ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
12 juli 2019 (*)
„Staatssteun – Steunregeling die tussen 1994 en 2008 ten uitvoer is gelegd door Frankrijk – Investeringssubsidies van de regio Île‑de‑France – Besluit waarbij de steunregeling verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Voordeel – Selectief karakter – Artikel 107, lid 1, VWEU – Motiveringsplicht – Begrip ,bestaande steun’ en ,nieuwe steun’ – Artikel 108 VWEU – Artikel 1, onder b), i) en v), van verordening (EU) 2015/1589”
In zaak T‑292/17,
Région Île‑de‑France (Frankrijk), vertegenwoordigd door J.‑P. Hordies, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar en T. Maxian Rusche als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2017/1470 van de Commissie van 2 februari 2017 betreffende de steunregelingen SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île‑de‑France (PB 2017, L 209, blz. 24),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová, president, V. Valančius en U. Öberg (rapporteur), rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 oktober 2018,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekster, Région Île‑de‑France (regio Île‑de‑France, Frankrijk), is bij loi no 76‑394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île‑de‑France (wet nr. 76‑394 van 6 mei 1976 tot oprichting en organisatie van de regio Île‑de‑France) (JORF van 7 mei 1976, blz. 2741) opgericht als openbare instelling met rechtspersoonlijkheid en financiële autonomie. Overeenkomstig artikel 6 van deze wet is zij met name verantwoordelijk voor de vaststelling en de uitvoering van het regionale beleid inzake verkeer en personenvervoer op haar grondgebied.
2 Artikel 17 van wet nr. 76‑394 bepaalt het volgende:
„De regionale raad regelt met zijn besluiten zaken die tot de bevoegdheid van de regio behoren. [...]”
3 Op 20 oktober 1994 heeft de conseil régional d’Île‑de‑France (regioraad van Île‑de‑France, Frankrijk) délibération CR 34‑94, relative à l’aide pour l’amélioration des services de transport en commun routier exploités par des entreprises privées ou en régie (besluit CR 34‑94 betreffende de steun voor de verbetering van het door privéondernemingen of in eigen beheer geëxploiteerde openbaar vervoer over de weg) vastgesteld teneinde een reeks maatregelen die voorheen waren ingevoerd ten gunste van deze ondernemingen te verlengen. Na dit besluit zijn respectievelijk in 1998 en in 2001 twee besluiten, te weten besluiten CR 44‑98 en CR 47‑01 (hierna samen met besluit CR 34‑94: „litigieuze besluiten”), vastgesteld. In 2008 is de steunregeling ingetrokken.
4 Ter uitvoering van de litigieuze besluiten kende verzoekster financiële steun toe aan overheidslichamen op haar grondgebied die overeenkomsten voor de exploitatie van geregelde buslijnen hadden gesloten met privéondernemingen die zich bezighouden met geregeld vervoer over de weg, of die deze lijnen rechtstreeks in eigen beheer exploiteerden (hierna: „betrokken overheidslichamen”). De betrokken overheidslichamen keerden verzoeksters steun vervolgens uit aan die vervoersondernemingen (hierna: „eindbegunstigden”).
5 In het kader van de bij de litigieuze besluiten ingevoerde steunregeling (hierna: „betrokken steunregeling”) werd de steun toegekend in de vorm van investeringssubsidies (hierna: „litigieuze subsidies”), die waren bedoeld om de aankoop van nieuwe voertuigen en de installatie van nieuwe uitrusting door de eindbegunstigden te stimuleren, teneinde het collectieve vervoer te verbeteren en de negatieve externe gevolgen die verbonden zijn aan het wegverkeer op verzoeksters grondgebied te verhelpen.
6 Volgens de Franse autoriteiten hebben tussen 1994 en 2008 135 ondernemingen van de betrokken steunregeling geprofiteerd. Het gebruik van de litigieuze subsidies was geregeld door aanhangsels bij de exploitatieovereenkomsten tussen de betrokken overheidslichamen en de eindbegunstigden. De aanhangsels waren medeondertekend door de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France en vermeldden de verplichtingen waaraan de eindbegunstigden waren onderworpen als tegenprestatie voor die uitgekeerde steun.
7 Op 17 oktober 2008 is bij de Europese Commissie een klacht ingediend betreffende onrechtmatig geachte staatssteunregelingen die bestonden uit steunmaatregelen die verzoekster tussen 1994 en 2008 op haar grondgebied ten uitvoer heeft gelegd ten gunste van bepaalde busondernemingen, en die vervolgens – vanaf 2008 – op datzelfde grondgebied ten uitvoer zijn gelegd door het Syndicat des transports d’Île‑de‑France (STIF).
8 Bij brief van 11 maart 2014 heeft de Commissie de Franse Republiek in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. Bij de bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2014, C 141, blz. 38) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om opmerkingen te maken over de maatregelen in kwestie.
9 Op 30 april 2014 heeft de Franse Republiek haar opmerkingen toegezonden aan de Commissie. Alle opmerkingen van de belanghebbende partijen, waaronder die van verzoekster, zijn meegedeeld aan de Franse Republiek, die daarover geen opmerkingen heeft gemaakt.
