CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 17 octombrie 2019(1)
Cauza C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
împotriva
J. și alții,
intervenienți:
C. și H. și alții.
[cerere de decizie preliminară formulată de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos)]
„Trimitere preliminară – Regulamentul (UE) 2016/399 – Articolul 11 alineatul (1) – Înțelesul noțiunii de «ieșire» – Control la frontierele externe – Ștampilarea documentelor de călătorie ale marinarilor – Data aplicării ștampilei – Momentul părăsirii spațiului Schengen”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) solicită îndrumarea Curții pentru interpretarea Regulamentului (UE) 2016/399 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane(2). Acesta dorește să stabilească semnificația cuvântului „ieșire” în legătură cu obligația autorităților competente ale statului membru de a aplica o ștampilă de ieșire pe documentele de călătorie ale resortisanților țărilor terțe atunci când trec frontiera externă și părăsesc spațiul Schengen.
2. Toți resortisanții țărilor terțe din procedura principală lucrează ca marinari. Aceștia ajung pe calea aerului în spațiul Schengen și apoi se alătură navelor cărora le‑au fost deja repartizați ca echipaj. Navele sunt amarate în port pe termen lung înainte de sosirea marinarilor. Chestiunea care trebuie să primească un răspuns este dacă marinarii ies din spațiul Schengen la momentul la care se înrolează (sau înregistrează) pe navă ca echipaj sau dacă aceștia ies doar dacă lucrează la bordul navei când aceasta pleacă din port.
Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării
3. Articolul 2 din Convenția Organizației Națiunilor Unite privind dreptul mării (denumită în continuare „UNCLOS”) prevede:
„(1) Suveranitatea unui stat de coastă se extinde, dincolo de teritoriul său și de apele sale interioare, iar în cazul unui stat arhipelag, dincolo de apele sale arhipelagice, asupra unei zone de mare adiacente desemnate sub numele de mare teritorială.
(2) Această suveranitate se extinde asupra spațiului aerian de deasupra mării teritoriale, precum și asupra fundului și subsolului acesteia.
(3) Suveranitatea asupra mării teritoriale se exercită în condițiile prevăzute de dispozițiile prezentei convenții și de celelalte norme de drept internațional.”
4. Potrivit articolului 3, orice stat are dreptul de a stabili lățimea mării sale teritoriale până la o limită care să nu depășească 12 mile marine măsurate de la liniile de bază.
Dreptul Uniunii
Sistemul Schengen – privire de ansamblu
5. Elementele cheie ale sistemului Schengen sunt: eliminarea controalelor la frontierele interne între statele participante(3), libertatea de a călători între aceste state pentru orice persoană cu reședința legală sau care călătorește în acestea și o politică comună privind vizele de scurtă durată. Reguli pentru sistemul Schengen au fost inițial stabilite în Acordul Schengen și în măsurile detaliate de punere în aplicare a acestuia(4). Aplicarea Codului Frontierelor Schengen este completată de Sistemul de Informații Schengen (denumit în continuare „SIS”), un sistem pentru emiterea semnalărilor ca inadmisibil pentru resortisanții țărilor terțe care în principiu ar trebui să fie declarați ca inadmisibili(5). Uniunea Europeană a adoptat de asemenea Regulamentul (UE) 2017/2226(6) de instituire, printre altele, a unui sistem de date de intrare și de ieșire care înregistrează trecerea tuturor resortisanților țărilor terțe peste frontierele externe Schengen, pentru a stabili dacă aceștia au depășit durata permisă a vizitei lor.
6. Convenția Schengen (capitolul 3 articolele 9-18) conținea inițial prevederi privind vizele(7). Sistemul de cereri de viză este sprijinit de Sistemului de informații privind vizele (denumit în continuare „VIS”) introdus prin Regulamentul (CE) nr. 767/2008(8). Regulamentul (CE) nr. 539/2001(9) menționează acele țări ai căror resortisanți au sau nu au nevoie de viză pentru a intra pe teritoriul spațiului Schengen.
Codul Frontierelor Schengen
7. Următoarele enunțuri din considerentele Codului Frontierelor Schengen sunt relevante:
– adoptarea de măsuri în temeiul articolului 77 TFUE, pentru asigurarea absenței controalelor asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne, este un element constitutiv al obiectivului Uniunii Europene de creare a unui spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a persoanelor este asigurată(10);
– politica comună în materie de trecere a frontierelor externe este o măsură care însoțește crearea unui spațiu de liberă circulație a persoanelor în cadrul Uniunii Europene(11);
– măsurile comune privind trecerea frontierelor interne de către persoane, precum și controlul la frontierele externe ar trebui să reflecte acquis‑ul Schengen(12);
– controlul la frontiere există nu numai în interesul statului membru la ale cărui frontiere externe se aplică, ci și în interesul tuturor statelor membre care au eliminat controlul la frontierele lor interne. Controlul la frontiere ar trebui să contribuie la combaterea imigrației ilegale și a traficului de ființe umane, precum și la prevenirea oricărei amenințări la adresa securității interne, a ordinii publice, a sănătății publice și a relațiilor internaționale ale statelor membre(13);
– statele membre ar trebui să se asigure că procedurile de control la frontierele externe nu constituie un obstacol major pentru schimburile economice, sociale și culturale(14).
8. Potrivit articolului 1, Codul Frontierelor Schengen stabilește normele aplicabile pentru absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne dintre statele membre ale Uniunii și pentru controlul asupra persoanelor la trecerea frontierelor externe ale spațiului Schengen.
