Asia T-146/22
Ryanair DAC
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 7.2.2024
Valtiontuet – Alankomaiden KLM:lle covid-19-pandemian yhteydessä myöntämä tuki – Valtiontakaus pankkilainalle ja valtion myöntämä pääomalaina – Päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kumoamiskanne – Asiavaltuus – Kantajan markkina-aseman huomattava heikentyminen – Tutkittavaksi ottaminen – Tuensaajan määrittäminen konsernitilanteessa
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Edellytykset – Komission päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kilpailevan yrityksen, joka osoittaa markkina-asemaansa kohdistuvan huomattavan vaikutuksen, nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen – Kilpailevalla yrityksellä ei ole velvollisuutta määritellä tarkalleen merkityksellisiä markkinoita ja verrata kaikkien näillä markkinoilla toimivien kilpailijoiden tilannetta erottuakseen niistä
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 19–45 kohta)
2. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Komission harkintavalta – Tuensaajan yksilöiminen – Yhden ainoan taloudellisen kokonaisuuden muodostava yritysryhmä – Arviointiperusteet – Kyseiseen yritysryhmään kuuluvien yritysten väliset pääomayhteydet sekä organisatoriset, toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet – Kyseessä oleviin tukitoimenpiteisiin liittyvä sopimusjärjestely ja niiden asiayhteys
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 52–62, 76, 77, 97, 107, 132 ja 139–146 kohta)
3. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Komission harkintavalta – Tuensaajan yksilöiminen – Suoraa tai välillistä etua saava yritys – Välillinen etu – Käsite – Eron tekeminen välillisen edun ja tukitoimenpiteelle ominaisten toissijaisten taloudellisten vaikutusten välillä
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta; komission tiedonanto 2016/C 262/01, 115 ja 116 kohta)
(ks. 149–158 kohta)
4. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Tuet, joilla pyritään rahoittamaan ilmailualan konsernin välittömiä likviditeettitarpeita covid-19-pandemian yhteydessä – Komission päätös, jossa tuet todetaan sisämarkkinoille soveltuviksi – Komission tuensaajia yksilöitäessä tekemä ilmeinen arviointivirhe – Virhe, jolla voi olla vaikutusta tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 159–163 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin kumoaa Ryanair-lentoyhtiön nostaman kanteen perusteella 16.7.2021 annetun komission päätöksen,(1) jossa komissio katsoi, että Alankomaiden kuningaskunnan ilmoittamaa taloudellista tukea KLM-lentoyhtiölle oli pidettävä SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvana valtiontukena. Unionin yleinen tuomioistuin tarkentaa tässä yhteydessä sitä, miten tukitoimenpiteen edunsaajat on määritettävä konsernitilanteessa.
Alankomaiden kuningaskunta ilmoitti 26.6.2020 komissiolle valtiontuesta, jonka se aikoi myöntää KLM:lle ja joka muodostui yhtäältä pankkikonsortion KLM:lle myöntämän lainan valtiontakauksesta ja toisaalta valtion myöntämästä lainasta (jäljempänä tarkasteltavana oleva toimenpide). Tuen kokonaisbudjetti oli 3,4 miljardia euroa.
Tarkasteltavana oleva toimenpide liittyy joukkoon muita valtiontukitoimenpiteitä, joilla pyritään tukemaan Air France-KLM ‑holdingyhtiön omistamia yhtiöitä; mainitun holdingyhtiön päätytäryhtiöt ovat lentoyhtiöt KLM ja Air France.
Komissio hyväksyi erityisesti 4.5.2020 antamallaan päätöksellä (jäljempänä Air France -päätös)(2) Ranskan tasavallan Air Francelle myöntämän yksittäisen tuen, joka muodostui yhtäältä 90 prosentin suuruisesta valtiontakauksesta pankkikonsortion myöntämälle 4 miljardin euron suuruiselle lainalle ja toisaalta enintään 3 miljardin euron suuruisesta osakaslainasta. Komissio katsoi lisäksi 5.4.2021, että Ranskan tasavallan myöntämä yksittäinen tuki, joka toteutettaisiin Air Francen ja Air France-KLM ‑holdingyhtiön pääomittamisena yhteensä 4 miljardilla eurolla, soveltui sisämarkkinoille (jäljempänä Air France-KLM ja Air France -päätös).(3)
Tarkasteltavana olevan toimenpiteen tarkoituksena oli antaa KLM:lle tilapäisesti maksuvalmiudet, joita se tarvitsi selvitäkseen covid-19 -pandemian kielteisistä vaikutuksista.
