EUROOPA KOHTU OTSUS (kümnes koda)
23. november 2023(*)
Eelotsusetaotlus – Riigihanked – Riigihangete vaidlustusmenetlused – Direktiiv 2014/25/EL – Artikli 57 lõige 3 – Võrgustiku sektori hankija, kelle asukoht on muus liikmesriigis kui see, kus asub tema nimel ja huvides tegutsev keskne hankija – Vaidlustamisõigus – Kohaldatavad menetlusnormid ja vaidlustusorganite pädevus
Kohtuasjas C‑480/22,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Verwaltungsgerichtshofi (Austria kõrgeim halduskohus) 23. juuni 2022. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 18. juulil 2022, menetluses
EVN Business Service GmbH,
Elektra EOOD,
Penon EOOD,
EUROOPA KOHUS (kümnes koda),
koosseisus: koja president Z. Csehi (ettekandja), kohtunikud M. Ilešič ja D. Gratsias,
kohtujurist: M. Campos Sánchez-Bordona,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– EVN Business Service GmbH, esindaja: Rechtsanwalt W. Schwartz,
– Elektra EOOD, esindaja: Rechtsanwalt O. Radinsky,
– Austria valitsus, esindajad: A. Posch, J. Schmoll ja M. Winkler-Unger,
– Euroopa Komisjon, esindajad: G. Gattinara ja G. Wils,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/25/EL, milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ (ELT 2014, L 94, lk 243), artikli 57 lõike 3 tõlgendamist.
2 Taotlus on esitatud Austria õiguse alusel asutatud, Austrias asuva äriühingu EVN Business Service GmbH (edaspidi „EBS“) ning kahe Bulgaarias asuva äriühingu esitatud mitme hagi raames Landesverwaltungsgericht Niederösterreichi (Alam-Austria liidumaa halduskohus, Austria) otsuste peale, milles viimati nimetatu leidis, et tal puudub riigihangete vaidlustusorgani pädevus.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 92/13
3 Nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiivi 92/13/EMÜ veevarustus-, energeetika-, transpordi- ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT 1992, L 76, lk 14; ELT eriväljaanne 06/01, lk 315), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (ELT 2014, L 94, lk 1) (edaspidi „direktiiv 92/13“), artikli 1 „Läbivaatamise korra reguleerimisala ja kättesaadavus“ lõike 1 esimeses ja neljandas lõigus on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse [direktiivis 2014/25] osutatud lepingute suhtes, välja arvatud juhul, kui selliste lepingute kohta kehtib erand vastavalt kõnealuse direktiivi artiklitele 18–24, 27–30, artiklile 34 või 55.
[…]
Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et seoses direktiivi 2014/25/EL või direktiivi 2014/23/EL kohaldamisalasse jäävate lepingutega võib tellijate tehtud otsuseid läbi vaadata tõhusalt ja eelkõige võimalikult kiiresti kooskõlas käesoleva direktiivi artiklitega 2–2f, kui põhjenduseks on kõnealuste otsuste vastuolu riigihankeid reguleeriva liidu õigusega või seda õigust üle võtvate siseriiklike eeskirjadega.“
Direktiiv 2014/25
4 Direktiivi 2014/25 põhjendustes 78 ja 82 on märgitud:
„(78) Enamikus liikmesriikides kasutatakse üha enam keskseid hankemeetodeid. Kesksed hankijad vastutavad riigihangete korraldamise, dünaamiliste hankesüsteemide haldamise või hankelepingute/raamlepingute sõlmimise eest teiste avaliku sektori või võrgustiku sektori hankijate jaoks tasu eest või tasuta. Võrgustiku sektori hankijad, kelle jaoks raamleping on sõlmitud, peaksid saama seda kasutada üksiku ostu või korduvate ostude sooritamiseks. Riigihangete suurte mahtude tõttu võivad need meetodid aidata suurendada konkurentsi ja peaksid aitama muuta riigihangete läbiviimise professionaalsemaks. Seetõttu tuleks liidu tasandil kehtestada võrgustiku sektori hankijate heaks tegutsevaid keskseid hankijad käsitlevad sätted ning tuleks selgelt sätestada, et kesksed hankijad tegutsevad kahel erineval viisil.
