CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 17 oktober 2019 (1)
Zaak C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
tegen
J. e.a.,
in tegenwoordigheid van:
C. en H. e.a.
[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verordening (EU) 2016/399 – Artikel 11, lid 1 – Begrip ‚uitreis’ – Toezicht aan de buitengrenzen – Afstempeling van de reisdocumenten van zeelieden – Moment van afstempeling – Moment van vertrek uit het Schengengebied”
1. Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de Raad van State (Nederland) het Hof om uitlegging van verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen(2). Deze rechterlijke instantie wenst daarmee de betekenis van het begrip „uitreis” te achterhalen in het licht van de verplichting voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen een uitreisstempel aan te brengen wanneer zij de buitengrens overschrijden en het Schengengebied verlaten.
2. Alle onderdanen van derde landen in het hoofdgeding zijn zeelieden. Zij komen via luchtvervoer in het Schengengebied aan en monsteren vervolgens aan op de schepen waaraan zij reeds als bemanningslid zijn toegewezen. Vóór de aankomst van de zeelieden liggen de schepen langdurig afgemeerd in de haven. De vraag is of de zeelieden het Schengengebied verlaten op het moment dat zij op hun schip aanmonsteren (of daar dienst nemen), dan wel of zij het Schengengebied pas verlaten als zij aan boord van het schip werken wanneer dit uit de haven vertrekt.
Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee
3. Artikel 2 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „Unclos”) luidt:
„(1) De soevereiniteit van een kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren en, in het geval van een archipelstaat, zijn archipelwateren, uit over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee.
(2) Deze soevereiniteit strekt zich uit over het luchtruim boven de territoriale zee en over de bodem en ondergrond van die zee.
(3) De soevereiniteit over de territoriale zee wordt uitgeoefend met inachtneming van [het] Verdrag en van andere regels van het internationale recht.”
4. Krachtens artikel 3 heeft iedere staat het recht de breedte van zijn territoriale zee vast te stellen tot een grens niet verder dan 12 zeemijl gemeten van de laagwaterlijn langs de kust.
Unierecht
Schengensysteem – een overzicht
5. De hoofdelementen van het Schengensysteem zijn de volgende: de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen tussen de deelnemende staten(3), de vrijheid van eenieder die wettelijk onderdaan of bezoeker is van die staten om tussen die staten te reizen, en een gezamenlijk visumbeleid voor kort verblijf. Regels voor het systeem zijn aanvankelijk vastgesteld in het Schengenakkoord en de gedetailleerde uitvoeringsmaatregelen daarbij.(4) De toepassing van de Schengengrenscode wordt aangevuld met het Schengeninformatiesysteem (hierna: „SIS”): een systeem voor opname van signaleringen met het oog op weigering van toegang ten aanzien van onderdanen van derde landen die in beginsel toegang moet worden geweigerd.(5) Daarnaast heeft de Europese Unie verordening (EU) 2017/2226(6) vastgesteld, waarin onder meer een inreis-uitreissysteem is opgezet voor de registratie van inreis- en uitreisgegevens van onderdanen van derde landen die de buitengrenzen van het Schengengebied overschrijden om te bepalen of zij de toegestane duur van hun bezoek hebben overschreden.
6. In de Schengenuitvoeringsovereenkomst stonden oorspronkelijk bepalingen voor visa (hoofdstuk 3, artikelen 9 tot en met 18).(7) Het systeem voor visumaanvragen wordt ondersteund door het visuminformatiesysteem (hierna: „VIS”), dat bij verordening (EG) nr. 767/2008 is ingevoerd.(8) In verordening (EG) nr. 539/2001(9) is de lijst van landen vastgesteld waarvan de onderdanen al dan niet in het bezit moeten zijn van een visum om het Schengengebied te betreden.
Schengengrenscode
7. De volgende verklaringen uit de overwegingen van de Schengengrenscode zijn hier relevant:
– Het uitwerken van maatregelen conform artikel 77 VWEU om te garanderen dat bij de overschrijding van de binnengrenzen door personen geen grenstoezicht wordt uitgevoerd, maakt deel uit van de doelstelling van de Europese Unie om een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te brengen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd(10);
– het gemeenschappelijk beleid inzake het overschrijden van de buitengrenzen is een maatregel waarmee de totstandbrenging van een ruimte in de Europese Unie van vrij verkeer van personen gepaard gaat(11);
– hij gemeenschappelijke maatregelen inzake de overschrijding van de binnengrenzen door personen en het grenstoezicht aan de buitengrenzen moet rekening worden gehouden met het Schengenacquis(12);
– grenstoezicht is in het belang van niet alleen de lidstaat aan de buitengrenzen waarvan het wordt uitgeoefend, maar van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft. Het grenstoezicht moet helpen de illegale immigratie en mensenhandel te bestrijden en bedreigingen van de binnenlandse veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de internationale betrekkingen van de lidstaten te voorkomen(13);
– de lidstaten moeten voorkomen dat de controleprocedures een grote belemmering vormen voor het economisch, sociaal en cultureel verkeer aan de buitengrenzen(14).
8. Overeenkomstig artikel 1 stelt de Schengengrenscode de maatregelen vast voor de afwezigheid van grenstoezicht ten aanzien van personen die de binnengrenzen tussen de lidstaten van de Unie overschrijden, en voor het grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van het Schengengebied overschrijden.
9. Artikel 2 geeft de volgende definities:
„2. ,buitengrenzen’: de landgrenzen, met inbegrip van de rivier- en meergrenzen, de zeegrenzen alsmede de lucht-, rivier-, zee- en meerhavens van de lidstaten, voor zover zij geen binnengrenzen zijn;
[...]
6. ‚onderdaan van een derde land’: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 20, lid 1, VWEU en niet onder de toepassing van punt 5 [van artikel 2] valt[(15)];
[...]
