SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 17. oktobra 2019(1)
Zadeva C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
proti
J. in drugim
ob udeležbi
C. in H. ter drugih
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložil Raad van State (državni svet, Nizozemska))
„Predhodno odločanje – Uredba (EU) 2016/399 – Člen 11(1) – Pomen izraza ,izstop‘– Nadzor zunanjih meja – Žigosanje potnih listin pomorščakov – Čas žigosanja – Trenutek zapustitve schengenskega območja“
1. S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Raad van State (državni svet, Nizozemska) prosi za usmeritve Sodišča v zvezi z razlago Uredbe (EU) 2016/399 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja;(2) ugotoviti želi pomen besede „izstop“ v zvezi z obveznostjo pristojnih organov držav članic, da odtisnejo izstopni žig v potno listino državljanov tretjih držav, kadar ti prečkajo zunanjo mejo in izstopijo iz schengenskega območja.
2. Vsi državljani tretjih držav iz postopka v glavni stvari delajo kot pomorščaki. V schengensko območje pripotujejo z letalskim prevozom in se nato vkrcajo na ladje, na katere so že razporejeni kot člani posadke. Pred prihodom pomorščakov so ladje v pristanišču na dolgotrajnem privezu. Vprašanje, o katerem je treba odločiti, je, ali pomorščaki izstopijo iz schengenskega območja v trenutku, ko se javijo na delo (ali registrirajo) na svoji ladji kot člani posadke, ali pa iz njega izstopijo le, če delajo na krovu ladje, ko ta zapusti pristanišče.
Konvencija Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu
3. Člen 2 Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu (v nadaljevanju: UNCLOS) določa:
„1. Suverenost obalne države se preko njenega kopnega in notranjih morskih voda, za arhipelaško državo pa preko njenih arhipelaških voda, razteza na morski pas ob obali, imenovan teritorialno morje.
2. Suverenost se razteza tudi na zračni prostor nad teritorialnim morjem, na njegovo dno in podzemlje.
3. Suverenost nad teritorialnim morjem se izvaja v skladu s [K]onvencijo in drugimi pravili mednarodnega prava.“
4. V skladu s členom 3 lahko vsak država določi širino teritorialnega morja do meje, ki ne presega 12 morskih milj od nizke vode vzdolž obale.
Pravo Evropske unije
Schengenski sistem – pregled
5. Temeljni elementi schengenskega sistema so: odprava kontrol na notranjih mejah med sodelujočimi državami,(3) svobodno potovanje med temi državami za vse osebe, ki zakonito prebivajo v njih ali jih obiščejo, in skupna politika glede vizumov za kratkoročno bivanje. V Schengenskem sporazumu so bila že na začetku določena pravila za schengenski sistem in podrobni ukrepi za njegovo izvajanje.(4) Uporabo Zakonika o schengenskih mejah dopolnjuje schengenski informacijski sistem (SIS) – sistem za izdajo razpisov ukrepov za zavrnitev vstopa državljanov tretjih držav, ki bi jim načeloma bilo treba zavrniti vstop.(5) Evropska unija je sprejela tudi Uredbo (EU) 2017/2226,(6) s katero je med drugim vzpostavljen sistem vstopa in izstopa, ki evidentira prehajanje državljanov tretjih držav prek zunanjih schengenskih meja zaradi ugotovitve, ali so prekoračili obdobje dovoljenega obiska.
6. Schengenska konvencija (poglavje 3, členi od 9 do 18) je sprva določala vizume.(7) Sistem za oddajo vlog za vizume je podprt z vizumskim informacijskim sistemom (VIS), ki je bil uveden z Uredbo (ES) št. 767/2008.(8) V Uredbi (ES) št. 539/2001(9) so naštete tiste države, za katerih državljane se zahteva ali ne zahteva vizum za vstop na ozemlje schengenskega območja.
Zakonik o schengenskih mejah
7. Upoštevne so naslednje navedbe iz uvodnih izjav Zakonika o schengenskih mejah:
– sprejemanje ukrepov v skladu s členom 77 PDEU za zagotovitev, da se osebe pri prehajanju notranjih meja ne kontrolirajo, pomeni del cilja Unije, da uvede območje brez notranjih meja, na katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb;(10)
– skupna politika prehajanja zunanjih meja je ukrep, ki spremlja ustanovitev območja v Evropski uniji, v katerem se lahko osebe svobodno gibljejo;(11)
– skupni ukrepi glede oseb, ki prehajajo notranje meje, in nadzor meje na zunanjih mejah bi morali odražati schengenski pravni red;(12)
– nadzor meje ni samo v interesu države članice, na katere zunanjih mejah se opravlja, temveč tudi v interesu vseh držav članic, ki so odpravile nadzor meje na svojih notranjih mejah. Nadzor meje bi moral pomagati v boju proti nezakonitemu priseljevanju in trgovini z ljudmi in preprečiti katero koli grožnjo notranji varnosti, javnemu redu, javnemu zdravju in mednarodnim odnosom držav članic;(13)
– države članice bi morale zagotoviti, da postopki nadzora zunanjih meja ne pomenijo prevelike ovire trgovini ter družbeni in kulturni izmenjavi.(14)
8. V členu 1 Zakonika o schengenskih mejah so določena pravila o tem, da se osebe pri prehajanju notranjih meja držav članic Unije ne kontrolirajo in da se izvaja kontrola oseb pri prehajanju zunanjih meja schengenskega območja.