9. Articolul 2 prevede următoarele definiții:
„2. «frontiere externe» înseamnă frontierele terestre ale statelor membre, inclusiv frontierele fluviale și pe lacuri, frontierele maritime, precum și aeroporturile, porturile fluviale, porturile maritime și porturile aflate pe lacuri, cu condiția să nu fie frontiere interne;
[…]
6. «resortisant al unei țări terțe» înseamnă orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în înțelesul articolului 20 alineatul (1) din TFUE și care nu face obiectul punctului 5 din [articolul 2][(15)];
[…]
8. «punct de trecere a frontierei» înseamnă orice punct de trecere autorizat de autoritățile competente pentru trecerea frontierelor externe;
[…]
10. «control la frontiere» înseamnă activitățile efectuate la frontiere, în conformitate cu [Codul Frontierelor Schengen] și în sensul acestuia, ca răspuns exclusiv la intenția de a trece o frontieră sau la trecerea unei frontiere, indiferent de orice alte considerente, constând în verificări la frontiere și în supravegherea frontierelor;
11. «verificări la frontiere» înseamnă verificările efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a se asigura că persoanele, inclusiv mijloacele de transport ale acestora și obiectele aflate în posesia lor, pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau să îl părăsească;
[…]”
10. Articolul 3 prevede că Codul Frontierelor Schengen se aplică oricărei persoane care trece frontiera internă sau externă a unui stat membru(16).
11. Titlul II se intitulează „Frontiere externe”. În cadrul capitolului I al titlului respectiv („Trecerea frontierelor externe și condițiile de intrare”), articolul 5 alineatul (1) prevede că frontierele externe nu pot fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei și în timpul programului de funcționare stabilit. Anumite excepții de la această obligație sunt stabilite la articolul 5 alineatul (2) litera (c) pentru anumite tipuri de frontiere (cum ar fi frontierele maritime) și anumite categorii de persoane (inclusiv marinarii)(17).
12. Resortisanții țărilor terțe sunt supuși condițiilor de intrare prevăzute la articolul 6. Acestea includ posesia unui document de călătorie valabil, (în cazul în care aceasta este cerută) o viză valabilă, justificarea scopului și a condițiilor șederii planificate, să nu fie o persoană care face obiectul unei alerte emise în SIS în scopul de a li se refuza intrarea și să nu fie considerat o amenințare pentru ordinea publică, securitatea internă, sănătatea publică sau relațiile internaționale ale unuia dintre statele membre(18).
13. Articolul 8 alineatul (1) prevede că circulația transfrontalieră la frontierele externe face obiectul unor verificări din partea polițiștilor de frontieră în conformitate cu capitolul II („Controlul la frontierele externe și refuzarea intrării”) din Codul Frontierelor Schengen. În temeiul articolului 8 alineatul (3), la intrarea și la ieșirea din spațiul Schengen, toți resortisanții țărilor terțe fac obiectul unei verificări amănunțite. Verificarea amănunțită include examinarea dacă persoana respectivă deține un document valabil care permite trecerea frontierei, dacă are documente de călătorie autentice și (ori de câte ori este posibil) că nu este considerată o amenințare pentru ordinea publică, securitatea internă sau pentru relațiile internaționale ale oricăruia din statele membre. Verificările amănunțite suplimentare la ieșire pot cuprinde verificarea dacă persoana deține o viză valabilă și că nu a depășit durata maximă de ședere autorizată în spațiul Schengen, precum și consultarea sistemelor de alertă relevante(19).
14. În cadrul capitolului II, articolul 11 prevede:
„(1) Se ștampilează sistematic toate documentele de călătorie ale resortisanților țărilor terțe, la intrare și la ieșire. Ștampilele de intrare și de ieșire se aplică în special pe:
(a) documentele care conțin o viză valabilă, permițând resortisanților țărilor terțe să treacă frontiera;
[…]
(3) Nu se aplică ștampilă de intrare sau ștampilă de ieșire:
[…]
(c) pe documentele de călătorie ale marinarilor, prezenți pe teritoriul unui stat membru doar pe perioada escalei navei în zona portului de escală;
(d) pe documentele de călătorie ale echipajului și ale pasagerilor unei nave de croazieră, care nu fac obiectul verificărilor la frontiere, în conformitate cu punctul 3.2.3 din anexa VI;
[…]”
15. În temeiul articolului 19 (care face parte din capitolul IV „Dispoziții speciale referitoare la verificările la frontiere”), dispozițiile speciale aplicabile frontierelor maritime se aplică verificărilor respective, astfel cum se prevede la punctul 3 din anexa VI. Procedurile generale de verificări prevăd: „[v]erificarea navelor se efectuează în portul de sosire sau de plecare sau într‑o zonă prevăzută în acest scop, situată în imediata apropiere a navei sau la bordul navei aflate în apele teritoriale, astfel cum au fost definite de [UNCLOS]. Statele membre pot încheia acorduri în baza cărora controalele pot fi, de asemenea, efectuate, în timpul trecerii frontierelor sau la sosirea sau plecarea navei, pe teritoriul unei țări terțe […] [inter alia comandantul navei] întocmește o listă a echipajului și a eventualilor pasageri, care cuprinde informațiile solicitate în formularele 5 (lista echipajului) și 6 (lista pasagerilor) din Convenția privind facilitarea traficului maritim internațional (Convenția FAL)[(20)], precum și, după caz, numărul vizei sau al permisului de ședere […]”(21).
16. Potrivit articolului 20 și al punctului 3 din anexa VII, dispoziții speciale se aplică verificărilor efectuate marinarilor: „prin derogare de la articolele 5 și 8, statele membre pot autoriza marinarii care dețin un carnet de marinar eliberat în conformitate cu [dreptul internațional(22)] și cu dreptul intern relevant să intre pe teritoriul statelor membre și să meargă la țărm în zona portului unde face escală nava sau în localitățile limitrofe sau să iasă de pe teritoriul statelor membre, întorcându‑se pe nava lor, fără să se prezinte la un punct de trecere a frontierei, cu condiția să figureze pe lista echipajului navei de care aparțin, care a fost în prealabil transmisă pentru verificare de către autoritățile competente”.