8. ‚grensdoorlaatpost’: een door de bevoegde autoriteiten voor overschrijding van de buitengrenzen aangewezen doorlaatpost;
[...]
10.‚grenstoezicht’: de overeenkomstig en voor het doel van [de Schengengrenscode] aan een grens uitgevoerde activiteit die uitsluitend wegens de voorgenomen of daadwerkelijke grensoverschrijding en dus niet om andere redenen wordt verricht, en die bestaat in controle en bewaking van de grens;
11. ‚grenscontroles’: de controles die aan de grensdoorlaatposten worden verricht om na te gaan of de betrokken personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten;
[…]”
10. Artikel 3 bepaalt dat de Schengengrenscode van toepassing is op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt.(16)
11. Titel II heeft als opschrift „Buitengrenzen”. Onder hoofdstuk I van die titel („Overschrijden van de buitengrenzen en toegangsvoorwaarden”) bepaalt artikel 5, lid 1, dat de buitengrenzen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden mogen worden overschreden. In afwijking van die verplichting zijn bepaalde uitzonderingen vastgesteld in artikel 5, lid 2, onder c), voor verschillende soorten grenzen (zoals zeegrenzen) en bepaalde categorieën personen (waaronder zeelieden).(17)
12. Onderdanen van derde landen moeten voldoen aan de toegangsvoorwaarden die zijn vastgesteld in artikel 6. Zij moeten onder meer in het bezit zijn van een geldig reisdocument; (indien vereist) in het bezit zijn van een geldig visum; het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven; niet met het oog op weigering van toegang in het SIS gesignaleerd staan; niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten.(18)
13. Artikel 8, lid 1, bepaalt dat het grensoverschrijdende verkeer aan de buitengrenzen wordt gecontroleerd door de grenswachters overeenkomstig hoofdstuk II („Toezicht aan de buitengrenzen en weigering van toegang”) van de Schengengrenscode. Op grond van artikel 8, lid 3, worden onderdanen van derde landen bij binnenkomst en uitreis aan een grondige controle onderworpen. De grondige controles behelzen de verificatie dat de onderdaan van een derde land in het bezit is van een geldig grensoverschrijdingsdocument; de verificatie dat het reisdocument geen tekenen van namaak of vervalsing vertoont; voor zover mogelijk, de verificatie dat de onderdaan van een derde land niet wordt beschouwd als een bedreiging voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de internationale betrekkingen van een van de lidstaten. Aanvullende grondige controles bij uitreis kunnen ook de verificatie behelzen dat de betrokkene in het bezit is van een geldig visum en hij de maximale duur van het toegestane verblijf in het Schengengebied niet heeft overschreden, alsook de raadpleging van de betrokken signaleringssystemen.(19)
14. Onder hoofdstuk II bepaalt artikel 11:
„1. De reisdocumenten van onderdanen van derde landen worden bij inreis en bij uitreis systematisch afgestempeld. Er wordt met name een inreis-, respectievelijk uitreisstempel aangebracht in:
a) de grensoverschrijdingsdocumenten van onderdanen van derde landen die voorzien zijn van een geldig visum;
[...]
3. Er wordt geen in- of uitreisstempel aangebracht:
[...]
c) in de reisdocumenten van zeelieden die slechts gedurende het afmeren van hun schip in de binnengevaren haven van een lidstaat verblijven;
d) in de reisdocumenten van bemanningsleden en passagiers van cruiseschepen die overeenkomstig punt 3.2.3 van bijlage VI niet aan grenscontroles zijn onderworpen;
[...]”
15. Overeenkomstig artikel 19 (dat onderdeel is van hoofdstuk IV „Specifieke voorschriften voor de grenscontroles”) zijn specifieke voorschriften voor zeegrenzen van toepassing op de controles die zijn vastgesteld in bijlage VI, punt 3. De algemene controleprocedures luiden als volgt: „Schepen worden gecontroleerd in de haven van aankomst of van vertrek, of in een daartoe ingerichte ruimte in de onmiddellijke nabijheid van het vaartuig, of aan boord van het vaartuig in de territoriale wateren zoals bepaald in [het Unclos]. De lidstaten kunnen overeenkomsten sluiten die inhouden dat de controle ook tijdens de vaart kan worden verricht, dan wel bij aankomst of vertrek van het vaartuig op het grondgebied van een derde land [...]. [Onder meer de gezagvoerder van het vaartuig] stelt een lijst op van de bemanningsleden en van de passagiers, die de informatie bevat die volgens de formulieren 5 (bemanningslijst) en 6 (passagierslijst) van het Verdrag inzake het vergemakkelijken van het internationale verkeer ter zee (FAL-verdrag)[(20)] noodzakelijk is, alsmede, voor zover van toepassing, het nummer van het visum of de verblijfsvergunning [...].”(21)
16. Overeenkomstig artikel 20 en bijlage VII, punt 3, zijn specifieke voorschriften van toepassing voor controles van zeelieden: „In afwijking van de artikelen 5 en 8 mogen de lidstaten zeelieden die in het bezit zijn van een identiteitsbewijs voor zeelieden, afgegeven overeenkomstig [het internationale recht(22)] en het ter zake strekkende nationale recht, toestaan het grondgebied van de lidstaten binnen te komen door aan land te gaan om in de gemeente waar hun vaartuig heeft aangelegd of in een aangrenzende gemeente te vertoeven, of het grondgebied van de lidstaten te verlaten door terug te keren naar hun schip zonder dat zij zich bij een grensdoorlaatpost hoeven te melden, op voorwaarde dat zij voorkomen op de bemanningslijst van het vaartuig waartoe zij behoren en dat die lijst eerder door de bevoegde autoriteiten is gecontroleerd.”
Visumcode
17. Artikel 1, lid 1, van verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode(23) bepaalt dat in de visumcode de procedures en voorwaarden worden vastgesteld voor de afgifte van visa voor de doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen.(24)
18. Volgens artikel 2, lid 2, onder a), wordt onder „visum” verstaan: „een door een lidstaat afgegeven machtiging tot [...] doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen”.
