PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
23. studenoga 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Postupci pravne zaštite u području javne nabave – Direktiva 2014/25/EU – Članak 57. stavak 3. – Naručitelj sa sjedištem u državi članici različitoj od one u kojoj je sjedište središnjeg tijela za nabavu koje djeluje u njegovo ime i za njegov račun – Pristup postupcima pravne zaštite – Mjerodavna postupovna pravila i nadležnost tijelâ za pravnu zaštitu”
U predmetu C‑480/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija), odlukom od 23. lipnja 2022., koju je Sud zaprimio 18. srpnja 2022., u postupku
EVN Business Service GmbH,
Elektra EOOD,
Penon EOOD,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: Z. Csehi (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Ilešič i D. Gratsias, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za EVN Business Service GmbH, W. Schwartz, Rechtsanwalt,
– za Elektru EOOD, O. Radinsky, Rechtsanwalt,
– za austrijsku vladu, A. Posch, J. Schmoll i M. Winkler‑Unger, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, G. Gattinara i G. Wils, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, među ostalim, na tumačenje članka 57. stavka 3. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.).
2 Zahtjev je upućen u okviru više pravnih sredstava koje su podnijeli društvo EVN Business Service GmbH (u daljnjem tekstu: društvo EBS), koje je osnovano u skladu s austrijskim pravom sa sjedištem u Austriji, i dva društva sa sjedištem u Bugarskoj protiv odluka Landesverwaltungsgerichta Niederösterreich (Zemaljski upravni sud u Donjoj Austriji, Austrija) kojima se taj sud proglasio nenadležnim kao tijelo za pravnu zaštitu u području javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 92/13
3 Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 92/13), sadržava članak 1., naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, kojim se u stavku 1. prvom i četvrtom podstavku određuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive [2014/25], osim ako su takvi ugovori isključeni u skladu s člancima od 18. do 24., od 27. do 30., 34. ili 55. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/25/EU ili Direktive 2014/23/EU, odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.”
Direktiva 2014/25
4 U uvodnim izjavama 78. i 82. Direktive 2014/25 navodi se:
„(78) Tehnike središnje nabave sve se više koriste u većini država članica. Središnja tijela za nabavu nadležna su za stjecanja, upravljanje dinamičkim sustavima nabave ili dodjelu ugovora/okvirnih sporazuma za druge javne naručitelje ili naručitelje, uz naknadu ili bez naknade. Naručitelji za koje je sklopljen okvirni sporazum trebali bi biti u mogućnosti koristiti okvirni sporazum za pojedinačne ili ponavljajuće nabave. S obzirom na velike količine koje se nabavljaju, te tehnike mogu pridonijeti povećanju tržišnog natjecanja i trebale bi pomoći profesionalizirati javnu nabavu. Stoga bi trebalo predvidjeti definiciju [Europske u]nije koja se odnosi na središnja tijela za nabavu dodijeljena naručiteljima. Trebalo bi pojasniti da središnja tijela za nabavu funkcioniraju na dva različita načina.
Što se tiče prvog načina, ta bi tijela trebala biti u mogućnosti postupati u svojstvu veletrgovaca kupnjom, stvaranjem zaliha ili preprodajom ili, što se tiče drugog načina, ta bi tijela trebala moći postupati u svojstvu posrednika na način da dodjeljuju ugovore, upravljaju dinamičkim sustavima nabave ili sklapaju okvirne sporazume koje će koristiti naručitelji.
Takva posrednička uloga mogla bi se u nekim slučajevima izvršavati autonomnim provođenjem relevantnih postupaka dodjele, bez primanja detaljnih uputa od strane naručitelja; u drugim slučajevima, ta bi se uloga mogla izvršavati provođenjem relevantnih postupaka dodjele u skladu s uputama naručitelja, u njihovo ime i za njihov račun.
