AVALIKU TEENISTUSE KOHTU OTSUS

(esimene koda)

28. aprill 2009

Liidetud kohtuasjad F‑5/05 ja F‑7/05

Antonello Violetti jt

versus

Euroopa Ühenduste Komisjon

Avalik teenistus – Ametnikud – OLAF‑i sisejuurdlus – Siseriiklikele õigusasutustele OLAF‑i poolt informatsiooni edastamise otsus – Isikut kahjustav meede – Vastuvõetavus – Kaitseõigused

Ese:      EÜ artikli 236 ja Euratomi artikli 152 alusel esitatud hagi, millega A. Violetti ja ülejäänud 12 komisjoni ametnikku ning N. Schmit paluvad sisuliselt esiteks tühistada Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsuse algatada sisejuurdlus, selle sisejuurdluse raames tehtud uurimistoimingud ja OLAF‑i otsus edastada Itaalia õigusasutustele hagejate kohta informatsiooni, pärast juurdluse lõppemist koostatud aruanne, ja teiseks mõista komisjonilt nende kasuks välja kahjuhüvitis.

Otsus: Tühistada 5. augusti 2003. aasta otsus, millega OLAF edastas Itaalia õigusasutustele informatsiooni hagejate kohta. Mõista komisjonilt igale hagejale välja 3000 euro suurune summa. Jätta mõlema hagi muud nõuded rahuldamata. Mõista hagejate kohtukulud välja komisjonilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud. Komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astunud Euroopa Liidu Nõukogu kannab ise oma kohtukulud.

Kokkuvõte

1.      Ametnikud – Hagi – Isikut kahjustav meede – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsus edastada siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni – Hõlmamine

(Personalieeskirjad, artikkel 43 ja 90a; Avaliku Teenistuse Kohtu kodukord, artikli 102 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr°1073/1999, artikli 10 lõige 2; nõukogu määrus nr 723/2004; komisjoni otsus 1999/396, artikkel 4)

2.      Ametnikud – Hagi – Isikut kahjustav meede – Mõiste – Ettevalmistav akt – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsus edastada siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni – Välistamine

(Personalieeskirjad, artiklid 90, 90a ja 91; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, artikli 10 lõige 2)

3.      Ühenduse õigus – Põhimõtted – Põhiõigused

(EÜ artiklid 230 ja 236)

4.      Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) – Määrus nr 1073/1999 OLAF‑i juurdluste kohta – Ühenduse institutsioonide kehtestatud sisejuurdluste tingimused – Komisjoni kehtestatud süsteem

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1073/1999, artikli 10 lõige 2; komisjoni otsus 1999/396, artikkel 4)

5.      Ametnikud – Hagi – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) vastu esitatud hagi – Tühistamishagi lisana esitatud kahju hüvitamise nõude vastuvõetavus, mis esitati ilma personalieeskirjade kohase kohtueelse menetluseta

(Personalieeskirjad, artikli 90 lõige 1 ja artikkel 90a)

6.      Ametnikud – Institutsioonide lepinguväline vastutus – Tingimused – Õigusvastasus – Kahju – Põhjuslik seos – Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) õigusvastane otsus edastada siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni, mis tõi kaasa kriminaalmenetluse algatamise – Põhjusliku seose puudumine edastamisotsuse ja selle menetluse algatamisest tekkinud kahju vahel

(Komisjoni otsus 1999/396, artikkel 4)

1.      Kui võtta arvesse, milliseid tagajärgi võivad kaasa tuua määruse nr 1073/1999 Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel OLAF‑i tehtud otsused edastada siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni, siis on need isikut kahjustavad meetmed personalieeskirjade artikli 90a mõttes, mis annavad igale isikule, kellele kohaldatakse personalieeskirju, õiguse esitada OLAF‑i poolt võetud isikut kahjustava meetme peale kaebus.

Nimelt tulenevad personalieeskirjade artikli 90a sätted, mis võeti vastu 2004. aastal, et tagada isikutele, kellele personalieeskirju kohaldatakse, kohtulik kaitse, uutest volitustest, mille seadusandja OLAF‑ile määruse nr 723/2004, millega muudetakse Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirju ja Euroopa ühenduste muude teenistujate teenistustingimusi, vastuvõtmisel andis näiteks pettustevastases võitluses või distsiplinaarmenetluses. Seega väljendab artikkel 90a seadusandja tahet näha koos OLAF‑i rolli tugevdamisega ette sobivad õiguslikud tagatised. Niivõrd selge ja uue volituse olemasolu korral ei saa Avaliku Teenistuse Kohus talle kuuluvas erivaldkonnas jätta tähelepanuta oma kohustusi, mis seadusandja on talle nõnda pannud.