10 Op 21 juni 2016 heeft de Commissie een gezamenlijke nota ontvangen van vier van de zeven belanghebbende partijen, die ertoe strekte hun standpunt te verduidelijken na de uitspraak van het arrest van 6 oktober 2015, Commissie/Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Op 9 november 2016 heeft verzoekster haar opmerkingen aangevuld.
11 Op 2 februari 2017 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU afgesloten en besluit (EU) 2017/1470 betreffende de steunregelingen SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) die door Frankrijk ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van de busondernemingen in de regio Île‑de‑France (PB 2017, L 209, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
12 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich onder meer op het standpunt gesteld dat de litigieuze subsidies die verzoekster tussen 1994 en 2008 uit hoofde van de betrokken steunregeling had toegekend, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden. Aangezien de omstandigheden waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvindt niet zodanig waren beïnvloed dat het gemeenschappelijk belang was geschaad, heeft zij geoordeeld dat die regeling verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU. Zij is evenwel tot de slotsom gekomen dat, aangezien de steun niet was aangemeld en als „nieuwe steun” moest worden aangemerkt, de betrokken steunregeling in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU onrechtmatig ten uitvoer was gelegd.
13 Het dispositief van het bestreden besluit luidt:
„Artikel 1
De door Frankrijk tussen 1994 en 2008 onrechtmatig ten uitvoer gelegde steunregeling in de vorm van investeringssubsidies die door de regio Île‑de‑France in het kader van de besluiten CR 34‑94, CR 44‑98 en CR 47‑01 zijn toegekend, is verenigbaar met de interne markt.
[...]
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Franse Republiek.”
II. Procedure voor de nationale rechterlijke instanties
14 In mei 2004 heeft het syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (onafhankelijke vakvereniging voor het personenvervoer; hierna: „SATV”) de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France verzocht de litigieuze besluiten in te trekken. Nadat dit verzoek was afgewezen, heeft SATV op 17 juni 2004 bij de tribunal administratif de Paris (bestuursrechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de voorzitter van de conseil régional d’Île‑de‑France.
15 Bij vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 heeft de tribunal administratif de Paris het beroep van SATV toegewezen en verzoekster gelast bij de conseil régional d’Île‑de‑France een nieuw besluit in te dienen, omdat de betrokken steunregeling niet bij de Commissie was aangemeld. De tribunal administratif de Paris heeft verzoekster bovendien gelast de litigieuze besluiten in te trekken.
16 Hoewel verzoekster tegen dat vonnis hoger beroep heeft ingesteld, heeft zij délibération CR 80‑08, du 16 octobre 2008, visant à abroger les délibérations litigieuses (besluit CR 80‑08 van 16 oktober 2008 tot intrekking van de litigieuze besluiten) vastgesteld.
17 Bij arrest nr. 08PA04753 van 12 juli 2010 heeft de cour administrative d’appel de Paris (bestuursrechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) vonnis nr. 0417015 van de tribunal administratif de Paris van 10 juli 2008 bevestigd. Verzoekster heeft bij de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) een voorziening in cassatie ingesteld. Bij arrest nr. 343440 van 23 juli 2012 heeft de Conseil d’État deze voorziening afgewezen en geoordeeld dat de omstandigheid dat de markt van geregeld openbaar personenvervoer op verzoeksters grondgebied niet opengesteld was voor mededinging, niet van invloed was op de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun omdat de eindbegunstigden ook actief waren op andere markten die wél voor mededinging waren opengesteld.
18 Nadat de cour administrative d’appel de Paris op 27 november 2015 verschillende vorderingen in derdenverzet had afgewezen, hebben de eindbegunstigden die deze vorderingen hadden ingesteld, bij de Conseil d’État voorzieningen in cassatie ingesteld, die op de datum van indiening van het verzoekschrift nog steeds aanhangig waren.
19 Nadat SATV op 27 oktober 2008 een nieuw verzoekschrift had ingediend, heeft de tribunal administratif de Paris verzoekster bij vonnis nr. 0817138 van 4 juni 2013 gelast om de executoriale titels uit te reiken die het mogelijk maakten de litigieuze subsidies terug te vorderen. Op 27 november 2015 heeft de cour administrative d’appel de Paris het hoger beroep van de regio tegen dat vonnis verworpen (arrest nr. 13PA03172). Verzoekster heeft bij de Conseil d’État een voorziening in cassatie ingesteld, die op het tijdstip waarop het verzoekschrift werd ingediend nog steeds aanhangig was.
Procedure en conclusies van partijen
20 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 mei 2017, heeft verzoekster krachtens artikel 263 VWEU het onderhavige beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
21 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het beroep ontvankelijk te verklaren;
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover de Commissie de betrokken steunregeling heeft aangemerkt als een „staatssteunregeling”;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
22 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep af te wijzen, en
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
A. Ontvankelijkheid
23 Zonder bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen overeenkomstig artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, stelt de Commissie dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat verzoekster geen procesbevoegdheid en procesbelang heeft.