19. Op grond van artikel 35 kan een visum in uitzonderlijke gevallen aan een grensdoorlaatpost worden afgegeven.
20. Artikel 36 bepaalt dat aan een zeevarende die over een visum dient te beschikken voor overschrijding van de buitengrenzen van het Schengengebied, aan de grens een visum met het oog op doorreis kan worden afgegeven indien hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 35, lid 1, en de desbetreffende grens overschrijdt teneinde in te schepen in, opnieuw in te schepen in of van boord te gaan van een schip waarop hij als zeevarende zal werken dan wel gewerkt heeft. Alvorens een visum af te geven, voldoen de bevoegde nationale autoriteiten aan de voorschriften van bijlage IX bij de visumcode.(25)
Richtlijn 2010/65
21. Richtlijn 2010/65/EU betreffende meldingsformaliteiten voor schepen die aankomen in en/of vertrekken uit havens van de lidstaten(26) heeft ten doel de administratieve procedures en de meldingsformaliteiten die van toepassing zijn op het zeevervoer te vereenvoudigen, te harmoniseren en te rationaliseren door de algemene invoering van de elektronische overdracht van gegevens van schepen die aankomen in en vertrekken uit havens van de lidstaten.
22. Overeenkomstig artikel 7 aanvaarden de lidstaten FAL-formulieren voor het voldoen aan de meldingsformaliteiten. In de bijlage bij de richtlijn is de informatie vastgesteld die in het FAL-formulier moet worden opgenomen om aan die formaliteiten te voldoen. Het gaat onder meer om aanmelding voor schepen die havens van de lidstaten binnenlopen en deze havens verlaten (categorie A, punt 1), grenscontrole op personen zoals vastgesteld in artikel 8 van de Schengengrenscode (categorie A, punt 2) en de bemanningslijst (categorie B, punt 5).
Feiten, procedure en prejudiciële vraag
23. Op verschillende data in januari, februari en maart 2016 is een aantal onderdanen van derde landen in Nederland aangekomen via de luchthaven Schiphol en zijn zij naar de haven van Rotterdam gereisd. Alle betrokkenen waren in dienst genomen als bemanningsleden om te werken op schepen die al in Rotterdam afgemeerd lagen. Zij reisden van de luchthaven Schiphol naar de haven, waar zij op de dag van aankomst in Nederland zijn aangemonsterd. De betrokken schepen waren bestemd voor vaart op volle zee en zouden de Nederlandse territoriale wateren verlaten op een tijdstip dat bij aankomst van de zeelieden in Nederland nog onbekend was.
24. Een deel van de zeelieden heeft de gehele arbeidsperiode gewerkt aan boord van schepen die in Rotterdam afgemeerd bleven. Na afloop van hun arbeidsperiode aan boord hebben zij Nederland (en dus het Schengengebied) per vliegtuig vanaf Schiphol verlaten. Een ander deel bleef aan boord en verliet de Nederlandse territoriale wateren als bemanningsleden van het schip nadat zij een bepaalde tijd aan boord van dat schip hadden gewerkt toen het nog afgemeerd lag in Rotterdam.
25. De zeelieden waren specialisten die onder meer werkten aan de bouw van olieplatforms (booruitrusting) en de aanleg van pijpleidingen in zee. Het voorbereiden van een afgemeerd schip voor een nieuwe reis was onderdeel van hun werk. De duur van de werkzaamheden en de tijd dat het schip afgemeerd bleef, was afhankelijk van de omvang van de werkzaamheden en het betrokken schip. Deze manier van werken en bemanning inzetten was niet nieuw. De zeelieden hebben de Zeehavenpolitie Rotterdam (hierna: „ZHP”) verzocht om uitreisstempels af te geven en aan te brengen in hun reisdocumenten. Tot begin 2016 hadden de zeelieden bij aanmonstering in Rotterdam altijd een uitreisstempel in hun reisdocumenten gekregen („oude praktijk”).
26. Na die tijd heeft de ZHP alle dergelijke verzoeken geweigerd op grond dat niet kon worden vastgesteld wanneer het betrokken schip de haven zou verlaten (hierna: „nieuwe praktijk”).
27. Volgens de Schengengrenscode konden de zeelieden als onderdanen van derde landen ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen in het Schengengebied blijven.(27) De zeelieden hebben verklaard dat door de nieuwe praktijk hun toegestane verblijf werd ingekort in vergelijking met de oude praktijk, omdat de tijd die zij als bemanningslid aan boord doorbrachten nu meetelde in verhouding tot die periode van 90 dagen. In de oude praktijk werd de tijd die aan boord werd gewerkt niet in aanmerking genomen, en derhalve niet in op de periode van 90 dagen mindering gebracht. Omdat zij bovendien 180 dagen moesten wachten om terug te keren naar het Schengengebied, zouden zij minder werken en daardoor minder inkomsten verwerven.(28)
28. In juli 2016 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: „staatssecretaris”) de door verschillende exploitanten van zeeschepen (C. en H. e.a.; hierna: „exploitanten”) ingestelde administratieve beroepen tegen de weigering van de ZHP op de verzoeken om uitreisstempels aan te brengen, niet-ontvankelijk verklaard. De staatssecretaris heeft ook de administratieve beroepen van de zeelieden (J. e.a.) zelf ongegrond verklaard.
29. Bij vier uitspraken van 17 mei 2017 heeft de rechtbank Den Haag (Nederland) de beroepen van de exploitanten tegen de beslissing van de staatssecretaris ongegrond verklaard. Die rechter oordeelde echter dat de beroepen van de zeelieden wel gegrond waren. Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroepen ingesteld, terwijl de exploitanten bij de verwijzende rechter incidenteel hoger beroepen hebben ingesteld.