Codul de vize
17. Articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 810/2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize(23) prevede că Codul de vize stabilește procedurile și condițiile de eliberare a vizelor de tranzit sau de ședere pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă care să nu depășească 90 de zile în cursul oricărei perioade de 180 de zile(24).
18. Articolul 2 alineatul (2) litera (a) definește „viza” drept „o autorizație eliberată de un stat membru în scopul […] tranzitării sau al șederii pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă care să nu depășească 90 de zile în cursul oricărei perioade de 180 de zile”.
19. În temeiul articolului 35, în situații excepționale, vizele se pot elibera la punctele de trecere a frontierei.
20. Articolul 36 prevede că marinarii cărora li se cere să dețină o viză la trecerea frontierelor externe ale spațiului Schengen pot obține vize în scopul tranzitului la frontieră dacă îndeplinesc condițiile specificate la articolul 35 alineatul (1) și trec frontiera în cauză în scopul îmbarcării, reîmbarcării sau debarcării de pe un vas pe care urmează să lucreze sau pe care au lucrat ca marinari. La emiterea unei vize, autoritățile naționale competente se conformează normelor stabilite în anexa IX la Codul de vize(25).
Directiva 2010/65/UE
21. Directiva 2010/65/UE privind formalitățile de raportare aplicabile navelor la sosirea în și/sau la plecarea din porturile statelor membre(26) are drept obiect simplificarea, armonizarea și raționalizarea procedurilor administrative și a formalităților de raportare aplicate în domeniul transportului maritim prin standardizarea transmiterii electronice a informațiilor pentru nave la sosirea în și la plecarea din porturile situate pe teritoriul statelor membre.
22. În temeiul articolului 7, statele membre acceptă informațiile prezentate pe formularele FAL pentru îndeplinirea formalităților de raportare. Anexa la directivă stabilește informațiile care trebuie incluse în formularul FAL pentru a se conforma acestor formalități. Aceste informații includ notificarea pentru navele care sosesc în porturile statelor membre și pentru navele care pleacă din aceste porturi (partea A punctul 1), verificările la frontiere efectuate asupra persoanelor prevăzute la articolul 8 din Codul Frontierelor Schengen (partea A punctul 2) și lista echipajului (partea B punctul 5).
Situația de fapt, procedura și întrebarea preliminară
23. În mai multe zile din lunile ianuarie, februarie și martie 2016, un număr de resortisanți ai unor țări terțe au intrat în Țările de Jos prin aeroportul Schiphol și au călătorit spre portul Rotterdam. Toți cei vizați au fost recrutați ca echipaje pentru nave și angajați să lucreze pe navele deja amarate la Rotterdam. Au călătorit de pe aeroportul Schiphol în port, unde s‑au înrolat ca membri ai echipajului în aceeași zi în care au ajuns în Țările de Jos. Navele în cauză trebuiau să plece pe mare și urmau să părăsească apele teritoriale ale Țărilor de Jos la un moment necunoscut la data la care marinarii au ajuns în Țările de Jos.
24. Unii dintre marinari au petrecut întreaga perioadă a contractului lor lucrând la bordul navelor care au rămas amarate la Rotterdam. La finalul perioadei de lucru desfășurate la bord, aceștia au părăsit Țările de Jos (și în consecință spațiul Schengen), plecând cu avionul din aeroportul Schiphol. Alții, după ce au petrecut timp lucrând la bordul unei nave amarate la Rotterdam, au rămas la bord și au părăsit apele teritoriale ale Țărilor de Jos ca membri ai echipajului pe acea navă.
25. Marinarii erau specialiști în construcții ale căror activități implicau, printre altele, construirea de platforme petroliere și de conducte maritime. Activitatea lor includea, de asemenea, pregătirea unui vas amarat pentru o nouă călătorie. Durata muncii și timpul în care nava era amarată depindeau de amploarea lucrărilor și de nava în cauză. Metodele de lucru și de angajare nu erau noi. Marinarii au depus cereri la Zeehavenpolitie Rotterdam [poliția portului maritim Rotterdam (denumită în continuare „ZHP”)] pentru a elibera și a aplica ștampile de ieșire pe documentele lor de călătorie. Până la începutul anului 2016, marinarii au primit întotdeauna o ștampilă de ieșire pe documentele de călătorie la momentul înrolării la bordul unei nave în Rotterdam (denumită în continuare „vechea practică”).
26. După această dată, ZHP a refuzat toate aceste solicitări, pentru motivul că nu era posibil să se stabilească momentul la care nava în cauză va părăsi portul (denumită în continuare „noua practică”).
27. În calitate de resortisanți ai unor țări terțe, marinarii puteau să stea în spațiul Schengen timp de maximum 90 de zile într‑o perioadă de 180 de zile conform Codului Frontierelor Schengen(27). Marinarii au declarat că efectul noii practici a fost reducerea perioadei de ședere legală în comparație cu vechea practică, deoarece timpul petrecut pentru a lucra la bordul unei nave ca membru al echipajului ar fi calculat în prezent în legătură cu respectiva perioadă de 90 de zile. În vechea practică, timpul petrecut lucrând la bord nu era luat în considerare și nu era, așadar, dedus din perioada de 90 de zile. De asemenea, deoarece au trebuit să aștepte o perioadă de 180 de zile înainte de a se întoarce în spațiul Schengen, ar lucra mai puțin și, în consecință, ar realiza venituri mai mici(28).
28. În luna iulie 2016, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, Țările de Jos) (denumit în continuare „Staatssecretaris”), a respins ca inadmisibile contestațiile administrative formulate de diverși operatori de nave (C. și H. și alții, denumiți în continuare „operatorii”) împotriva deciziei ZHP prin care a respins solicitările de eliberare a ștampilelor de ieșire. Staatssecretaris a respins, de asemenea, ca neîntemeiate contestațiile administrative introduse de marinari înșiși (J. și alții).