24 Verzoekster stelt dat het bestreden besluit weliswaar niet tot haar is gericht, maar dat het beroep toch ontvankelijk is omdat zij zowel procesbevoegdheid als een procesbelang heeft met betrekking tot dat besluit.
25 In dat verband zij eraan herinnerd dat het aan de rechter van de Europese Unie staat om na te gaan of het in de omstandigheden van het geval in het belang van een goede rechtsbedeling is om een beroep ongegrond te verklaren zonder eerst te beslissen over de ontvankelijkheid ervan (arresten van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punten 51 en 52, en 14 september 2015, Brouillard/Hof van Justitie, T‑420/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:633, punt 18).
26 In de onderhavige omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de gegrondheid van het beroep om redenen van proceseconomie meteen dient te worden onderzocht, zonder dat eerst uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan.
B. Ten gronde
27 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in wezen twee middelen aan. Het eerste middel betreft schending van artikel 1, onder b), i) en v), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 249, blz. 9), omdat de Commissie zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de steun die tussen 1994 en 2008 was toegekend uit hoofde van de betrokken steunregeling, steun was die bij gebreke van aanmelding onrechtmatig ten uitvoer was gelegd. Het tweede middel betreft niet-nakoming van de motiveringsplicht, omdat de Commissie in het kader van haar beoordeling van de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU niet voldoende heeft gemotiveerd in welk opzicht deze subsidies selectief waren en de eindbegunstigden een ongerechtvaardigd economisch voordeel verstrekten.
28 In dit verband dient erop te worden gewezen dat verzoekster in haar conclusie het Gerecht uitdrukkelijk verzoekt het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover de Commissie daarin heeft vastgesteld dat de litigieuze subsidies een staatssteunregeling vormden.
29 De titel van de middelen tot staving van het onderhavige beroep wettigt evenwel niet de veronderstelling dat zij ertoe strekken de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun ter discussie te stellen.
30 Uit de titel van de aangevoerde middelen blijkt immers dat verzoekster met het tweede middel enkel wil doen vaststellen dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor zover de litigieuze subsidies als staatssteun zijn gekwalificeerd, en met het eerste middel enkel opkomt tegen het feit dat de Commissie in dat besluit de steunregeling in kwestie als nieuwe steun heeft aangemerkt.
31 Uit het verzoekschrift blijkt echter duidelijk dat het tweede middel weliswaar aldus is geformuleerd dat het de niet-nakoming van de motiveringsplicht betreft, maar dat verzoekster de Commissie in werkelijkheid eveneens verwijt dat zij tot de slotsom is gekomen dat in casu is voldaan aan de voorwaarden dat de steun selectief is en een voordeel verleent. Met dit middel beoogt zij dus zowel de niet-nakoming van de motiveringsplicht te doen vaststellen als de inhoudelijke rechtmatigheid van het bestreden besluit ter discussie te stellen, op grond dat de litigieuze subsidies geen staatssteun zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
32 Bovendien blijkt zowel uit de argumenten die verzoekster in haar schrifturen heeft uiteengezet als uit die welke zij ter terechtzitting heeft aangevoerd dat de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit niet enkel ertoe strekt de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun ter discussie te stellen, maar ook het nieuwe karakter van de betrokken steunregeling te betwisten. In die omstandigheden dient te worden geoordeeld dat het eerste middel, dat betrekking heeft op de schending van artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589, dient ter onderbouwing van deze vordering.
33 Gelet op een en ander dient te worden geoordeeld dat de betrokken middelen zijn aangevoerd ter ondersteuning van verzoeksters vordering tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit op grond dat geen sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en dat de betrokken steunregeling ten onrechte is gekwalificeerd als een nieuwe steunregeling.
34 Voorts zij eraan herinnerd dat een ontbrekende of ontoereikende motivering schending oplevert van wezenlijke vormvoorschriften en bijgevolg als zodanig afzonderlijk moet worden onderzocht, los van de beoordeling van de vraag of het bestreden besluit onjuist is gemotiveerd, wat dient te worden getoetst bij het onderzoek naar de gegrondheid van dit besluit (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67, en 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, EU:C:2005:768, punt 26).
35 Hieruit volgt dat het tweede middel – voor zover het met name ertoe strekt te doen vaststellen dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen en een beoordelingsfout heeft gemaakt bij de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun – dient te worden onderzocht vóór het eerste middel, dat uitsluitend betrekking heeft op de inhoudelijke rechtmatigheid van het bestreden besluit.
1. Tweede middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht en beoordelingsfout bij de kwalificatie van de litigieuze subsidies in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU
a) Niet-nakoming van de motiveringsplicht
36 Verzoekster betoogt in de eerste plaats dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd, omdat de Commissie in dit besluit enkel heeft opgemerkt dat de betrokken steunregeling de facto een selectie maakte tussen de marktdeelnemers in de sector van het geregelde openbaar vervoer over de weg en deze economische sector bevoordeelde ten opzichte van andere sectoren. De kwestie van de selectiviteit van de steun is slechts in drie overwegingen van het bestreden besluit ter sprake gekomen (te weten in de overwegingen 222 tot en met 224 van dit besluit).