Nadalje, trebalo bi propisati pravila [o raspodjeli] odgovornosti za poštovanje obveza u skladu s ovom Direktivom, također u slučaju pravnih lijekova, [između središnjeg tijela za nabavu i naručitelja koji provode nabavu od tog tijela ili posredstvom njega]. Ako je isključivo naručitelj obvezan provoditi postupke nabave, on bi također trebao biti isključivo i izravno odgovoran za zakonitost postupaka. Ako naručitelj provodi određene dijelove postupka, na primjer ponovno pokretanje nadmetanja na temelju okvirnog sporazuma ili dodjelu pojedinih ugovora temeljenih na dinamičkom sustavu nabave, naručitelj je odgovoran za faze nabave koje provodi.
[…]
(82) Zajedničko dodjeljivanje ugovora koje provode naručitelji iz različitih država članica trenutačno je suočeno s određenim pravnim poteškoćama vezanim uz sukobe nacionalnih prava. Bez obzira na činjenicu da je Direktivom 2004/17/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)] implicitno dozvoljena zajednička prekogranična javna nabava, naručitelji su još uvijek suočeni sa znatnim pravnim i praktičnim poteškoćama pri nabavi od središnjih tijela za nabavu u drugim državama članicama ili pri zajedničkoj dodjeli ugovora. Kako bi se naručiteljima pružila mogućnost da u najvećoj mogućoj mjeri iskoriste dobrobiti potencijala unutarnjeg tržišta u pogledu ekonomije razmjera i dijeljenja rizika, između ostalog i za inovativne projekte koji podrazumijevaju veći rizik od rizika koji može podnijeti jedan naručitelj, te bi se poteškoće trebale ispraviti. Stoga bi trebalo utvrditi nova pravila o zajedničkoj prekograničnoj nabavi kako bi se olakšala suradnja među naručiteljima te povećale dobrobiti unutarnjeg tržišta na način da se stvore prekogranične poslovne prilike za dobavljače i pružatelje usluga. U tim pravilima trebali bi biti utvrđeni uvjeti za prekogranično korištenje središnjih tijela za nabavu te određeno mjerodavno zakonodavstvo vezano uz javnu nabavu, uključujući mjerodavno zakonodavstvo po pitanju pravnih lijekova u slučaju zajedničkih prekograničnih postupaka, koje nadopunjuje pravila o sukobu zakona iz Uredbe (EZ) br. 593/2008 Europskog parlamenta i Vijeća [od 17. lipnja 2008. o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze (Rim I) (SL 2008., L 177, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 109. i ispravak SL 2015., L 66, str. 22. i SL 2019., L 149, str. 85.)]. Osim toga, naručitelji iz različitih država članica trebali bi moći osnovati zajedničke subjekte uspostavljene na temelju nacionalnog prava ili prava Unije. Potrebno je odrediti posebna pravila za takav oblik javne nabave.
Međutim, naručitelji ne bi trebali koristiti mogućnost zajedničke prekogranične nabave u svrhu zaobilaženja obvezujućih pravila javnog prava, u skladu s pravom Unije, koja se na njih primjenjuju u državama članicama u kojima su smješteni. Takva bi pravila mogla, primjerice, obuhvaćati odredbe o transparentnosti i pristupu dokumentima ili o posebnim zahtjevima kako bi se održala sljedivost u slučaju osjetljive robe.”
5 Člankom 2. Direktive 2014/25, naslovljenim „Definicije”, propisuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
10. ‚aktivnosti središnje nabave’ znači aktivnosti koje se kontinuirano provode u jednom od sljedećih oblika:
(a) stjecanjem robe i/ili usluga namijenjenih naručiteljima,
(b) dodjelom ugovora ili sklapanjem okvirnih sporazuma za radove, robu ili usluge namijenjenih naručiteljima;
[…]
12. ‚središnje tijelo za nabavu’ znači naručitelj u smislu članka 4[.] stavka 1. ove Direktive ili javni naručitelj u smislu članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive 2014/24/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.)] koji obavlja aktivnosti središnje nabave te, eventualno, pomoćne aktivnosti nabave.