9. V členu 2 so navedene te opredelitve pojmov:
„2. ,zunanje meje‘ pomenijo kopenske meje držav članic, vključno z mejami na rekah in jezerih, meje na morju in letališčih, rečnih, morskih in jezerskih pristaniščih, pod pogojem, da ne gre za notranje meje;
[…]
6. ,državljan tretje države‘ pomeni katero koli osebo, ki ni državljan Unije v smislu člena 20(1) PDEU in ni zajeta s točko 5 [člena 2];[(15)]
[…]
8. ‚mejni prehod‘ pomeni kateri koli mejni prehod, ki ga pristojni organi odobrijo za prehod zunanjih meja;
[…]
10. ,nadzor meje‘ pomeni dejavnost, ki se izvaja na meji v skladu z in za namene [Zakonika o schengenskih mejah] zgolj kot odziv nameravanega ali dejanskega prehoda meje, ne glede na vse druge okoliščine, kot so mejna kontrola in varovanje meje;
11. ,mejna kontrola‘ pomeni kontrolo, opravljeno na mejnih prehodih, s katero se zagotovi, da se osebam, vključno z njihovimi vozili in predmeti v njihovi posesti, dovoli vstop na ali izstop iz ozemlja držav članic.“
10. Člen 3 določa, da se Zakonik o schengenskih mejah uporablja za vse osebe, ki prehajajo notranje ali zunanje meje držav članic.(16)
11. Naslov II je naslovljen „Zunanje meje“. V poglavju I tega naslova („Prehajanje zunanjih meja in pogoji za vstop“) člen 5(1) določa, da se zunanje meje lahko prehajajo le na mejnih prehodih in med določenim delovnim časom. V členu 5(2)(c) so določene nekatere izjeme od te obveznosti za posebne vrste meja (kakršne so meje na morju) in posebne kategorije oseb (vključno s pomorščaki).(17)
12. Za državljane tretjih držav se uporabljajo pogoji za vstop iz člena 6. Mednje spadajo posest veljavne potne listine; veljaven vizum (če se to zahteva); upravičenost namena in pogojev nameravanega bivanja; da ne gre za osebe, za katere je bil za namene zavrnitve vstopa razpisan ukrep v SIS; in da ne pomenijo grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice.(18)
13. Člen 8(1) določa, da je prehod čez zunanje meje predmet kontrole mejnih policistov, ki se opravlja v skladu s poglavjem II („Nadzor zunanjih meja in zavrnitev vstopa“) Zakonika o schengenskih mejah. V skladu s členom 8(3) se pri vseh državljanih tretjih držav pri vstopu v schengensko območje in izstopu iz njega opravi temeljita kontrola. Temeljita kontrola obsega preverjanje, da ima zadevna oseba veljaven dokument za prehajanje meje; da ima pristne potovalne dokumente; in (če je to mogoče) da ne pomeni grožnje javnemu redu, notranji varnosti ali mednarodnim odnosom katere koli države članice. Nadaljnja temeljita kontrola pri izstopu lahko obsega preverjanje, ali poseduje oseba veljaven vizum in ali ni prekoračila najdaljšega dovoljenega trajanja bivanja v schengenskem območju, ter preverjanje upoštevnih razpisov ukrepov.(19)
14. V poglavju II člen 11 določa:
„1. Potne listine državljanov tretjih držav se sistematično žigosajo ob vstopu in izstopu. Vstopni ali izstopni žig se zlasti odtisne v:
(a) listine z veljavnim vizumom, ki državljanom tretjih držav omogočajo prehod meje;
[…]
3. Vstopni ali izstopni žig se ne odtisne:
[…]
(c) v potne listine pomorščakov, ki se nahajajo znotraj območja države članice, samo kadar njihova ladja pristane in so pomorščaki na območju pristanišča;
(d) v potne listine posadke in potnikov potniških ladij za križarjenje, ki niso predmet mejne kontrole v skladu s točko 3.2.3 Priloge VI;
[…]“.
15. V skladu s členom 19 (del poglavja IV „Posebna pravila za mejno kontrolo“) se posebna pravila za meje na morju uporabljajo za kontrolo, kot je določena v točki 3 Priloge VI. Splošni kontrolni postopki določajo: „Kontrola ladij se opravi v pristanišču prihoda ali odhoda ali na mestu, določenem v ta namen, v neposredni bližini plovila ali na krovu ladje v ozemeljskih vodah, kot so opredeljene v [UNCLOS]. Države članice lahko […] sklenejo sporazume, v skladu s katerimi se lahko kontrola opravi tudi med vožnjo ali ob prihodu ali odhodu ladje na ozemlju tretje države. Kapitan ladje [med drugim] sestavi seznam posadke in morebitnih potnikov, ki vsebuje podatke, zahtevane v obrazcu 5 (v nadaljnjem besedilu: seznam posadke) in obrazcu 6 (v nadaljnjem besedilu: seznam potnikov) Konvencije o olajšavah v mednarodnem pomorskem prometu (v nadaljnjem besedilu: Konvencija FAL)(20), ter po potrebi številke vizumov ali dovoljenj za prebivanje: […]“(21)
16. V skladu s členom 20 in točko 3 Priloge VII se posebna pravila uporabljajo za kontrolo pomorščakov: kot je navedeno, lahko „[z] odstopanjem od členov 5 in 8 […] države članice dovolijo pomorščakom, ki posedujejo osebni dokument pomorščaka, izdan v skladu [z mednarodnim pravom(22)] in ustreznim nacionalnim pravom, da vstopijo na ozemlje držav članic, tako da odidejo na kopno in se zadržujejo na območju pristanišča, kjer pristane njihova ladja, ali v sosednjih občinah, ali da izstopijo z ozemlja držav članic, tako da se vrnejo na ladjo brez javljanja na mejnem prehodu, pod pogojem, da so na seznamu posadke, ki je bil predhodno predložen v kontrolo pristojnim organom, na ladji, ki ji pripadajo“.