37 In de tweede plaats is verzoekster van mening dat de ontoereikendheid van de motivering van het bestreden besluit voortvloeit uit het feit dat de Commissie niet heeft aangetoond in hoeverre de eindbegunstigden na de toekenning van de litigieuze subsidies in het kader van de betrokken steunregeling over een specifieke speelruimte beschikten. De Commissie heeft met name niet onderzocht hoe die subsidies de eindbegunstigden in staat stelden de gevolgen van de lasten die op hen konden rusten, te verzachten, en hun aldus een economisch voordeel konden opleveren.
38 De Commissie betwist verzoeksters betoog. Zij is met name van mening dat het bestreden besluit een gedetailleerde uitleg bevat over zowel het bestaan van een economisch voordeel als het selectieve karakter van dit voordeel. Zij preciseert dat de litigieuze besluiten geen essentiële parameters voor de afschrijving van het ontvangen voordeel vermeldden, zodat zij rechtens genoegzaam tot de slotsom is gekomen dat er sprake was van een ongerechtvaardigd economisch voordeel ten gunste van de eindbegunstigden.
39 In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat krachtens artikel 296, tweede alinea, VWEU rechtshandelingen met redenen moeten worden omkleed. Voorts bepaalt artikel 41, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat het recht op behoorlijk bestuur de plicht van de betrokken diensten omvat om hun beslissingen met redenen te omkleden.
40 Volgens vaste rechtspraak hangt de omvang van de motiveringsplicht af van de aard van de betrokken handeling en van de context waarbinnen deze is vastgesteld. De motivering moet de redenering van de instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking brengen, zodat de Unierechter zijn rechtmatigheidstoetsing kan verrichten en de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de maatregel teneinde hun rechten te kunnen verdedigen en te kunnen nagaan of het besluit al dan niet gegrond is (arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 278).
41 Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische omstandigheden in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 279).
42 Dat de Commissie niet verplicht is om een standpunt in te nemen over alle argumenten die de belanghebbenden voor haar hebben aangevoerd, neemt echter niet weg dat zij de feiten en de juridische overwegingen moet uiteenzetten die in het bestek van haar besluit van wezenlijk belang zijn (zie in die zin arrest van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punt 280).
43 Wat de kwalificatie van een maatregel als steun betreft, verlangt de motiveringsplicht dat de Commissie aangeeft waarom de betrokken maatregel volgens haar binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt (arrest van 13 juni 2000, EPAC/Commissie, T‑204/97 en T‑270/97, EU:T:2000:148, punt 36).
44 In dit verband moet ten eerste worden vastgesteld dat de Commissie, alvorens tot de slotsom te komen dat er sprake is van een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, heeft geantwoord op de in overweging 198 van het bestreden besluit in herinnering gebrachte argumenten van de Franse autoriteiten en de belanghebbende partijen die ertoe strekten aan te tonen dat verzoekster de steun had toegekend als tegenprestatie voor de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en dat die steun de eindbegunstigden geen dergelijk voordeel kon verschaffen, dit overeenkomstig de in het arrest van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punten 87‑94), gestelde voorwaarden.
45 In het bijzonder heeft de Commissie in de overwegingen 201 tot en met 207 van het bestreden besluit uiteengezet waarom zij van mening was dat de litigieuze subsidies niet beoogden de openbaredienstverplichtingen te compenseren, maar werden verbonden aan de contractuele regeling die reeds was opgezet tussen de ondernemingen die zich bezighouden met geregeld openbaar vervoer op het grondgebied van verzoekster en de betrokken overheidslichamen, met als doel investeringen te stimuleren. De Commissie heeft gepreciseerd dat het feit dat het door deze steun verleende voordeel kan worden gecorrigeerd door een eventuele afschrijving van de bedragen die deze lichamen aan de eindbegunstigden hadden betaald ter compensatie van hun openbaredienstverplichtingen, niet relevant was voor die analyse.
46 Aangezien de Commissie in het bestreden besluit grondig heeft beoordeeld of de litigieuze subsidies een voordeel opleveren voor de eindbegunstigden, kan haar niet worden verweten dat de door haar verstrekte motivering niet volstaat om te kunnen toetsen of aan dit criterium was voldaan.
47 Wat ten tweede het criterium inzake de selectiviteit van de litigieuze subsidies betreft en de motivering die in het bestreden besluit met betrekking tot dit criterium is gegeven, moet eraan worden herinnerd dat de Commissie volgens vaste rechtspraak dient te bewijzen dat de maatregel in kwestie een onderscheid maakt tussen ondernemingen die zich, vanuit het oogpunt van het doel van deze maatregel, in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Dienaangaande heeft de Commissie in de overwegingen 222 en 223 van het bestreden besluit vermeld dat de litigieuze subsidies alleen betrekking hadden op de private openbaarvervoerondernemingen waarmee de betrokken overheidslichamen een exploitatieovereenkomst hadden gesloten, zodat enkel de sector van het geregeld vervoer over de weg op verzoeksters grondgebied onder die subsidies viel. Verder heeft de Commissie vastgesteld dat vóór de toekenning van de subsidies een selectie was gemaakt onder de ondernemingen van deze sector om te bepalen welke ondernemingen zouden worden belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen op verzoeksters grondgebied.