30. In de verwijzingsbeslissing staat dat de haven van Rotterdam een buitengrens van het Schengengebied is in de zin van de Schengengrenscode en dat over het algemeen 160 schepen per jaar langdurig in die haven liggen. Opgemerkt wordt dat de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders erop heeft gewezen dat in andere Europese zeehavens wordt uitgestempeld bij aanmonstering. De verwijzende rechter heeft het argument van de staatssecretaris dat de zusterinstanties van de ZHP in andere lidstaten niet noodzakelijkerwijs bij aanmonstering uitstempelen expliciet van de hand gewezen.
31. De verwijzende rechter is van mening dat als in de Europese zeehavens verschillend wordt omgegaan met het moment van uitreis in de zin van de Schengengrenscode, dit concurrentieverstorende gevolgen kan hebben voor de Europese offshore-industrie.
32. Volgens de verwijzende rechter is het voor de beslechting van het hoofdgeding dan ook noodzakelijk het Hof te verzoeken om uitleggingsgegevens betreffende artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode, met name de betekenis van het woord „uitreis” in die bepaling. Hij stelt het Hof daarom de volgende prejudiciële vraag:
„Moet artikel 11, eerste lid, van [de Schengengrenscode] zo worden uitgelegd dat een onderdaan van een derde land die het Schengengebied eerder is ingereisd, bijvoorbeeld via een internationale luchthaven, uitreist in de zin van de Schengengrenscode zodra hij als zeevarende aanmonstert op een zeeschip dat al is gelegen in een zeehaven zijnde een buitengrens, ongeacht of, en zo ja wanneer hij met dit schip die zeehaven zal verlaten? Of moet, om te kunnen spreken van een uitreis, eerst vaststaan dat de zeevarende de zeehaven met het desbetreffende zeeschip zal verlaten, en zo ja, geldt er dan een uiterste termijn waarbinnen de afvaart moet plaatsvinden en op welk moment moet de uitreisstempel dan worden aangebracht? Of heeft een ander moment, al dan niet onder andere voorwaarden, als ‚uitreis’ te gelden?”
33. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door J. e.a. en C. en H. e.a. (de zeelieden en exploitanten), de Duitse, de Griekse en de Nederlandse regering, en de Europese Commissie. Ter terechtzitting op 6 juni 2019 zijn dezelfde partijen gehoord in hun mondelinge opmerkingen.
Beoordeling
Voorafgaande opmerkingen
34. Op welk ogenblik moet, gelet op de bijzondere omstandigheden van het hoofdgeding, overeenkomstig artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode een uitreisstempel in de reisdocumenten van zeelieden worden aangebracht? Hoewel de verwijzingsbeslissing van de verwijzende rechter de nationaliteiten van de betrokken zeelieden niet nader vermeldt, blijkt uit de beschrijving van de feiten dat zij allen onderdanen zijn van derde landen die binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 1, van en bijlage I bij verordening nr. 2001/539 vallen. Bijgevolg zijn zij personen die bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit van een visum dienen te zijn.(29) Een dergelijk visum moet worden voorgelegd voor inspectie en worden afgestempeld bij inreis in en uitreis uit het Schengengebied.(30)
35. Artikel 11, lid 3, van de Schengengrenscode voorziet in bepaalde uitzonderingen op die voorschriften. Op grond van artikel 11, lid 3, onder c), wordt geen in- of uitreisstempel aangebracht in de reisdocumenten van zeelieden die slechts gedurende het afmeren van hun schip in de binnengevaren haven van een lidstaat verblijven. Partijen zijn het erover eens dat die uitzondering hier niet van toepassing is.
36. Dat is ook mijn mening.
37. Mijns inziens is de uitzondering in artikel 11, lid 3, onder c), van toepassing op zeelieden die aankomen aan boord van een schip dat afmeert in een haven in het Schengengebied. Zij kunnen dan walverlof aanvragen en krijgen. Een dergelijke bemanning valt inderdaad onder de uitzondering van artikel 11, lid 3, van de Schengengrenscode en de afwijking in artikel 20 van en bijlage VII, punt 3, bij die verordening. De in de verwijzingsbeslissing beschreven feiten en omstandigheden van de zeelieden in het hoofdgeding vallen echter buiten de werkingssfeer van die bepalingen. Ze zijn niet aan boord van een schip de haven van Rotterdam binnengevaren. Ze zijn per vliegtuig in Nederland aangekomen, via de luchthaven Schiphol.
38. De zeelieden in die procedure proberen zich dus niet te beroepen op de bijzondere regeling voor walverlof op grond van de Schengengrenscode. Zij overschrijden de buitengrens in de haven van Rotterdam om aan te monsteren en als bemanningslid aan het werk te gaan. Zij genieten geen tijdelijke onderbreking van hun taken aan boord van het schip door verlof te nemen om gebruik te maken van de voorzieningen in het havengebied.
39. Evenzo lijkt het mij dat de verwijzende rechter het bij het rechte eind heeft wanneer hij stelt dat de artikelen 35 en 36 van de visumcode (die de afgifte van visa aan de buitengrenzen regelen) niet relevant zijn voor de uitlegging van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode met het oog op de oplossing van het punt waar het hier om gaat. Overeenkomstig artikel 35 van de visumcode kunnen de bevoegde autoriteiten in uitzonderlijke gevallen visa aan de buitengrens afgeven. Artikel 36 van en bijlage IX bij de visumcode voorzien in een specifieke bepaling om aan een buitengrens dergelijke visa af te geven aan zeelieden op doorreis. In het hoofdgeding is evenwel geen sprake van afgifte van doorreisvisa. De vraag is veeleer of er een uitreisstempel in hun reisdocumenten had moeten worden aangebracht toen zij aanmonsterden. Die omstandigheden hebben niets te maken met de vraag of de zeelieden op doorreis waren in Nederland.
