisille tehdään perusteellinen tarkastus heidän saapuessaan maahan ja poistuessaan maasta Schengenin rajasäännöstön 8 artiklan mukaan. Laajempaan lainsäädäntökehykseen sisältyvät viisumisäännöt, joissa asetetaan Schengen-alueelle saapumista ja sieltä poistumista koskevat edellytykset. Näitä sääntöjä täydennetään VIS- ja SIS-järjestelmällä siten, että jäsenvaltiot voivat niiden avulla tehdä tarkastuksia varmistaakseen, etteivät asianomaiset henkilöt muodosta uhkaa jäsenvaltioiden yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle ja kansanterveydelle (johdanto-osan kuudes perustelukappale). Tällaiset tarkastukset suoritetaan rajanylityspaikassa.(42)
74. Lisäksi Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaan ulkorajat voidaan ylittää ainoastaan rajanylityspaikoilla. Mikään ei viittaa siihen, että pääasiassa kyseessä olevat olosuhteet antavat aihetta soveltaa 5 artiklan 2 kohdassa säädettyjä poikkeuksia, mukaan lukien merimiehiin erityisesti liittyvät poikkeukset (5 artiklan 2 kohdan c alakohta).(43)
75. Näin ollen vaihtoehto 2 ei heikennä Schengenin rajasäännöstön tavoitteita. Merimiehet hyväksyvät sen, että heihin sovelletaan tavanomaisia sääntöjä: heillä on oltava viisumi ja voimassa olevat matkustusasiakirjat; heidän on kuljettava rajatarkastuspisteen kautta ja heille on tehtävä rajatarkastuksia heidän saapuessaan maahan ja poistuessaan maasta; ja heidän asiakirjansa on leimattava Schengenin rajasäännöstön mukaisesti. Kysymys ei näin ollen ole laittomasta maahanmuutosta. Kyseisiä merimiehiä koskevat tiedot käsitellään ja tallennetaan järjestelmään.(44) Kysymys on ainoastaan ajankohdasta ja paikasta, jossa rajatarkastukset suoritetaan. Taloudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna kysymys on kuitenkin erittäin merkittävä niin merimiehille kuin toiminnanharjoittajallekin.
76. Mielestäni vaihtoehto 2 on parempi kuin vaihtoehto 1.
77. Ensinnäkin vaihtoehto 2 on Schengenin rajasäännöstön sanamuodon, rakenteen ja tavoitteiden mukainen; siinä otetaan erityisesti huomioon 2 artiklan 2 kohdassa annettu määritelmä, jonka mukaan merisatama voi toimia jäsenvaltion ulkorajana, ja sääntö, jonka mukaan ulkorajat ylitetään ainoastaan rajanylityspaikoilla; Rotterdamin satama on tällainen paikka. Vaihtoehto 1 ei täytä tätä kriteeriä.
78. Toiseksi vaihtoehto 2 johtaa Schengenin rajasäännöstön yhtenäiseen tulkintaan ja yhtenäiseen soveltamiseen kaikissa jäsenvaltioissa. Tarkastukset voidaan tehdä rajanylityspaikalla (käsiteltävän asian kaltaisissa tapauksissa satamassa), jossa asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset pestautuvat miehistöön ja nousevat alukseen. Leimat voidaan merkitä järjestelmällisesti 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti tuona ajankohtana.
79. Kolmanneksi vaihtoehto 2 aiheuttaa vähemmän poikkeamia kuin vaihtoehto 1, koska matkustusasiakirjojen leimaamisen aika ja paikka ovat selkeitä.
80. Neljänneksi käytännön etuna on, että kaikkia merimiehiä kohdeltaisiin samalla tavalla. Eroa ei tehdä niiden henkilöiden välillä, jotka lähtevät ilmateitse saatuaan työnsä päätökseen, ja niiden, jotka purjehtivat aluksen mukana sen lähtiessä satamasta.
81. Lopuksi muistutan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Rotterdamin satamaviranomaiset merkitsivät aiemmin maastalähtöleimat pääasian kantajien kaltaisten merimiesten matkustusasiakirjoihin, kun he pestautuivat miehistöön, mutta tämä käytäntö muuttui vuoden 2016 alussa. On epäselvää, mikä johti muutokseen. Ei ole esitetty, että se perustuisi unionin lainsäädännön soveltamiseen liittyviin syihin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että uusi käytäntö on ristiriidassa Alankomaiden muiden merisatamien, jotka ovat osa ulkorajaa, noudattamien käytäntöjen kanssa, sekä muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien tällaisten satamien käytäntöjen kanssa. Uusi käytäntö näyttäisi siis aiheuttavan vääristymiä, jotka ovat mahdollisesti ristiriidassa Schengenin rajasäännöstön johdanto-osan 17 perustelukappaleessa mainittujen tavoitteiden (sen varmistaminen, ettei muun muassa taloudelliselle kanssakäymiselle aiheudu vakavaa estettä) kanssa.
Ratkaisuehdotus
82. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Raad van Staten esittämään kysymykseen seuraavasti:
Kun merimies, joka on kolmannen maan kansalainen, saapuu jäsenvaltioon lentoteitse ja sen jälkeen pestautuu sellaisen aluksen palvelukseen, joka on jo ankkuroituna satamassa, joka muodostaa henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ulkorajan, kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että asianomainen henkilö poistuu Schengen-alueelta, kun hän pestautuu miehistöön, vaikka ajankohtaa, jona kyseinen alus lähtee satamasta, ei voida todeta.