Komissio antoi 13.7.2020 päätöksen,(4) jossa se katsoi, että tarkasteltavana oleva toimenpide on valtiontukea, joka soveltuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille. Komission päätöksen mukaan tuensaajana oli ainoastaan KLM eikä tukea ollut myönnetty muille Air France-KLM -konsernin yhtiöille.
Unionin yleinen tuomioistuin antoi 19.5.2021 tuomion,(5) jolla se kuitenkin kumosi 13.7.2020 annetun komission päätöksen sillä perusteella, että päätöksessä ei perusteltu tarkasteltavana olevan toimenpiteen edunsaajan määrittämistä. Unionin yleinen tuomioistuin päätti lisäksi lykätä kyseisen päätöksen kumoamisen vaikutuksia siihen asti, kunnes Euroopan komissio antaa SEUT 108 artiklan nojalla uuden päätöksen.
Näin ollen komissio antoi 16.7.2021 toisen päätöksen, jossa se katsoi jälleen kerran, että tarkasteltavana oleva toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea mutta soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Tällä kertaa komissio katsoi, että KLM ja sen tytäryhtiöt – eivätkä muut Air France-KLM -konsernin yhtiöt – ovat ainoat kyseisen tuen saajat.
Ryanair on nostanut unionin yleisessä tuomioistuimessa viimeksi mainittua päätöstä koskevan kumoamiskanteen, jossa se riitauttaa muun muassa sen, että Air France-KLM -holdingyhtiön ja sen tytäryhtiön Air France ei ole katsottu olevan tarkasteltavana olevan toimenpiteen edunsaajia.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Komissiolle ilmoitetun tukitoimenpiteen edunsaajien määrittämisestä konsernitilanteessa unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että vaikka komissiolla on tässä yhteydessä laaja harkintavalta, unionin tuomioistuinten on kuitenkin paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty.
Oikeuskäytännöstä ja valtiontuen käsitettä koskevasta komission tiedonannosta(6) ilmenee lisäksi, että useiden oikeudellisesti erillisten yksiköiden voidaan katsoa muodostavan valtiontukisääntöjen soveltamisen kannalta yhden ainoan taloudellisen yksikön. Kun ratkaistaan, onko kyse tällaisesta taloudellisesta yksiköstä, huomioon otetaan muun muassa kyseisten yksiköiden väliset omistussuhteisiin liittyvät, organisatoriset, toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet, sopimukset, joissa sovitaan ilmoitetun tuen myöntämisestä, toteutetun tukitoimenpiteen tyyppi ja toimenpiteen asiayhteys.
Näiden tarkennusten perusteella unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että Air France-KLM -konsernin sisäiset omistussuhteisiin liittyvät ja organisatoriset yhteydet viittaavat siihen, että kyseisen konsernin oikeudellisesti erilliset yksiköt muodostavat valtiontukisääntöjen soveltamisen kannalta yhden ainoan taloudellisen yksikön. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin korostaa, että komission riidanalaisessa päätöksessä esittämistä toteamuksista ja Ryanairin toimittamista todisteista ilmenee, että Air France-KLM -holdingyhtiö käyttää tosiasiallisesti määräysvaltaansa sisaryhtiöissä Air France ja KLM osallistumalla välittömästi tai välillisesti niiden hallinnointiin ja se siis osallistuu tällä tavalla kyseisten yritysten taloudellisen toiminnan harjoittamiseen. Niistä ilmenee myös, että Air France-KLM -konsernissa on keskitetty päätöksentekoprosessi ja konserniyhtiöiden toimintaa sovitetaan jossain määrin yhteen – ainakin tiettyjen tärkeiden päätösten tekemisen osalta – yhteisissä elimissä, joiden toimintaan osallistuvat Air France-KLM -holdingyhtiön, Air Francen ja KLM:n korkean tason edustajat.