40. Bij mijn onderzoek van de betekenis van het woord „uitreis” in artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode zal ik daarom niet verder verwijzen naar de speciale regeling voor walverlof voor zeelieden of de regeling voor de afgifte van visa aan de buitengrens voor zeelieden op doorreis.
Ten gronde
41. Wat wordt verstaan onder „uitreis” in de zin van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode?
42. Deze vraag rijst in de specifieke context van zeelieden die per vliegtuig in een lidstaat aankomen. Zij reizen naar hun schip, dat al is afgemeerd in een haven die een deel van de buitengrens van het Schengengebied is. Zij monsteren aan om een bepaalde periode als bemanningslid aan boord van het afgemeerde schip te werken. Sommigen keren per vliegtuig terug naar een derde land. Anderen blijven als bemanningslid op het schip wanneer het de haven (en kort daarna de Nederlandse territoriale wateren) verlaat. De verwijzende rechter vraagt ook hoe de Schengengrenscode moet worden toegepast indien zeelieden geacht worden het Schengengebied alleen te verlaten wanneer de datum bekend is waarop het schip waarop zij werken de haven zal verlaten.
43. De onderdanen van derde landen en de exploitanten voeren aan dat zeelieden in dergelijke omstandigheden het Schengengebied „uitreizen” wanneer zij zich bij een grensdoorlaatpost melden en aanmonsteren op een schip dat in een zeehaven zoals Rotterdam is afgemeerd. De Griekse regering steunt deze zienswijze.
44. Duitsland, Nederland en de Commissie delen dat standpunt niet.
45. De Duitse regering betoogt dat zeelieden het Schengengebied pas „uitreizen” wanneer het schip waarop zij zijn aangemonsterd de haven daadwerkelijk verlaat. Een uitreisstempel mag dus alleen in de reisdocumenten van zeelieden worden aangebracht wanneer de datum van vertrek bekend is. Ook de Nederlandse regering stelt dat het aanmonsteren en het verlaten van het landgedeelte van de haven om aan boord van het schip te werken, niet vallen onder „uitreis” in de zin van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode. Een onderdaan van een derde land verlaat het Schengengebied pas wanneer hij een geografische buitengrens van een van de Schengenstaten overschrijdt. De buitengrens op zee is op basis van het Unclos vastgesteld op 12 zeemijl vanaf de kustlijn.(31) Om een uitreisstempel te verkrijgen, moet een zeeman aantonen dat hij het Schengengebied aan boord van het betrokken schip zal verlaten en dat het schip kort na het aanbrengen van het uitreisstempel de trossen zal losgooien (of het anker zal lichten)(32).
46. De Commissie stelt dat een zeeman het Schengengebied niet verlaat in de zin van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode wanneer hij op een schip aanmonstert. Eerst moet worden vastgesteld of de betrokken zeeman de haven aan boord van het schip zal verlaten, en het desbetreffende stempel mag enkel in zijn reisdocumenten worden aangebracht wanneer het vertrek of het lichten van het anker van het schip nakend is.
47. Uit de informatie in de verwijzingsbeslissing en de opmerkingen van de zeelieden en de exploitanten ter terechtzitting in antwoord op vragen van het Hof blijkt dat de zeelieden normaal gesproken naar de haven van Rotterdam reisden op dezelfde dag dat zij per vliegtuig in Nederland aankwamen en hun inreisstempel kregen. Volgens de oude praktijk monsterden zij aan, verkregen zij een uitreisstempel van de ZHP en gingen zij aan boord van het schip dat langdurig afgemeerd lag, allemaal op dezelfde dag. De tijd die zo in Nederland werd doorgebracht en in aanmerking kwam voor de toepassing van de Schengengrenscode en de visumcode, bedroeg dus nooit meer dan één dag. Volgens de nieuwe praktijk zou het tijdstip van het inreisstempel hetzelfde blijven (bij aankomst), terwijl het uitreisstempel pas zou worden aangebracht nadat de arbeidsperiode van de zeeman was voltooid of wanneer het schip waarop hij werkte op het punt stond de trossen uit te gooien. Voor de zeelieden had dat tot gevolg dat zij een aanzienlijk deel van de 90 dagen binnen een periode van 180 dagen in de zin van de visumcode zouden gebruiken.(33) Daarom konden zij minder arbeidsperioden werken en verwierven zij minder inkomsten.
Uitlegging van „uitreis”
48. Artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode bepaalt dat de reisdocumenten van onderdanen van derde landen bij inreis in en bij uitreis uit het Schengengebied systematisch worden afgestempeld. De begrippen „inreis” en „uitreis” zijn in de verordening niet gedefinieerd.
49. De verwijzende rechter begint zijn beoordeling van artikel 11, lid 1, door de verschillende taalversies van de tekst te vergelijken. Hij komt tot de conclusie dat de vergelijking van de Engelse, de Franse, de Duitse en de Nederlandse versie geen inzicht biedt in de betekenis van het begrip „uitreis”. Aangezien er geen duidelijk verschil bestaat tussen de verschillende taalversies van die bepaling die ik heb onderzocht(34), zal ik die gedachtegang niet verder volgen.
50. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de uitlegging van een wettelijk begrip worden bepaald in overeenstemming met zijn in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin het wordt gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan het deel uitmaakt. De gebruikelijke betekenis van „uitreis” is „reis van huis, van het vaderland naar de plaats van bestemming”, het werkwoord wordt ook begrepen als „reizend een land verlaten [...]”(35).
51. Twee tegenstrijdige standpunten zijn naar voren gebracht over de betekenis van „uitreis” in artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode. Duitsland, Nederland en de Commissie zijn van mening dat aanmonstering op een schip bij een grensdoorlaatpost niet betekent dat het Schengengebied wordt verlaten. Duitsland en Nederland voeren verder aan dat de zeelieden om uit te reizen fysiek de geografische buitengrens op zee met het betrokken schip moeten overschrijden (hierna: „optie 1”).
