Lieta T‑868/16
(spriedums publicēts izvilkumu veidā)
QI u.c.
pret
Eiropas Komisiju
un
Eiropas Centrālo banku
Vispārējās tiesas (trešā palāta) 2022. gada 9. februāra spriedums
Ārpuslīgumiskā atbildība – Ekonomikas un monetārā politika – Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšana – Vienošanās par parāda vērtspapīru apmaiņu vienīgi Eurosistēmas centrālo banku labā – Privātā sektora iesaiste – Kolektīvās prasības klauzulas – Privātie kreditori – Publiskā sektora kreditori – Attiecināmība – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, ar kuru privātpersonām piešķirtas tiesības – LESD 63. panta 1. punkts – LESD 120.–127. pants un 352. panta 1. punkts – Tiesības uz īpašumu – Vienlīdzīga attieksme
1. Prasība par zaudējumu atlīdzināšanu – Priekšmets – Prasība atlīdzināt kaitējumu, kuru izraisījusi Eurogrupa vai eurozonas valstu un valdību vadītāji – Neformālas starpvalstu struktūras – Patstāvīgas kompetences neesamība – Savienības institūcijas vai struktūras statusa neesamība – Nepieņemamība
(LES 13. panta 1. punkts un 16. panta 6. punkts; LESD 137., 268. pants un 340. panta otrā daļa; LES un LESD protokola Nr. 14 1. pants; Padomes Lēmums 2009/937)
(skat. 72.–77. un 86. punktu)
2. Prasības par zaudējumu atlīdzināšanu – Priekšmets – Prasība atlīdzināt zaudējumus, kurus izraisījuši Savienības iestāžu, institūciju vai struktūru pasākumi vai rīcība, pamatojoties uz starpvalstu vai politiskiem nolīgumiem ar Eiropas Centrālās bankas (ECB), Komisijas un Eurogrupas līdzdalību – Komisijas atteikums pārbaudīt, vai politiskas vienošanās Eurogrupā ir saderīgas ar Savienības tiesību normām – Pieņemamība – Nesaistošais raksturs – Nebūtiskums
(LES 13. panta 1. punkts, 15. pants un 17. panta 1. punkts; LESD 268. pants un 340. panta otrā daļa)
(skat. 78.–81., 83., 84. punktu)
3. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Īstenošana – Eiropas Centrālās bankas (ECB) valsts iestādēm adresēts atzinums par tās kompetences jomā ietilpstoša valsts tiesību akta projektu – Saistošs raksturs – Neesamība
(LESD 127. panta 4. punkts un 282. panta 5. punkts; LES un LESD protokola Nr. 14 1. pants; Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās bankas Statūtiem 18. pants; Padomes Lēmums 98/415)
(skat. 82. punktu)
4. Ārpuslīgumiskā atbildība – Priekšnosacījumi – Prettiesiskums – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, ar kuru privātpersonām piešķirtas tiesības – Tiesību norma, ar kuru privātpersonām piešķirtas tiesības – Jēdziens – Noteikumi par Savienības ekonomikas un monetārās politikas definēšanu un īstenošanu – Dalībvalstīm uzlikts pienākums nepieļaut pārmērīgu valsts budžeta deficītu – Mērķis saglabāt Eiropas Savienības ekonomikas un finanšu stabilitāti – Izslēgšana
(LESD 120.–127. pants, 282. panta 2. punkts, 340. panta otrā daļa un 352. panta 1. punkts; Padomes Regulas Nr. 3603/93 7. apsvērums)
(skat. 90.–100., 104. un 105. punktu)
5. Ārpuslīgumiskā atbildība – Priekšnosacījumi – Prettiesiskums – Pietiekami būtisks Savienības tiesību normu pārkāpums – Prasība [konstatēt], ka iestāde acīmredzami un būtiski neievēro savas rīcības brīvības robežas – Vērtējums par pasākumiem, kurus Eiropas Centrālā banka (ECB) veikusi, īstenojot savu kompetenci monetārās politikas jomā
(LESD 120.–127. pants un 282. panta 2. punkts; Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās bankas Statūtiem 18. pants)
(skat. 102. un 103. punktu)
6. Ārpuslīgumiskā atbildība – Priekšnosacījumi – Prettiesiskums – Pietiekami būtisks tādas tiesību normas pārkāpums, ar kuru privātpersonām piešķirtas tiesības– Tiesību norma, ar kuru privātpersonām ir piešķirtas tiesības – Jēdziens – Tiesības uz īpašumu – Iekļaušana
(LES 13. panta 1. punkts; LESD 340. panta otrā un trešā daļa, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts un 51. pants)
(skat. 115.–118. punktu)
