Predmet T-868/16
(objavljeno u ulomcima)
QI i dr.
protiv
Europske komisije i Europske središnje banke
Presuda Općeg suda (treće vijeće) od 9. veljače 2022.
„Izvanugovorna odgovornost – Ekonomska i monetarna politika – Restrukturiranje grčkog javnog duga – Sporazum o zamjeni vrijednosnih papira samo u korist središnjih banaka Eurosustava – Sudjelovanje privatnog sektora – Klauzule o zajedničkom djelovanju – Privatni vjerovnici – Javni vjerovnici – Pripisivost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Članak 63. stavak 1. UFEU-a – Članci 120. do 127. i članak 352. stavak 1. UFEU-a – Pravo na vlasništvo – Jednako postupanje”
1. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete koju su uzrokovali Euroskupina ili šefovi država ili vlada europodručja – Međuvladina tijela neformalne naravi – Nepostojanje vlastitih ovlasti – Nepostojanje svojstva tijela, ureda ili agencije Unije – Nedopuštenost
(čl. 13. st. 1. i čl. 16. st. 6. UEU-a; čl. 137., čl. 268. i čl. 340 st. 2. UFEU-a; Protokol br. 14 priložen Ugovorima o EU-u i FEU-u, čl. 1., Odluka Vijeća 2009/937)
(t. 72.-77., 86.)
2. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete uzrokovane aktima ili postupanjima institucija, tijela, ureda ili agencija Unije koji su usvojeni povodom međuvladinih ili političkih sporazuma uz sudjelovanje Europske središnje banke (ESB), Komisije i Euroskupine – Nedjelovanje Komisije prilikom nadzora nad usklađenošću političkih sporazuma sklopljenih unutar Euroskupine s pravom Unije – Dopuštenost – Neobvezatnost – Nepostojanje utjecaja
(čl. 13. st. 1., čl. 15. i čl. 17. st. 1. UEU-a; čl. 268. i čl. 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 78.-81., 83., 84.)
3. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Mišljenja koja je Europska središnja banka (ESB) uputila nacionalnim tijelima u vezi s nacrtima nacionalnih propisa u njezinom području nadležnosti – Obvezatnost – Nepostojanje
(čl. 127. st. 4. i čl. 282. st. 5. UFEU-a; Protokol br. 14 priložen Ugovorima o EU-u i FEU-u, čl. 1.; Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 18.; Odluka 98/415)
(t. 82.)
4. Izvanugovorna odgovornost – Uvjeti – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pojam – Odredbe o određivanju i provedbi ekonomske i monetarne politike Unije – Obveza država članica da izbjegavanju prekomjerni državni deficit – Cilj u vidu održavanja ekonomske i financijske stabilnosti Unije – Isključenje
(čl. 120. do 127., čl. 282. st. 2., čl. 340. st. 2. i čl. 352. st. 1. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 3603/93, uvodna izjava 7.)
(t. 90.-100., 104., 105.)
5. Izvanugovorna odgovornost – Uvjeti – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Zahtjev da institucije očito i ozbiljno ne poštuju granice svoje diskrecijske ovlasti – Ocjena u vezi s aktima koje je Europska središnja banka (ESB) donijela prilikom izvršavanja svojih ovlasti u području monetarne politike
(čl. 120. do 127. i čl. 282. st. 2. UFEU-a; Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 18.)
(t. 102., 103.)
6. Izvanugovorna odgovornost – Uvjeti – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pojam – Pravo na vlasništvo – Uključivanje
(čl. 13. st. 1. UEU-a; čl. 340. st. 2. i 3. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 51.)
(t. 115.-118.)
7. Pravo Europske unije – Načela – Temeljna prava – Pravo na vlasništvo – Ograničenja – Dopuštenost – Uvjeti
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.)
(t. 119., 120.)
8. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Mišljenja koja je Europska središnja banka (ESB) uputila nacionalnim tijelima u vezi s nacrtima nacionalnih propisa u njezinom području nadležnosti – Donošenje zakona od strane države članice koji se odnosi na ograničenje vrijednosti određenih dužničkih instrumenata s ciljem zaštite nacionalnog gospodarstva i europodručja od rizika neplaćanja dotične države članice – Isključenje Eurosustava iz sudjelovanja u restrukturiranju javnog duga te države – Neproporcionalno ograničenje prava na vlasništvo – Nepostojanje
(čl. 123. i čl. 127. st. 4. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnima pravima, čl. 17. st. 1.; Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 18.)
(t. 125., 127.-136.)
9. Slobodno kretanje kapitala – Ograničenja u kretanju kapitala – Nacionalni propis o ograničenju vrijednosti dužničkih instrumenata koje izdaje ili za koje jamči dotična država članica – Opravdanje koje se temelji na nužnosti zaštite nacionalnog gospodarstva i europodručja od rizika neplaćanja dotične države članice – Dopuštenost
(čl. 63. UFEU‑a)
(t. 142.-146.)
10. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba– Restrukturiranje grčkog javnog duga putem programa kupnje državnih dužničkih instrumenata – Sklapanje sporazuma o zamjeni vrijednosnih papira samo u korist središnjih banaka Eurosustava – Isključenje središnjih banaka Eurosustava kao imateljica takvih vrijednosnih papira iz sudjelovanja – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje
(čl. 127. st. 1. i 2. i čl. 282. st. 1. UFEU-a; Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 18.; Odluka Europske središnje banke 2010/281)
(t. 168.-172.)
11. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Područje primjene – Program kupnje državnih dužničkih instrumenata putem Europskog sustava središnjih banaka na sekundarnom tržištu vrijednosnih papira – Uključivanje – Program koji dovodi do posljedica povoljnih za ostvarenje ciljeva ekonomske politike – Nepostojanje utjecaja
(čl. 119. st. 2., čl. 123. st. 1. i 2. i čl. 282. st. 1. i 2. UFEU-a; Protokol o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke, čl. 18.)
(t. 173.-179.)
12. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Restrukturiranje grčkog javnog duga putem programa kupnje državnih dužničkih instrumenata – Sklapanje sporazuma o zamjeni vrijednosnih papira samo u korist središnjih banaka Eurosustava – Isključenje Europske investicijske banke (EIB) i Komisije kao imateljica takvih vrijednosnih papira iz sudjelovanja – Povreda načela jednakog postupanja – Nepostojanje
(čl. 309., čl. 317., čl. 321. st. 2., čl. 322. st. 1. t. (a) i čl. 340. st. 2. UFEU-a; Protokol br. 5 priložen Ugovorima o EU-u i FEU-u, čl. 18. st. 1., čl. 21. st. 1. do 3. i čl. 26 st. 2.; uredbe Vijeća br. 1605/2002 i 480/2009)
(t. 180.-186.)
Kratak prikaz
QI i drugi tužitelji (u daljnjem tekstu: tužitelji) zatražili su utvrđivanje odgovornosti Unije i Europske središnje banke (ESB) svojim zahtjevom za naknadu štete koju su navodno pretrpjeli povodom provedbe obvezne zamjene državnih dužničkih instrumenata u okviru restrukturiranja grčkog javnog duga u 2012.
Dana 2. veljače 2012. Helenska je Republika ESB-u podnijela zahtjev za mišljenje(1) o nacrtu zakona o uvođenju pravila o izmjeni uvjeta primjenjivih na utržive dužničke instrumente koje izdaje ili za koje jamči grčka država u okviru sporazuma s njihovim imateljima, radi restrukturiranja grčkog javnog duga, a koji se temelji osobito na primjeni „klauzula o zajedničkom djelovanju” (u daljnjem tekstu: KZD).