Vizumski zakonik
17. Člen 1(1) Uredbe (ES) št. 810/2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti(23) določa, da Vizumski zakonik določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni.(24)
18. V členu 2(2)(a) Vizumskega zakonika je „vizum“ opredeljen kot „dovoljenje, ki ga izda država članica z namenom tranzita čez ozemlje ali načrtovanega bivanja na ozemlju držav članic, ki ne presega 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju od datuma prvega vstopa na ozemlje držav članic“.
19. Na podlagi člena 35 se lahko vizumi izjemoma izdajo na mejnih prehodih.
20. Člen 36 določa, da se lahko pomorščaku, ki mora imeti v tranzitu vizum ob prehodu zunanje meje schengenskega območja, na meji izda vizum, če izpolnjuje pogoje iz člena 35(1) in če prestopi mejo, da bi se vkrcal ali ponovno vkrcal na ladjo ali izkrcal z ladje, na kateri bo oziroma je delal kot pomorščak. Pri izdaji vizuma morajo pristojni organi upoštevati pravila iz Priloge IX k Vizumskemu zakoniku.(25)
Direktiva 2010/65/EU
21. Namen Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2010/65/EU o formalnostih poročanja za ladje, ki priplujejo v pristanišča držav članic in/ali izplujejo iz njih(26) je poenostavitev, uskladitev in racionalizacija upravnih postopkov in formalnosti poročanja, ki se uporabljajo pri pomorskem prevozu, s standardizacijo elektronskega pošiljanja informacij za ladje, ki priplujejo v pristanišča v državah članicah ali izplujejo iz njih.
22. V skladu s členom 7 morajo države članice sprejeti informacije, predložene na obrazcih FAL, kot izpolnitev formalnosti poročanja. V Prilogi k Direktivi so navedene informacije, ki jih je treba vključiti v obrazec FAL zaradi ravnanja v skladu s temi formalnostmi. Te informacije obsegajo obveščanje o ladjah, ki vplujejo v pristanišča držav članic in izplujejo iz njih (del A, točka 1), mejno kontrolo oseb, kot je določena v členu 8 Zakonika o schengenskih mejah (del A, točka 2), in seznam članov posadke (del B, točka 5).
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
23. Na različne datume v januarju, februarju in marcu 2016 je več državljanov tretjih držav vstopilo na Nizozemsko na letališču Schiphol in potovalo do pristanišča v Rotterdamu. Vsi zadevni posamezniki so bili angažirani kot člani ladijske posadke in zaposleni za delo na ladjah, ki so že bile zasidrane v Rotterdamu. Od letališča Schiphol so potovali v pristanišče, kjer so se javili na delo kot člani posadke na isti dan, kot so pripotovali na Nizozemsko. Zadevne ladje so bile namenjene za plovbo na odprtem morju in naj bi izplule iz nizozemskih teritorialnih voda na datum, ki ob prihodu pomorščakov na Nizozemsko še ni bil znan.
24. Nekateri pomorščaki so celotno obdobje svoje pogodbe delali na ladjah, ki so ostale privezane v Rotterdamu. Po koncu svojega službovanja na ladji so zapustili Nizozemsko (in s tem schengensko območje) z letalom z letališča Schiphol. Drugi so, potem ko so nekaj časa delali na krovu ladje, privezane v Rotterdamu, ostali na ladji in zapustili nizozemske teritorialne vode kot člani posadke te ladje.
25. Pomorščaki so bili strokovnjaki za gradbeništvo, katerih delo je med drugim zajemalo postavljanje naftnih ploščadi in podvodnih cevovodov. Njihovo delo je obsegalo tudi pripravo ladje v pristanišču za novo pot. Trajanje dela in čas, za katerega je bila ladja privezana, sta bila odvisna od obsega del in zadevne ladje. Taka praksa dela in zaposlovanja ni bila nova. Pomorščaki so od Zeehavenpolitie Rotterdam (pristaniška policija v Rotterdamu, Nizozemska, v nadaljevanju: ZHP) zahtevali, naj odtisne izstopni žig v njihove potne listine. Do začetka leta 2016 so pomorščaki vedno prejeli izstopni žig v svoje potne listine v trenutku, ko so se javili na delo kot člani ladijske posadke v Rotterdamu (v nadaljevanju: stara praksa).
26. Po tem datumu je ZHP vse take zahteve zavračala, ker naj ne bi bilo mogoče ugotoviti, kdaj bo zadevna ladja izplula iz pristanišča (v nadaljevanju: nova praksa).
27. Pomorščaki so lahko kot državljani tretjih držav v schengenskem območju v skladu Zakonikom o schengenskih mejah ostali največ 90 dni v obdobju 180 dni.(27) Pomorščaki so navedli, da je bil učinek nove prakse ta, da se je v primerjavi s staro prakso skrajšalo obdobje njihovega dovoljenega bivanja, ker se čas dela na krovu ladje kot član posadke zdaj šteje v to 90-dnevno obdobje. V skladu s staro prakso se čas dela na ladji ne upošteval in se torej ni odštel od 90-dnevnega obdobja. Poleg tega so, ker so morali čakati 180 dni pred vrnitvijo v schengensko območje, delali manj in v skladu s tem prejeli manj dohodka.(28)
28. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni sekretar za varnost in pravosodje, Nizozemska; v nadaljevanju: Staatssecretaris) je julija 2016 kot nedopustne zavrgel upravne pritožbe, ki so jih vložili različni upravljavci ladij (C. in H. in drugi, v nadaljevanju: upravljavci) zoper odločitev ZHP o zavrniti zahtev za žigosanje z izstopnim žigom. Staatssecretaris je dalje zavrnil kot neutemeljene upravne pritožbe, ki so jih vložili sami pomorščaki (J. in drugi).
