DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 23 november 2023 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Prövningsförfaranden avseende offentlig upphandling – Direktiv 2014/25/EU – Artikel 57.3 – Upphandlande enhet som har sitt säte i en annan medlemsstat än den i vilken en inköpscentral som agerar på enhetens vägnar och för enhetens räkning har sitt säte – Tillgång till prövningsförfaranden – Tillämpliga förfaranderegler och prövningsorganens behörighet”
I mål C‑480/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike) genom beslut av den 23 juni 2022, som inkom till domstolen den 18 juli 2022, i målet
EVN Business Service GmbH,
Elektra EOOD,
Penon EOOD,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden Z. Csehi (referent) samt domarna M. Ilešič och D. Gratsias,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– EVN Business Service GmbH, genom W. Schwartz, Rechtsanwalt,
– Elektra EOOD, genom O. Radinsky, Rechtsanwalt,
– Österrikes regering, genom A. Posch, J. Schmoll och M. Winkler-Unger, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara och G. Wils, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser bland annat tolkningen av artikel 57.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
2 Begäran har framställts i ett flertal mål där talan har väckts av EVN Business Service GmbH (nedan kallat EBS), ett bolag bildat enligt österrikisk rätt med säte i Österrike, och av två bolag etablerade i Bulgarien mot Landesverwaltungsgericht Niederösterreichs (Regionala förvaltningsdomstolen i Niederösterreich, Österrike) beslut att förklara sig obehörig att agera som prövningsorgan för offentlig upphandling.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 92/13
3 Artikel 1 i rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna (EGT L 76, 1992, s. 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 127), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 92/13), har rubriken ”Tillämpningsområde och tillgängliga prövningsförfaranden”. I punkt 1 första och fjärde styckena i denna artikel föreskrivs följande:
”Detta direktiv ska tillämpas på kontrakt som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU, såvida inte sådana kontrakt är undantagna i enlighet med artiklarna 18–24, 27–30, 34 eller 55 i det direktivet.
…
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en upphandlande enhets beslut om kontrakt som omfattas av direktiv 2014/25/EU eller direktiv 2014/23/EU kan prövas effektivt och i synnerhet så skyndsamt som möjligt enligt villkoren i artiklarna 2–2f i det här direktivet, när det görs gällande att sådana beslut innebär en överträdelse av unionsrätten om upphandling eller nationella bestämmelser som införlivar denna rätt.”
Direktiv 2014/25
4 I skälen 78 och 82 i direktiv 2014/25 anges följande:
”(78) Användningen av centraliserade inköpsmetoder ökar i de flesta medlemsstater. Inköpscentraler har till uppgift att göra anskaffningar, administrera dynamiska inköpssystem eller genomföra upphandling/ingå ramavtal för andra upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter, med eller utan ersättning. De upphandlande enheter för vilka ett ramavtal ingås bör kunna använda detta för att göra individuella eller upprepade inköp. Eftersom det rör sig om stora inköpsvolymer kan dessa förfaranden bidra till att öka konkurrensen och de bör bidra till att professionalisera den offentliga upphandlingen. Därför bör en definition på [EU-nivå] av inköpscentraler för upphandlande enheter införas, och det bör klargöras att inköpscentraler är verksamma på två olika sätt.
För det första bör de kunna agera som grossister genom inköp, lagring och återförsäljning eller, för det andra, som mellanhänder genom att tilldela kontrakt, driva dynamiska inköpssystem eller ingå ramavtal som ska användas av upphandlande enheter.
Denna roll som mellanhand kan i vissa fall utföras genom att relevanta tilldelningsförfaranden genomförs självständigt, utan detaljerade instruktioner från berörda upphandlande enheter; i andra fall kan detta ske genom att de relevanta tilldelningsförfarandena genomförs enligt instruktioner från berörda upphandlande enheter, på deras vägnar och för deras räkning.
Dessutom bör regler fastställas för fördelningen av ansvaret för iakttagandet av skyldigheterna enligt detta direktiv, även när det gäller prövningsmöjligheter, mellan inköpscentralen och de upphandlande enheterna som upphandlar från eller genom inköpscentralen. Om inköpscentralen ensam ansvarar för genomförandet av upphandlingsförfaranden, bör centralen också vara ensam och direkt ansvarig för förfarandenas laglighet. Om en upphandlande enhet genomför vissa delar av förfarandet, exempelvis förnyad konkurrensutsättning i enlighet med ett ramavtal eller tilldelning av enskilda kontrakt på grundval av ett dynamiskt inköpssystem, bör den fortsätta att vara ansvarig för de etapper som den genomför.