Esiteks peaks neil olema võimalik tegutseda hulgikaubandusettevõtjana, ostes, ladustades ja müües edasi kaupu, ning teiseks peaks neil olema võimalik tegutseda vahendajatena, sõlmides hankelepinguid, rakendades dünaamilisi hankesüsteeme või sõlmides raamlepinguid võrgustiku sektori hankijate jaoks.
Sellist vahendajarolli võidakse mõnedel juhtudel täita, viies asjaomase hankemenetluse läbi autonoomselt, ilma asjaomase võrgustiku sektori hankija üksikasjalike juhisteta. Muudel juhtudel võidakse viia asjaomased hankemenetlused läbi asjaomase võrgustiku sektori hankija juhiste kohaselt, tema nimel ja arvel.
Lisaks tuleks sätestada eeskirjad käesolevast direktiivist tulenevate kohustuste täitmise eest vastutuse jaotamiseks keskse hankija ja avaliku sektori hankijate vahel riigihangete puhul keskselt hankijalt või tema kaudu, seda ka õiguskaitsevahendite puhul. Kui keskne hankija vastutab ainuisikuliselt hankemenetluste läbiviimise eest, peaks ta ka ainuisikuliselt ja vahetult vastutama menetluste õiguspärasuse eest. Kui menetluse teatavat osa, näiteks minikonkurssi raamlepingu kohaselt või dünaamilise hankesüsteemi alusel individuaalsete hankelepingute sõlmimist, viib läbi võrgustiku sektori hankija, peaks võrgustiku sektori hankija jätkuvalt vastutama menetluse nende osade eest, mida viib läbi tema.
[…]
(82) Eri liikmesriikidest pärit võrgustiku sektori hankijate ühist hankelepingute sõlmimist raskendavad praegu õiguslikud probleemid, mis on seotud vastuoludega siseriiklike õigusaktide vahel. Olenemata sellest, et [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT 2004, L 134, lk 1; ELT eriväljaanne 06/07, lk 19),] võimaldati kaudselt läbi viia piiriüleseid ühishankeid, esineb võrgustiku sektori hankijatel endiselt märkimisväärseid õiguslikke ja praktilisi raskusi teise liikmesriigi keskselt hankijalt ostmisel või hankelepingute ühisel sõlmimisel. Selleks et võimaldada võrgustiku sektori hankijatel kasutada maksimaalselt ära siseturu potentsiaal mastaabisäästu ning riski ja kasu jaotamise osas, eelkõige innovatiivsete projektide puhul, mis on seotud suurema riskiga, kui ühel võrgustiku sektori hankijal oleks mõistlik kanda, tuleks need raskused kõrvaldada. Seetõttu tuleks kehtestada uued eeskirjad piiriüleste ühishangete kohta, et soodustada võrgustiku sektori hankijate vahelist koostööd ja suurendada siseturust saadavat kasu, luues piiriüleseid ärivõimalusi tarnijatele ja teenuseosutajatele. Need eeskirjad peaksid määrama kindlaks keskse hankija piiriülese kasutamise tingimused ja määrama kindlaks piiriüleste ühishangete korral kohaldatava riigihankeid käsitlevad õigusaktid, sealhulgas kohaldatavaid õiguskaitsevahendeid käsitlevad õigusaktid, täiendades Euroopa Parlamendi ja nõukogu [17. juuni 2008. aasta määruses (EÜ) nr 593/2008 lepinguliste võlasuhete suhtes kohaldatava õiguse kohta („Rooma I“) (ELT 2008, L 177, lk 6)] sätestatud kollisiooninorme. Lisaks võivad eri liikmesriikide võrgustiku sektori hankijad moodustada siseriikliku või liidu õiguse kohaselt loodavaid ühiseid juriidilisi isikuid. Selliste ühishangete jaoks tuleks kehtestada erisätted.