Nabava koju je provelo središnje tijelo za nabavu u svrhu obavljanja aktivnosti središnje nabave smatra se nabavom u svrhu obavljanja aktivnosti kako je opisano u člancima od 8. do 14. Članak 18. ne primjenjuje se na nabavu koju provodi središnje tijelo za nabavu u svrhu obavljanja aktivnosti središnje nabave;
[…]”
6 Člankom 4. Direktive 2014/25, naslovljenim „Naručitelji”, određuje se:
„1. Za potrebe ove Direktive, naručitelji su subjekti, koji:
(a) su javni naručitelji ili javna poduzeća i koji obavljaju jednu od djelatnosti navedenih u člancima od 8. do 14.;
(b) ako nisu javni naručitelji ili javna poduzeća, kao jednu od svojih djelatnosti imaju bilo koju od djelatnosti navedenih u člancima od 8. do 14. ili bilo koju kombinaciju tih djelatnosti i djeluju na temelju posebnih ili isključivih prava koja im je dodijelilo nadležno tijelo države članice.
2. ‚javno poduzeće’ znači svako poduzeće u kojem javni naručitelji mogu imati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju svojeg vlasništva u njemu, svojeg financijskog sudjelovanja u njemu ili na temelju pravila kojima je ono uređeno;
[…]”
7 Člankom 57. te direktive, naslovljenim „Nabave koje uključuju naručitelje iz različitih država članica”, u stavcima 1. do 3. propisuje se:
„1. Ne dovodeći u pitanje članke od 28. do 31.naručitelji iz različitih država članica mogu djelovati zajedno tijekom dodjele ugovora koristeći jedno od sredstava određenih u ovom članku.
Naručitelji ne koriste sredstva iz ovog članka za potrebe izbjegavanja primjene obveznih odredbi javnog prava, u skladu s pravom Unije, koje se na njih primjenjuje u njihovim državama članicama.
2. Država članica svojim naručiteljima ne brani korištenje aktivnosti središnje nabave koje nude središnja tijela za nabavu smještena u drugoj državi članici.
U vezi s aktivnostima središnje nabave koje nudi središnje tijelo za nabavu koje nije smješteno u istoj državi članici kao naručitelj, države članice mogu, međutim, odlučiti da njihovi naručitelji mogu koristiti samo aktivnosti središnje nabave koje su utvrđene u članku 2. stavku 10. točki (a) ili točki (b).
3. Središnje tijelo za nabavu smješteno u drugoj državi članici provodi aktivnosti središnje nabave, u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu.
Nacionalne odredbe države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu primjenjuju se i na sljedeće:
(a) dodjelu ugovora u okviru dinamičkog sustava nabave;
(b) provedbu ponovnog nadmetanja u okviru okvirnog sporazuma.”
Austrijsko pravo
8 Člankom 180. Bundesvergabegesetza 2018. (Savezni zakon iz 2018. o javnoj nabavi) od 20. kolovoza 2018. (BGBl. I, 65/2018) (u daljnjem tekstu: BVergG 2018.), naslovljenim „Zajednička prekogranična nabava više sektorskih naručitelja”, u stavku 2. određuje se:
„Ako se aktivnost središnje nabave za sektorskog naručitelja provodi posredstvom središnjeg tijela za nabavu iz članka 2. točke 12. Direktive 2014/25/EU sa sjedištem u drugoj državi članici Unije ili drugoj državi koja je ugovorna stranka Sporazuma o EGP‑u
1. provedba postupka nabave uređena je
[…]
propisima države sjedišta središnjeg tijela za nabavu.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
9 Objavom u Službenom listu Europske unije 22. svibnja 2020. pokrenut je postupak javne nabave čiji je predmet bio okvirni sporazum radi izvođenja radova postavljanja električnih instalacija te s time povezanih građevinskih radova izgradnje i rušenja. Nabava je bila (teritorijalno) podijeljena na 36 grupa čije je mjesto izvršenja bilo u Bugarskoj. Vrijednost nabave prelazila je prag iznad kojeg se primjenjuju pravna pravila Unije u pogledu provedbe postupka i oglašavanja javne nabave.