Lisaks jääb ametnik tõhusa kohtuliku kaitse tagatisest ilma juhul, kui enne määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel tehtud otsusega kriminaalkohtus kahtlustatavana nimetamist ei olnud ühenduste kohtul võimalik kontrollida, kas ta on eelnevalt ära kuulatud, või kui OLAF on täielikult järginud otsuse 1999/396 pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta artikli 4 sätteid, mis näevad ette võimaluse selline kohustus edasi lükata. Ühenduste kohtu seesugune kontroll on asjaomases menetlusstaadiumis seda enam oluline, et OLAF‑il on komisjoni peasekretäri loa korral võimalik lükata kas või pikaks ajaks edasi kohustus koguda asjaomaste isikute seisukohad. Lisaks, kui OLAF‑ile luba ei anta või ta isegi ei taotle seda, rikkudes sellega viidatud artikli 4 sätteid, ilma et ühenduse kohus saaks sellist rikkumist tuvastada, oleks ametniku suhtes tema enda teadmata käimas õigusvastaselt menetlus, milles ta on mitu kuud otseselt kahtlustatav.

Peale selle võib määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel tehtud otsusel olla asjaomaste isikute teenistuskäigule olulised tagajärjed. Kui OLAF nimelt leiab, et teenistuja toime pandud teod võivad kaasa tuua kriminaalmenetluse ning edastab seetõttu siseriiklikele asutustele informatsiooni, võib selline asjaolu mõjutada hinnangut, mille administratsioon peab personalieeskirjade artikli 43 järgsel hindamisel asjaomasele teenistujale, eriti tema tööalasele käitumisele andma.

Hagi esitamise õiguse tunnistamine võimaldab ka asjaomasel ametnikul, kui talle on teada juurdluse tulemused, peatada vastavalt vajadusele kõnealuse edastamisotsuse täitmine, kui ta täidab selleks nõutavad kiireloomulisuse ja tekkinud kahju tingimused.

Lõpuks aitab akti nagu määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel tehtud otsuse seaduslikkuse tõhus kontroll kaasa sellele, et OLAF tagab täielikult juurdluste seaduslikkuse ja nende subjektiks olevate isikute põhiõigused seadusandja tahtele vastavalt. Kui Avaliku Teenistuse Kohus ei teostaks seaduslikkuse kontrolli, samas kui tema üksinda on seda kohustatud tegema seoses otsusega isiku kohta, kellele kohaldatakse personalieeskirju, jääks kontrollimata, kas on rikutud määruse nr 1073/1999 sätteid, mis on mõeldud kaitseõiguste tagamiseks. OLAF‑i edastatud informatsioon jääb küll siseriikliku kohtu käsutusse, kuid kaitseõiguste rikkumisest tuleneva ebaseaduslikkuse kontroll ühenduste kohtu poolt toob kaasa selle, et siseriiklik kohus ei või saadud informatsioonile tugineda.

(vt punktid 71, 72, 74, 75, 77–79, 81, 82 ja 88)

Viited:

Euroopa Kohus: 8. aprill 2003, kohtuasi C‑471/02 P(R): Gómez-Reino vs. komisjon (EKL 2003, lk I‑3207, punkt 64).

2.      Kui on tegu toimingute või otsustega, mis tehakse mitme etapilise, eelkõige asutuse sisese menetluse käigus, on põhimõtteliselt vaidlustatavad ainult sellised aktid, mis kujutavad endast meetmeid, mis väljendavad institutsiooni lõplikku seisukohta kõnealuses menetluses, kuid milleks ei saa olla vahemeetmed, millega valmistatakse ette lõplikku otsust. Otsust ettevalmistavad aktid isiku huve ei kahjusta ning hageja saab otsusega tihedalt seotud eelnevate aktide rikkumisele viidata vaid menetluse lõpus tehtud otsuse peale hagi esitades.