Võrgustiku sektori hankijad ei peaks aga kasutama liidu õiguse kohaseid piiriülese ühishanke võimalusi selleks, et hoida kõrvale kohustuslike avaliku õiguse normide kohaldamisest, mis kehtivad nende suhtes liikmesriigis, kus nad asuvad. Sellised eeskirjad võivad hõlmata näiteks sätteid läbipaistvuse ja dokumentidele juurdepääsu kohta või konkreetseid nõudeid tundlike tarnete jälgitavuse kohta.“
5 Direktiivi 2014/25 artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
10) „kesksed riigihanked“ – pidevad riigihanked ühel järgmisel kujul:
a) võrgustiku sektori hankijate jaoks ettenähtud asjade ja/või teenuste hankimine;
b) võrgustiku sektori hankijate jaoks ettenähtud ehitustööde, asjade või teenuste hankelepingute või raamlepingute sõlmimine;
[…]
12) „keskne hankija“ – võrgustiku sektori hankija käesoleva direktiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses või avaliku sektori hankija [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2014, L 94, lk 65)] artikli 2 lõike 1 punkti 1 tähenduses, kes osutab keskseid hanketeenuseid ning võib pakkuda ka riigihangete tugiteenuseid;
Hanget, mille keskne hankija on korraldanud keskse hankimise läbiviimiseks, käsitatakse riigihankena artiklites 8–14 kirjeldatud tegevuste teostamiseks. Artiklit 18 ei kohaldata riigihanke suhtes, mille keskne hankija on korraldanud keskse hankimise läbiviimiseks;
[…]“.
6 Direktiivi 2014/25 artiklis 4 „Võrgustiku sektori hankijad“ on sätestatud:
„1. Käesoleva direktiivi kohaldamisel on võrgustiku sektori hankijad üksused, kes:
a) on avaliku sektori hankijad või avalik-õiguslikud äriühingud ja kes tegelevad ühe artiklites 8–14 osutatud tegevusega;
b) juhul, kui tegemist ei ole avaliku sektori hankijatega või avalik-õiguslike äriühingutega, tegutsevad ühe või mitme artiklites 8–14 osutatud tegevusega või nende tegevuste kombinatsiooniga ja kelle tegevuse aluseks on liikmesriigi pädeva ametiasutuse antud eri- või ainuõigused.
2. Mõiste „avalik-õiguslik äriühing“ tähendab äriühingut, millele avaliku sektori hankijad võivad omandiõiguse, rahalise osaluse või selle reguleerimise eeskirjade alusel otseselt või kaudselt avaldada valitsevat mõju.
[…]“.
7 Nimetatud direktiivi artikli 57 „Eri liikmesriikide võrgustiku sektori hankijaid hõlmavad riigihanked“ lõigetes 1–3 on sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks artiklite 28–31 kohaldamist, võivad eri liikmesriikide võrgustiku sektori hankijad tegutseda hankelepingute sõlmimisel ühiselt, kasutades ühte käesolevas artiklis kirjeldatud viisi.
Võrgustiku sektori hankijad ei kasuta käesolevas artiklis sätestatud viise selleks, et vältida kohustuslike avaliku õiguse sätete kohaldamist kooskõlas liidu õigusega, mida nad peavad kohaldama oma liikmesriigis.
2. Liikmesriigid ei keela võrgustiku sektori hankijatel kasutada muus liikmesriigis asuvate kesksete hankijate pakutavaid keskseid riigihankeid.
Liikmesriigid võivad muus kui võrgustiku sektori hankija liikmesriigis asuva keskse hankija poolt osutatavate keskse riigihanke läbiviimise teenustega seoses siiski täpsustada, et nende võrgustiku sektori hankijad võivad kasutada üksnes artikli 2 punkti 10 alapunktis a või b osutatud keskseid riigihankeid.
3. Keskse riigihanke läbiviimise teenuste osutamine teises liikmesriigis asuva keskse hankija poolt peab toimuma selle liikmesriigi siseriiklike sätete kohaselt, kus asub keskne hankija.