…
(82) Att upphandlande enheter från olika medlemsstater genomför gemensamma upphandlingar möter för närvarande särskilda juridiska svårigheter i fråga om lagkonflikter mellan olika nationella lagstiftningar. Trots att gränsöverskridande gemensam offentlig upphandling implicit var tillåten enligt [Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 2004, s. 1)], ställs de upphandlande enheterna fortfarande inför stora juridiska och praktiska svårigheter att göra inköp från inköpscentraler i andra medlemsstater eller genomföra gemensamma offentliga upphandlingar. För att de upphandlande enheterna ska kunna dra största möjliga nytta av den inre marknadens potential när det gäller stordriftsfördelar och möjligheten att dela risken och nyttan, inte minst för innovativa projekt som innebär högre risk än vad en ensam upphandlande enhet rimligen kan bära, bör dessa svårigheter undanröjas. Därför bör nya regler fastställas för gränsöverskridande gemensam upphandling för att underlätta samarbete mellan upphandlande enheter och öka fördelarna med den inre marknaden genom att det skapas gränsöverskridande affärsmöjligheter för varu- och tjänsteleverantörer. Dessa regler bör innebära att villkor för gränsöverskridande användning av inköpscentraler fastställs och att tillämplig lagstiftning om offentlig upphandling anges, även tillämplig lagstiftning om rättsmedel, när det gäller gränsöverskridande gemensamma förfaranden som kompletterar lagvalsreglerna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 [av den 17 juni 2008 om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I) (EUT L 177, 2008, s. 6)]. Dessutom bör upphandlande enheter från olika medlemsstater kunna inrätta gemensamma rättsliga enheter enligt nationell rätt eller enligt unionsrätt. För sådana fall av gemensam upphandling bör särskilda regler fastställas.
Upphandlande enheter bör emellertid inte använda möjligheterna till gränsöverskridande gemensam upphandling för att kringgå tvingande lagregler som är förenliga med unionsrätten och som är tillämpliga på dem i den medlemsstat där de är belägna. Sådana regler kan exempelvis omfatta bestämmelser om öppenhet och tillgång till handlingar eller särskilda krav avseende spårbarhet för känsliga varor.”
5 Artikel 2 i direktiv 2014/25 har rubriken ”Definitioner”. Där föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
10. centraliserad inköpsverksamhet: verksamhet som bedrivs stadigvarande i någon av följande former:
a) Anskaffning av varor och/eller tjänster som är avsedda för upphandlande enheter.
b) Tilldelning av kontrakt eller ingående av ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för upphandlande enheter.
…
12. inköpscentral: en upphandlande enhet i den mening som avses i artikel 4.1 i det här direktivet eller en upphandlande myndighet i den mening som avses i artikel 2.1 [led 1] i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65)] som tillhandahåller centraliserad inköpsverksamhet och eventuellt också stödverksamhet för inköp.
Upphandling som genomförs av en inköpscentral för att den ska kunna bedriva centraliserad inköpsverksamhet ska betraktas som upphandling i samband med utövandet av en verksamhet av den typ som beskrivs i artiklarna 8–14. Artikel 18 ska inte tillämpas på upphandling som genomförs av en inköpscentral för att den ska kunna bedriva centraliserad inköpsverksamhet.
…”
6 Artikel 4 i direktiv 2014/25 har rubriken ”Upphandlande enheter”, och där föreskrivs följande:
”1. Detta direktiv ska tillämpas på upphandlande enheter som
a) är upphandlande myndigheter eller offentliga företag och som bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14,
b) om de inte är upphandlande myndigheter eller offentliga företag, bedriver någon av de verksamheter som avses i artiklarna 8–14 eller någon kombination av dessa, och vilkas verksamhet bygger på särskilda rättigheter eller ensamrätt, som beviljats av en behörig myndighet i en medlemsstat.
2. Med offentligt företag menas varje företag över vilket en upphandlande myndighet kan utöva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande till följd av ägarförhållande, finansiellt deltagande eller de regler som styr företaget.
…”
7 Artikel 57 i detta direktiv har rubriken ”Upphandling med deltagande av upphandlande enheter från olika medlemsstater”. I punkterna 1–3 i denna artikel föreskrivs följande:
”1. Utan att det påverkar artiklarna 28–31 får upphandlande enheter från olika medlemsstater agera gemensamt vid tilldelningen av kontrakt genom att tillämpa något av de förfaranden som anges i denna artikel.
Upphandlande enheter får inte tillämpa de förfaranden som anges i denna artikel i syfte att undvika att tillämpa med unionsrätten förenliga tvingande lagregler som är tillämpliga på dem i deras medlemsstat.
2. En medlemsstat får inte förbjuda sina upphandlande enheter att använda centraliserad inköpsverksamhet som erbjuds av inköpscentraler som är belägna i en annan medlemsstat.
När det gäller centraliserad inköpsverksamhet som erbjuds av en inköpscentral som är belägen i en annan medlemsstat än den upphandlande enheten, får medlemsstaterna dock välja att ange att deras upphandlande enheter endast får utnyttja tjänster inom ramen för den centraliserade inköpsverksamhet som avses i led 10 a eller b i artikel 2.