29. Prin patru hotărâri din 17 mai 2017, Rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga, Țările de Jos) a respins ca nefondate acțiunile operatorilor împotriva deciziei Staatssecretaris. Totuși, respectiva instanță a considerat că acțiunile formulate de marinari erau întemeiate. Staatssecretaris a declarat apoi apel împotriva acestor hotărâri, în timp ce operatorii au formulat apel incident la instanța de trimitere.
30. În decizia de trimitere se afirmă că portul Rotterdam face parte din frontiera externă a spațiului Schengen în sensul Codului Frontierelor Schengen și că, în medie, 160 de nave pe an sunt amarate pe termen lung în acel port. Reține că Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (Asociația Regală a Proprietarilor de Nave din Țările de Jos) a atras atenția asupra faptului că alte porturi europene aplică o ștampilă de ieșire pe documentele de călătorie ale marinarilor la momentul la care se înrolează echipajul. Instanța de trimitere a respins în mod expres susținerea Staatssecretaris conform căreia omologii ZHP din alte state membre nu aplică neapărat o ștampilă de ieșire la momentul înrolării membrilor echipajului.
31. Instanța de trimitere a exprimat opinia că, dacă momentul la care marinarii ies din spațiul Schengen în sensul Codului Frontierelor Schengen este determinat în mod diferit în porturile diferitor state membre, aceasta ar denatura concurența pentru industria offshore a Uniunii Europene.
32. Instanța de trimitere consideră, așadar, că pentru a soluționa litigiul principal este necesar să solicite îndrumările Curții cu privire la interpretarea articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, în special a noțiunii de „ieșire” în contextul respectivei prevederi. În consecință, adresează Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 11 alineatul (1) din [Codul Frontierelor Schengen] trebuie interpretat în sensul că un resortisant al unei țări terțe care a intrat anterior în spațiul Schengen, de exemplu, printr‑un aeroport internațional, iese din spațiul Schengen, în sensul Codului Frontierelor Schengen, odată ce se înrolează în calitate de marinar pe o navă aflată deja într‑un port maritim care constituie o frontieră externă, indiferent dacă și, în caz afirmativ, când va părăsi portul maritim cu acea navă? Sau, pentru a putea fi vorba despre o ieșire, trebuie să se stabilească mai întâi că marinarul va părăsi portul maritim la bordul navei maritime în cauză și, în caz afirmativ, se aplică un termen limită în care trebuie să aibă loc părăsirea portului și, în acest caz, în ce moment trebuie aplicată ștampila de ieșire? Sau un alt moment trebuie considerat drept «ieșire», în aceleași condiții sau în condiții diferite?”
33. J și alții și C. și H. și alții (marinarii și operatorii navelor), guvernele german, elen, neerlandez și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Aceleași părți au participat la ședința din 6 iunie 2019 și au prezentat observații orale.
Analiză
Observații introductive
34. În circumstanțele specifice din litigiul principal, la ce moment trebuie aplicată ștampila de ieșire pe documentele de călătorie ale marinarilor în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen? Deși decizia instanței de trimitere nu menționează naționalitățile fiecărui marinar în cauză, din descrierea faptelor se pare că sunt toți cetățeni ai unor țări terțe care intră în domeniul de aplicare al articolului 1 alineatul (1) și al anexei I la Regulamentul nr. 539/2001. Astfel, ei fac parte dintre acele persoane care trebuie să dețină o viză la trecerea frontierei externe a statelor membre(29). Orice astfel de viză trebuie prezentată pentru inspecție și ștampilată la intrarea și la ieșirea din spațiul Schengen(30).
35. Articolul 11 alineatul (3) din Codul Frontierelor Schengen prevede anumite excepții specifice de la aceste reguli. În temeiul articolului 11 alineatul (3) litera (c), nu se aplică ștampilă de intrare sau ștampilă de ieșire pe documentele de călătorie ale marinarilor, prezenți pe teritoriul unui stat membru doar pe durata escalei navei în zona portului de escală. Este cert că respectiva excepție nu se aplică în speță.
36. Împărtășim această opinie.
37. Considerăm că excepția de la articolul 11 alineatul (3) litera (c) se aplică marinarilor când ajung la bordul unei nave care amarează într‑un port din spațiul Schengen. Aceștia pot solicita și li se poate acorda coborâre la uscat. Această categorie de membri ai echipajului intră într‑adevăr în domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 11 alineatul (3) din Codul Frontierelor Schengen și al derogării prevăzute la articolul 20 din regulamentul respectiv și la punctul 3 din anexa VII la acesta. Totuși, situația de fapt și circumstanțele în care se află marinarii din procedura principală descrise în decizia de trimitere nu intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții. Ei nu au navigat în portul Rotterdam la bordul unei nave, ci au intrat pe calea aerului în Țările de Jos prin aeroportul Schiphol.
38. Astfel, marinarii care au calitatea de părți în litigiul respectiv nu încearcă să își întemeieze pretențiile pe acordurile speciale privind coborârea la uscat încheiate în temeiul Codului Frontierelor Schengen. Aceștia traversează frontiera externă prin portul Rotterdam pentru a se înrola pe nave ca membri ai echipajului. Ei nu fac parte dintre cei care beneficiază de un răgaz temporar de la îndatoririle lor la bordul navei și care își iau zile libere pentru a beneficia de facilitățile din zona portului.
39. De asemenea, considerăm că opinia instanței de trimitere este corectă în sensul că articolele 35 și 36 din Codul de vize (care reglementează eliberarea vizelor la frontierele externe) nu sunt relevante pentru interpretarea articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen în scopul soluționării chestiunii în discuție aici. În temeiul articolului 35 din Codul de vize, în situații excepționale autoritățile competente pot elibera vize la frontiera externă. Articolul 36 din Codul de vize și anexa IX la acesta conțin prevederi specifice pentru eliberarea acestor vize la frontiera externă pentru marinarii în tranzit. Totuși, litigiul principal nu are ca obiect emiterea de vize de tranzit. Mai degrabă, întrebarea este dacă ar fi trebuit aplicată o ștampilă de ieșire pe documentele lor de călătorie atunci când s‑au înrolat ca membri ai echipajului. Aceste circumstanțe nu au nicio legătură cu aspectul dacă marinarii erau în tranzit prin Țările de Jos.