Selle liikmesriigi siseriiklikke sätteid, kus asub keskne hankija, kohaldatakse ka järgmise suhtes:
a) hankelepingu sõlmimine dünaamilise hankesüsteemi alusel;
b) minikonkurss raamlepingu alusel.“
Austria õigus
8 20. augusti 2018. aasta föderaalse riigihangete seaduse (Bundesvergabegesetz 2018; BGBl. I, 65/2018; edaspidi „BVergG 2018“) artikli 180 „Mitme võrgustiku sektori hankija piiriülene ühishange“ lõikes 2 on sätestatud:
„Kui võrgustiku sektori hankija jaoks viib keskse riigihanke läbi direktiivi 2014/25/EL artikli 2 punktis 12 osutatud keskne hankija, kes asub teises liidu liikmesriigis või EMP lepingu osalisriigis,
1. reguleerivad hankemenetluse läbiviimist
[…]
keskse hankija asukohariigi õigusnormid.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
9 Euroopa Liidu Teatajas 22. mail 2020 avaldatud hanketeatega algatati hankemenetlus elektripaigaldiste paigaldamise ning sellega seotud ehitus- ja lammutustööde raamlepingu sõlmimiseks. Leping oli jagatud (territoriaalselt) 36 osaks, mille täitmise koht oli Bulgaarias. Lepingu maksumus ületas piirmäära, mille ületamisel kohaldatakse liidu õiguses sätestatud riigihanke- ja avalikustamiseeskirju.
10 Hankemenetluses oli võrgustiku sektori hankijaks Bulgaaria õiguse alusel asutatud, Bulgaarias asuv aktsiaselts Elektrorazpredelenie Yug EAD (edaspidi „ER Yug“).
11 Austria õiguse alusel asutatud äriühing EBS, mille asukoht on Austrias, tegutses selles hankemenetluses keskse hankijana, esindades ER Yugi.
12 Nii ER Yug kui ka EBS kuuluvad tervikuna kaudselt EVN AG-le, mille kapitalist omakorda 51% kuulub Land Niederösterreichile (Alam-Austria liidumaa, Austria).
13 Hanketeate kohaselt oli EBSi ülesandeks hankemenetluse korraldamine ja läbiviimine, samas kui nõutud teenuste tellimise hankeleping pidi sõlmitama ER Yugiga kui võrgustiku sektori hankijaga. Selle hanketeate kohaselt oli vaidlustuste läbivaatamise eest vastutav asutus Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa halduskohus). Samuti oli seal ette nähtud, et „hankemenetlusele ja sellest tulenevatele võimalikele nõuetele“ kohaldatakse Austria õigust ning et „hankelepingu täitmisele“ kohaldatakse Bulgaaria õigust.
14 Kaks Bulgaaria ettevõtjat, Elektra EOOD ja Penon EOOD, esitasid pakkumused erinevatele raamlepingu osadele. Neid teavitati 28. ja 30. juuli 2020. aasta otsustega, et nende pakkumusi ei tunnistatud edukaks.
15 Nende nõuded need otsused tühistada jäeti Landesverwaltungsgericht Niederösterreichi (Alam-Austria liidumaa halduskohus) 23. septembri 2020. aasta määrustega läbi vaatamata põhjendusel, et asi ei allu talle.
16 Nimetatud kohus leidis, et talle esitati küsimus, kas Bulgaaria ettevõtja võib Bulgaarias asuva võrgustiku sektori hankijaga sõlmida lepingu, mis tuleb täita selles liikmesriigis ja mis kuulub selle riigi õiguse kohaldamisalasse. Ent selle kohtu arvates riivaks tema kohtualluvuse tunnustamine niisugustel asjaoludel tõsiselt Bulgaaria Vabariigi suveräänsust, mis oleks vastuolus rahvusvahelises õiguses sätestatud territoriaalsuse põhimõttega. Ta leidis, et asjaolu, et Alam-Austria liidumaa teostab kontrolli ER Yugi üle, ei avalda mingit mõju selle kohtu pädevusele hankemenetluste asjades, milles osalevad ettevõtjad, kelle asukoht on välismaal.
17 Lisaks märkis ta, et nagu direktiivi 2014/25 artikli 57 lõige 3 reguleerib ka BVergG 2018 artikli 180 lõige 2 võrgustiku sektori hankija nimel keskse riigihanke korraldamist keskse hankija poolt, kelle asukoht on muus liikmesriigis kui see, kus asub asjaomane üksus. Samas piirdutakse selles õigusnormis hankemenetluse suhtes kohaldatava materiaalõiguse kindlaksmääramisega, täpsustamata võimalikule vaidlustusmenetlusele kohaldatavat menetlusõigust. Kuigi vastab tõele, et direktiivi 2014/25 põhjenduses 82 on viidatud „õiguskaitsevahendeid“ käsitlevate õigusaktide kindlaksmääramisele, ei ole seda siiski direktiivi enda tekstis käsitletud. Pealegi ei hõlma nimetatud direktiivi artiklis 57 sisalduv mõiste „keskse riigihanke läbiviimise teenused“ vaidlustusmenetlust.