49 De Commissie is in overweging 224 van het bestreden besluit dan ook tot de slotsom gekomen dat de betrokken steunregeling zowel op het niveau van de betrokken sector als binnen deze sector selectief was bij de keuze van de ondernemingen waaraan de litigieuze subsidies waren toegekend en de ondernemingen die van deze regeling waren uitgesloten.
50 Hieruit volgt dat de Commissie voldoende gedetailleerde gegevens heeft verstrekt om verzoekster in staat te stellen te begrijpen waarom zij van mening was dat bij de toekenning van de litigieuze subsidies een onderscheid in de zin van de in punt 47 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak werd gemaakt tussen de eindbegunstigden en de ondernemingen die zich, vanuit het oogpunt van het doel van de litigieuze besluiten, in een positie bevonden die feitelijk en juridisch vergelijkbaar was met die van de begunstigden.
51 In die omstandigheden kan verzoekster de Commissie niet verwijten dat zij bij haar beoordeling van de selectiviteit van de betrokken steunregeling en van het aan de uiteindelijke begunstigden verschafte onrechtmatige economische voordeel de motiveringsplicht niet is nagekomen.
b) Beoordelingsfout bij de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU en met name de criteria dat de steun een economisch voordeel dient te verschaffen en selectief dient te zijn
1) Gegrondheid van de beoordeling dat sprake is van een economisch voordeel
52 Volgens verzoekster heeft de Commissie in het bestreden besluit ten onrechte geoordeeld dat was voldaan aan het criterium dat een economisch voordeel moet worden verschaft als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU. In het bijzonder heeft de Commissie niet gepreciseerd welke bijzondere lasten op de eindbegunstigden konden rusten en op welke wijze de litigieuze subsidies deze lasten konden verzachten en bijgevolg de eindbegunstigden een economisch voordeel konden toekennen.
53 De Commissie betwist verzoeksters betoog. Volgens haar wordt in de litigieuze besluiten niet gepreciseerd welke de belangrijkste parameters zijn voor een eventuele afschrijving van het door de eindbegunstigden ontvangen economische voordeel. Gelet op hetgeen in overweging 209 van het bestreden besluit is gesteld, te weten in het bijzonder het feit dat uit de litigieuze besluiten niet bleek dat de litigieuze subsidies correct waren afgeschreven, is zij terecht tot de slotsom gekomen dat de krachtens de betrokken steunregeling toegekende steun een ongerechtvaardigd economisch voordeel opleverde voor de uiteindelijke begunstigden.
54 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Commissie zich in overweging 207 van het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat verzoekster, voor zover de litigieuze subsidies ertoe strekten een deel van de investeringskosten te dekken die normaal ten laste waren van de ondernemingen die zich bezighouden met geregeld openbaar vervoer, door toekenning van deze subsidies speelruimte heeft geschapen voor de eindbegunstigden, die hun middelen voor andere doeleinden konden gebruiken.
55 De gedetailleerde analyse in overweging 207 van het bestreden besluit volstaat om verzoeksters argument af te wijzen dat de Commissie niet heeft uiteengezet waarom de litigieuze subsidies de lasten voor de eindbegunstigden konden verzachten.
56 Aangezien verzoekster geen andere argumenten of bewijselementen heeft aangevoerd om de beoordeling van de Commissie in het bestreden besluit met betrekking tot het in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde criterium dat sprake moet zijn van een economisch voordeel ter discussie te stellen, en zij zich overigens ertoe heeft beperkt aan te voeren dat die beoordeling onjuist is, kan de gegrondheid van de beoordeling in het bestreden besluit dat sprake was van een economisch voordeel niet in twijfel worden getrokken.
2) Gegrondheid van de beoordeling betreffende de selectiviteit
57 Verzoekster betwist dat de litigieuze subsidies selectief zijn. Dienaangaande stelt zij dat zij niet over een discretionaire bevoegdheid beschikte bij de toekenning van deze subsidies. Volgens haar kwamen alle marktdeelnemers die actief waren op de markt van geregeld personenvervoer in aanmerking voor die subsidies door een dossier in te dienen, op voorwaarde dat zij met een van de betrokken overheidsorganen een exploitatieovereenkomst hadden gesloten. Van de 150 marktdeelnemers die op haar grondgebied actief zijn, hebben meer dan 130 marktdeelnemers aldus steun ontvangen die op grond van de betrokken steunregeling is toegekend.
58 De Commissie betwist verzoeksters betoog. Meer in het bijzonder stelt zij dat, zoals verzoekster zelf heeft erkend, bepaalde ondernemingen die actief zijn op de markt van geregeld openbaar personenvervoer in Île‑de‑France, zijn uitgesloten van de kring van eindbegunstigden. Dat een groot aantal ondernemingen de litigieuze subsidies heeft kunnen ontvangen, volstaat niet om het selectieve karakter ervan in twijfel te trekken.
