T‑79/16. sz. ügy
(kivonatos közzététel)
QI és társai
kontra
Európai Bizottság
és
Európai Központi Bank
A Törvényszék ítélete (harmadik tanács), 2022. február 9.
„Szerződésen kívüli felelősség – Gazdaság‑ és monetáris politika – A görög államadósság átütemezése – Kizárólag az eurórendszer központi bankjai javára szóló értékpapírcsere‑megállapodás – A magánszektor részvétele – Kollektív fellépési záradékok – Magánhitelezők – Állami hitelezők – Betudhatóság – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Az EUMSZ 63. cikk (1) bekezdése – EUMSZ 120–EUMSZ 127. cikk és az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdése – Tulajdonhoz való jog – Egyenlő bánásmód”
1. Kártérítési kereset – Tárgy – Az eurócsoport vagy az euróövezet állam‑, illetve kormányfői által okozott kár megtérítése iránti kérelem – Informális kormányközi szervek – Saját hatáskörök hiánya – Az Unió szerve vagy hivatala minőség hiánya – Elfogadhatatlanság
(EUSZ 13. cikk, (1) bekezdés, és EUSZ 16. cikk, (6) bekezdés; EUMSZ 137., EUMSZ 268. cikk, és EUMSZ 340. cikk, második bekezdés; az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt 14. jegyzőkönyv, 1. cikk; 2009/937 tanácsi határozat)
(lásd: 72–77., 86. pont)
2. Kártérítési kereset – Tárgy – Az uniós intézményeknek, szerveknek vagy hivataloknak az Európai Központi Bank (EKB), a Bizottság és az eurócsoport részvételével létrejött kormányközi vagy politikai megállapodások nyomán elfogadott aktusaival vagy tanúsított magatartásával okozott kár megtérítése iránti kérelem – A Bizottság tétlensége az eurócsoportban létrejött politikai megállapodások uniós joggal való összeegyeztethetőségének ellenőrzésével kapcsolatban – Elfogadhatóság – Kötelező jelleg hiánya – Hatás hiánya
(EUSZ 13. cikk, (1) bekezdés, EUSZ 15. cikk, és EUSZ 17. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 268. cikk, és EUMSZ 340. cikk, második bekezdés)
(lásd: 78–81., 83., 84. pont)
3. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Végrehajtás – Az Európai Központi Bank (EKB) által a hatáskörébe tartozó nemzeti jogszabálytervezetek tárgyában a nemzeti hatóságoknak címzett vélemények – Kötelező jelleg – Hiány
(EUMSZ 127. cikk, (4) bekezdés, és EUMSZ 282. cikk, (5) bekezdés; az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt 14. jegyzőkönyv, 1. cikk; A Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv, 18. cikk; 98/415 tanácsi határozat
(lásd: 82. pont)
4. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – Az uniós monetáris és gazdaságpolitika meghatározására és végrehajtására irányuló rendelkezések – A tagállamok kötelezettsége a túlzott költségvetési hiány elkerülésére – Az unió gazdasági és pénzügyi stabilitásának fenntartására irányuló cél – Kizártság
(EUMSZ 120–EUMSZ 127. cikk, EUMSZ 282. cikk, (2) bekezdés, EUMSZ 340. cikk, második bekezdés, és EUMSZ 352. cikk, (1) bekezdés; A 3603/93 tanácsi rendelet, (7) preambulumbekezdés)
(lásd: 90–100., 104., 105. pont)
5. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Az uniós jog kellően súlyos megsértése – Az intézmények mérlegelési jogköre korlátainak nyilvánvaló és súlyos megsértésére vonatkozó követelmény – Az Európai Központi Bank (EKB) által a monetáris politikával kapcsolatos hatáskörei gyakorlásának keretében elfogadott aktusokat érintő értékelés
(EUMSZ 120–EUMSZ 127. cikk, és EUMSZ 282. cikk, (2) bekezdés; a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv, 18. cikk)
(lásd: 102., 103. pont)
6. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály kellően súlyos megsértése – Magánszemélyek számára jogokat keletkeztető jogszabály – Fogalom – A tulajdonhoz való jog – Bennfoglaltság
(EUSZ 13. cikk, (1) bekezdés; EUMSZ 340. cikk, második és harmadik bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk, (1) bekezdés, és 51. cikk)
(lásd: 115–118. pont)
7. Európai uniós jog – Elvek – Alapvető jogok – A tulajdonhoz való jog – Korlátozások – Megengedhetőség – Feltételek
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk, (1) bekezdés, és 52. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 119., 120. pont)
8. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Végrehajtás – Az Európai Központi Bank (EKB) által a hatáskörébe tartozó nemzeti jogszabálytervezetek tárgyában a nemzeti hatóságoknak címzett vélemények – Valamely tagállam által olyan törvény elfogadása, amely bizonyos hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok értékének korlátozásáról rendelkezik a nemzetgazdaságnak és az euróövezetnek az érintett tagállam nemteljesítésével kapcsolatos kockázattal szembeni védelme céljából – Az eurórendszernek ezen állam államadósága átütemezésében való részvételének kizártsága – A tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozása – Hiány
(EUMSZ 123. cikk, és EUMSZ 127. cikk, (4) bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk, (1) bekezdés; a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv, 18. cikk)
(lásd: 125., 127–136. pont)
9. A tőke szabad mozgása – A tőkemozgásra vonatkozó korlátozások – Az érintett tagállam által kibocsátott vagy garantált hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok értékének korlátozására vonatkozó nemzeti szabályozás – A nemzetgazdaságnak és az euróövezetnek az érintett tagállam nemteljesítésével kapcsolatos kockázattal szembeni védelme szükségességére alapított igazolás – Megengedhetőség
(EUMSZ 63. cikk)
(lásd: 142–146. pont)
10. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Végrehajtás – A görög államadósságnak egy állami adósságinstrumentumok vásárlására irányuló program révén való átütemezése – Valamely értékpapírcsere‑megállapodásnak kizárólag az eurórendszer központi bankjai javára történő megkötése – Az eurórendszer központi bankjai ilyen értékpapírok tulajdonosaiként való részvételének kizártsága – Az egyenlő bánásmód elvének megsértése – Hiány
(EUMSZ 127. cikk, (1) és (2) bekezdés, valamint EUMSZ 282. cikk, (1) bekezdés; a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv, 18. cikk; az Európai Központi Bank 2010/281 határozata
(lásd: 168–172. pont)
11. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Hatály – A Központi Bankok Európai rendszere által állampapíroknak a másodlagos értékpapírpiacon való vásárlására irányuló program – Bennfoglaltság – A gazdaságpolitikai célok megvalósítása szempontjából pozitív következményekkel járó program – Hatás hiánya
(EUMSZ 119. cikk, (2) bekezdés, EUMSZ 123. cikk, (1) bekezdés, EUMSZ 127. cikk, (1) és (2) bekezdés, EUMSZ 282. cikk, (1) és (2) bekezdés; a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv, 18. cikk)
(lásd: 173–179. pont)
12. Gazdaság‑ és monetáris politika – Monetáris politika – Végrehajtás – A görög államadósságnak egy állami adósságinstrumentumok vásárlására irányuló program révén való átütemezése – Valamely értékpapírcsere‑megállapodásnak kizárólag az eurórendszer központi bankjai javára történő megkötése – Az Európai Beruházási Bank (EBB) és a Bizottság ilyen értékpapírok tulajdonosaiként való részvételének kizártsága – Az egyenlő bánásmód elvének megsértése – Hiány
(EUMSZ 309. cikk, EUMSZ 317. cikk, EUMSZ 321. cikk, második bekezdés, 322. cikk, (1) bekezdés, a) pont, és EUMSZ 340. cikk, második bekezdés; az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt 5. jegyzőkönyv, 18. cikk, (1) bekezdés, 21. cikk (1)–(3) bekezdés, és 26. cikk, (2) bekezdés; 1605/2002 és 480/2009 tanácsi rendelet)
(lásd: 180–186. pont)
Összefoglalás
QI és a többi felperes (a továbbiakban: felperesek) az Unió és az Európai Központi Bank (EKB) felelősségére hivatkoztak a görög államadósság 2012. évi átütemezése keretében az állami adósságinstrumentumok kötelező cseréje következtében általuk állítólagosan elszenvedett kár megtérítése iránti kérelmükben.
2012. február 2‑án a Görög Köztársaság vélemény iránti kérelemmel(1) fordult az EKB‑hoz azon törvénytervezettel kapcsolatban, amely a görög államadósság átütemezése érdekében a görög állam által kibocsátott vagy garantált, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokra alkalmazandó feltételeknek az ezen értékpapírok tulajdonosaival való megállapodás keretében, különösen „kollektív fellépési záradékok” (a továbbiakban: KFZ) alkalmazása alapján történő módosításáról szóló szabályokat vezetett be.