18 Elektra, Penon ja EBS esitasid eespool nimetatud kohtumääruste peale Verwaltungsgerichtshofile (Austria kõrgeim halduskohus) kassatsioonkaebused. Nad esitasid kinnitatud tõlke Bulgaaria Vabariigi kõrgeima halduskohtu otsusest, millega jäeti muutmata Bulgaaria riigihangete vaidlustusameti otsus, et sellel ametil puudub pädevus kõnealuses riigihankemenetluses.
19 Need pooled väidavad, et arvestades direktiivi 2014/25 artikli 57 lõike 3 ja sellest tulenevalt BVergG 2018 artikli 180 lõike 2 eesmärki näha piiriüleste kesksete riigihangete valdkonnas ette ühtne kord, tuleb neid sätteid tõlgendada nii, et need ei puuduta üksnes hankemenetlust sõna otseses mõttes, vaid ka vaidlustusmenetlust, mis võib niisugusele hankele järgneda. Kui keskne hankija on kohustatud kohaldama Austria materiaalõigust, peab ka vaidlustusmenetlus Austria vaidlustusorganites toimuma Austria menetlusõiguse kohaselt. Seega on määrav territoriaalne seos keskse hankija asukoha järgi.
20 Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof (kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et „teises liikmesriigis“ asuva keskse hankija korraldatud keskse riigihankega on tegemist siis, kui asjaomase võrgustiku sektori hankija asukoht on – olenemata küsimusest, millise liikmesriigiga on seostatav valitsev mõju võrgustiku sektori hankija üle – muus liikmesriigis kui keskse hankija asukohariik?
2. Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt:
Kas direktiivi 2014/25 artikli 57 lõike 3 kollisiooninorm, mille kohaselt peab teises liikmesriigis asuva keskse hankija korraldatud keskne riigihange olema läbi viidud keskse hankija asukohaks oleva liikmesriigi riigisiseste sätete kohaselt, hõlmab ka vaidlustusmenetlust ja vaidlustusorgani pädevust reguleerivaid õigusnorme vastavalt direktiivile 92/13?
3. Kui esimesele või teisele küsimusele vastatakse eitavalt:
Kas direktiivi 92/13, eelkõige selle artikli 1 lõike 1 neljandat lõiku, tuleb tõlgendada nii, et riigihangete vaidlustusorgani pädevus vaadata läbi võrgustiku sektori hankijate otsuseid peab hõlmama kõiki hankijaid, kelle asukoht on vaidlustusorgani asukohajärgses liikmesriigis, või sõltub see pädevus sellest, kas võrgustiku sektori hankija üle omab valitsevat mõju vaidlustusorgani asukohajärgse liikmesriigi piirkondlik või kohalik omavalitsus või muu avalik-õiguslik isik (direktiivi 2014/25 artikli 3 lõike 4 punkti c ja artikli 4 lõike 2 tähenduses)?“
Esimene küsimus
21 Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et erinevates liikmesriikides asuvate võrgustiku sektori hankijate ühishanke raames korraldab keskse riigihanke „teises liikmesriigis asuv“ keskne hankija, kui võrgustiku sektori hankija – sõltumata keskse hankija asukoha liikmesriigi avalik-õigusliku isiku poolt selle üle teostatavast kontrollist – asub muus liikmesriigis kui keskse hankija asukoha liikmesriik.
22 Direktiivi 2014/25 artikli 57 lõike 3 kohaselt peab teises liikmesriigis asuv keskne hankija korraldama keskse riigihanke selle liikmesriigi õigusnormide kohaselt, kus asub keskne hankija. Keskse hankija asukoha liikmesriigi õigusnorme kohaldatakse ka dünaamilise hankesüsteemi alusel hankelepingute sõlmimisele ning minikonkursile raamlepingu alusel.