Olukord ei ole selline määruse nr 1073/1999 Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste kohta artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel tehtud otsuse puhul, mis on akt, millega OLAF‑i direktor, kellel on ühendustes selleks antud erandlik ja ainuõiguslik kohustus, võtab seisukoha, kas tegudele võib anda kriminaalõigusliku kvalifikatsiooni, ning otsustab pöörduda siseriiklike õigusasutuste poole, et neid tegusid asjakohaselt kriminaalkorras menetletaks.

Nimelt kui OLAF‑i direktor teeb määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel otsuse, võtab ta oma talituste teostatud juurdluse esialgseid või lõplikke tulemusi arvestades seisukoha asjaolude kohta, mis võivad kaasa tuua kriminaalmenetluse, ja annab hinnangu, kas juurdlusega seotud isiku või isikud võib kriminaalkorras kahtluse alla seada. Antud otsuse teeb sõltumatu ühenduse haldusorgan omal vastutusel erimenetluse raames, mis on siseriiklikust kohtumenetlusest eraldiseisev. See ei eelne mingi muu isikut kahjustava meetme võtmisele OLAF‑i direktori pädevuse piires ning fikseerib seega akti andnud isiku seisukoha.

(vt punktid 86, 87 ja 90)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 11. veebruar 2003, kohtuasi T‑83/02: Pflugradt vs. EKP (EKL AT 2003, I‑A‑47 ja II‑281, punkt 34).

3.      Ühenduste suhtes kolmanda isiku puhul, kelle karjäär ja majanduslik seisund ei sõltu otseselt ühenduste ametiasutuste võetud meetmetest, ei ole ühenduste kohtul konkreetset alust, mis võimaldaks tal siseriikliku kohtu asemel tagada põhiõigused ja õiglase menetluse nõuded.

(vt punkt 94)

4.      Otsuse 1999/396 pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta artikli 4 esimese lõigu sätetest tuleneb, et kui Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) direktor kaalub teha määruse nr 1073/1999 OLAF‑i juurdluste kohta artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel otsuse, on ta kohustatud juhul, kui informatsioon sisaldab nimeliselt komisjoni liikmele, ametnikule või teenistujale osutavat järeldust, andma nimetatud isikutele võimaluse väljendada oma seisukohti kõigi nendega seotud asjaolude kohta enne siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni edastamist.

Otsuse 1999/396 artikli 4 teine lõik näeb küll ette erandi juhul, kui juurdluse huvides on vajalik täielik salajasus ja on vaja kasutada siseriikliku õigusasutuse pädevusse kuuluvat juurdlusmenetlust. Sellisel juhul võib ametniku oma seisukohti esitama kutsumise kohustuse täitmist vastavalt komisjoni peasekretäri nõusolekule edasi lükata. See kohustus taotleda ning saada komisjoni peasekretäri nõusolek ei ole pelgalt formaalne nõue, mille võib vajaduse korral täita ka hiljem. Nimelt kaotaks sellise nõusoleku saamise nõue oma sisu, mis seisneb selle tagamises, et järgitakse asjaomaste ametnike kaitseõigusi, et nende teavitamist lükatakse edasi vaid tõepoolest eriliste juhtumite korral ning et juhtumi erilisuse hindamine ei ole üksnes OLAF‑i pädevuses, vaid seda hindab ka komisjoni peasekretär.

Isegi kui eeldada, et otsuse 1999/396 artikli 4 esimese lõigu teine lause ei ole määruse nr 1073/1999 artikli 10 lõike 2 esimese lause alusel tehtud otsuste suhtes kohaldatav juhul, kui siseriiklikele õigusasutustele edastatakse informatsiooni juurdluse käigus, ei vähendaks see põhimõtteliselt OLAF‑i kohustust lähtuvalt kaitseõiguste järgimise aluspõhimõttest paluda ametnikel esitada enne informatsiooni edastamist kõik vajalikud seisukohad nendega seotud asjaolude osas.

(vt punktid 105, 108, 110 ja 113)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 8. juuli 2008, kohtuasi T‑48/05: Franchet ja Byk vs. komisjon (EKL 2008, lk II‑1595, punktid 133, 145 ja 151).