Dana 23. veljače 2012., nakon pozitivnog mišljenja ESB-a(2), grčki parlament donio je Zakon br. 4050/2012(3) o izmjeni vrijednosnih papira koje izdaje ili za koje jamči grčka država uz suglasnost njihovih imatelja i o uvođenju mehanizma KZD‑a. Na temelju tog mehanizma, izmjene predložene za dotične dužničke instrumente bile su namijenjene da postanu pravno obvezujuće za svakog imatelja dužničkih instrumenata koji su uređeni grčkim pravom i izdani prije 31. prosinca 2011., kako su utvrđeni u aktu grčkog Vijeća ministara kojim su odobrene pozivnice za sudjelovanje privatnih ulagača (Private Sector Involvement, u daljnjem tekstu: PSI), ako navedene izmjene odobri kvorum imatelja vrijednosnih papira koji predstavlja najmanje dvije trećine nominalne vrijednosti navedenih vrijednosnih papira. Budući da su kvorum i potrebna većina za provedbu predviđene zamjene vrijednosnih papira postignuti, svim imateljima grčkih dužničkih instrumenata, uključujući one koji su se usprotivili toj zamjeni, zamijenjeni su njihovi vrijednosni papiri na temelju navedenog zakona te je, slijedom toga, njihova vrijednost umanjena.
Nakon što su odbili ponudu za zamjenu svojih vrijednosnih papira, tužitelji, kao imatelji grčkih dužničkih instrumenata, sudjelovali su u restrukturiranju grčkog javnog duga na osnovi PSI-ja i KZD-a provedenih na temelju Zakona br. 4050/2012. U sklopu svoje tužbe ovi potonji istaknuli su odgovornost Unije ili ESB-a za štetu koju su navodno pretrpjeli zbog, s jedne strane, svojeg prisilnog sudjelovanja u tom restrukturiranju i, s druge strane, nesudjelovanja Eurosustava i javnih vjerovnika Helenske Republike u navedenom restrukturiranju.
Opći sud u cijelosti odbija tužbu za naknadu štete koju su tužitelji podnijeli.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud proglašava se nenadležnim za odlučivanje o zakonitosti akata, postupanja ili nedjelovanja Euroskupine i šefova država ili vlada europodručja, naglašavajući glede izjava Euroskupine od 20. lipnja 2011. i 21. veljače 2012. da je ona osmišljena kao međuvladino tijelo izvan institucionalnog okvira Unije koje se ne može niti izjednačiti sa sastavom Vijeća niti okvalificirati kao tijelo, ured ili agencija Unije. Opći sud podsjeća da se zbog međuvladine naravi Euroskupine ta razmatranja primjenjuju mutatis mutandis na zajedničku izjavu šefova država ili vlada europodručja na njihovu sastanku na vrhu od 26. listopada 2011. Stoga se navedene izjave ne mogu okvalificirati kao akti Unije ili kao akti koji bi joj se mogli pripisati.
Opći sud naglašava, s druge strane, da na temelju zaključaka Europskog vijeća od 23. i 24. lipnja 2011. i mišljenja ESB-a od 17. veljače 2012., unatoč njihovoj pravnoj neobvezatnosti u tom smislu da bi stvorili obvezu Helenske Republika da provede osporavane mjere, može nastati izvanugovorna odgovornost Unije ili ESB-a na temelju članka 340. drugog i trećeg stavka UFEU-a. Glede moguće odgovornosti Unije zbog povrede dužnosti nadzora Europske komisije na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a, Opći sud podsjeća da u okviru svojeg sudjelovanja u aktivnostima Euroskupine ta institucija zadržava svoju ulogu zaštitnice Ugovorâ. Iz toga proizlazi da njezino eventualno nedjelovanje pri nadzoru usklađenosti političkih sporazuma sklopljenih u okviru Euroskupine s pravom Unije može dovesti do toga da se utvrdi Unijina izvanugovorna odgovornost na temelju članka 340. drugog stavka UFEU‑a. Kao drugo, Opći sud smatra da su inkriminirana postupanja ESB-a, a osobito sklapanje i provedba sporazuma o zamjeni od 15. veljače 2012. s ciljem izbjegavanja primjene KZD-a na grčke dužničke instrumente koje su držale središnje banke Eurosustava, ušla u okvir izvršavanja nadležnosti i temeljnih zadaća koje su mu dodijeljene u svrhu određivanja i provedbe monetarne politike Unije. U tom pogledu Opći sud ističe da se niti jednom od odredbi koje su tužitelji istaknuli na temelju članaka 120. do 127., članka 282. stavka 2. i članka 352. stavka 1. UFEU-a u potporu prigovoru koji se temelji na tome da su institucije djelovale ultra vires, njima ne dodjeljuju posebna prava na temelju čije bi povrede mogla nastati izvanugovorna odgovornost Unije ili ESB-a.