7. Eiropas Savienības tiesības – Principi – Pamattiesības – Tiesības uz īpašumu – Ierobežojumi – Pieļaujamība – Nosacījumi
(Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts un 52. panta 1. punkts)
(skat. 119. un 120. punktu)
8. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Īstenošana – Eiropas Centrālās bankas (ECB) atzinumi par tiesību aktu projektu to kompetences jomā, kas adresēts valsts iestādēm – Dalībvalsts pieņemts likums, ar kuru samazināta dažu parāda vērtspapīru vērtība, lai valsts ekonomiku un eurozonu pasargātu no attiecīgās dalībvalsts maksājumu saistību neizpildes riska – Eurosistēmas neiesaistīšana valsts parāda pārstrukturēšanā – Tiesību uz īpašumu nesamērīgs ierobežojums – Neesamība
(LESD 123. pants un 127. panta 4. punkts; Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts; Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās bankas Statūtiem 18. pants)
(skat. 125., 127.–136. punktu)
9. Kapitāla brīva aprite – Kapitāla aprites ierobežojumi – Valsts tiesību akti, kas ierobežo attiecīgās dalībvalsts emitēto vai garantēto parāda vērtspapīru vērtību – Pamatojums, kas balstīts uz vajadzību aizsargāt valsts ekonomiku un eurozonu no attiecīgās dalībvalsts maksātnespējas riska – Pieļaujamība
(LESD 63. pants)
(skat. 142.–146. punktu)
10. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Īstenošana – Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšana, izmantojot valsts parāda vērtspapīru pirkšanas programmu – Vienošanās par vērtspapīru apmaiņu, kas noslēgta vienīgi Eurosistēmas centrālo banku labā – Eurosistēmas centrālo banku kā šādu vērtspapīru turētāju neiesaistīšana – Vienlīdzīgas attieksmes principa neievērošana – Neesamība
(LESD 127. panta 1. un 2. punkts un 282. panta 1. punkts; Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās bankas Statūtiem 18. pants; Eiropas Centrālās bankas Lēmums 2010/281)
(skat. 168.–172. punktu)
11. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Tvērums – Eiropas centrālo banku sistēmas programma valsts parāda vērtspapīru pirkšanai sekundārajā tirgū – Piesaistīšana – Programma, kas labvēlīgi ietekmē ekonomikas politikas mērķu sasniegšanu – Ietekmes neesamība
(LESD 119. panta 2. punkts, 123. panta 1. punkts, 127. panta 1. un 2. punkts un 282. panta 1. un 2. punkts; Protokola par Eiropas Centrālo banku sistēmas un Eiropas Centrālās bankas Statūtiem 18. pants)
(skat. 173.–179. punktu)
12. Ekonomikas un monetārā politika – Monetārā politika – Īstenošana – Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšana, izmantojot valsts parāda vērtspapīru pirkšanas programmu – Vienošanās par vērtspapīru apmaiņu vienīgi Eurosistēmas centrālo banku labā – Eiropas Investīciju bankas (EIB) un Komisijas kā šādu parāda vērtspapīru turētāju neiesaistīšana – Vienlīdzīgas attieksmes principa neievērošana – Neesamība
(LESD 309., 317. pants, 321. panta otrā daļa, 322. panta 1. punkta a) apakšpunkts un 340. panta otrā daļa; LES un LESD protokola Nr. 5 18. panta 1. punkts, 21. panta 1.–3. punkts un 26. panta 2. punkts; Padomes Regulas Nr. 1605/2002 un Nr. 480/2009)
(skat. 180.–186. punktu)
Rezumējums
QI un pārējie prasītāji (turpmāk tekstā – “prasītāji”) ar savu prasību lūdz atlīdzināt kaitējumu, kas tiem esot nodarīts līdz ar valsts parāda vērtspapīru obligātas apmaiņas īstenošanu saistībā ar Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanu 2012. gadā, un apgalvo, ka atbildīgas par šo kaitējumu ir Eiropas Savienība un Eiropas Centrālā banka (ECB).
Grieķijas Republika 2012. gada 2. februārī vērsās pie ECB ar lūgumu sniegt atzinumu (1) par likuma projektu, ar ko bija paredzēts grozīt noteikumus, kuri piemērojami Grieķijas valsts emitētiem vai garantētiem parāda vērtspapīriem atbilstoši tam, kā tā bija vienojusies ar to turētājiem Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanas nolūkā, citastarp izmantojot “kolektīvās prasības klauzulas” (turpmāk tekstā – “KPK”).