10 Elektrorazpredelenie YUG EAD (u daljnjem tekstu: društvo ER Yug), dioničko društvo osnovano u skladu s bugarskim pravom sa sjedištem u Bugarskoj, bilo je naručitelj u okviru tog postupka nabave.
11 EBS, društvo osnovano u skladu s austrijskim pravom sa sjedištem u Austriji, u tom je postupku nabave djelovalo kao središnje tijelo za nabavu u svojstvu zastupnika društva ER Yug.
12 Društva ER Yug i EBS u neizravnom su stopostotnom vlasništvu društva EVN AG, koje je pak u 51-postotnom vlasništvu Landa Niederösterreich (Savezna zemlja Donja Austrija, Austrija).
13 U skladu s uvjetima poziva na nadmetanje, društvo EBS bilo je zaduženo za odvijanje i izvršenje nabave, dok je ugovor o traženim uslugama trebao biti sklopljen s društvom ER Yug kao sektorskim naručiteljem. U tom je pozivu na nadmetanje Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Zemaljski upravni sud u Donjoj Austriji) određen kao tijelo nadležno za postupke pravne zaštite. Pozivom na nadmetanje također je bilo predviđeno da je austrijsko pravo mjerodavno „za postupak nabave i sve zahtjeve koji iz njega proizlaze”, a da se na „izvršenje ugovora” primjenjuje bugarsko pravo.
14 Dva bugarska poduzeća, Elektra EOOD i Penon EOOD, podnijela su ponude za različite grupe na temelju okvirnog ugovora. Ona su odlukama od 28. i 30. srpnja 2020. obaviještena da njihove ponude nisu bile prihvaćene.
15 Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Zemaljski upravni sud u Donjoj Austriji) rješenjima od 23. rujna 2020. odbacio je njihove zahtjeve za poništenje tih odluka, proglasivši se nenadležnim u tom pogledu.
16 Taj je sud smatrao da je pred njim pokrenut postupak u pogledu pitanja može li bugarsko poduzeće sklopiti s naručiteljem koji ima sjedište u Bugarskoj ugovor koji se treba izvršiti u toj državi članici i koji podliježe pravu te iste države. Međutim, prema mišljenju navedenog suda, priznavanje njegove nadležnosti u takvim bi okolnostima ozbiljno ugrozilo suverenost Republike Bugarske i stvorilo sukob s načelom teritorijalnosti priznatim međunarodnim pravom. Činjenica da Savezna zemlja Donja Austrija provodi kontrolu nad društvom ER Yug ni na koji način ne prejudicira nadležnost tog istog suda u području provedbe nabave s poduzećima koja imaju svoje sjedište u inozemstvu.
17 Usto, člankom 180. stavkom 2. BVergG‑a iz 2018., kao i člankom 57. stavkom 3. Direktive 2014/25, predviđa se pravilo koje se odnosi na aktivnosti središnje nabave koje za račun sektorskog naručitelja obavlja središnje tijelo za nabavu sa sjedištem u državi članici različitoj od one u kojoj se taj naručitelj nalazi. Međutim, tim se pravilom samo predviđa materijalno pravo koje se primjenjuje na postupak nabave a da se pritom ne pojašnjava mjerodavno postupovno pravo za eventualni postupak pravne zaštite. Točno je da se u uvodnoj izjavi 82. Direktive 2014/25 upućuje na određivanje mjerodavnog zakonodavstva „po pitanju pravnih lijekova”, ali se to međutim ne ponavlja u samom tekstu te direktive. Osim toga, pojam „aktivnosti središnje nabave” iz članka 57. navedene direktive ne odnosi se na postupak pravne zaštite.