52. Verzoekers in het hoofdgeding (zowel zeelieden als exploitanten), gesteund door Griekenland, betogen dat de zeelieden het Schengengebied daadwerkelijk uitreizen wanneer zij aanmonsteren. Het desbetreffende stempel moet daarom op dat moment in hun reisdocumenten worden aangebracht (hierna: „optie 2”). Het lijkt mij dat beide opties onder de gebruikelijke betekenis van het begrip „uitreis” kunnen vallen. De context en de systematiek van de Schengengrenscode zullen dus de doorslaggevende factoren zijn bij het bepalen van de uitlegging.
53. Eerst zal ik optie 1 onderzoeken.
Optie 1
54. Wat optie 1 meteen aantrekkelijk maakt, is dat zij de uitreis uit het Schengengebied koppelt aan de fysieke locatie van de betrokken persoon. Volgens deze zienswijze heeft de zeeman Nederland niet „verlaten” zolang hij fysiek in de haven van Rotterdam is, of hij nu langs de kade loopt, op een aan die kade afgemeerd schip staat of op een 50 meter vanaf de kust voor anker liggend schip werkt. Hij heeft dus geen recht op een uitreisstempel in zijn visum, omdat hij zijn visum nog steeds gebruikt om een lidstaat van de Unie te bezoeken.
55. Bij nadere beschouwing levert deze eenvoudige benadering van de juridische kwestie op grond van „fysieke aanwezigheid” echter problemen op.
56. Ten eerste wil ik eraan herinneren dat het Hof heeft geoordeeld dat „zelfs wanneer de taalversies volledig overeenstemmen, het [Unierecht] een eigen terminologie bezigt. Ook moet worden benadrukt dat de rechtsbegrippen in het [Unierecht] niet noodzakelijkerwijs dezelfde inhoud hebben als in de verschillende nationale rechtsstelsels”.(36) Derhalve heeft het begrip „uitreis” in artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode een autonome betekenis in het Unierecht en moet het begrip in de lidstaten eenvormig worden uitgelegd. Het heeft niet noodzakelijkerwijs dezelfde betekenis in het nationaal recht. Bovendien vloeit daaruit niet per se voort dat „uitreis” in het Unierecht synoniem moet zijn met het overschrijden van de geografische buitengrens van een lidstaat, zoals vastgesteld op basis van het Unclos.(37) Daarom is het irrelevant of de buitengrens van het Schengengebied en de geografische buitengrens toevallig samenvallen.
57. Ik ben het dan ook niet eens met de stelling van Duitsland en Nederland dat uit de Schengengrenscode volgt dat een onderdaan van een derde land de geografische buitengrens van een lidstaat moet overschrijden om in de zin van artikel 11, lid 1, van die verordening het Schengengebied te verlaten.
58. Ten tweede moeten bij een grensoverschrijding twee aspecten worden onderscheiden, zoals advocaat-generaal Fennelly heeft verklaard in zijn conclusie in de zaak Commissie/Raad(38). Het eerste is dat van de fysieke uitreis uit het grondgebied van een lidstaat, zonder dat er noodzakelijkerwijs sprake is van het overschrijden van een grenscontrolepost. Het tweede is dat van de uitreis uit het Schengengebied in de juridische betekenis wanneer een persoon een grenscontrolepost overschrijdt en aan de nodige controles wordt onderworpen.(39) Al die procedures geven aan dat de betrokkene ook fysiek de buitengrens van het Schengengebied heeft overschreden.
59. In dit geval vraagt de verwijzende rechter specifiek of het nodig is vast te stellen of de betrokken zeelieden de buitengrens zowel fysiek als juridisch overschrijden (op hetzelfde moment) voordat een uitreisstempel in hun reisdocumenten kan worden aangebracht.
60. Bij uitreis worden onderdanen van derde landen aan een grondige controle onderworpen, zoals is bepaald in artikel 8, lid 3, onder g), van de Schengengrenscode. Daaronder valt de verificatie dat de betrokkene in het bezit is van een geldig visum [artikel 8, lid 3, onder h), punt i)]. Dergelijke controles maken deel uit van het tweede aspect: nagaan of de betrokkene het Schengengebied in juridische zin verlaat. Zoals het Hof heeft uiteengezet in de zaak Commissie/Raad(40), geeft een visum de houder een vergunning om het grenscontrolepunt bij binnenkomst te passeren, en niet enkel om de geografische grenzen van een lidstaat te overschrijden. Wanneer een onderdaan van een derde land een lidstaat verlaat, wordt door het aanbrengen van een stempel in de reisdocumenten bevestigd dat de persoon die het Schengengebied verlaat, dezelfde persoon is die het Schengengebied is binnengekomen en dat de periode waarvoor het visum is afgegeven, niet is overschreden. Het visum is derhalve een juridisch document dat het overschrijden van een grenscontrolepost aan de buitengrens toestaat en bevestigt.
61. In de onderhavige zaak moet een derde (mogelijk) aspect in overweging worden genomen. Moet ook worden vastgesteld of de betrokkene het overeenkomstig het internationale recht afgebakende geografische grondgebied van de lidstaat heeft verlaten?
62. Mijns inziens valt dat derde aspect buiten de werkingssfeer van de Schengengrenscode, waarin de buitengrens voor de toepassing van die verordening wordt gedefinieerd in artikel 2, lid 2. Het doel is het controleren van het overschrijden van de Schengenbuitengrenzen, en niet de geografische grens als zodanig (waar de twee niet samenvallen).