29. Rechtbank Den Haag (okrožno sodišče, Haag, Nizozemska) je s sodbami z dne 17. maja 2017 zavrnilo tožbe upravljavcev zoper odločbo Staatssecretaris. Vendar je to sodišče razsodilo, da so utemeljene tožbe pomorščakov. Staatssecretaris je pred predložitvenim sodiščem nato vložil pritožbe zoper te sodbe, upravljavci pa so pri njem vložili nasprotne pritožbe.
30. V predložitveni odločbi je navedeno, da je pristanišče Rotterdam za namene Zakonika o schengenskih mejah del zunanje meje schengenskega območja in da je v tem pristanišču za daljša obdobja letno privezanih v povprečju 160 ladij. V njej je navedeno, da je Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (kraljevo združenje nizozemskih ladijskih lastnikov) opozorilo na dejstvo, da druga evropska pristanišča odtisnejo izstopni žig v potno listino pomorščakov v trenutku, ko se posadka javi na delo. Predložitveno sodišče je izrecno zavrnilo navedbo Staatssecretaris, da organi, ki so v drugih državah članicah sorodni ZHP, ne odtisnejo nujno izstopnega žiga, ko se člani posadke javijo na delo.
31. Predložitveno sodišče je menilo, da bo – če se čas, ko pomorščaki za namene Zakonika o schengenskih mejah izstopijo iz schengenskega območja, različno ugotavlja v pristaniščih različnih držav članic – to lahko povzročilo izkrivljanje konkurence v pomorski industriji Unije.
32. Predložitveno sodišče tako šteje, da je za rešitev spora v glavni stvari treba pridobiti usmeritve tega Sodišča o razlagi člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah, zlasti pomena besede „izstop“ v tej določbi. Zato je Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„Ali je treba člen 11(1) [Zakonika o schengenskih mejah] razlagati tako, da državljan tretje države, ki je pred tem vstopil v schengensko območje, na primer prek mednarodnega letališča, v smislu Zakonika o schengenskih mejah izstopi iz schengenskega območja, ko se kot pomorščak javi na delo na morski ladji, ki je že v pristanišču, ki leži na zunanji meji, ne glede na to, ali oziroma kdaj bo pomorščak to pristanišče s to ladjo zapustil? Ali pa mora biti, da pride do izstopa, najprej znano, da bo pomorščak pristanišče s to ladjo zapustil, in če je tako, ali obstaja rok, v katerem mora priti do izplutja, ter kdaj je v tem primeru treba odtisniti izstopni žig? Ali pa se za ,izstop‘ šteje kak drug trenutek, morebiti pod drugimi pogoji?“
33. Pisna stališča so predložili J in drugi in C. in h. in drugi (pomorščaki in upravljavci ladij), nemška, grška in nizozemska vlada ter Evropska komisija. Iste stranke so se 6. junija 2019 udeležile obravnave in ustno podale navedbe.
Presoja
Uvodne ugotovitve
34. V katerem trenutku bi bilo treba v konkretnih okoliščinah postopka v glavni stvari v skladu s členom 11(1) Zakonika o schengenskih mejah odtisniti izstopni žig v potno listino pomorščakov? Medtem ko v predložitveni odločbi predložitvenega sodišča ni navedeno, katero državljanstvo imajo posamezni zadevni pomorščaki, je iz opisa dejanskega stanja očitno, da so vsi državljani tretjih držav, ki spadajo na področje uporabe člena 1(1) in Priloge I k Uredbi št. 539/2001. Tako so osebe, ki morajo imeti ob prehodu zunanje meje držav članic vizum.(29) Vsak tak vizum mora biti predložen na vpogled in se žigosa ob vstopu v schengensko območje in izstopu iz njega.(30)
35. V členu 11(3) Zakonika o schengenskih mejah so določene nekatere konkretne izjeme od teh pravil. V skladu s členom 11(3)(c) vstopnega ali izstopnega žiga ni treba odtisniti v potne listine pomorščakov, ki se nahajajo znotraj območja države članice, samo kadar njihova ladja pristane in (kadar ostanejo) pomorščaki na območju pristanišča. Ni sporno, da se ta izjema v obravnavani zadevi ne uporabi.
36. Strinjam se s tem stališčem.
37. Zdi se mi, da se izjema iz člena 11(3)(c) uporablja za pomorščake, ko prispejo na krovu ladje, ki se priveže v pristanišču znotraj schengenskega območja. Takrat lahko zahtevajo in se jim lahko odobri odhod na kopno. Tako osebje dejansko spada na področje izjeme iz člena 11(3) Zakonika o schengenskih mejah ter odstopanja iz člena 20 in Priloge VII, točka 3, te uredbe. Vendar dejansko stanje in okoliščine v zvezi s pomorščaki iz postopka v glavni stvari, kot so opisani v predložitveni odločbi, ne spadajo na področje uporabe teh določb. V pristanišče Rotterdam niso pripluli na krovu ladje. Na Nizozemsko so prispeli z letalom, na letališče Schiphol.
38. Tako se pomorščaki v tem postopku ne poskušajo sklicevati na posebne ureditve za odhod na kopno na podlagi Zakonika o schengenskih mejah. Zunanjo mejo v pristanišču Rotterdam prečkajo zato, da bi se javili na delo kot člani posadke. Pri njih ne gre za oddih pri izvrševanju nalog na krovu ladje, ki ga izkoristijo z odhodom na kopno, da bi bili deležni užitkov, ki jih ponuja območje pristanišča.