23 Mõiste „keskne hankija“ on direktiivi 2014/25 artikli 2 punktis 12 määratletud kui võrgustiku sektori hankija selle direktiivi artikli 4 lõike 1 tähenduses või avaliku sektori hankija direktiivi 2014/24 artikli 2 lõike 1 punkti 1 tähenduses, kes osutab keskseid hanketeenuseid ning võib pakkuda ka riigihangete tugiteenuseid.
24 Eelotsusetaotlusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb eelkõige selles, kuidas eristada võrgustiku sektori hankija asukoha liikmesriiki keskse hankija asukoha liikmesriigist. Teisisõnu soovib ta teada, milline seos peab direktiivi 2014/25 artikli 57 kohaldamiseks olema võrgustiku sektori hankijal liikmesriigiga.
25 Põhikohtuasja pooled ja teised huvitatud pooled on ühel meelel, et seotuse kriteeriumiks peab olema võrgustiku sektori hankija asukoht ning et selles kontekstis ei ole oluline, kas ja kui, siis kuidas ja millises ulatuses kuulub selle üksuse kapital teisele üksusele, mis asub teises liikmesriigis. Seega on nende arvates direktiivi 2014/25 artikli 57 lõikes 3 sätestatud reegel kohaldatav juhul, kui keskne hankija ja teine võrgustiku sektori hankija asuvad eri liikmesriikides, nagu käesoleval juhul Austria ja Bulgaaria.
26 Sellega seoses tuleb märkida, et nii keskne hankija kui ka hankemenetlust läbi viiv üksus on avaliku sektori hankijad direktiivi 2014/25 tähenduses, mistõttu ei saa liikmesriigiga seotuse kriteerium olla kummagi üksuse puhul erinev.
27 Veel on selle direktiivi artikli 57 lõikes 1 ette nähtud, et võrgustiku sektori hankijad ei või korraldada piiriüleseid ühishankeid, et vältida nende suhtes „oma liikmesriigis“ kehtivate liidu õigusega kooskõlas olevate kohustuslike avalik-õiguslike sätete kohaldamist. Selle artikli lõige 2 käsitleb keskset hankijat, kes asub „muus kui võrgustiku sektori hankija liikmesriigis“.
28 Vaatamata asjaolule, et direktiivis 2014/25, sealhulgas selle erinevates keeleversioonides, on kohati kasutatud erinevaid väljendeid võrgustiku sektori hankija seotuse kindlaksmääramiseks liikmesriigiga, lubavad need väljendid siiski mõista, et liidu seadusandja valitud seotuse kriteerium on territoriaalse iseloomuga, mis vastab pealegi üldreeglile, mis tuleneb sisuliselt selle direktiivi artikli 57 lõike 1 teisest lõigust ja mille kohaselt peab iga võrgustiku sektori hankija järgima tema asukohaliikmesriigis kehtivaid õigusnorme.
29 Seega tuleb sellise olukorra puhul nagu põhikohtuasjas, kus keskne hankija ja võrgustiku sektori hankija asuvad erinevates liikmesriikides, asuda seisukohale, et tegemist on piiriülese riigihankega, mis toimub keskse hankija abil.
30 Sellega seoses olgu märgitud, et nimetatud direktiivist, täpsemalt selle artiklist 57, ei tulene, et võrgustiku sektori hankija üle kontrolli teostava piirkondliku asutuse või avalik-õigusliku isiku asumine teatud liikmesriigis kujutab endast asjakohast kriteeriumi niisuguse üksuse seotuse kohta. Kui liidu seadusandja soovis aga kasutada võrgustiku sektori hankija ja teise üksuse vahelise seose olemasolu kriteeriumi, tegi ta seda sõnaselgelt nagu sama direktiivi artikli 4 lõikes 2.
31 Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et keskse riigihanke erinevate liikmesriikide võrgustiku sektori hankijate ühishanke raames korraldab „teises liikmesriigis asuv“ keskne hankija, kui asjaomase võrgustiku sektori hankija asukoht on muus liikmesriigis kui see, kus asub keskne hankija, sõltumata sellest, kus asjaomasel juhul on kummagi sellise üksuse üle kontrolli teostava üksuse asukoht.
