Causa T‑868/16
(pubblicazione per estratti)
QI e a.
contro
Commissione europea
e
Banca centrale europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 9 febbraio 2022
«Responsabilità extracontrattuale – Politica economica e monetaria – Ristrutturazione del debito pubblico greco – Accordo di scambio di titoli a vantaggio delle sole banche centrali dell’Eurosistema – Partecipazione del settore privato – Clausole di azione collettiva – Creditori privati – Creditori pubblici – Imputabilità – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Articolo 63, paragrafo 1, TFUE – Articoli da 120 a 127 e articolo 352, paragrafo 1, TFUE – Diritto di proprietà – Parità di trattamento»
1. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dall’Eurogruppo o dai capi di Stato o di governo della zona Euro – Organi intergovernativi di natura informale – Assenza di competenze proprie – Insussistenza della qualità di organo o organismo dell’Unione – Irricevibilità
(Artt. 13, § 1, e 16, § 6, TUE; Artt. 137, 268 e 340, comma 2, TFUE; Protocollo n. 14 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 1; Decisione del Consiglio 2009/937)
(v. punti 72-77, 86)
2. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dagli atti o dai comportamenti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell’Unione, adottati in seguito ad accordi intergovernativi o politici con la partecipazione della Banca centrale europea (BCE), della Commissione e dell’Eurogruppo – Inerzia della Commissione nel controllo della conformità al diritto dell’Unione degli accordi politici conclusi nell’ambito dell’Eurogruppo – Ricevibilità – Assenza di natura cogente – Irrilevanza
(Artt. 13, § 1, 15 e 17, § 1, TUE; Artt. 268 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 78-81, 83, 84)
3. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Pareri resi alle autorità nazionali da parte della Banca centrale europea (BCE) sui progetti di disposizioni legislative nazionali rientranti nel suo ambito di competenza – Natura cogente – Insussistenza
(Artt. 127, § 4, e 282, § 5, TFUE; Protocollo n. 14 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 1; Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 18; Decisione del Consiglio 98/415)
(v. punto 82)
4. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Disposizioni riguardanti la definizione e l’attuazione della politica economica e monetaria dell’Unione – Obbligo degli Stati membri di evitare i disavanzi pubblici eccessivi – Obiettivo di mantenere la stabilità economica e finanziaria dell’Unione – Esclusione
(Artt. 120-127, 282, § 2, 340, comma 2, e 352, § 1, TFUE; Regolamento del Consiglio n. 3603/93, considerando 7)
(v. punti 90-100, 104, 105)
5. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta da parte delle istituzioni dei limiti del loro potere discrezionale – Valutazione degli atti adottati dalla Banca centrale europea (BCE) nell’esercizio delle sue competenze in materia di politica monetaria
(Artt. 120-127 e 282, § 2, TFUE; Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 18)
(v. punti 102, 103)
6. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Diritto di proprietà – Inclusione
(Art. 13, § 1, TUE; Art. 340, commi 2 e 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 51)
(v. punti 115-118)
7. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Diritto di proprietà – Restrizioni – Ammissibilità – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1)
(v. punti 119, 120)
8. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Pareri resi alle autorità nazionali da parte della Banca centrale europea (BCE) sui progetti di disposizioni legislative nazionali rientranti nel suo ambito di competenza – Adozione, da parte di uno Stato membro, di una legge che limita il valore di taluni strumenti di debito allo scopo di tutelare l’economia nazionale e la zona euro contro il rischio di dissesto dello Stato membro interessato – Esclusione della partecipazione dell’Eurosistema alla ristrutturazione del debito pubblico di tale Stato – Restrizione sproporzionata al diritto di proprietà – Insussistenza
(Artt. 123 e 127, § 4, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1; Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 18)
(v. punti 125, 127-136)
9. Libera circolazione dei capitali – Restrizioni ai movimenti di capitali – Normativa nazionale che limita il valore degli strumenti di debito emessi o garantiti dallo Stato membro interessato – Giustificazione tratta dalla necessità di tutelare l’economia nazionale e la zona euro contro il rischio di dissesto dello Stato membro interessato – Ammissibilità
(Art. 63 TFUE)
(v. punti 142-146)
10. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Ristrutturazione del debito pubblico greco mediante un programma di acquisto di titoli di Stato – Conclusione di un accordo di scambio di titoli a beneficio delle sole banche centrali dell’Eurosistema – Esclusione della partecipazione delle banche centrali dell’Eurosistema in quanto detentrici di tali titoli – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Artt. 127, § § 1 e 2, e 282, § 1, TFUE; Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 18; Decisione della Banca centrale europea 2010/281)
(v. punti 168-172)
11. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Ambito di applicazione – Programma di acquisto da parte del Sistema europeo di banche centrali di titoli di debito statali sul mercato secondario dei titoli – Inclusione – Programma comportante conseguenze favorevoli per la realizzazione degli obiettivi di politica economica – Irrilevanza
(Artt. 119, § 2, 123, § 1, 127, § § 1 e 2, e 282, § § 1 e 2, TFUE; Protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, art. 18)
(v. punti 173-179)
12. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Ristrutturazione del debito pubblico greco mediante un programma di acquisto di titoli di Stato – Conclusione di un accordo di scambio di titoli a beneficio delle sole banche centrali dell’Eurosistema – Esclusione della partecipazione della Banca europea degli investimenti (BEI) e della Commissione in quanto detentrici di tali titoli – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
[Artt. 309, 317, 321, comma 2, 322, § 1, a), e 340, comma 2, TFUE; Protocollo n. 5 allegato ai Trattati UE e FUE, artt. 18, § 1, 21, § § 1-3, e 26, § 2; Regolamenti del Consiglio n. 1605/2002 e n. 480/2009]
(v. punti 180-186)
Sintesi
QI e le altre parti ricorrenti (in prosieguo: i «ricorrenti») hanno messo in discussione la responsabilità dell’Unione e della Banca centrale europea (BCE) con la loro domanda diretta ad ottenere il risarcimento del danno che asseriscono di aver subìto a seguito dell’attuazione di uno scambio obbligatorio di titoli di debito statali nell’ambito della ristrutturazione del debito pubblico greco nel 2012.