40. La examinarea semnificației cuvântului „ieșire” din articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, nu ne vom referi, în consecință, la regimul special privind coborârea la uscat pentru marinari sau la regimul privind emiterea vizelor la frontierele externe pentru marinarii aflați în tranzit.
Cu privire la fondul cauzei
41. Ce înseamnă „ieșire” în sensul articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen?
42. Această întrebare apare în contextul specific al marinarilor care ajung într‑un stat membru pe calea aerului. Ei călătoresc la nava lor, care este deja amarată într‑un port care face parte din frontiera externă a spațiului Schengen. Ei se înrolează pentru a lucra o perioadă ca membri ai echipajului la bordul navei amarate. Unii dintre ei se întorc pe calea aerului într‑o țară terță. Alții își continuă activitatea ca membri ai echipajului navei atunci când aceasta părăsește portul (și la scurt timp după aceea, părăsește apele teritoriale ale Țărilor de Jos). Instanța de trimitere solicită, de asemenea, îndrumări cu privire la modul în care ar trebui să se aplice Codul Frontierelor Schengen dacă se consideră că marinarii părăsesc spațiul Schengen numai atunci când se cunoaște data la care nava pe care lucrează va pleca din port.
43. Resortisanții țărilor terțe și operatorii afirmă că, în aceste împrejurări, marinarii „ies” din spațiul Schengen atunci când se prezintă într‑un punct de trecere a frontierei și se înrolează în calitate de membri ai echipajului pe o navă amarată într‑un port maritim, cum ar fi Rotterdam. Guvernul elen susține această afirmație.
44. Germania, Țările de Jos și Comisia nu sunt de acord cu acest punct de vedere.
45. Guvernul german susține că marinarii „ies” din spațiul Schengen numai atunci când nava pe care s‑au înrolat pleacă efectiv din port. Astfel, ștampila de ieșire ar trebui să fie aplicată pe documentele de călătorie ale unui marinar numai atunci când este cunoscută data plecării. De asemenea, guvernul neerlandez susține că înrolarea pe o navă și părăsirea zonei terestre a portului pentru a lucra la bordul navei nu reprezintă „ieșire” din spațiul Schengen în sensul articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen. Pentru ca un resortisant al unei țări terțe să părăsească spațiul Schengen, el trebuie să treacă frontiera geografică externă a unuia dintre statele Schengen. Frontiera externă a mării este stabilită în temeiul prevederilor UNCLOS și este situată la 12 mile marine de la țărm(31). Pentru a obține o ștampilă de ieșire, marinarul trebuie să demonstreze că va părăsi spațiul Schengen la bordul navei în cauză și că, după aplicarea ștampilei de ieșire, vasul va dezlega amarele (sau va ridica ancora)(32) în scurt timp.
46. Comisia susține că un marinar nu iese din spațiul Schengen în sensul articolului 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen atunci când se înrolează pentru a face parte din echipaj. În primul rând, trebuie să se stabilească faptul că marinarul în cauză va părăsi portul la bordul navei, iar ștampila relevantă trebuie să fie aplicată pe documentele sale de călătorie numai atunci când dezlegarea amarelor (sau ridicarea ancorei) este iminentă.
47. Informațiile din decizia de trimitere și observațiile făcute de marinari și de operatorii navelor în ședință ca răspuns la întrebările Curții indică faptul că în mod normal, marinarii mergeau în portul Rotterdam în aceeași zi în care ajungeau în Țările de Jos pe calea aerului și obțineau ștampila de intrare la sosire. În conformitate cu vechea practică, ei se înrolau ca membri ai echipajului, obțineau o ștampilă de ieșire de la ZHP și se urcau pe nava amarată pe termen lung, toate în aceeași zi. Timpul petrecut astfel în Țările de Jos luat în considerare în sensul Codului Frontierelor Schengen și al Codului de vize nu ar fi fost, așadar, în niciun caz mai lung de o zi. Conform noii practici, momentul aplicării ștampilei de intrare ar rămâne același (la sosire), în timp ce ștampila de ieșire ar fi aplicată numai după încheierea duratei serviciului la bord sau la momentul la care nava pe care lucrează este pe punctul de a porni. Pentru marinari, rezultă că ar consuma astfel o parte semnificativă din cele 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile permisă conform Codului de vize(33). Drept urmare, ei au putut efectua mai puține perioade de activitate, iar veniturile lor au fost reduse corespunzător.
Interpretarea noțiunii de „ieșire”
48. Articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen prevede că se ștampilează sistematic toate documentele de călătorie ale resortisanților țărilor terțe, la intrarea și la ieșirea din spațiul Schengen. Cuvintele „intrare” și „ieșire” nu sunt definite în regulamentul respectiv.
49. Instanța de trimitere își începe examinarea articolului 11 alineatul (1) prin compararea diferitelor versiuni lingvistice ale textului. Aceasta concluzionează că o analiză a versiunilor în limbile engleză, franceză, germană și neerlandeză nu oferă nicio indicație cu privire la sensul noțiunii de „ieșire”. Întrucât nu există o divergență evidentă între diferitele versiuni lingvistice ale dispoziției pe care le‑am examinat(34), nu vom continua această latură a examinării.
50. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, stabilirea interpretării unui termen legislativ se face în conformitate cu sensul lui obișnuit în limbajul curent, ținând cont în același timp de contextul în care este utilizat și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte. Înțelesul obișnuit al verbului „a ieși” este „a se deplasa dintr‑un spațiu închis, în afara lui”. Cuvântul „ieșire” este de asemenea înțeles în sensul de „autorizare” sau „permisiunea de a părăsi o țară”(35).