59 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat, zoals verzoekster zelf in haar schrifturen heeft toegegeven, de toekenning van de litigieuze subsidies afhing van de sluiting van een exploitatieovereenkomst tussen de eindbegunstigden en de betrokken overheidslichamen.
60 Hieruit volgt dat de ondernemingen uit andere lidstaten of andere Franse regio’s niet voor de toekenning van de litigieuze subsidies in aanmerking kwamen, en dat alleen de op de markt van geregeld personenvervoer actieve ondernemingen die hun activiteiten uitoefenden op verzoeksters grondgebied in aanmerking kwamen voor het materiaal dat was gesubsidieerd door de steun die uit hoofde van de betrokken steunregeling was toegekend. Meer bepaald konden alleen die ondernemingen het aldus gesubsidieerde materiaal gebruiken in andere delen van de Unie en van Frankrijk, waar zij konden concurreren met aanbieders van openbaar vervoer die niet dezelfde steun hadden ontvangen.
61 Anders dan verzoekster stelt, moet er dus van worden uitgegaan dat weliswaar een groot aantal op haar grondgebied actieve ondernemingen die zich bezighouden met geregeld openbaar vervoer over de weg de litigieuze subsidies heeft kunnen genieten, maar dat de betrokken steunregeling een onderscheid maakte dat „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigde ten opzichte van andere ondernemingen die zich, vanuit het oogpunt van het doel van de betrokken regeling, in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevonden.
62 In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat verzoeksters betoog niet kan afdoen aan de beoordeling van de Commissie in het bestreden besluit met betrekking tot de selectiviteit van de litigieuze subsidies.
63 Op grond van de voorgaande overwegingen moet het betoog van verzoekster betreffende de beoordeling van de Commissie in het bestreden besluit met betrekking tot de selectiviteit van de betrokken steunregeling, en dus het tweede middel in zijn geheel, worden afgewezen.
2. Eerste middel: schending van artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589 doordat de betrokken steunregeling ten onrechte is aangemerkt als nieuwe steunregeling
64 Verzoekster betoogt dat de betrokken steunregeling een bestaande steunregeling is in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589, aangezien de mogelijkheid voor de betrokken overheidslichamen om subsidies toe te kennen aan ondernemingen die zich bezighouden met openbaar personenvervoer over de weg was ingevoerd bij artikel 19 van décret no 49‑1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (decreet nr. 49‑1473 van 14 november 1949 betreffende de coördinatie en de harmonisatie van het vervoer per spoor en over de weg) (JORF van 15 november 1949, blz. 11104; hierna: „decreet van 1949”), voordat het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (thans VWEU) op 1 januari 1958 in werking trad in Frankrijk.
65 Verzoekster betoogt voorts dat, aangezien het bestreden besluit geen precieze conclusie bevat met betrekking tot de datum waarop de betrokken steunregeling is ingevoerd, de Commissie niet kon uitsluiten dat die regeling is ingevoerd op een markt die aanvankelijk niet openstond voor mededinging, en derhalve een bestaande steunregeling is in de zin van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589.
66 Met betrekking tot verzoeksters betoog dat de betrokken steunregeling door het decreet van 1949 ten uitvoer is gelegd, herinnert de Commissie eraan dat zij in overweging 236 van het bestreden besluit tot de slotsom is gekomen dat geen enkele van de belangrijkste parameters van die regeling – te weten met name de duur, het budget, de begunstigden, de aard van de voor subsidie in aanmerking komende goederen en het toepasselijke subsidiepercentage – in het decreet van 1949 precies was bepaald, en dat dit decreet geen recht op subsidies deed ontstaan.
67 Bovendien stelt de Commissie met betrekking tot verzoeksters betoog betreffende het tijdstip vanaf wanneer de litigieuze subsidies de mededinging op de interne markt konden beïnvloeden, dat de eindbegunstigden, zoals de tribunal administratif de Paris in vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 heeft vastgesteld, zowel op de markt van geregeld personenvervoer als op de markt voor niet-geregeld personenvervoer actief waren. De markt voor niet-geregeld personenvervoer is reeds in 1979 geliberaliseerd. Hieruit volgt dat de betrokken steunregeling de mededinging tussen de lidstaten op die markt reeds vanaf de invoering ervan heeft kunnen beïnvloeden, ongeacht het tijdstip waarop zij is ingevoerd, voor zover dit tijdstip tussen 1979 en 2008 is gelegen.
68 In de eerste plaats moet worden nagegaan of de betrokken steunregeling, zoals verzoekster stelt, bij het decreet van 1949 is ingevoerd, op een tijdstip voordat het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in Frankrijk in werking is getreden, en of die steunregeling bijgevolg een bestaande steunregeling vormde in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589.
69 Het decreet van 1949 bepaalde onder meer:
„Artikel 2
De volgende diensten vormen diensten van personenvervoer die krachtens artikel 7 van de wet van 5 juli 1949 aan coördinatie‑ en harmonisatiemaatregelen zijn onderworpen:
[...]