Kad 2012. gada 23. februārī no ECB tika saņemts pozitīvs atzinums (2), Grieķijas parlaments pieņēma likumu Nr. 4050/2012 (3) par Grieķijas valsts emitēto vai garantēto vērtspapīru noteikumu grozīšanu ar to turētāju piekrišanu, kā arī par KPK mehānisma ieviešanu. Bija paredzēts, ka uz šā mehānisma pamata ierosinātie attiecīgo parāda vērtspapīru grozījumi kļūs juridiski saistoši ikvienai personai, kuras turējumā atrodas Grieķijas tiesību aktos reglamentēti un pirms 2011. gada 31. decembra emitēti parāda vērtspapīri, kas norādīti Grieķijas Ministru padomes aktā, ar kuru apstiprināts privātiem ieguldītājiem adresēts uzaicinājums iesaistīties (Private Sector Involvement, turpmāk tekstā – “PSI”), ja vien minētajiem grozījumiem piekristu vērtspapīru turētāju kvorums, kas pārstāv vismaz divas trešdaļas no šo vērtspapīru nominālvērtības. Tā kā kvorums un vairākums, kas nepieciešams, lai veiktu vērtspapīru plānoto apmaiņu, bija sasniegti, visi Grieķijas parāda vērtspapīru turētāji, tostarp tie, kuri bija pret šo apmaiņu, piedzīvoja savu uz minētā likuma pamata apmainīto vērtspapīru – un līdz ar to arī to vērtības – samazināšanos.
Prasītāji, būdami Grieķijas parāda vērtspapīru turētāju statusā, atteicās piedāvāt apmaiņai savus parāda vērtspapīrus, bet pēc tam tika iesaistīti Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanā atbilstoši PSI un KPK, kas bija ieviestas ar Likumu Nr. 4050/2012. Prasītāji savā prasībā apgalvoja, ka Savienība vai ECB ir atbildīgas par kaitējumu, kas prasītājiem esot nodarīts ar to, ka, pirmkārt, tiem bija jāiesaistās minētajā pārstrukturēšanā piespiedu kārtā un, otrkārt, minētajā pārstrukturēšanā netika iesaistīta Eurosistēma un Grieķijas Republikas kreditori no publiskā sektora.
Vispārējā tiesa kopumā noraida prasītāju celto prasību par kaitējuma atlīdzināšanu.
Tiesas vērtējums
Pirmām kārtām, Tiesa norāda, ka tās kompetencē nav spriest par Eurogrupas un eurozonas valstu un valdību vadītāju pasākumu, darbību vai bezdarbības tiesiskumu, un saistībā ar Eurogrupas 2011. gada 20. jūnija un 2012. gada 21. februāra paziņojumiem uzsver, ka Eurogrupa tika izveidota kā starpvaldību struktūra, kas neietilpst Savienības institucionālajā sistēmā, un tā nav pielīdzināma nedz Padomes sastāvam, nedz kvalificējama kā Savienības institūciju vai struktūru. Tiesa atgādina, ka, tā kā Eurogrupas būtība ir starpvaldību sadarbība, iepriekš izklāstītie apsvērumi par Eurogrupas paziņojumiem mutatis mutandis attiecas uz kopīgo paziņojumu, ko eurozonas valstu un valdību vadītāji snieguši 2011. gada 26. oktobra samitā. Tādēļ šos paziņojumus nevar kvalificēt kā Savienības aktu vai uz to attiecināmu aktu.
Tiesa uzsver, ka savukārt Eiropadomes 2011. gada 23. un 24. jūnija secinājumi un ECB 2012. gada 17. februāra atzinums, kas gan nav juridiski saistoši tādā ziņā, ka tie Grieķijas Republikai uzliktu pienākumu īstenot apstrīdētos pasākumus, tomēr ir pietiekams pamats tam, lai iestātos Savienības vai ECB ārpuslīgumiskā atbildība atbilstoši LESD 340. panta otrajai un trešajai daļai. Attiecībā uz Savienības eventuālo atbildību par to, ka Eiropas Komisija nav izpildījusi LES 17. panta 1. punktā noteiktās uzraudzības prasības, Vispārējā tiesa atgādina, ka šī iestāde, piedaloties Eurogrupas darbā, saglabā savu Līgumu uzraudzītājas lomu. No tā izriet, ka tās eventuālā bezdarbība pārbaudēs par Eurogrupas ietvaros noslēgto politisko nolīgumu atbilstību Savienības tiesību normām var izraisīt LESD 340. panta otrajā daļā minētās Savienības ārpuslīgumiskās atbildības iestāšanos. Otrām kārtām, Vispārējā tiesa atzīst, ka ECB rīcība, pret kuru iebilst prasītāji, it īpaši 2012. gada 15. februāra apmaiņas nolīguma noslēgšana un īstenošana nolūkā nepiemērot KPK Grieķijas parāda vērtspapīriem, kurus tur Eurosistēmas centrālās bankas, bija daļa no īstenotajām pilnvarām un pamatuzdevumiem, kas tai uzticēti nolūkā definēt un īstenot Savienības monetāro politiku. Šajā ziņā Vispārējā tiesa norāda, ka neviena no tiesību normām, uz kurām prasītāji bija atsaukušies atbilstoši LESD 120.–127. pantam, 282. panta 2. punktam un 352. panta 1. punktam, lai pamatotu savu pārmetumu, ka iestādes ir rīkojušās ultra vires, tiem nepiešķir speciālas tiesības, kuru pārkāpuma rezultātā iestātos Savienības vai ECB ārpuslīgumiskā atbildība.