39. Podobno menim, da je pravilno stališče predložitvenega sodišča, da za rešitev vprašanja, ki je sporno v obravnavani zadevi, za razlago člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah nista upoštevna člena 35 in 36 Vizumskega zakonika (s katerima je urejeno izdajanje vizumov na zunanjih mejah). V skladu s členom 35 Vizumskega zakonika lahko pristojni organi v izjemnih primerih izdajo vizume na zunanji meji. V členu 36 in Prilogi IX k Vizumskemu zakoniku so vsebovane posebne določbe za izdajo takih vizumov na zunanji meji pomorščakom v tranzitu. Vendar v sporu o glavni stvari ne gre za izdajo tranzitnih vizumov. Gre za vprašanje, ali bi moral biti izstopni žig odtisnjen v njihove potne listine, ko so se javili na delo kot posadka. Te okoliščine niso povezane s tem, ali so bili pomorščaki na Nizozemskem v tranzitu.
40. Pri preučitvi pomena besede „izstop“ iz člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah se zato ne bom več sklicevala na posebni režim za pomorščake za odhod na kopno ali na sistem izdaje vizumov pomorščakom v tranzitu na zunanji meji.
Utemeljenost
41. Kaj pomeni „izstop“ za namene člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah?
42. To vprašanje se postavlja v posebnem kontekstu pomorščakov, ki v državo članico prispejo z letalom. Potujejo do svoje ladje, ki je že na privezu v pristanišču, ki je del zunanje schengenske meje. Za določeno obdobje se javijo na delo kot člani posadke na krovu privezane ladje. Nekateri od njih se v tretjo državo vrnejo z letalom. Drugi nadaljujejo delo kot člani posadke na ladji, ko izpluje iz pristanišča (in kmalu zatem iz nizozemskih teritorialnih voda). Predložitveno sodišče želi prav tako pridobiti usmeritve o tem, kako naj bi se uporabljal Zakonik o schengenskih mejah, če se šteje, da so pomorščaki zapustili schengensko območje šele takrat, ko je znan datum izplutja ladje, na kateri delajo, iz pristanišča.
43. Državljani tretjih držav in upravljavci navajajo, da v takih okoliščinah pomorščaki „izstopijo“ iz schengenskega območja, ko se pojavijo na mejnem prehodu in se javijo na delo na ladji, privezani v morskem pristanišču, kakršno je Rotterdam. Grška vlada se pridružuje tej navedbi.
44. Nemčija, Nizozemska in Komisija se ne strinjajo s tem stališčem.
45. Nemška vlada trdi, da pomorščaki „izstopijo“ iz schengenskega območja šele, ko ladja, na kateri so se javili na delo, dejansko izpluje iz pristanišča. Izstopni žig bi bilo treba torej v potne listine odtisniti šele, ko je znan datum odhoda. Nizozemska vlada prav tako vztraja, da dejstvo, da se oseba javi na delo kot član posadke, in zapustitev kopnega območja pristanišča zaradi dela na krovu ladje ne pomeni „izstopa“ iz schengenskega območja v smislu člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah. Da bi državljan tretje države izstopil iz schengenskega območja, mora prečkati geografsko zunanjo mejo ene od schengenskih držav. Zunanja meja na morju se ugotavlja glede na UNCLOS in leži 12 navtičnih milj od obale.(31) Za pridobitev izstopnega žiga mora pomorščak dokazati, da bo zapustil schengensko območje na krovu zadevne ladje in da bo, potem ko bo odtisnjen izstopni žig, ta ladja kmalu za tem izplula (ali dvignila sidro).(32)
46. Komisija navaja, da pomorščak ne „izstopi“ iz schengenskega območja v smislu člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah, ko se javi na delo kot član posadke. Najprej je treba ugotoviti, da bo zadevni pomorščak zapustil pristanišče na krovu ladje, zadevni žig pa je treba odtisniti v njegovo potno listino le, če bo do izplutja (ali dviga sidra) prišlo v kratkem.
47. Informacije iz predložitvene odločbe ter navedbe pomorščakov in upravljavcev ladij na obravnavi v odgovor na vprašanja Sodišča kažejo, da so pomorščaki običajno pripotovali do pristanišča Rotterdam isti dan, kot so z letalom prispeli na Nizozemsko in prejeli vstopni žig. V skladu s staro prakso so se na isti dan javili za delo kot člani posadke, od ZHP pridobili izstopni žig in se vkrcali na ladjo, ki je bila na dolgotrajnem privezu. Čas, ki so ga pri tem prebili na Nizozemskem, ki se je upošteval za namene Zakonika o schengenskih mejah in Vizumskega zakonika, zato nikoli ni presegel enega dne. V skladu z novo prakso je čas žigosanja z izstopnim žigom ostal enak (ob prihodu), izstopni žig pa se je odtisnil šele, ko je pomorščak opravil svoje službovanje na krovu ali ko je bila ladja, na kateri je delal, pripravljena za izplutje. Posledica za pomorščake je bila, da so uporabili znaten del 90 dni v katerem koli obdobju 180 dni, ki je dovoljeno na podlagi Vizumskega zakonika.(33) Posledično so službovali krajši čas in je bil skladno s tem njihov dohodek nižji.
Razlaga pojma „izstop“
48. Člen 11(1) Zakonika o schengenskih mejah določa, da je treba potne listine državljanov tretjih držav sistematično žigosati ob vstopu v schengensko območje in izstopu (iz njega). Besedi „vstop“ in „izstop“ v tej uredbi nista opredeljeni.
49. Predložitveno sodišče začenja svojo presojo člena 11(1) s primerjavo različnih jezikovnih različic besedila. Ugotavlja, da preučitev angleške, francoske, nemške in nizozemske različice ne daje napotkov glede pomena besede „izstop“. Ker med različnimi jezikovnimi različicami te določbe, ki sem jih preučila,(34) ni očitnega razhajanja, se s to raziskavo ne bom več ukvarjala.
50. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba razlago pravnega termina določiti v skladu z običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati tudi kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je. Običajen pomen izraza „izstop“ je „to go out or to go forth (oditi ali iti ven)“ od nekod, „izstop“ se razume tudi v smislu „autorisation (odobritev)“ ali „permission to leave a country (dovoljenje za odhod iz države)“.(35)
51. Glede pomena besede „izstop“ v členu 11(1) Zakonika o schengenskih mejah sta bili predstavljeni dve nasprotujoči si stališči. Nemčija, Nizozemska in Komisija menijo, da to, da se nekdo kot član posadke javi na delo na krovu ladje na mejnem prehodu, ne pomeni izstopa iz schengenskega območja. Nemčija in Nizozemska dalje navajata, da morajo pomorščaki, da bi izstopili, fizično prečkati zunanjo geografsko mejo na morju na zadevni ladji (prva možnost).
52. Tožeče stranke v sporu o glavni stvari (pomorščaki in tudi upravljavci), ki jih podpira Grčija, trdijo, da pomorščaki s tem, ko se javijo na delo, dejansko izstopijo iz schengenskega območja. Zadevni žig bi zato moral biti v njihove potne listine odtisnjen v tem trenutku (druga možnost). Menim, da lahko obe možnosti spadata pod splošni pomen besede „izstop“. Tako bosta odločilna dejavnika za odločitev o razlagi kontekst in zakonodajna sistematika Zakonika o schengenskih mejah.
53. Začela bom s preučitvijo prve možnosti.
Prva možnost
54. Prva možnost se zdi privlačna zato, ker povezuje izstop iz schengenskega območja s fizično lokacijo zadevne osebe. V skladu s to logiko pomorščak, dokler je fizično prisoten v pristanišču Rotterdam – pa naj se sprehaja ob pomolu, je prisoten na krovu ladje, ki je privezana ob tem pomolu, ali pa dela na ladji, zasidrani na morju 50 m stran – še vedno ni „izstopil“ iz Nizozemske. Zato ni upravičen do tega, da bi se mu v vizum odtisnil izstopni žig, saj še vedno uporablja svoj vizum za obisk države članice Unije.
55. Vendar se pri tem enostavnem pristopu k pravnemu vprašanju, ki upošteva „fizično prisotnost“, ob podrobnejši preučitvi pojavijo težave.
56. Prvič, opozarjam, da je Sodišče navedlo, da „[…] čeprav so različne jezikovne različice popolnoma skladne, […] je v pravu [Unije] uporabljena svojstvena terminologija. Dalje, poudariti je treba, da pravni pojmi nimajo nujno istega pomena v pravu Unije in pravu različnih držav članic.“(36) Tako bo imela beseda „izstop“ iz člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah v pravu Unije avtonomen pomen in jo je treba v vseh državah članicah razlagati enotno. Ni nujno, da ima isti pomen v nacionalnem pravu. Dalje, iz tega ne izhaja nujno, da mora biti v pravu Unije „izstop“ sinonim za prehod geografske zunanje države članice, kot je določena s sklicevanjem na UNCLOS.(37) Zato ni pomembno, ali se zunanja schengenska meja in geografska zunanja meja slučajno prekrivata.
57. Zato se ne strinjam s trditvijo Nemčije in Nizozemske, da iz Zakonika o schengenskih mejah izhaja, da mora za namene člena 11(1) te uredbe državljan tretje države prečkati geografsko zunanjo mejo ene od držav članic, da izstopi iz schengenskega območja.
58. Drugič, generalni pravobranilec N. Fennelly je v sklepnih predlogih v zadevi Komisija/Svet(38) navedel, da je treba, kadar oseba prečka mejo, razlikovati dva vidika. Prvi vidik je vidik izstopa iz območja države članice v fizičnem smislu, pri čemer ni nujno prečkanje meje prek mejnega prehoda. Drugi vidik je vidik izstopa iz schengenskega območja v pravnem smislu, ko zadevna oseba prečka mejo na mejnem prehodu in je predmet potrebne kontrole.(39) Vsi ti postopki bodo pomenili, da zadevna oseba tudi fizično prečka zunanjo mejo schengenskega območja.
59. V obravnavani zadevi želi predložitveno sodišče konkretne usmeritve glede tega, ali je treba ugotoviti, da zadevni pomorščaki (v istem trenutku) prečkajo zunanjo mejo tako v fizičnem kot v pravnem smislu, da bi se jim lahko v potne listine odtisnil izstopni žig.
60. Za državljane tretjih držav se, kot je določeno v členu 8(3)(g) Zakonika o schengenskih mejah, na izstopu opravi temeljita kontrola. Del te kontrole je preverjanje, da ima zadevna oseba veljaven vizum (člen 8(3)(h)(i)). Taka kontrola vsebuje del drugega vidika: potrditev, da posameznik izstopi iz schengenskega območja v pravnem smislu. Kot je Sodišče pojasnilo v zadevi Komisija/Svet,(40) vizum imetniku omogoča, da preide mejno kontrolo na vstopu, in ne da zgolj prečka geografsko mejo države članice. Ko državljan tretje države izstopi iz države članice, žigosanje potne listine potrjuje, da je oseba, ki odhaja, isti posameznik, ki je vstopil v schengensko območje, in kaže, da je bilo spoštovano obdobje, za katero je bil izdan vizum. Tako je vizum pravni dokument, ki dovoljuje in potrjuje prehod prek mejnega prehoda na zunanji meji.
61. V obravnavni zadevi se v premislek ponuja tretji (potencialni) vidik. Ali je treba ugotoviti tudi, da je oseba zapustila geografsko ozemlje države članice, kot je zamejeno z mednarodnim pravom?