51. Două opinii contradictorii au fost exprimate cu privire la sensul noțiunii de „ieșire” în articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen. Germania, Țările de Jos și Comisia consideră că înrolarea ca membru al echipajului unei nave la un punct de trecere a frontierei nu constituie ieșire din spațiul Schengen. Germania și Țările de Jos susțin în continuare că, pentru a ieși, marinarii trebuie să treacă fizic frontiera geografică externă a mării pe nava în cauză (denumită în continuare „opțiunea 1”).
52. Reclamanții din litigiul principal (marinarii și operatorii deopotrivă), susținuți de Grecia, susțin că, prin înrolare, marinarii ies într‑adevăr din spațiul Schengen. Ștampila relevantă trebuie să fie aplicată în consecință pe documentele de călătorie ale acestora la momentul respectiv (denumită în continuare „opțiunea 2”). Ambele opțiuni ne par plauzibile pentru a se încadra în sensul obișnuit al cuvântului „ieșire”. Astfel, contextul și structura legislativă a Codului Frontierelor Schengen vor fi factorii determinanți pentru a alege interpretarea aplicabilă.
53. Vom începe prin a examina opțiunea 1.
Opțiunea 1
54. Avantajul evident al opțiunii 1 este că leagă ieșirea din spațiul Schengen de locația fizică a persoanei în cauză. Conform acestei rațiuni, atât timp cât marinarul este prezent fizic în portul Rotterdam, fie că se plimbă de‑a lungul cheiului, fie că se află la bordul unei nave acostate la acel chei, fie că lucrează pe o navă ancorată într‑o zonă în care apa are 50 de metri adâncime, el încă nu „a părăsit” Țările de Jos. În consecință, nu are dreptul să îi fie aplicată o ștampilă de ieșire pe viză, deoarece își folosește încă viza acordată pentru a vizita un stat membru al Uniunii.
55. Cu toate acestea, la o privire mai atentă, această abordare simplă a unei probleme de drept prin prisma „prezenței fizice” ridică anumite dificultăți.
56. În primul rând, reamintim afirmațiile Curții în sensul că „[…] chiar și în cazul în care diferitele versiuni lingvistice sunt în întregime în concordanță unele cu altele, […] dreptul Uniunii folosește terminologia care îi este specifică. În plus, trebuie subliniat faptul că noțiunile de drept nu au neapărat același sens în dreptul Uniunii și în dreptul diferitor state membre”(36). Astfel, cuvântul „ieșire” din articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen va avea o semnificație autonomă în dreptul Uniunii și trebuie interpretat uniform în toate statele membre. Nu are neapărat aceeași semnificație în dreptul național. Mai mult decât atât, nu rezultă neapărat că noțiunea de „ieșire” în dreptul Uniunii trebuie să fie sinonimă cu trecerea frontierei externe geografice a unui stat membru, așa cum s‑a stabilit prin referire la UNCLOS(37). În consecință, este nerelevant dacă frontiera externă Schengen și frontiera externă geografică coincid.
57. În consecință, nu suntem de acord cu susținerea înaintată de Germania și de Țările de Jos conform căreia din Codul Frontierelor Schengen rezultă că un resortisant al unei țări terțe trebuie să treacă frontiera geografică externă a unuia dintre statele membre pentru a ieși din spațiul Schengen în sensul articolului 11 alineatul (1) din regulamentul respectiv.
58. În al doilea rând, astfel cum a declarat domnul avocat general Fennelly în Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Consiliul(38), două aspecte ar trebui să fie relevate atunci când o persoană trece o frontieră. Primul aspect este acela de a ieși de pe teritoriul unui stat membru în sens fizic, fără a trece neapărat printr‑un punct de trecere a frontierei. Al doilea aspect este cel al ieșirii din spațiul Schengen în sens juridic atunci când persoana în cauză trece printr‑un punct de trecere a frontierei și este supusă controalelor necesare(39). Toate aceste proceduri vor indica faptul că persoana în cauză trece și fizic frontiera externă a spațiului Schengen.
59. Aici, instanța de trimitere solicită îndrumări specifice cu privire la necesitatea stabilirii faptului că marinarii în cauză trec frontiera externă atât în sensul fizic, cât și în cel juridic (concomitent) pentru a se putea aplica ștampila de ieșire pe documentele lor de călătorie.
60. Resortisanții țărilor terțe sunt supuși unor verificări amănunțite la ieșire, astfel cum se prevede la articolul 8 alineatul (3) litera (g) din Codul Frontierelor Schengen. Acestea includ verificarea dacă persoana respectivă deține o viză valabilă [articolul 8 alineatul (3) litera (h) punctul (i)]. Astfel de verificări cuprind o componentă a celui de al doilea aspect: confirmarea faptului că individul părăsește spațiul Schengen în sens juridic. Astfel cum a explicat Curtea în Hotărârea Comisia/Consiliul(40), o viză autorizează titularul să treacă de controlul la frontieră la intrare, nu doar să treacă frontierele geografice ale unui stat membru. În cazul în care un resortisant al unei țări terțe iese dintr‑un stat membru, procesul de aplicare a unei ștampile pe documentele de călătorie confirmă că persoana care pleacă este aceeași persoană care a intrat în spațiul Schengen și atestă că perioada pentru care a fost eliberată viza a fost respectată. Astfel, viza este un act juridic care permite și confirmă trecerea printr‑un punct de trecere a frontierei externe.
61. Prezenta cauză dă naștere unui al treilea aspect (potențial) de luat în considerare. Este, de asemenea, necesar să se stabilească că persoana a părăsit teritoriul geografic al statului membru așa cum este delimitat în dreptul internațional?