18 Društva Elektra, Penon i EBS podnijela su revizije Verwaltungsgerichtshofu (Visoki upravni sud, Austrija) protiv gore navedenih rješenja. Ona su podnijela ovjereni prijevod odluke najvišeg upravnog suda Republike Bugarske kojom se potvrđuje odluka bugarskog tijela za kontrolu postupaka javne nabave o vlastitoj nenadležnosti u predmetnom postupku javne nabave.
19 Te stranke ističu da se članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25, s obzirom na njegov cilj propisivanja ujednačenog uređenja u području prekogranične središnje nabave, i, posljedično, članak 180. stavak 2. BVergG‑a iz 2018., moraju tumačiti na način da se ne odnose samo na postupak nabave u užem smislu nego i na postupak pravne zaštite koji eventualno može uslijediti u takvoj nabavi. Budući da bi središnje tijelo za nabavu trebalo primjenjivati austrijsko materijalno pravo u području provedbe postupka nabave, postupak pravne zaštite trebao bi se odvijati pred austrijskim tijelom za pravnu zaštitu na temelju austrijskog postupovnog prava. Stoga je odlučujuća teritorijalna poveznica sjedišta središnjeg tijela za nabavu.
20 U tim je okolnostima Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25 tumačiti na način da je riječ o središnjoj nabavi koju provodi središnje tijelo za nabavu smješteno ‚u drugoj državi članici’ ako naručitelj, neovisno o pitanju pripisivanja kontrole nad tim naručiteljem, ima sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj je sjedište središnjeg tijela za nabavu?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
Obuhvaća li pravilo o sukobu zakona iz članka 57. stavka 3. Direktive 2014/25, u skladu s kojim središnje tijelo za nabavu smješteno u drugoj državi članici provodi ‚aktivnosti središnje nabave’ u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj središnje tijelo za nabavu ima sjedište, i zakonodavstvo koje uređuje postupak pravne zaštite te nadležnost tijela za pravnu zaštitu u smislu Direktive 92/13?
3. U slučaju niječnog odgovora na prvo ili drugo pitanje:
Treba li Direktivu 92/13, a osobito njezin članak 1. stavak 1. četvrti podstavak, tumačiti na način da nadležnost koju nacionalno tijelo za pravnu zaštitu ima u pogledu pravne zaštite u vezi s odlukama naručiteljâ mora obuhvaćati sve naručitelje koji su smješteni u državi članici tijela nadležnog za pravnu zaštitu ili se nadležnost određuje ovisno o tome ima li regionalno tijelo odnosno javnopravno tijelo, koje pripada državi članici tijela nadležnog za pravnu zaštitu, prevladavajući utjecaj na naručitelja [u smislu članka 3. točke 4. podtočke (c) odnosno članka 4. stavka 2. Direktive 2014/25]?”
O prvom pitanju
21 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25 tumačiti na način da aktivnost središnje nabave, u okviru zajedničke nabave koju provode naručitelji iz različitih država članica, provodi središnje tijelo za nabavu „smješteno u drugoj državi članici” kada naručitelj, neovisno o kontroli koju nad njim izvršava javnopravno tijelo države članice sjedišta središnjeg tijela za nabavu, ima svoje sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi sjedište središnjeg tijela za nabavu.
22 U skladu s člankom 57. stavkom 3. Direktive 2014/25, središnje tijelo za nabavu smješteno u drugoj državi članici provodi aktivnosti središnje nabave u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu. Nacionalne odredbe države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu također se primjenjuju na provođenje nabave u okviru dinamičkog sustava nabave te na provedbu ponovnog nadmetanja u okviru okvirnog sporazuma.
23 Pojam „središnje tijelo za nabavu” definiran je u članku 2. točki 12. Direktive 2014/25 kao naručitelj u smislu članka 4. stavka 1. te direktive ili javni naručitelj u smislu članka 2. stavka 1. točke 1. Direktive 2014/24 koji obavlja aktivnosti središnje nabave i, prema potrebi, pomoćne aktivnosti nabave.