Teine küsimus
32 Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes ette nähtud kollisiooninorm, mille kohaselt peab keskne hankija korraldama keskse riigihanke oma asukohaliikmesriigi õigusnormide kohaselt, laieneb asjaomaste hangetega seotud vaidlustusmenetlustele direktiivi 92/13 tähenduses.
33 Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, ei ole direktiivi 2014/25 artikli 57 lõikes 3 sõnaselgelt sätestatud, et keskse hankija asukohaliikmesriigi õigusnormid reguleerivad ka vaidlustusmenetlust ja vaidlustusorgani pädevust direktiivi 92/13 tähenduses.
34 „Kesksed riigihanked“, millele selles sättes viidatakse, on direktiivi 2014/25 artikli 2 punktis 10 määratletud kui pidevad riigihanked võrgustiku sektori hankijate jaoks ettenähtud asjade ja/või teenuste hankimiseks või selliste üksuste jaoks ehitustööde, asjade või teenuste hankelepingute või raamlepingute sõlmimine.
35 Kuigi on tõsi, et grammatilise tõlgenduse põhjal näib direktiivi 2014/25 artikli 57 lõige 3 viitavat üksnes hankealasele materiaalõigusele, ei välista selle sõnastus siiski seda, et see säte laieneb nii vaidlustusmenetlusi reguleerivatele õigusnormidele kui ka vaidlustusorganite pädevusele direktiivi 92/13 tähenduses.
36 Neil asjaoludel ei tule väljakujunenud kohtupraktika kohaselt liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
37 Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kui liidu õigusnormi saab tõlgendada mitut moodi, tuleb eelistada tõlgendust, mis tagab selle normi soovitava toime (29. juuni 2023. aasta kohtuotsus Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
38 Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2014/25 põhjenduse 78 kohaselt tuleks kehtestada eeskirjad sellest direktiivist tulenevate kohustuste täitmise eest vastutuse jaotamiseks keskse hankija ja avaliku sektori hankijate vahel riigihangete puhul keskselt hankijalt või tema kaudu, seda ka õiguskaitsevahendite puhul.
39 Selles põhjenduses on silmas peetud kahte juhtumit, millest esimest iseloomustab asjaolu, et keskne hankija vastutab üksi hankemenetluse läbiviimise eest, teist iseloomustab asjaolu, et võrgustiku sektori hankija viib läbi menetluse teatud osa, näiteks minikonkurssi raamlepingu kohaselt või dünaamilise hankesüsteemi alusel individuaalsete hankelepingute sõlmimist. Esimesel juhul peaks keskne hankija üksi kandma otsest vastutust menetluste õiguspärase läbiviimise eest, teisel juhul peaks ta jääma vastutavaks nende menetlusetappide eest, mille ta läbi viib.
40 Lisaks on direktiivi 2014/25 põhjenduses 82 märgitud, et tuleks kehtestada uued eeskirjad piiriüleste ühishangete kohta, et soodustada võrgustiku sektori hankijate vahelist koostööd, ja nende eeskirjadega tuleks kehtestada kesksete hankijate piiriülese kasutamise tingimused, sealhulgas õiguskaitsevahendid, mida kohaldatakse piiriüleste ühishangete suhtes.
41 Nendest põhjendustest nähtub, et liidu seadusandja soovis kindlaks määrata mitte ainult piiriülestele hangetele ja kesksetele hankijatele kohaldatava materiaalõiguse, vaid ka nende hangete ja tegevustega kaasneda võivat vaidlustusmenetlust reguleeriva õiguse.
42 Järelikult tuleb eelistada selliseid hankeid ja tegevusi reguleerivate direktiivi 2014/25 sätete tõlgendust, mis võimaldab hõlmata nii materiaalõigust kui ka vaidlustusmenetlusi.
43 Seega tuleb asuda seisukohale, et direktiiv 2014/25 ei viita liikmesriikide õigusele mitte ainult nende õigusnormide puhul, mis reguleerivad piiriüleste riigihangete korraldamist, vaid ka õigusnormidele, mis puudutavad sellisele hankemenetlusele järgneda võivaid vaidlustusmenetlusi, sealhulgas kohtuliku läbivaatamist.