63. Het lijkt mij dat optie 1 te veel de fysieke locatie van de onderdaan van een derde land binnen het geografische gebied van de betrokken lidstaat benadrukt, in plaats van de situatie van de betrokkene te beoordelen aan de hand van de doelstellingen van het grenscontrole- en visumbeleid die ten grondslag liggen aan de Schengengrenscode met betrekking tot de controle van het verkeer van onderdanen van derde landen die het Schengengebied verlaten. Ik ben er dan ook niet van overtuigd dat het de juiste aanpak is zich te concentreren op de fysieke locatie van de zeelieden ten koste van aandacht voor de juridische betekenis van de uitreis via de buitengrens, die deze wetgeving beoogt te regelen.
64. In dit verband moet niet worden vergeten dat een zeeman wanneer hij eenmaal aan boord van een schip is aangemonsterd, niet vrij over zijn tijd kan beschikken. Hij mag niet kiezen wanneer hij zijn diensten moet draaien, wanneer hij rusttijd heeft dan wel of hij walverlof kan opnemen (en zo ja, wanneer en hoe lang). Hij heeft geen zeggenschap over het feit of het schip tijdens zijn arbeidsperiode blijft waar het zich bevindt (afgemeerd naast de kade of voor anker), naar een andere ligplaats verhuist of de haven verlaat. Hij kan met andere woorden niet langer zelf beslissen over zijn fysieke locatie. Als werkend bemanningslid is hij onderworpen aan de bevelen van de gezagvoerder van het schip.
65. Een onvolmaakte analogie kan hier misschien nuttig zijn. Denk even aan een vliegtuigpassagier (een onderdaan van een derde land) die de veiligheids- en paspoortcontrole is gepasseerd en aan boord is gegaan van de vlucht naar zijn bestemming. Bij de paspoortcontrole is een uitreisstempel in zijn Schengenvisum aangebracht. Zodra de passagier aan boord van het vliegtuig is, heeft hij geen controle meer over zijn fysieke locatie. De gezagvoerder beslist of en wanneer het vliegtuig opstijgt. Bij een vertraging van de luchtverkeersleiding beslist de gezagvoerder of de passagiers geduldig aan boord van het vliegtuig moeten wachten dan wel of zij (bij een lange vertraging) mogen uitstappen en later weer instappen. In het laatste geval zal de passagier zich na het uitstappen weer in de terminal bevinden, zij het aan de „luchtzijde”. Het zou hem vrijstaan, indien hij dat wenst, om opnieuw de paspoortcontrole te passeren en het grondgebied van de lidstaat opnieuw binnen te komen (op dat moment zou een nieuw inreisstempel in zijn Schengenvisum worden aangebracht). Maar zolang hij aan de „luchtzijde” blijft, is het duidelijk dat hij is uitgereisd, ongeacht het feit dat hij niet langer aan boord van het vliegtuig is, maar een kopje koffie drinkt en een hapje eet in het terminalgebouw.
66. Ten derde is optie 1 erop gebaseerd dat het moment van uitreis van de zeeman uit het Schengengebied wordt verbonden aan de vertrekdatum van het schip waarop hij werkt. In de praktijk leidt dat tot onzekerheid. Het is mogelijk om de geplande vertrekdatum van het schip vast te stellen, maar er is geen garantie dat het schip op die datum daadwerkelijk zal vertrekken. Factoren zoals het weer en de voortgang van de werkzaamheden aan boord kunnen het noodzakelijk maken de vertrekdatum te verschuiven.
67. Optie 1 is derhalve onverenigbaar met de verplichting van artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode om systematisch uitreisstempels in reisdocumenten aan te brengen. Indien een criterium zoals „kort voor het vertrek” wordt ingevoerd (zoals de Commissie aanvoert), kunnen deze bewoordingen in de lidstaten en zelfs door de autoriteiten van verschillende havens binnen één lidstaat al te gemakkelijk verschillend worden geïnterpreteerd. Een dergelijke voorwaarde zou dus onverenigbaar zijn met een eenvormige uitlegging van artikel 11, lid 1.
68. Er zij aan herinnerd dat er in deze zaak de facto twee categorieën zeelieden zijn. Sommigen arriveren per vliegtuig, vervullen hun arbeidsperiode aan boord en vertrekken per vliegtuig. Anderen arriveren per vliegtuig, beginnen hun arbeidsperiode aan boord en vertrekken per schip voordat die periode is beëindigd. Optie 1 leidt tot een verschillende behandeling van de twee categorieën zeelieden. Het lijkt erop dat een dergelijk onderscheid onder het vorige systeem niet bestond, aangezien beide categorieën uitreisstempels kregen bij de grensdoorlaatpost bij hun aanmonstering.
69. Zoals de zeelieden en de exploitanten van de schepen bovendien ter terechtzitting hebben aangegeven, wordt bij optie 1 de beslissing of een uitreisstempel wordt aangebracht afhankelijk van de vraag of kan worden vastgesteld dat het betrokken schip het Schengengebied daadwerkelijk verlaat. Onderdanen van derde landen die werken aan boord van een schip dat van Rotterdam naar Las Palmas vaart (de Canarische Eilanden en dus een deel van Spanje), zouden dus geen uitreisstempel krijgen, omdat zij binnen het Schengengebied blijven. Onderdanen van derde landen die werken aan boord van een schip dat van Rotterdam naar Caïro (Egypte) vaart, zouden echter, op basis van de aangegeven bestemming van het schip, (vermoedelijk) wel een uitreisstempel krijgen. In dit verband wijs ik op de verklaringen in de voorbereidende werkzaamheden voor de Schengengrenscode, dat „[g]elet op de definitie van de maritieme binnen- en buitengrenzen [...], [...] de havens in beginsel altijd buitengrenzen [zijn]; bijgevolg moet elk vaartuig bij elke aankomst en elk vertrek worden gecontroleerd, aangezien niet kan worden vastgesteld wat buiten de havens gebeurt in de territoriale wateren of in de internationale wateren (het in- of ontschepen van personen of goederen). [...]”(41)
70. Bij nadere beschouwing is de in optie 1 voorgestelde uitlegging derhalve niet geheel verenigbaar met de verplichtingen zoals vastgesteld in artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode. Het overschrijden van de buitengrens om het Schengengebied uit te reizen mag niet worden gelijkgesteld met het overschrijden van de geografische grenzen van een lidstaat.