24 Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se glavna dvojba suda koji je uputio zahtjev odnosi na način razlikovanja države članice sjedišta naručitelja od one u kojoj se nalazi sjedište središnjeg tijela za nabavu. Drugim riječima, taj se sud pita o kriteriju povezanosti naručitelja s državom članicom za potrebe primjene članka 57. Direktive 2014/25.
25 Stranke u glavnom postupku i druge zainteresirane strane slažu se da kriterij povezanosti mora biti mjesto u kojem je smješten naručitelj i da je u tom kontekstu nevažno je li i, ovisno o slučaju, na koji način i u kojem opsegu taj subjekt u vlasništvu drugog subjekta koji se nalazi u drugoj državi članici. Stoga se pravilo propisano u članku 57. stavku 3. Direktive 2014/25 primjenjuje ako se središnje tijelo za nabavu i drugi naručitelj nalaze u različitim državama članicama, kao što su to u ovom slučaju u Austriji i Bugarskoj.
26 U tom pogledu valja podsjetiti na to da su i središnje tijelo za nabavu i subjekt koji provodi postupak nabave javni naručitelji u smislu Direktive 2014/25, tako da kriterij povezanosti s državom članicom ne može biti različit za to tijelo odnosno za taj subjekt.
27 Osim toga, člankom 57. stavkom 1. te direktive propisuje se da se naručitelji ne mogu koristiti zajedničkom prekograničnom nabavom kako bi izbjegli primjenu obveznih odredbi javnog prava koje su u skladu s pravom Unije i na njih se primjenjuju „u njihovim državama članicama”. Stavak 2. tog članka odnosi se na aktivnosti središnje nabave koje nudi središnje tijelo za nabavu „koje nije smješteno u istoj državi članici kao naručitelj”.
28 Neovisno o okolnosti da se u svrhu utvrđivanja povezanosti naručitelja s državom članicom u Direktivi 2014/25 tako upotrebljavaju ponekad različiti izrazi, uključujući u njezinim različitim jezičnim verzijama, oni ipak upućuju na to da je zakonodavac Unije odabrao teritorijalni kriterij povezanosti, što uostalom odgovara općem pravilu koje u biti proizlazi iz članka 57. stavka 1. drugog podstavka te direktive, prema kojem svaki naručitelj mora poštovati pravila koja su na snazi u državi članici u kojoj ima poslovni nastan.
29 Stoga, kada se u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku središnje tijelo za nabavu i naručitelj nalaze u različitim državama članicama, valja smatrati da je riječ o provedbi prekogranične nabave koja se provodi posredstvom središnjeg tijela za nabavu.
30 U tom pogledu valja istaknuti da iz navedene direktive, a osobito iz njezina članka 57., ne proizlazi da pripadnost određenoj državi članici regionalnog tijela ili javnopravnog tijela koje izvršava kontrolu nad naručiteljem predstavlja relevantan kriterij povezanosti u pogledu takvog subjekta. Doista, kada je zakonodavac Unije namjeravao upotrijebiti kriterij postojanja povezanosti između naručitelja i drugog subjekta, on ga je primijenio izričito, kao u članku 4. stavku 2. iste direktive.
31 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25 treba tumačiti na način da aktivnost središnje nabave, u okviru zajedničke nabave koju provode naručitelji iz različitih država članica, provodi središnje tijelo za nabavu „smješteno u drugoj državi članici” kada naručitelj ima svoje sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi sjedište središnjeg tijela za nabavu, neovisno o, imajući u vidu okolnosti, sjedištu trećeg tijela koje ima kontrolu nad tim naručiteljem ili tim tijelom.