Komission päätelmää, jonka mukaan Air France-KLM -holdingyhtiötä, Air Francea ja KLM:ää ei ole pidettävä yhtenä taloudellisena yksikkönä tarkasteltavana olevan toimenpiteen edunsaajien määrittämisen kannalta, horjuttavat lisäksi kyseisten yksiköiden väliset toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet. Mainituista yhteyksistä riidanalaisissa päätöksissä esitetty kuvaus ja Ryanairin tältä osin esittämät eri esimerkit näet osoittavat, että mainittujen yksiköiden välillä on jossain määrin toiminnallista, kaupallista ja rahoitukseen liittyvää yhdentymistä ja yhteistyötä.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tämän jälkeen, että – toisin kuin komissio väittää – sopimuksista, joiden perusteella tarkasteltavana oleva toimenpide on päätetty toteuttaa, ei voida päätellä, että tarkasteltavana olevan toimenpiteen ainoat edunsaajat ovat KLM ja sen tytäryhtiöt eivätkä Air France-KLM -holdingyhtiö, Air France ja niiden määräysvallassa olevat tytäryhtiöt. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin korostaa, että moni tarkasteltavana olevan toimenpiteen toteuttamisedellytyksistä edellyttää nimenomaisesti Air France-KLM -holdingyhtiön hyväksyntää tai kyseinen yhtiö on sitoutunut niitä koskevaan sopimusvelvoitteeseen. Tämä osoittaa, että sopimuksissa, joiden perusteella tarkasteltavana oleva toimenpide on päätetty toteuttaa, kyseiselle holdingyhtiölle annetaan merkittäviä oikeuksia ja asetetaan merkittäviä velvollisuuksia kyseisen toimenpiteen toteuttamisesta päättämisen ja täytäntöönpanon yhteydessä. Muutenkin on niin, että koska tarkasteltavana olevalla toimenpiteellä turvataan KLM:n toimintaedellytykset, sillä vahvistetaan myös Air France-KLM -holdingyhtiön toimintaedellytyksiä. Jos toimenpidettä ei olisi toteutettu, KLM:n maksukyvyttömyysriski olisi voinut levitä myös kyseiseen holdingyhtiöön ja sen välityksellä koko Air France-KLM -konserniin. Kun siis otetaan huomioon yritysten yhdentymisaste Air France-KLM -konsernin sisällä, tarkasteltavana oleva toimenpide on omiaan vahvistamaan – ainakin välillisesti – koko konsernin rahoitusasemaa.
Unionin yleinen tuomioistuin korostaa, että tarkasteltavana olevalla toimenpiteellä ja Air France -päätöksen ja Air France-KLM ja Air France -päätöksen kohteena olevilla tukitoimenpiteillä oli kronologinen, rakenteellinen ja taloudellinen yhteys, ja huomauttaa lisäksi, että riidanalaisessa päätöksessä ei mainita Air France-KLM ja Air France -päätöksen kohteena olevaa tukitoimenpidettä. Viimeksi mainitussa päätöksessä, joka oli tehty yli kolme kuukautta ennen riidanalaista päätöstä, komissio oli katsonut, että sekä Air France-KLM -holdingyhtiö tytäryhtiöineen että Air France tytäryhtiöineen – mutta ei KLM tai sen tytäryhtiöt – olivat kyseisen päätöksen kohteena olevan tukitoimenpiteen edunsaajia. Käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa komissiolla oli velvollisuus ottaa huomioon myös Air France-KLM ja Air France -päätös, mitä se ei ole tehnyt.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää komission väitteen, jonka mukaan tarkasteltavana olevalla toimenpiteellä on enintään pelkkiä toissijaisia taloudellisia vaikutuksia Air France-KLM -holdingyhtiöön ja Air Franceen. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että tarkasteltavana olevan toimenpiteen ennakoitavat vaikutukset etukäteen tarkasteltuina viittaavat siihen, että suunniteltu rahoitusratkaisu saattoi hyödyttää koko Air France-KLM ‑konsernia parantamalla sen kokonaisrahoitusasemaa. Valtiontuen käsitettä koskevan komission tiedonannon mukaisesti tällainen rahoitusratkaisu viittaa siihen, että Air France-KLM -konsernille on annettu ainakin välillistä etua.
Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se on katsonut, että tarkasteltavana olevan toimenpiteen edunsaajina oli pidettävä KLM:ää ja sen tytäryhtiöitä mutta ei Air France-KLM ‑holdingyhtiötä ja sen muita tytäryhtiöitä, mukaan lukien Air France ja tämän tytäryhtiöt. Koska tällä edunsaajien virheellisellä yksilöinnillä voi olla vaikutusta siihen, miten tarkasteltavana olevan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidaan kokonaisuudessaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.