Il 2 febbraio 2012 la Repubblica ellenica ha presentato alla BCE una richiesta di parere (1) sul progetto di legge che introduceva norme recanti modifica delle condizioni applicabili agli strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dallo Stato greco nell’ambito di accordi con i loro detentori, ai fini della ristrutturazione del debito pubblico greco, basata in particolare sull’applicazione delle «clausole di azione collettiva» (in prosieguo: le «CAC»).
Il 23 febbraio 2012, a seguito di un parere positivo della BCE (2), il Parlamento ellenico ha adottato la legge n. 4050/2012 (3), relativa alla modifica degli strumenti emessi o garantiti dallo Stato greco con il consenso dei loro detentori e che introduceva il meccanismo delle CAC. In virtù di tale meccanismo, gli emendamenti proposti dei titoli di debito di cui trattasi erano destinati a diventare giuridicamente vincolanti per tutti i detentori di titoli di debito disciplinati dal diritto ellenico ed emessi prima del 31 dicembre 2011, come identificati dall’atto del Consiglio dei Ministri greco recante approvazione degli inviti alla partecipazione degli investitori privati (Private Sector Involvement; in prosieguo: lo «PSI»), qualora i suddetti emendamenti fossero stati approvati da un quorum di detentori di titoli rappresentante almeno due terzi del valore nominale dei titoli suddetti. Poiché il quorum e la maggioranza richiesti per procedere allo scambio di titoli programmato sono stati raggiunti, tutti i detentori di titoli di debito greci, ivi compresi quelli che si opponevano a tale scambio, hanno visto i loro titoli scambiati in applicazione di detta legge e, di conseguenza, hanno dovuto accettare una diminuzione del loro valore.
Dopo aver rifiutato l’offerta di scambio dei loro titoli, i ricorrenti, in quanto detentori di titoli di debito greci, hanno partecipato alla ristrutturazione del debito pubblico greco, in virtù del PSI e delle CAC messi in atto a titolo della legge n. 4050/2012. Con il loro ricorso, questi ultimi hanno invocato la responsabilità dell’Unione o della BCE per il danno che asseriscono di aver subìto a causa, da un lato, della loro partecipazione forzata a tale ristrutturazione e, dall’altro, della mancata partecipazione dell’Eurosistema e dei creditori pubblici della Repubblica ellenica a detta ristrutturazione.
Il Tribunale respinge integralmente il ricorso per risarcimento danni proposto dai ricorrenti.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale si dichiara incompetente a conoscere della legittimità degli atti, dei comportamenti o dell’inerzia dell’Eurogruppo e dei capi di Stato o di governo della zona euro, sottolineando, riguardo alle dichiarazioni dell’Eurogruppo del 20 giugno 2011 e del 21 febbraio 2012, che quest’ultimo è stato concepito come un organo intergovernativo, esterno al quadro istituzionale dell’Unione, che non può né essere assimilato a una formazione del Consiglio, né essere qualificato come organo o organismo dell’Unione. Il Tribunale ricorda che, a causa del carattere intergovernativo dell’Eurogruppo, tali considerazioni si applicano mutatis mutandis alla dichiarazione congiunta dei capi di Stato o di governo della zona euro emessa in occasione del vertice del 26 ottobre 2011. Pertanto, dette dichiarazioni non possono essere qualificate come atti dell’Unione o come atti ad essa imputabili.