44 Selline tõlgendus on pealegi kooskõlas ka direktiivi 2014/25 eesmärgiga näha piiriüleste kesksete riigihangete valdkonnas ette ühtne kord. Kuna keskne hankija peab kesksed riigihanked korraldama vastavalt selle liikmesriigi õigusnormidele, kus ta asub, näib olevat loogiline, et vaidlustusmenetlus, mis võidakse algatada, toimub selle liikmesriigi õiguse kohaselt ja asjaomase vaidlustusorgani pädevus määratakse kindlaks sama õiguse alusel.
45 Lisaks olgu märgitud, et põhimõte, mille kohaselt reguleerivad võrgustiku sektori hankijate võetud meetmete vaidlustamise menetlusi selle liikmesriigi sätted, kus asjaomane hankija asub, on aluseks direktiivi 92/13 artikli 1 neljandas lõigus sätestatud reeglile, mille kohaselt võtavad liikmesriigid seoses direktiivi 2014/25 või direktiivi 2014/23 kohaldamisalasse kuuluvate lepingutega vajalikud meetmed tagamaks, et hankijate otsused vaadatakse läbi tõhusalt ja eelkõige võimalikult kiiresti, kui vaidlustamise põhjenduseks on kõnealuste otsuste vastuolu riigihankeid reguleeriva liidu õigusega või seda õigust rakendavate riigisiseste eeskirjadega.
46 See ei välista – nagu märkis Euroopa Komisjon –, et vajaduse korral tuleb teha vahet hankemenetlusele kohaldatava õiguse ja hiljem sõlmitud lepingutele kohaldatava õiguse vahel.
47 Samuti peavad liikmesriigi kohtud, kes lahendavad piiriülese hankemenetluse üle tekkinud vaidlust, pöörama erilist tähelepanu selle menetluse korraldamises osalejate vastutuse jaotusele ja nendele sellest tuleneda võiva pädevuse piiridele, võttes seejuures arvesse direktiivi 2014/25 artikli 57 lõikes 1 sätestatud reeglit, mida on korratud käesoleva kohtuotsuse punktis 27.
48 Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 koostoimes selle direktiivi põhjendustega 78 ja 82 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes ette nähtud kollisiooninorm, mille kohaselt peab keskne hankija korraldama keskse riigihanke selle keskse hankija asukohaliikmesriigi õigusnormide kohaselt, laieneb selle tegevusega seotud vaidlustusmenetlustele direktiivi 92/13 tähenduses, kui mainitud keskne hankija vastutab hankemenetluse läbiviimise eest.
Kolmas küsimus
49 Arvestades esimesele ja teisele küsimusele antud vastuseid, ei ole tarvis vastata kolmandale küsimusele, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas üksnes juhuks, kui esimesele või teisele küsimusele vastatakse eitavalt.
Kohtukulud
50 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/25/EL, milles käsitletakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste riigihankeid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2004/17/EÜ, artikli 57 lõiget 3
tuleb tõlgendada nii, et
keskse riigihanke erinevate liikmesriikide võrgustiku sektori hankijate ühishanke raames korraldab „teises liikmesriigis asuv“ keskne hankija, kui asjaomase võrgustiku sektori hankija asukoht on muus liikmesriigis kui see, kus asub see keskne hankija, sõltumata sellest, kus asjaomasel juhul on kummagi sellise üksuse üle kontrolli teostava üksuse asukoht.
2. Direktiivi 2014/25 artikli 57 lõiget 3 koostoimes selle direktiivi põhjendustega 78 ja 82
tuleb tõlgendada nii, et
selles sättes ette nähtud kollisiooninorm, mille kohaselt peab keskne hankija korraldama keskse riigihanke selle keskse hankija asukohaliikmesriigi õigusnormide kohaselt, laieneb selle tegevusega seotud vaidlustusmenetlustele nõukogu 25. veebruari 1992. aasta direktiivi 92/13/EMÜ veevarustus-, energeetika-, transpordi- ja telekommunikatsioonisektoris tegutsevate üksuste hankemenetlusi käsitlevate ühenduse eeskirjade kohaldamisega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiviga 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta) tähenduses, kui mainitud keskne hankija vastutab hankemenetluse läbiviimise eest.
Allkirjad