2012. február 23‑án az EKB pozitív véleményét(2) követően a görög parlament elfogadta a görög állam által kibocsátott vagy garantált, hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak az azok tulajdonosainak hozzájárulásával történő módosításáról és a KFZ mechanizmusának bevezetéséről szóló 4050/2012. sz. törvényt(3). E mechanizmus értelmében az érintett hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok tekintetében javasolt módosítások jogilag kötelezővé váltak a görög minisztertanácsnak a görög jog hatálya alá tartozó és 2011. december 31‑ét megelőzően kibocsátott, a magánbefektetők részvételére vonatkozó (Private Sector Involvement, a továbbiakban: PSI) felhívásokat jóváhagyó aktusában meghatározott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok minden tulajdonosára abban az esetben, ha az említett módosításokat az értékpapír‑tulajdonosoknak az említett értékpapírok névértékének legalább kétharmadát képviselő többsége jóváhagyja. Mivel elérték az értékpapírcsere megvalósításához előirányzott határozatképességet és többséget, a szóban forgó törvény alkalmazásában a hitelviszonyt megtestesítő görög értékpapírok valamennyi tulajdonosa értékpapírjainak cseréjére, és következésképpen ezen értékpapírok értékének csökkentésére sor került.
A felperesek, miután elutasították az értékpapírjaik cseréjére vonatkozó ajánlatot, a hitelviszonyt megtestesítő görög értékpapírok tulajdonosaiként részt vettek a görög államadósság átütemezésében a PSI és a 4050/2012. sz. törvény alapján végrehajtott KFZ alapján. Keresetükben ez utóbbiak az Unió vagy az EKB felelősségére hivatkoztak egyrészt az ezen átütemezésben való kényszerű részvételük, másrészt pedig az eurórendszernek és a Görög Köztársaság állami hitelezőinek az említett átütemezésben való részvétele miatt állítólagosan elszenvedett kárért.
A Törvényszék teljes egészében elutasítja a felperesek által benyújtott kártérítési keresetet.
A Törvényszék álláspontja
Először is a Törvényszék megállapítja hatáskörének hiányát az eurócsoport, valamint az eurócsoport állam‑, illetve kormányfői aktusainak, magatartásának vagy tétlenségének jogszerűségét illetően, hangsúlyozva az eurócsoport 2011. június 20‑i és 2012. február 21‑i nyilatkozatait illetően, hogy az eurócsoportot az Unió intézményi keretétől független kormányközi szervként hozták létre, amely nem tekinthető sem a Tanács valamely formációjának, sem uniós szervnek vagy hivatalnak. A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az eurócsoport kormányközi jellege miatt e megfontolások értelemszerűen alkalmazandók az euróövezet állam‑, illetve kormányfőinek 2011. október 26‑i ülésén tett közös nyilatkozatára. Ennélfogva az említett nyilatkozatok nem minősíthetők uniós jogi aktusoknak vagy olyan aktusoknak, amelyek neki tudhatók be.
A Törvényszék ezzel szemben hangsúlyozza, hogy a 2011. június 23–24‑i Európai Tanács következtetései, valamint az EKB 2012. február 17‑i véleménye, annak ellenére, hogy nem rendelkeznek jogilag kötelező erővel abban az értelemben, hogy kötelezettséget keletkeztettek volna a Görög Köztársaság számára a vitatott intézkedések végrehajtására, alkalmasak arra, hogy megalapozzák az Unió vagy az EKB szerződésen kívüli felelősségét az EUMSZ 340. cikk második és harmadik bekezdése alapján. Az Uniónak az Európai Bizottság EUSZ 17. cikk (1) bekezdése szerinti felügyeleti kötelezettségének megsértéséért fennálló esetleges felelősségét illetően a Törvényszék emlékeztet arra, hogy ezen intézmény az eurócsoport tevékenységeiben való részvétele keretében megőrzi a Szerződések őreként betöltött szerepét. Ebből következik, hogy az eurócsoport keretében kötött politikai megállapodások uniós joggal való összeegyeztethetőségének ellenőrzésében való esetleges tétlensége az Unió szerződésen kívüli felelősségének az EUMSZ 340. cikk második bekezdése alapján történő megkérdőjelezéséhez vezethet. Másodszor a Törvényszék úgy véli, hogy az EKB kifogásolt magatartásai, különösen a 2012. február 15‑i cseremegállapodás elfogadása és végrehajtása azzal a céllal, hogy elkerüljék a KFZ‑knek az eurórendszer központi bankjainak tulajdonában lévő görög adósságinstrumentumokra való alkalmazását, az uniós monetáris politika meghatározása és végrehajtása céljából rá ruházott alapvető hatáskörök és feladatok gyakorlásának keretébe illeszkedtek. E tekintetben a Törvényszék rámutat, hogy a felperesek által az EUMSZ 120–EUMSZ 127. cikk, az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdése alapján az intézmények hatáskörtúllépésére alapított kifogás alátámasztása érdekében hivatkozott rendelkezések közül egyik sem biztosít számukra olyan konkrét jogokat, amelyek megsértése megalapozhatná az Unió vagy az EKB szerződésen kívüli felelősségét.