Trešām kārtām, Vispārējā tiesa noraida argumentu, ka esot notikusi pietiekoši smaga iejaukšanās Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 17. panta 1. punktā garantētajās tiesībās uz īpašumu, un atzīst, ka, lai gan līdz ar Likuma Nr. 4050/2012 pieņemšanu un īstenošanu notika iejaukšanās prasītāju tiesībās uz īpašumu, šis likums atbilda vispārējo interešu mērķiem, tostarp mērķim, ka ir jānodrošina visas eurozonas banku sistēmas stabilitāte. Turklāt Vispārējā tiesa uzskata, ka, ņemot vērā aplūkojamo īpašumtiesību būtību, Grieķijas valsts parāda krīzes apmēru, smagumu un bīstamību, tas, ka Grieķijas valsts un vairākums Grieķijas parāda vērtspapīru turētāju apstiprināja vērtspapīru apmaiņu, tajā skaitā to devalvāciju, kā arī ciesto zaudējumu apmēru, nedz attiecīgo Grieķijas parāda vērtspapīru vērtības samazinājums, kas izraisīts ar apstrīdētajiem pasākumiem, nedz Eurosistēmas neiesaistīšana Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanā nav – ņemot vērā izvirzīto mērķi – uzskatāma par nesamērīgu un nepieņemamu iejaukšanos, kas varētu fundamentāli apdraudēt šajā Hartas normā garantētās prasītāju tiesības uz īpašumu.
Ceturtām kārtām, attiecībā uz argumentu, ka ir būtiski pārkāptas prasītāju tiesības, kas izriet no LESD 63. panta 1. punkta, saskaņā ar kuru ir aizliegti jebkādi kapitāla aprites ierobežojumi starp dalībvalstīm, kā arī starp dalībvalstīm un trešām valstīm, Vispārējā tiesa atzīst, ka prasītāji nav pierādījuši, ka apstrīdētie pasākumi un Eurosistēmas neiesaistīšana Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanā būtu bijuši nesamērīgi. Minētie pasākumi deva iespēju atjaunot banku sistēmas stabilitāti eurozonā kopumā un nepārsniedza to, kas bija nepieciešams, lai atjaunotu minēto stabilitāti.
Visbeidzot, piektām kārtām, Vispārējā tiesa noraida argumentu, ka ir būtiski pārkāptas Hartas 20. pantā garantētās tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi, un uzsver, ka, ņemot vērā apstrīdēto pasākumu mērķi, proti, nodrošināt Grieķijas valsts parāda pārstrukturēšanu, lai panāktu tās darbībspēju, prasītāji nav juridiski pietiekami pierādījuši, ka ir bijuši situācijā, kas atšķirtos no situācijas, kādā atrodas citi Grieķijas parāda vērtspapīru privātie turētāji, tostarp institucionālie vai profesionālie ieguldītāji. Minētā mērķa kontekstā šīs personas a priori bija identiskā vai salīdzināmā situācijā, ņemot vērā, ka tās Grieķijas parāda vērtspapīrus bija iegādājušās tikai savās privātās mantiskās interesēs vai pat peļņas vai spekulatīviem mērķiem, un tādējādi tās bija uzņēmušās saistītos zaudējuma riskus, jo zināja, ka tajā laikā Grieķijas Republika piedzīvoja finanšu krīzi. Turklāt Vispārējā tiesa norāda, ka nav pamatots prasītāju apgalvojums, ka privātie turētāji, kuri Grieķijas parāda vērtspapīros ieguldījuši tikai savās privātās mantiskās interesēs, būtu bijuši situācijā, kas salīdzināma ar to, kādā atradās Eurosistēma, tostarp ECB, Eiropas Investīciju banka un Eiropas Savienība kā Grieķijas parāda vērtspapīru turētājas, kuru vienīgais mērķis ir īstenot savu politiku un uzdevumus plašas sabiedrības interesēs.