62. Zdi se mi, da ta tretji vidik ne spada na področje uporabe Zakonika o schengenskih mejah, ki v členu 2(2) opredeljuje zunanjo mejo za namene te uredbe. Namen je nadzor prehajanja zunanjih schengenskih meja in ne geografske meje kot take (kadar se ti meji ne prekrivata).
63. Menim, da se s prvo možnostjo premočno poudarja fizična lokacija državljana tretje države na geografskem območju zadevne države članice in da se položaj te osebe ne presoja glede na cilje nadzora državne meje in vizumske politike, na katerih temelji Zakonik o schengenskih mejah v zvezi z nadziranjem gibanja državljanov tretjih držav, ki izstopajo iz schengenskega območja. Zato nisem prepričana, da je pravilen pristop, ki se osredotoča na fizično lokacijo pomorščakov, pri tem pa ne poudarja pravnega pomena izstopa prek zunanje meje, čemur je namenjeno urejanje s to zakonodajo.
64. V tem okviru se je pomembno zavedati, da ko se pomorščak javi na delo na krovu ladje, ni več sam svoj gospodar. Ni odvisno od njega, kdaj je njegova izmena in zato dela, kdaj počiva in ali sme (in če sme, kdaj in za kako dolgo) oditi na kopno. Ne odloča o tem, ali med njegovim službovanjem ladja ostane, kjer je (privezana ob pomolu ali na sidru), se premakne na drugo sidrišče ali izpluje iz pristanišča. Povedano drugače, nič več se ne more odločati o svoji fizični lokaciji. Zanj kot za člana posadke na delu veljajo ukazi kapitana ladje.
65. Tu je lahko morda v pomoč ta nepopolna analogija. Predstavljajte si potnika (državljana tretje države), ki je opravil varnostno kontrolo in kontrolo potne listine ter se je vkrcal na let za namembni kraj. Ko je opravil kontrolo potne listine, je bil v njegov schengenski vizum odtisnjen izstopni vizum. Ko se znajde na krovu letala, ne more več odločati o svoji fizični lokaciji. O tem, ali in kdaj bo letalo vzletelo, bo odločil pilot. Če bo kontrola letenja zamujala, bo pilot odločil, ali bodo potniki potrpežljivo čakali na krovu letala ali pa se bodo (če je zamuda dolga) izkrcali in pozneje ponovno vkrcali. V slednjem primeru bo potnik po izkrcanju ponovno v zgradbi terminala, čeprav na „nadzorovanem delu letališča“. Če bi se tako odločil, bi imel možnost, da ponovno opravi kontrolo potne listine in ponovno vstopi na ozemlje države članice (v tem trenutku bi se mu v njegov schengenski vizum odtisnil nov vstopni žig). Dokler pa ostane na „nadzorovanem delu letališča“, je jasno, da je izstopil – in to kljub dejstvu, da ni več na krovu letala, ampak da pije kavo in si je privoščil nekaj za pod zob v zgradbi terminala.
66. Tretjič, prva možnost se naslanja na povezavo med trenutkom, ko pomorščak izstopi iz schengenskega območja, in datumom izplutja ladje, na kateri dela. V praksi to vodi do negotovosti. Sicer je mogoče ugotovi načrtovani datum izplutja ladje, vendar ni nikakršnega zagotovila, da bo ladja dejansko izplula na ta datum. Zaradi dejavnikov, kot so vreme in napredovanje del na krovu, je morda treba datum izplutja prestaviti.
67. Prva možnost zato ni skladna z obveznostjo iz člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah, da se sistematično žigosajo potne listine ob izstopu. Če se uvede merilo, kakršno je „malo pred odhodom“ (kot navaja Komisija), je mogoče te besede zelo lahko različno razlagati v različnih državah članicah in tudi s strani organov v različnih pristaniščih v eni državi. Tako tak pogoj ne bi bil v skladu z zagotovitvijo enotne razlage člena 11(1).
68. Opozarjam, da glede na dejansko stanje obstajata dve kategoriji pomorščakov. Nekateri prispejo z letalom, opravijo svoje službovanje na krovu in odpotujejo z letalom. Drugi prispejo z letalom, začnejo svoje službovanje na krovu in, preden se to konča, odpotujejo z ladjo. Prva možnost pripelje do različnega obravnavanja obeh kategorij pomorščakov. Tako razlikovanje pod prvim sistemom očitno ni obstajalo, saj so bili za obe kategoriji izstopni žigi odtisnjeni na mejnem prehodu, ko so se pomorščaki javili na delo kot člani posadke.
69. Dalje, kot so na obravnavi poudarili pomorščaki in upravljavci ladij, je v primeru prve možnosti to, ali se odtisne izstopni žig, odvisno od tega, ali je mogoče ugotoviti, da zadeva ladja dejansko odpluje iz schengenskega območja. Tako se državljanom tretjih držav, ki delajo na ladji, ki odpluje iz Rotterdama v Las Palmas (na Kanarskih otokih in zato delu Španije), ne bi odtisnil izstopni žig, ker ostanejo v schengenskem območju. Državljanom tretjih držav, ki delajo na ladji, ki odpluje iz Rotterdama v Kairo (Egipt), pa bi se odtisnil izstopni žig (domnevno na podlagi prijavljenega namembnega kraja ladje). Tu opozarjam na navedbe v pripravljalnem gradivu za Zakonik o schengenskih mejah, da se „glede na opredelitev notranjih in zunanjih morskih meja […] pristanišča praviloma vedno štejejo za zunanje meje; vse ladje je zato treba kontrolirati ob vsakem vplutju in izplutju, saj ni mogoče ugotoviti, kaj se dogaja zunaj pristanišča bodisi v teritorialnih bodisi v mednarodnih vodah (vkrcanje/izkrcanje oseb ali blaga). […]“(41)
70. Ob podrobnejši preučitvi zato razlaga, predlagana v prvi možnosti, ni popolnoma skladna z obveznostmi iz člena 11(1) Zakonika o schengenskih mejah. Prehajanja zunanje meje zaradi izstopa iz schengenskega območja ne bi smeli enačiti s prehajanjem geografskih meja držav članic.