Drugo pitanje
32 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25 tumačiti na način da pravilo o sukobu zakona utvrđeno u toj odredbi, na temelju kojeg se aktivnosti središnje nabave središnjeg tijela za nabavu provode u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu, obuhvaća postupke pravne zaštite u smislu Direktive 92/13 koji se odnose na te aktivnosti.
33 Kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, člankom 57. stavkom 3. Direktive 2014/25 ne utvrđuje se izričito uređuju li se nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno središnje tijelo za nabavu i postupci pravne zaštite te nadležnost tijela za pravnu zaštitu u smislu Direktive 92/13.
34 „[A]ktivnosti središnje nabave”, na koje se upućuje u toj odredbi, definirane su u članku 2. točki 10. Direktive 2014/25 kao aktivnosti koje se kontinuirano provode bilo u obliku stjecanja robe i/ili usluga namijenjenih naručiteljima bilo u obliku dodjele ugovora ili sklapanja okvirnih sporazuma za radove, robu ili usluge namijenjene tim naručiteljima.
35 Iako je točno da se na temelju doslovnog tumačenja čini da se članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25 odnosi samo na materijalno pravo u području javne nabave, njegovim se tekstom ipak ne isključuje to da ta odredba obuhvaća kako zakonodavstvo u području postupaka pravne zaštite tako i nadležnost tijela za pravnu zaštitu u smislu Direktive 92/13.
36 U tim okolnostima, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 29. lipnja 2023., Interfel, C‑501/22 do C‑504/22, EU:C:2023:531, t. 53. i navedena sudska praksa).
37 Osim toga, iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da ako odredba prava Unije može biti predmet više tumačenja, prednost valja dati onomu koje može sačuvati njezin koristan učinak (presuda od 29. lipnja 2023., Interfel, C‑501/22 do C‑504/22, EU:C:2023:531, t. 54. i navedena sudska praksa).
38 U tom pogledu valja podsjetiti na to da bi u skladu s uvodnom izjavom 78. Direktive 2014/25 trebalo propisati pravila o raspodjeli odgovornosti za poštovanje obveza u skladu s tom direktivom, također u slučaju pravnih lijekova, između središnjeg tijela za nabavu i naručitelja koji provode nabavu od tog tijela ili posredstvom njega.
39 Tom se uvodnom izjavom predviđaju dvije moguće situacije, pri čemu je za prvu svojstvena okolnost da odgovornost za odvijanje postupaka nabave preuzima isključivo središnje tijelo za nabavu, a za drugu da naručitelj preuzima odgovornost za određene faze postupka, kao što su ponovno pokretanje nadmetanja na temelju okvirnog sporazuma ili dodjela pojedinih ugovora temeljenih na dinamičkom sustavu nabave. U prvom bi slučaju izravnu odgovornost za zakonitost postupaka trebalo preuzeti isključivo središnje tijelo za nabavu, dok bi u drugom slučaju ono trebalo ostati odgovorno za faze postupka za koje je zaduženo.
40 Usto, u uvodnoj izjavi 82. Direktive 2014/25 navodi se da bi trebalo utvrditi nova pravila o zajedničkoj prekograničnoj nabavi i da bi u tim pravilima trebali biti utvrđeni uvjeti za prekogranično korištenje središnjih tijela za nabavu te određeno mjerodavno zakonodavstvo u vezi s javnom nabavom, uključujući mjerodavno zakonodavstvo po pitanju pravnih lijekova u slučaju zajedničkih prekograničnih postupaka.
41 Iz tih uvodnih izjava proizlazi da zakonodavac Unije nije namjeravao odrediti samo materijalno pravo koje se primjenjuje na prekograničnu nabavu i na središnja tijela za nabavu, nego i ono koje se odnosi na postupke pravne zaštite koji mogu biti pokrenuti povodom tih nabava i tih aktivnosti.
42 Slijedom toga, valja dati prednost tumačenju odredbi Direktive 2014/25, kojima se uređuju takve nabave i aktivnosti, koje omogućuje obuhvaćanje i materijalnog prava i onog koje se odnosi na postupke pravne zaštite.