2. de diensten van openbaar personenvervoer die hierna worden vermeld [...]:
geregeld vervoer, met inbegrip van seizoengebonden en periodieke diensten [...];
niet-geregeld vervoer, namelijk diensten die weliswaar op verzoek worden verricht, maar beantwoorden aan de algemene behoeften van het publiek en elk jaar opnieuw in bepaalde periodes worden verricht [...].
Artikel 19
Een territoriaal overheidslichaam kan een wegvervoersdienst subsidiëren door met een onderneming een overeenkomst te sluiten waarbij de verplichtingen worden vastgesteld die aan deze onderneming worden opgelegd naast die welke voortvloeien uit de exploitatieregeling van dit overheidslichaam.
Het tarief dat overeenkomstig deze overeenkomst, is vastgesteld moet in overeenstemming zijn met alle in de voorgaande artikelen vervatte regels.”
70 Wat de vraag betreft of de litigieuze subsidies hun oorsprong vinden in het decreet van 1949, moet ten eerste worden gepreciseerd dat de in het decreet van 1949 neergelegde modaliteiten voor de toekenning van subsidies verschilden van die welke van toepassing waren op de krachtens besluit CR 34‑94 toegekende steun. Zoals de Commissie terecht aanvoert, had verzoekster de litigieuze subsidies in het kader van besluit CR 34‑94 aan de overheidslichamen toegekend voordat deze subsidies aan de eindbegunstigden werden uitgekeerd. In het kader van het decreet van 1949 bestond een dergelijk uitkeringsmechanisme niet.
71 Ten tweede blijkt uit arrest nr. 343440 van 23 juli 2012 van de Conseil d’État dat de krachtens besluit CR 34‑94 verleende subsidies enkel ertoe strekten de aankoop van materiaal door de openbaarvervoerondernemingen van Île‑de‑France te vergemakkelijken, zonder dat de betrokken steunregeling tot doel of gevolg had dat aan de eindbegunstigden tariefverplichtingen werden opgelegd. Dat was niet het geval in het kader van artikel 19 van het decreet van 1949, dat wel voorzag in de algemene mogelijkheid voor de Franse territoriale overheidslichamen om met diezelfde ondernemingen subsidieovereenkomsten te sluiten, maar tegelijkertijd erop gericht was de toegepaste tarieven te controleren. Zo bepaalde artikel 11 van dit decreet dat „voor diensten die [beschikten] over een overeenkomst met een territoriaal overheidslichaam de tarieven [werden] vastgesteld [...] krachtens de overeenkomst tussen de onderneming en het orgaan dat de subsidie [toekende]”.
72 Ten derde bevatten de litigieuze besluiten geen verwijzing naar het decreet van 1949. Deze besluiten vermeldden slechts de code général des collectivités territoriales (algemeen wetboek betreffende de territoriale overheden), loi no 82‑1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (wet nr. 82‑1153 van 30 december 1982 betreffende het binnenlandse vervoerbeleid) (JORF van 31 december 1982, blz. 4004) en verschillende krachtens het nationale recht vastgestelde eerdere besluiten en decreten waartoe het decreet van 1949 niet behoorde.
73 Ten vierde maakten de litigieuze besluiten deel uit van een specifiek wetgevingskader betreffende de organisatie van het vervoer in Île‑de‑France, dat bijna tien jaar na de vaststelling van het decreet van 1949 voor het eerst is gepreciseerd in ordonnance no 59‑151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (ordonnantie nr. 59‑151 van 7 januari 1959 betreffende de organisatie van het personenvervoer in de Parijse regio) (JORF van 10 januari 1959, blz. 696).
74 Uit een en ander volgt dat het decreet van 1949 niet de rechtsgrondslag was voor de betrokken steunregeling.
75 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoekster het Gerecht geen voldoende bewijs heeft overgelegd om aan te tonen dat de betrokken steunregeling moet worden aangemerkt als een bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, onder b), i), van verordening 2015/1589.
76 Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de betrokken steunregeling moet worden aangemerkt als een bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589, zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak het begrip „ontwikkeling van de interne markt” als bedoeld in deze bepaling aldus kan worden opgevat dat het verwijst naar een wijziging van de economische en juridische context in de sector waarop de betrokken maatregel betrekking heeft. Die wijziging kan in het bijzonder het gevolg zijn van de liberalisering van een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie (zie naar analogie arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punt 188).
77 Hieruit volgt dat een steunregeling op een markt die aanvankelijk niet openstond voor concurrentie, bij de liberalisering van die markt als een bestaande steunregeling moet worden aangemerkt (arrest van 15 juni 2000, Alzetta e.a./Commissie, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97–T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98–T‑6/98 en T‑23/98, EU:T:2000:151, punt 143).
78 Krachtens artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 moet de datum van de liberalisering van een activiteit door het Unierecht evenwel alleen in aanmerking worden genomen om uit te sluiten dat een maatregel die vóór die liberalisering geen steun vormde, na die datum als bestaande steun wordt aangemerkt (zie naar analogie arrest van 16 januari 2018, EDF/Commissie, T‑747/15, EU:T:2018:6, punt 369).