Druga možnost
71. V skladu z drugo možnostjo državljani tretjih držav izstopijo iz schengenskega območja, ko prečkajo mejni prehod v pristanišču in se javijo na delo kot člani posadke na ladji, na katero so bili dodeljeni.
72. Člen 11(1) Zakonika o schengenskih mejah je treba razlagati v kontekstu člena 2(2) tega zakonika, ki določa, da zunanje meje vsebujejo „morska pristanišča“. Ni sporno, da pristanišče Rotterdam spada v to opredelitev.
73. V skladu s členom 3 Zakonika o schengenskih mejah se Uredba uporablja za vse osebe, ki prehajajo (notranje in) zunanje meje držav članic. Splošno načelo je, da je treba meje prečkati le na za to določenih mejnih prehodih med določenim delovnim časom. Pri vstopu in izstopu se pri državljanih tretjih držav opravi temeljita kontrola, kot je določeno v členu 8 Zakonika o schengenskih mejah. Širši zakonodajni kontekst vsebuje pravila o vizumih, s katerimi so določeni pogoji za vstop v schengensko območje in izstop iz njega. Ta pravila so dopolnjena s sistemoma VIS in SIS v tem smislu, da je državam članicam omogočeno opravljanje kontrole za zagotovitev, da posamezniki ne pomenijo grožnje za javni red, notranjo varnost in javno zdravje držav članic (uvodna izjava 6). Taka kontrola se opravi na mejnem prehodu.(42)
74. Poleg tega je glede na člen 5(1) Zakonika o schengenskih mejah prehod zunanjih meja mogoč le na mejnih prehodih. Nič ne kaže, da bi zaradi okoliščin, ki so sporne v postopku v glavni stvari, prišlo do katerega koli od odstopanj iz člena 5(2) – vključno s tistimi, ki se izrecno nanašajo na pomorščake (člen 5(2)(c)).(43)
75. Zato z drugo možnostjo niso spodkopani cilji Zakonika o schengenskih mejah. Pomorščaki priznavajo, da se zanje uporabljajo običajna pravila: imeti morajo vizume in veljavne potne listine; iti morajo prek mejne kontrolne točke ter opraviti mejno kontrolo pri vstopu in izstopu; njihovi dokumenti morajo biti žigosani v skladu z Zakonikom o schengenskih mejah. Tako se ne postavi vprašanje nezakonitega priseljevanja. Za zadevne pomorščake se vseskozi ve, kje so, in ves čas ostajajo znotraj sistema.(44) Edino vprašanje se nanaša na čas in kraj, ko in kjer mora biti opravljena mejna kontrola. Z gospodarskega vidika pa je to vprašanje zelo pomembno tako za pomorščake kot za upravljavce.
76. Menim, da je druga možnost boljša od prve.
77. Prvič, druga možnost je skladna z besedilom, sistematiko in cilji Zakonika o schengenskih mejah; zlasti sta z njo upoštevana opredelitev iz člena 2(2), da je lahko morsko pristanišče zunanja meja države članice, in pravilo, da je treba zunanje meje prečkati le na mejnih prehodih; pristanišče Rotterdam je tak prehod. Prva možnost temu testu ne zadosti.
78. Drugič, druga možnost vodi do enotne razlage in enotne uporabe Zakonika o schengenskih mejah v vseh državah članicah. Kontrolo je mogoče opraviti na mejnem prehodu (v primerih, kot je obravnavani, v pristanišču), kjer se zadevni državljani tretjih držav javijo na delo in vkrcajo na ladjo. Takrat je mogoče v skladu s členom 11(1) sistematično odtisniti žige.
79. Tretjič, pri drugi možnosti pride do manj anomalij kot pri prvi, saj sta čas in kraj žigosanja potnih listin gotova.
80. Četrtič, praktična prednost je, da bi bili vsi pomorščaki obravnavani enako. Nobene razlike ni med tistimi, ki odletijo z letalom, in tistimi, ki odplujejo, ko ladja zapusti pristanišče.
81. Zadnjič, opozarjam, da predložitveno sodišče navaja, da so pristaniški organi v Rotterdamu predhodno z izstopnimi žigi žigosali potne listine pomorščakov, kot so tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, v trenutku, ko so se javili na delo kot člani posadke; vendar se je ta praksa spremenila v začetku leta 2016. Ni jasno, kaj je sprožilo to spremembo. Nič ne kaže na to, da je šlo za razloge, povezane z uporabo prava Unije. Predložitveno sodišče navaja, da nova praksa ni skladna s prakso drugih morskih pristanišč na Nizozemskem, ki so del zunanje meje, in tudi ne s prakso drugih takih pristanišč v drugih državah članicah. Očitno torej nova praksa vodi do izkrivljanja, ki je potencialno v nasprotju s cilji iz uvodne izjave 17 Zakonika o schengenskih mejah (izogibanje med drugim prevelikim oviram za trgovino).
Predlog
82. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložil Raad van State (državni svet, Nizozemska), odgovori:
V okoliščinah, v katerih pomorščak, državljan tretje države, prispe v državo članico z letalom in se nato javi na delo kot član posadke na ladji, ki je že privezana v pristanišču, ki pomeni zunanjo mejo v smislu člena 2(2) Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja, je treba člen 11(1) te uredbe razlagati tako, da zadevna oseba izstopi iz schengenskega območja, ko se javi na delo kot član posadke, čeprav ni mogoče določiti trenutka, ko bo zadevna ladja izplula iz pristanišča.