43 Stoga valja smatrati da se Direktivom 2014/25 upućuje na pravo država članica ne samo u odnosu na odredbe njihova prava kojima se uređuje provođenje postupka prekogranične nabave, nego i na odredbe kojima se uređuju postupci pravne zaštite, uključujući sudske postupke, koji mogu biti pokrenuti povodom takvog postupka javne nabave.
44 Takvo je tumačenje, štoviše, u skladu s ciljem Direktive 2014/25, a to je uspostava ujednačenog sustava u području prekogranične središnje nabave. Naime, budući da je središnje tijelo za nabavu pozvano provoditi svoje aktivnosti središnje nabave u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno, dosljedno je da se postupak pravne zaštite, koji se može pokrenuti, vodi u skladu s pravom te države članice i da se nadležnost tijela za pravnu zaštitu o kojem je riječ određuje u skladu s tim pravom.
45 Osim toga, pravilo iz članka 1. četvrtog stavka Direktive 92/13 – prema kojem države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/25 ili Direktive 2014/23 odluke javnih naručitelja mogu razmatrati učinkovito i, osobito, u najkraćem roku iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo – temelji se na načelu prema kojem se postupci pravne zaštite u pogledu mjera koje provode naručitelji uređuju odredbama države članice u kojoj je naručitelj smješten.
46 To ne isključuje, kao što je to navela Europska komisija, da, ovisno o slučaju, treba razlikovati mjerodavno pravo za postupak nabave i mjerodavno pravo koje se može primijeniti na kasnije sklopljene ugovore.
47 Također je na nacionalnim sudovima pred kojima se vodi spor koji proizlazi iz postupka prekogranične nabave da posebnu pozornost posvete raspodjeli odgovornosti sudionika uključenih u provođenje tog postupka i granicama njihovih nadležnosti koje, ovisno o slučaju, iz toga proizlaze, uzimajući pritom u obzir pravilo navedeno u članku 57. stavku 1. Direktive 2014/25, a na koje se podsjeća u točki 27. ove presude.
48 S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 78. i 82., treba tumačiti na način da pravilo o sukobu zakona utvrđeno u toj odredbi, na temelju kojeg se aktivnosti središnje nabave središnjeg tijela za nabavu provode u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno to središnje tijelo za nabavu, obuhvaća postupke pravne zaštite u smislu Direktive 92/13, koji se odnose na te aktivnosti, u mjeri u kojoj je navedeno središnje tijelo za nabavu zaduženo za provođenje postupka nabave.
Treće pitanje
49 Uzimajući u obzir odgovore na prvo i drugo pitanje, nije potrebno odgovoriti na treće pitanje koje je sud koji je uputio zahtjev postavio samo ako bi odgovor na prvo ili drugo pitanje bio niječan.
Troškovi
50 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
1. Članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ
treba tumačiti na način da
aktivnost središnje nabave, u okviru zajedničke nabave koju provode naručitelji iz različitih država članica, provodi središnje tijelo za nabavu „smješteno u drugoj državi članici” kada naručitelj ima svoje sjedište u državi članici različitoj od one u kojoj se nalazi sjedište središnjeg tijela za nabavu, neovisno o, imajući u vidu okolnosti, sjedištu trećeg tijela koje ima kontrolu nad tim naručiteljem ili tim tijelom.
2. Članak 57. stavak 3. Direktive 2014/25, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 78. i 82.,
treba tumačiti na način da
pravilo o sukobu zakona utvrđeno u toj odredbi, na temelju kojeg se aktivnosti središnje nabave središnjeg tijela za nabavu provode u skladu s nacionalnim odredbama države članice u kojoj je smješteno to središnje tijelo za nabavu, obuhvaća postupke pravne zaštite u smislu Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, koji se odnose na te aktivnosti, u mjeri u kojoj je navedeno središnje tijelo za nabavu zaduženo za provođenje postupka nabave.
Potpisi