62. Acest al treilea aspect ni se pare că nu intră în domeniul de aplicare al Codului Frontierelor Schengen, care definește frontiera externă în sensul regulamentului menționat la articolul 2 alineatul (2). Scopul este mai degrabă de a controla trecerea frontierelor Schengen externe decât frontiera geografică în sine (în situațiile în care cele două nu coincid).
63. Considerăm că opțiunea 1 pune prea mult accent pe locația fizică a resortisantului unei țări terțe în zona geografică a statului membru în cauză, în loc să evalueze situația persoanei respective prin referire la obiectivele controlului la frontieră și politica de vize care se află la originea Codului Frontierelor Schengen în ceea ce privește controlul circulației resortisanților unor țări terțe care ies din spațiul Schengen. În consecință, nu suntem convinși că aducerea în prim‑plan a locației fizice a marinarilor în detrimentul importanței acordate sensului juridic al ieșirii prin trecerea frontierei externe pe care prevederea respectivă urmărește să o reglementeze reprezintă abordarea corectă.
64. În acest context, este important să se țină cont de faptul că, odată ce un marinar se înrolează pe o navă pentru a face parte din echipaj, el nu mai este propriul său șef. El nu controlează turele în care lucrează, când se odihnește sau dacă poate beneficia de coborâre la uscat (și dacă da, când și cât timp). El nu are niciun cuvânt de spus dacă, în timpul perioadei sale de activitate, nava rămâne acolo unde se află (amarată la chei sau ancorată), se mută într‑o altă dană sau pleacă din port. El încetează, cu alte cuvinte, să aibă drept de decizie cu privire la locația sa fizică. Ca membru activ al echipajului, el este supus ordinelor comandantului navei.
65. O analogie aproximativă poate fi utilă aici. Să ne imaginăm un pasager al unui avion (un resortisant al unei țări terțe) care a trecut de punctul de control al bagajelor și al pașapoartelor și s‑a îmbarcat în avion către destinația dorită. La trecerea prin punctul de control al pașapoartelor, i s‑a aplicat o ștampilă de ieșire pe viza sa Schengen. Odată ce pasagerul se află la bordul aeronavei, încetează să aibă control asupra locației sale fizice. Căpitanul va decide dacă și când decolează aeronava. În cazul în care va exista o întârziere determinată de controlul traficului aerian, căpitanul va decide dacă pasagerii așteaptă răbdători la bordul avionului sau dacă (atunci când întârzierea este una lungă), vor fi debarcați și reîmbarcați ulterior. În cel din urmă caz, după debarcare, pasagerul se va afla din nou în clădirea terminalului, chiar dacă în zona destinată zborurilor („airside”). El ar fi liber, dacă ar alege să procedeze astfel, să treacă din nou prin punctul de control al pașapoartelor și să reintre pe teritoriul statului membru (la acel moment, o nouă ștampilă de intrare i‑ar fi aplicată pe viza sa Schengen). Dar atât timp cât rămâne în zona destinată zborurilor, este clar că a ieșit, indiferent că nu mai este la bordul aeronavei, ci stă la o cafea și la o gustare în clădirea terminalului.
66. În al treilea rând, opțiunea 1 se bazează pe legarea momentului în care marinarul iese din spațiul Schengen de data de plecare a navei pe care lucrează. La nivel practic, situația duce la incertitudine. Este posibil să se identifice data planificată de plecare a navei, dar nu există nicio garanție că va pleca de fapt la data respectivă. Factori precum vremea și evoluția lucrărilor la bord pot determina reprogramarea datei de plecare.
67. Opțiunea 1 este, așadar, incompatibilă cu obligația stabilită la articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen de a ștampila sistematic la ieșire documentele de călătorie. Dacă se introduce un criteriu de tipul „cu puțin timp înainte de plecare” (așa cum susține Comisia), aceste cuvinte pot fi interpretate prea ușor în mod diferit în diferitele state membre și chiar de autoritățile diferitor porturi ale aceluiași stat. Astfel, o asemenea condiție ar fi incompatibilă cu instituirea unei interpretări uniforme a articolului 11 alineatul (1).
68. Reamintim că, în fapt, există două categorii de marinari. Unii ajung pe calea aerului, își finalizează activitatea la bord și pleacă cu avionul. Alții ajung pe calea aerului, își încep activitatea la bord, iar înainte de a o încheia pleacă pe mare. Opțiunea 1 duce la o diferență de tratament între cele două categorii de marinari. Se pare că o astfel de distincție nu exista în sistemul anterior, deoarece ambele categorii obțineau ștampile de ieșire la punctul de control la frontieră atunci când se înrolau ca membri ai echipajului.
69. Mai mult, astfel cum au subliniat marinarii și operatorii de nave în ședință, conform opțiunii 1, chestiunea dacă trebuie aplicată o ștampilă de ieșire depinde de faptul dacă se poate stabili că nava în cauză părăsește efectiv spațiul Schengen. Astfel, resortisanții țărilor terțe care lucrează la bordul unei nave care pleacă din Rotterdam spre Las Palmas (Insulele Canare, adică o parte a Spaniei) nu ar primi ștampilă de ieșire, deoarece rămân în spațiul Schengen. Totuși, resortisanții țărilor terțe care lucrează la bordul unei nave care pleacă din Rotterdam spre Cairo (Egipt) ar obține o ștampilă de ieșire (probabil), pe baza destinației declarate a navei. Aici, atragem atenția asupra declarațiilor din materialul pregătitor pentru Codul Frontierelor Schengen conform cărora „având în vedere definiția frontierelor maritime interne și externe […] porturile sunt ca regulă întotdeauna considerate frontiere externe; orice navă trebuie în consecință să fie verificată la fiecare intrare și ieșire, deoarece este imposibil să se constate ce se întâmplă în afara portului, fie în apele teritoriale, fie în apele internaționale (îmbarcarea/debarcarea persoanelor sau a mărfurilor). […]”(41).