5.      Personalieeskirjade artikliga 90a kehtestatud õiguskaitsevahendite süsteemis on kahju hüvitamise nõue, milles nõutakse Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) tekitatud kahju hüvitamist, vastuvõetav ainult siis, kui sellele eelnes kohtueelne menetlus, mis on kooskõlas personalieeskirjadega. See menetlus erineb sõltuvalt sellest, kas kahju, mille hüvitamist taotletakse, on tingitud isikut kahjustavast meetmest personalieeskirjade artikli 90a tähenduses või OLAF‑i käitumisest, millel ei ole otsuse laadi. Esimesel juhul peab huvitatud isik esitama ettenähtud tähtaja jooksul OLAF‑i direktorile selle meetme peale kaebuse. Teisel juhul seevastu peab haldusmenetlus algama sellega, et esitatakse taotlus personalieeskirjade artikli 90 lõike 1 tähenduses, millega taotletakse kahju hüvitamist, ning jätkuma vajadusel kaebusega, mis on esitatud taotluse rahuldamata jätmise otsuse peale. Kui aga tühistamishagi ja kahju hüvitamise nõude vahel on otsene seos, on viimane vastuvõetav tühistamishagi lisana, ilma et sellele peaks tingimata eelnema administratsioonile esitatud nõue hüvitada väidetavalt kantud kahju, ja kaebus, milles vaidlustatakse taotluse kaudse või otsese tagasilükkamise otsuse põhjendatus.

(vt punkt 120)

Viited:

Esimese Astme Kohus: 28. juuni 1996, kohtuasi T‑500/93: Y vs. Euroopa Kohus (EKL AT 1996, lk I‑A‑335 ja II‑977, punktid 64 ja 66).

6.      Euroopa Ühenduse vastutuse tekkimine eeldab, et üheaegselt on täidetud tingimused institutsioonidele etteheidetava käitumise õigusvastasuse, kahju tegeliku tekkimise ning põhjusliku seose olemasolu kohta väidetava käitumise ja tekkinud kahju vahel. Sellise seose olemasolu tunnistamiseks peab põhimõtteliselt tõendama otsese ja kindla põhjusliku seose olemasolu asjassepuutuva ühenduse institutsiooni üleastumise ja väidetava kahju vahel.

Mis puudutab mittevaralist kahju, mis ametnikule väidetavalt tekkis Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) otsusega edastada siseriiklikele õigusasutustele informatsiooni, mis rikkus otsuse 1999/396 pettuste, korruptsiooni ja muu ühenduste huve kahjustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamisega seotud sisejuurdluse tingimuste kohta artikli 4 sätteid, ja nende ametiasutuste poolt kriminaalmenetluse algatamisega tema vastu, siis on see tingitud otseselt üksnes viidatud siseriiklike õigusasutuste käitumisest, kes otsustasid algatada kriminaalmenetluse. Ehkki siseriiklikud õigusasutused olid lojaalse koostöö põhimõttest lähtudes kohustatud OLAF‑i edastatud informatsiooni hoolikalt läbi vaatama ja selle alusel sobivad meetmed võtma, et tagada ühenduse õiguse järgimine, oli neil vabadus oma pädevuse piires hinnata saadud informatsiooni sisu ja ulatust ning järelikult seda, millised meetmed tuleks vajaduse korral võtta.

(vt punktid 124–126)

Viited:

Euroopa Kohus: 16. detsember 1987, kohtuasi 111/86: Delauche vs. komisjon (EKL 1987, lk 5345, punkt 30).

Esimese Astme Kohus: 17. oktoober 2002, liidetud kohtuasjad T‑330/00 ja T‑114/01: Cocchi ja Hainz vs. komisjon (EKL AT 2002, lk I‑A‑193 ja II‑987, punkt 97); 5. oktoober 2004, kohtuasi T‑45/01: Sanders jt vs. komisjon (EKL 2004, lk II‑3315, punkt 149); 5. oktoober 2004, kohtuasi T‑144/02: Eagle jt vs. komisjon (EKL 2004, lk II‑3381, punkt 148); 4. oktoober 2006, kohtuasi T‑193/04: Tillack vs. komisjon (EKL 2006, lk II‑3995, punkt 122); 12. september 2007, kohtuasi T‑250/04: Combescot vs. komisjon (EKL AT 2007, lk I‑A‑2‑0000 ja II‑A‑2‑0000, punkt 95).