Harmadszor a Törvényszék elutasítja az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 17. cikkének (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog kellően súlyos megsértésére alapított érvet, megállapítva, hogy annak ellenére, hogy a 4050/2012. sz. törvény elfogadása és végrehajtása sértette a felperesek tulajdonhoz való jogát, e törvény közérdekű célkitűzéseknek felel meg, amelyek között szerepel az egész euróövezet bankrendszere stabilitásának biztosítása. A Törvényszék szerint másrészről, figyelembe véve a szóban forgó tulajdoni jogcím természetét, a görög államadóssággal kapcsolatos válság jelentőségét, valamint súlyos és terjedéssel fenyegető jellegét, a görög állam és a hitelviszonyt megtestesítő görög értékpapírok tulajdonosai többségének kezeskedését az említett értékpapírok értékvesztésével történő cseréjéért és az elszenvedett veszteségek nagyságát, sem a vitatott görög adósságinstrumentumok értékének a vitatott intézkedések révén biztosított csökkentése, sem pedig az eurórendszernek a vitatott intézkedésekből való kizárása nem képezett a követett célokra tekintettel aránytalan és elviselhetetlen beavatkozást, amely sérti magát a felpereseknek a Charta említett rendelkezése által biztosított, tulajdonhoz való jogának a tartalmát.
Negyedszer, ami a felperesek EUMSZ 63. cikk (1) bekezdéséből eredő jogainak kellően súlyos megsértésére alapított érvet illeti, amely tiltja a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó valamennyi korlátozást, a Törvényszék megállapítja, hogy a felperesek nem bizonyították, hogy a vitatott intézkedések, valamint az eurórendszernek a görög államadósság átütemezésében való részvételének kizárása aránytalan volt. Ugyanis ezek az intézkedések lehetővé tették az egész euróövezet bankrendszere stabilitásának a helyreállítását, és nem bizonyított, hogy túllépték volna az e stabilitás helyreállításához szükséges mértéket.
Ötödször és utolsósorban a Törvényszék elutasítja a Charta 20. cikkében előírt egyenlő bánásmódhoz való jog kellően súlyos megsértésére alapított érvet, hangsúlyozva, hogy a vitatott intézkedések céljára, vagyis arra tekintettel, hogy a görög államadósság átütemezését az állam életképessé tétele érdekében biztosítsák, a fellebbezők nem bizonyították jogilag megkövetelt módon, hogy a görög adósságinstrumentumok más magántulajdonosaihoz, köztük az intézményi vagy szakmai befektetőkhöz képest eltérő helyzetben voltak. Ugyanis az említett célkitűzés fényében e személyek eleve vagy azonos, vagy összehasonlítható helyzetben voltak, mivel kizárólag magán vagyoni érdekeikből, vagy akár nyereségszerzési, illetve spekulatív célból vásároltak hitelviszonyt megtestesítő görög értékpapírokat, és elfogadták az ahhoz kapcsolódó veszteség kockázatát, miközben tudatában voltak annak a pénzügyi válsághelyzetnek, amelyben a Görög Köztársaság akkor volt. Egyébiránt a Törvényszék szerint a fellebbezők nem hivatkozhatnak megalapozottan arra, hogy azok a magántulajdonosok, akik kizárólag magánjellegű vagyoni érdekükben fektettek be görög adósságinstrumentumokba, összehasonlítható helyzetben voltak az eurórendszerrel, beleértve az EKB‑t, az Európai Beruházási Bankkal és az Unióval, mint amelyek a görög adósságinstrumentumoknak kizárólag a politikáik és feladataik közérdekű végrehajtása céljából tulajdonosai.