79 In casu blijkt uit het bestreden besluit, en meer in het bijzonder uit overweging 18, onder a), en de overwegingen 19, 183 en 186 van dit besluit, dat de Commissie van mening was dat de betrokken steunregeling in 1994 was ingevoerd en in 2008 was ingetrokken, zodat de steun die uit hoofde van eerdere besluiten was toegekend moet worden geacht een andere steunregeling te vormen dan die welke is ingevoerd bij besluiten CR 34‑94 en volgende.
80 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat loi no 93‑122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (wet nr. 93‑122 van 29 januari 1993 betreffende de voorkoming van corruptie en de transparantie van het economische leven en de openbare procedures) (JORF van 30 januari 1993, blz. 1588), waarbij de markt van geregeld personenvervoer over het gehele Franse grondgebied – met uitzondering van het grondgebied van verzoekster – is geliberaliseerd, is vastgesteld in 1993, dat wil zeggen vóór de datum van inwerkingtreding van besluit CR 34‑94, en dat deze datum van inwerkingtreding volgens de analyse van de Commissie in het bestreden besluit samenvalt met het tijdstip waarop de betrokken steunregeling is ingevoerd.
81 Gelet op een en ander heeft de Commissie zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat de eindbegunstigden de met de litigieuze subsidies gefinancierde uitrusting sinds 1994 konden gebruiken op andere markten van geregeld collectief personenvervoer over de weg die voor mededinging waren opengesteld, zodat deze subsidies sinds dat tijdstip de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten konden beïnvloeden.
82 In dit verband moet worden benadrukt dat de conclusie van de Commissie dat voor die periode was voldaan aan alle criteria van artikel 107, lid 1, VWEU, in overeenstemming is met de analyse in de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties, met name vonnis nr. 0417015 van 10 juli 2008 van de tribunal administratif de Paris en arrest nr. 08PA04753 van 12 juli 2010 van de cour administrative d’appel de Paris, die onder meer zijn aangehaald in overweging 226 van het bestreden besluit.
83 Ook al zou de Commissie, zoals verzoekster stelt, een fout hebben gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de betrokken steunregeling pas in 1994 is ingevoerd, deze fout kan op zich niet volstaan om de conclusie te ontkrachten dat deze regeling als een nieuwe steunregeling moet worden beschouwd. Uit de overwegingen 226 en 237 van het bestreden besluit blijkt immers dat, zelfs als de betrokken steunregeling zou moeten worden geacht reeds in 1979 of uiterlijk in 1994 te zijn ingevoerd, op een tijdstip waarop de markt voor geregeld personenvervoer nog niet voor mededinging openstond, de eindbegunstigden het door verzoekster gesubsidieerde materiaal konden gebruiken in het kader van niet-geregelde vervoersactiviteiten die voor mededinging waren opengesteld.
84 In casu heeft verzoekster geen enkel bewijs overgelegd om aan te tonen dat in het tijdvak vóór de invoering van de betrokken steunregeling of bij de invoering ervan geen handel tussen de lidstaten plaatsvond op de markt van niet-geregeld vervoer. Tijdens de terechtzitting heeft zij enkel gesteld dat deze markt marginaal was ten opzichte van die van het geregelde openbaar personenvervoer.
85 De cour administrative d’appel de Paris heeft in zijn arrest nr. 15PA00385 van 27 november 2015 reeds terecht gewezen op de relevantie van de markt voor niet-geregeld personenvervoer. Op basis van de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties heeft de Commissie dan ook vastgesteld dat de betrokken steunregeling sinds de invoering ervan moest worden geacht het handelsverkeer tussen de lidstaten en de mededinging te hebben beïnvloed, en de kwalificatie van die steunregeling als bestaande steunregeling in de zin van artikel 1, onder b), v), van verordening 2015/1589 van de hand gewezen.
86 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Commissie artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589 niet heeft geschonden.
87 Het eerste middel moet dan ook, net zoals het beroep in zijn geheel, worden verworpen.
Kosten
88 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
89 Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Région Île‑de‑France wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juli 2019.
ondertekeningen
Inhoud
I. Voorgeschiedenis van het geding
II. Procedure voor de nationale rechterlijke instanties
Procedure en conclusies van partijen
III. In rechte
A. Ontvankelijkheid
B. Ten gronde
1. Tweede middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht en beoordelingsfout bij de kwalificatie van de litigieuze subsidies in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU
a) Niet-nakoming van de motiveringsplicht
b) Beoordelingsfout bij de kwalificatie van de litigieuze subsidies als staatssteun in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU en met name de criteria dat de steun een economisch voordeel dient te verschaffen en selectief dient te zijn
1) Gegrondheid van de beoordeling dat sprake is van een economisch voordeel
2) Gegrondheid van de beoordeling betreffende de selectiviteit
2. Eerste middel: schending van artikel 1, onder b), i) en v), van verordening 2015/1589 doordat de betrokken steunregeling ten onrechte is aangemerkt als nieuwe steunregeling
Kosten