Kao treće, Opći sud odbija argument koji se temelji na dovoljno ozbiljnoj povredi prava na vlasništvo zajamčenog člankom 17. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), smatrajući da je unatoč činjenici da su donošenje i provedba Zakona br. 4050/2012 doveli do zahvata u pravo tužiteljâ na vlasništvo, taj je zakon ispunio ciljeve u općem interesu, među kojima je i cilj osiguravanja stabilnosti bankovnog sustava europodručja kao cjeline. Osim toga, Opći sud smatra da uzimajući u obzir narav predmetnog prava na vlasništvo, opseg i težinu te zaraznost krize grčkog javnog duga, suglasnost grčke države i većine imatelja grčkih dužničkih instrumenata za zamjenu uz umanjenje vrijednosti navedenih vrijednosnih papira te veličinu pretrpljenih gubitaka, niti smanjenje vrijednosti spornih grčkih dužničkih instrumenata na temelju osporavanih mjera niti isključenje Eurosustava iz sudjelovanja u restrukturiranju grčkog javnog duga nisu, s obzirom na zadani cilj, činili prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava tužiteljâ na vlasništvo na temelju navedene odredbe Povelje.
Kao četvrto, glede argumenta koji se temelji na dovoljno ozbiljnoj povredi prava tužiteljâ koja proizlaze iz članka 63. stavka 1. UFEU-a, koji zabranjuje sva ograničenja kretanja kapitala među državama članicama te između država članica i trećih zemalja, Opći sud utvrđuje da tužitelji nisu dokazali da su osporavane mjere i isključenje Eurosustava iz sudjelovanja u restrukturiranju grčkog javnog duga neproporcionalni. Naime, na temelju tih se mjera mogla ponovno uspostaviti stabilnost bankovnog sustava europodručja kao cjeline te nije dokazano da su one prekoračile ono što je nužno za ponovnu uspostavu navedene stabilnosti.
Kao peto i posljednje, Opći sud odbija tužbeni razlog koji se temelji na dovoljno ozbiljnoj povredi prava na jednako postupanje predviđenog u članku 20. Povelje, naglašavajući da su, s obzirom na cilj osporavanih mjera, to jest cilj da se osigura restrukturiranje grčkog javnog duga kako bi postao održiv, tužitelji propustili u dovoljnoj mjeri dokazati da su se nalazili u situaciji različitoj od situacije drugih privatnih imatelja grčkih dužničkih instrumenata, među kojima su bili i institucionalni ili profesionalni ulagatelji. Naime, s aspekta navedenog cilja, te su se osobe a priori nalazile u istovjetnim ili usporedivim situacijama, s obzirom da su grčke dužničke instrumente stekle samo u svojem privatnom imovinskom interesu ili s lukrativnim ili špekulativnim ciljem, i da su prihvatile rizik od gubitka koji je s time bio povezan, pri čemu su bile svjesne situacije financijske krize u kojoj se Helenska Republika nalazila u to vrijeme. Osim toga, Opći sud smatra da tužitelji neutemeljeno tvrde da su se privatni imatelji, koji su samo u svojem privatnom imovinskom interesu uložili u grčke dužničke instrumente, nalazili u situaciji usporedivoj sa situacijom Eurosustava, uključujući ESB, Europsku investicijsku banku i Uniju, kao imatelje grčkih dužničkih instrumenata u isključivu svrhu provedbe svojih politika i zadaća u javnom interesu.