70. În consecință, la o privire mai atentă, interpretarea propusă în opțiunea 1 nu este pe deplin conformă cu obligațiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen. Trecerea frontierei externe pentru ieșirea din spațiul Schengen nu trebuie echivalată cu trecerea limitelor geografice ale unui stat membru.
Opțiunea 2
71. În conformitate cu opțiunea 2, resortisanții țărilor terțe părăsesc spațiul Schengen atunci când trec punctul de control la frontieră din port și se înrolează pe nava căreia i‑au fost repartizați pentru a face parte din echipaj.
72. Articolul 11 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen se interpretează în contextul articolului 2 alineatul (2) din acesta, care prevede că frontierele externe includ „porturile maritime”. Este cert că portul Rotterdam se încadrează în această definiție.
73. Potrivit articolului 3 din Codul Frontierelor Schengen, regulamentul se aplică oricărei persoane care trece frontiera (internă și) externă a unui stat membru. Principiul general este că frontierele externe nu pot fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei autorizate și în timpul programului de funcționare stabilit. La intrare și la ieșire, resortisanții țărilor terțe fac obiectul unei verificări amănunțite, astfel cum se prevede la articolul 8 din Codul Frontierelor Schengen. Contextul legislativ mai larg include dispozițiile privind vizele care stabilesc condițiile pentru intrarea și ieșirea din spațiul Schengen. Aceste norme sunt completate de sistemele VIS și SIS în sensul că permit statelor membre să efectueze verificări pentru a se asigura că persoanele în cauză nu reprezintă o amenințare pentru ordinea publică, securitatea internă, sănătatea publică în statele membre [(considerentul (6)]. Astfel de verificări se efectuează la punctul de trecere a frontierei(42).
74. În plus, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Codul Frontierelor Schengen, frontierele externe nu pot fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei. Nu există niciun element care să indice faptul că circumstanțele în cauză în litigiul principal determină aplicarea oricăreia dintre derogările prevăzute la articolul 5 alineatul (2), inclusiv cele care se referă în mod specific la marinari [articolul 5 alineatul (2) litera (c)](43).
75. În consecință, opțiunea 2 nu subminează obiectivele Codului Frontierelor Schengen. Marinarii acceptă faptul că sunt supuși regulilor normale: trebuie să aibă vize și documente de călătorie valabile; trebuie să treacă printr‑un punct de trecere a frontierei și să fie supuși controalelor la frontieră la intrare și ieșire; iar documentele lor trebuie să fie ștampilate în conformitate cu Codul Frontierelor Schengen. Astfel, nu se pune problema imigrării ilegale. Marinarii în cauză rămân înscriși în permanență în evidențe și în sistem(44). Singura problemă este momentul și locul în care trebuie efectuate controalele la frontieră. Din punct de vedere economic, această problemă este foarte importantă pentru marinari și pentru operatori deopotrivă.
76. Considerăm că opțiunea 2 este preferabilă opțiunii 1.
77. În primul rând, opțiunea 2 este în concordanță cu formularea, structura și obiectivele Codului Frontierelor Schengen; în special respectă definiția prevăzută la articolul 2 alineatul (2) conform căreia un port maritim poate constitui o frontieră externă a unui stat membru și regula conform căreia frontierele externe nu pot fi trecute decât pe la punctele de trecere a frontierei; portul Rotterdam este un astfel de punct. Opțiunea 1 nu îndeplinește acest criteriu.
78. În al doilea rând, opțiunea 2 conduce atât la o interpretare uniformă, cât și la o aplicare uniformă a Codului Frontierelor Schengen în toate statele membre. Verificările pot fi efectuate în punctul de trecere a frontierei (în astfel de cazuri, în port), atunci când resortisanții țărilor terțe în cauză se înrolează pe o navă pentru a face parte din echipaj. Ștampilele pot fi aplicate în mod sistematic în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) la acel moment.
79. În treilea rând, opțiunea 2 creează mai puține anomalii decât opțiunea 1, deoarece timpul și locul aplicării ștampilelor pe documentele de călătorie sunt certe.
80. În patrulea rând, există avantajul practic că toți marinarii ar fi tratați în același mod. Nu se face nicio distincție între cei care pleacă pe calea aerului după ce își termină munca și cei care pleacă cu nava atunci când aceasta părăsește portul.
81. În sfârșit, reamintim că instanța de trimitere afirmă că autoritățile portuare din Rotterdam au aplicat anterior ștampile de ieșire pe documentele de călătorie ale marinarilor, cum ar fi solicitanții din litigiul principal, la momentul la care se înrolau pentru a face parte din echipaj; dar că practica s‑a schimbat la începutul anului 2016. Nu este clar ce a determinat schimbarea. Nu a existat niciun element care să sugereze că aceasta s‑a bazat pe motive legate de aplicarea dreptului Uniunii. Instanța de trimitere indică faptul că noua practică este în contradicție cu practicile din alte porturi maritime din Țările de Jos care fac parte din frontiera externă, precum și cu alte porturi din alte state membre. Noua practică ar părea în consecință că dă naștere la denaturări care pot fi contrare scopurilor exprimate în considerentul (17) al Codului Frontierelor Schengen (evitarea unor obstacole majore, printre altele, pentru schimburile economice).
Concluzie
82. În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, sugerăm Curții să răspundă la întrebarea adresată de Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos) după cum urmează:
„În circumstanțele în care un resortisant al unei țări terțe sosește într‑un stat membru pe calea aerului, iar ulterior se înrolează pentru a face parte din echipajul unei nave deja amarate într‑un port care reprezintă o frontieră externă în sensul articolului 2 alineatul (2) din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane, articolul 11 alineatul (1) din acest regulament trebuie interpretat în sensul că persoana respectivă iese din spațiul Schengen la momentul la care se înrolează pentru a face parte din echipaj, chiar dacă nu se poate stabili momentul la care nava în discuție va părăsi portul.”