Optie 2
71. Volgens optie 2 verlaten de onderdanen van derde landen het Schengengebied wanneer zij de grensdoorlaatpost in de haven passeren en aanmonsteren op het schip waaraan zij zijn toegewezen.
72. Artikel 11, lid 1, van de Schengengrenscode moet worden gelezen in het licht van artikel 2, lid 2, van die verordening, waarin is bepaald dat de buitengrenzen „zeehavens” omvatten. Het staat vast dat de haven van Rotterdam aan die definitie voldoet.
73. Overeenkomstig artikel 3 van de Schengengrenscode is de verordening van toepassing op eenieder die de (binnen- of) buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt. Het algemene beginsel is dat grenzen slechts via de bevoegde grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden mogen worden overschreden. Bij binnenkomst en uitreis worden onderdanen van derde landen aan een grondige controle onderworpen zoals vastgesteld in artikel 8 van de Schengengrenscode. Het bredere wetgevingskader omvat de visumregels waarin de voorwaarden voor inreis in en uitreis uit het Schengengebied zijn vastgelegd. Die regels worden aangevuld met de VIS- en SIS-systemen, waarmee de lidstaten controles kunnen uitvoeren om zich ervan te verzekeren dat de betrokkenen geen bedreigingen van de binnenlandse veiligheid, de openbare orde en de volksgezondheid van de lidstaten vormen (overweging 6). Dergelijke controles worden aan de grensdoorlaatpost uitgevoerd.(42)
74. Bovendien mogen de buitengrenzen ingevolge artikel 5, lid 1, van de Schengengrenscode slechts via de grensdoorlaatposten worden overschreden. Niets wijst erop dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde omstandigheden onder een van de afwijkingen vallen zoals bedoeld in artikel 5, lid 2, waaronder die welke specifiek betrekking hebben op zeelieden [artikel 5, lid 2, onder c)].(43)
75. Optie 2 doet bijgevolg geen afbreuk aan de doelstellingen van de Schengengrenscode. De zeelieden aanvaarden dat zij onderworpen zijn aan de normale regels: zij moeten in het bezit zijn van visa en geldige reisdocumenten; zij moeten een grenscontrolepost passeren en grenscontroles ondergaan bij in- en uitreis; en hun documenten moeten overeenkomstig de Schengengrenscode worden afgestempeld. Van illegale immigratie is dus geen sprake. De betrokken zeelieden bleven te allen tijde bekend en geregistreerd in het systeem.(44) De enige vraag is op welk tijdstip en waar de grenscontroles moeten worden uitgevoerd. In economisch opzicht is deze vraag echter erg belangrijk voor zowel de zeelieden als de exploitanten.
76. Ik ben van mening dat optie 2 te verkiezen is boven optie 1.
77. Ten eerste is optie 2 in overeenstemming met de formulering, de systematiek en de doelstellingen van de Schengengrenscode; zij houdt meer bepaald rekening met de definitie in artikel 2, lid 2, dat een zeehaven de buitengrens van een lidstaat kan vormen, en de regel dat buitengrenzen alleen aan de grensdoorlaatposten mogen worden overschreden. De haven van Rotterdam is een dergelijke post. Optie 1 doorstaat die proef niet.
78. Ten tweede leidt optie 2 zowel tot een eenvormige uitlegging als tot een eenvormige toepassing van de Schengengrenscode in alle lidstaten. De controles kunnen worden uitgevoerd aan de grensdoorlaatpost (in gevallen als deze in de haven) waar de betrokken onderdanen van derde landen aanmonsteren en aan boord gaan. Op dat moment kunnen systematisch stempels worden aangebracht overeenkomstig artikel 11, lid 1.
79. Ten derde leidt optie 2 tot minder onregelmatigheden dan optie 1, aangezien het tijdstip en de plaats van het aanbrengen van stempels in reisdocumenten vastliggen.
80. Ten vierde is er het praktische voordeel dat alle zeelieden op dezelfde manier worden behandeld. Zo wordt geen onderscheid gemaakt tussen degenen die na afloop van hun werk per vliegtuig vertrekken en degenen die met het schip meevaren wanneer het uit de haven vertrekt.
81. Tot slot herinner ik eraan dat de verwijzende rechter verklaart dat de Rotterdamse havenautoriteiten eerder uitreisstempels hebben aangebracht in de reisdocumenten van zeelieden, zoals de verzoekers in het hoofdgeding, op het moment van hun aanmonstering, maar dat die werkwijze begin 2016 is veranderd. De aanleiding voor de verandering is onduidelijk. Zo is niet gesuggereerd dat die verandering was gebaseerd op redenen die verband hielden met de toepassing van het Unierecht. De verwijzende rechter wijst erop dat de nieuwe praktijk niet aansluit bij de werkwijze in andere zeehavens in Nederland die deel uitmaken van de buitengrens of in andere dergelijke havens in andere lidstaten. De nieuwe praktijk lijkt derhalve te leiden tot verstoringen die mogelijk in strijd zijn met de doelstellingen in overweging 17 van de Schengengrenscode (het voorkomen van grote belemmeringen voor onder meer het economische verkeer).
Conclusie
82. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Raad van State (Nederland) als volgt te beantwoorden:
„In omstandigheden waarin een onderdaan van een derde land die een lidstaat per vliegtuig inreist en vervolgens als zeevarende aanmonstert op een schip dat al is gelegen in een haven zijnde een buitengrens in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen, moet artikel 11, lid 1, van die verordening aldus worden opgevat dat de betrokkene het Schengengebied uitreist wanneer hij als zeevarende aanmonstert, zelfs indien het tijdstip waarop het betrokken schip de haven zal verlaten niet kan worden vastgesteld.”