Il Tribunale sottolinea, per contro, che le conclusioni del Consiglio europeo del 23 e del 24 giugno 2011 e il parere della BCE del 17 febbraio 2012, nonostante la loro mancanza di carattere giuridicamente vincolante, nel senso che avrebbero creato un obbligo per la Repubblica ellenica di attuare le misure contestate, possono far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione o della BCE ai sensi dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE. Per quanto riguarda l’eventuale responsabilità dell’Unione per violazione del dovere di vigilanza della Commissione europea ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, il Tribunale ricorda che tale istituzione conserva, nell’ambito della sua partecipazione alle attività dell’Eurogruppo, il suo ruolo di custode dei Trattati. Ne consegue che la sua eventuale inerzia nel controllare la conformità al diritto dell’Unione degli accordi politici conclusi in seno all’Eurogruppo può portare ad una chiamata in causa della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. In secondo luogo, il Tribunale considera che i comportamenti contestati alla BCE, in particolare la conclusione e l’attuazione dell’accordo di scambio del 15 febbraio 2012 con l’obiettivo di evitare l’applicazione delle CAC ai titoli di debito greci detenuti dalle banche centrali dell’Eurosistema, si inserivano nell’ambito dell’esercizio delle competenze e dei compiti fondamentali ad essa assegnati ai fini della definizione e dell’attuazione della politica monetaria dell’Unione. Al riguardo, il Tribunale rileva che nessuna delle norme giuridiche invocate dai ricorrenti ai sensi degli articoli da 120 a 127, dell’articolo 282, paragrafo 2, e dell’articolo 352, paragrafo 1, TFUE, a sostegno della censura relativa al fatto che le istituzioni avrebbero agito ultra vires, conferisce loro diritti specifici la cui violazione sia idonea a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione oppure della BCE.
In terzo luogo, il Tribunale respinge l’argomento vertente su una violazione sufficientemente qualificata del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), considerando che, nonostante il fatto che l’adozione e l’attuazione della legge n. 4050/2012 abbiano comportato una lesione del diritto di proprietà dei ricorrenti, tale legge rispondeva a obiettivi di interesse generale, tra i quali figurava quello di garantire la stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo insieme. D’altra parte, secondo il Tribunale, tenuto conto della natura del titolo di proprietà in questione, dell’ampiezza, nonché della gravità e della virulenza della crisi del debito pubblico greco, dell’avallo dato dallo Stato greco e dalla maggioranza dei detentori di titoli di debito greci per uno scambio con decurtazione del valore di tali titoli e dell’importanza delle perdite subìte, né la riduzione del valore dei titoli di debito greci controversi in virtù delle misure contestate, né l’esclusione della partecipazione dell’Eurosistema alla ristrutturazione del debito pubblico greco costituivano, in rapporto alla finalità perseguita, un intervento sproporzionato e intollerabile recante pregiudizio alla sostanza stessa del diritto di proprietà dei ricorrenti in forza di detta disposizione della Carta.
In quarto luogo, per quanto riguarda l’argomento vertente su una violazione sufficientemente qualificata dei diritti dei ricorrenti derivanti dall’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, che vieta tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra gli Stati membri e tra gli Stati membri e i paesi terzi, il Tribunale constata che i ricorrenti non hanno dimostrato che le misure contestate e l’esclusione della partecipazione dell’Eurosistema alla ristrutturazione del debito pubblico greco fossero sproporzionate. Infatti, tali misure hanno permesso di ripristinare la stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo insieme e non è dimostrato che esse andassero oltre quanto era necessario per ripristinare detta stabilità.
In quinto e ultimo luogo, il Tribunale respinge l’argomento vertente su una violazione sufficientemente qualificata del diritto alla parità di trattamento previsto all’articolo 20 della Carta, sottolineando che, alla luce dell’obiettivo delle misure contestate, vale a dire quello di assicurare la ristrutturazione del debito pubblico greco al fine di renderlo sostenibile, i ricorrenti hanno omesso di dimostrare adeguatamente che si trovavano in una situazione diversa da quella di altri detentori privati di strumenti di debito greci, tra cui gli investitori istituzionali o professionali. Infatti, alla luce dell’obiettivo suddetto, tali persone si trovavano di massima in situazioni identiche o paragonabili, dato che esse avevano acquistato dei titoli di debito greci perseguendo unicamente il loro interesse patrimoniale privato, o addirittura con un intento lucrativo o speculativo, e che esse avevano accettato il rischio di perdita a ciò collegato, pur essendo consapevoli della situazione di crisi finanziaria nella quale la Repubblica ellenica versava a quell’epoca. D’altra parte, secondo il Tribunale, i ricorrenti non sono legittimati a sostenere che i detentori privati che avevano investito in titoli di debito greci nel proprio esclusivo interesse patrimoniale privato si trovavano in una situazione paragonabile a quella dell’Eurosistema, inclusa la BCE, della Banca europea degli investimenti e dell’Unione, in quanto detentori di titoli di debito greci ai soli fini dell’attuazione delle proprie politiche e dei propri compiti nell’interesse pubblico.