3. Om en inköpscentral som är belägen i en annan medlemsstat tillhandahåller centraliserad inköpsverksamhet, ska detta ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen.
De nationella bestämmelserna i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen ska också tillämpas på följande:
a) Tilldelning av kontrakt inom ramen för ett dynamiskt inköpssystem.
b) Genomförande av en förnyad konkurrensutsättning enligt ett ramavtal.”
Österrikisk rätt
8 I 180 § Bundesvergabegesetz 2018 (2018 års federala lag om offentlig upphandling) av den 20 augusti 2018 (BGBl. I, 65/2018) (nedan kallad BVergG 2018), med rubriken ”Gemensam upphandling av gränsöverskridande kontrakt av flera sektoriella upphandlande enheter”, föreskrivs följande i punkt 2:
”Om en centraliserad inköpsverksamhet utförs för en sektoriell upphandlande enhet av en inköpscentral som avses i artikel 2.12 i direktiv 2014/25/EU och som har sitt säte i en annan medlemsstat i unionen eller i en annan avtalsslutande stat som är part i EES-avtalet gäller följande:
1. Genomförandet av upphandlingsförfarandet regleras
…
av bestämmelserna i den stat där inköpscentralen har sitt säte.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
9 Genom ett meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 22 maj 2020 inleddes ett förfarande för offentlig upphandling avseende ett ramavtal i syfte att utföra elinstallationer samt därmed sammanhängande byggnads- och rivningsarbeten. Kontraktet var (territoriellt) uppdelat i 36 delar med plats för tillhandahållande i Bulgarien. Kontraktets värde översteg det tröskelvärde över vilket de unionsrättsliga bestämmelserna om förfaranden och publicering vid offentlig upphandling är tillämpliga.
10 Elektrorazpredelenie YUG EAD (nedan kallat ER Yug), ett aktiebolag bildat enligt bulgarisk rätt med säte i Bulgarien, var den upphandlande enheten i detta upphandlingsförfarande.
11 EBS, ett bolag bildat enligt österrikisk rätt med säte i Österrike, agerade i detta upphandlingsförfarande som inköpscentral i egenskap av företrädare för ER Yug.
12 Både ER Yug och EBS ägs indirekt till 100 procent av EVN AG, som i sin tur ägs till 51 procent av Land Niederösterreich (delstaten Niederösterreich, Österrike).
13 Enligt villkoren i anbudsinfordran var EBS ansvarigt för att genomföra och verkställa detta upphandlingsförfarande, medan kontraktet avseende de efterfrågade tjänsterna skulle ingås med ER Yug som sektoriell upphandlande enhet. I anbudsinfordran utsågs Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (regional förvaltningsdomstol i Niederösterreich) till prövningsorgan. Det föreskrevs även att österrikisk rätt var tillämplig ”på upphandlingsförfarandet och på alla anspråk som följer därav” och att bulgarisk rätt var tillämplig på ”fullgörandet av kontraktet”.
14 De två bulgariska företagen Elektra EOOD och Penon EOOD lämnade anbud avseende olika delar av ramavtalet. Genom beslut av den 28 och den 30 juli 2020 underrättades de två företagen om att deras anbud inte hade antagits.
15 Företagens yrkanden om ogiltigförklaring av dessa beslut avvisades den 23 september 2020 genom beslut av Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (regional förvaltningsdomstol i Niederösterreich), som förklarade sig sakna behörighet i detta avseende.
16 Nämnda domstol fann att den fråga som den hade att pröva var huruvida ett bulgariskt företag kan ingå ett avtal med en upphandlande enhet som är etablerad i Bulgarien, ett avtal som ska fullgöras i denna medlemsstat och som regleras av lagstiftningen i denna stat. Att under sådana omständigheter anse sig själv behörig att pröva en sådan fråga skulle enligt nämnda domstol allvarligt inkräkta på Republiken Bulgariens suveränitet och strida mot den territorialitetsprincip som erkänns i den internationella rätten. Den omständigheten att delstaten Niederösterreich utövar kontroll över ER Yug påverkar inte på något sätt denna domstols behörighet i fråga om tilldelning av kontrakt till företag som har sitt säte utomlands.
17 I likhet med artikel 57.3 i direktiv 2014/25 föreskrivs dessutom i 180 § punkt 2 i BVergG 2018 en regel om centraliserad inköpsverksamhet som utförs för en sektoriell upphandlande enhets räkning av en inköpscentral som har sitt säte i en annan medlemsstat än den där denna enhet är belägen. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid endast den materiella rätt som är tillämplig på upphandlingsförfarandet utan att det preciseras vilken processrätt som är tillämplig på ett eventuellt prövningsförfarande. I skäl 82 i direktiv 2014/25 hänvisas visserligen till angivandet av de bestämmelser som är tillämpliga ”om rättsmedel”, dock utan att detta upprepas i själva direktivtexten. Dessutom omfattar begreppet centraliserad inköpsverksamhet i artikel 57 i direktivet inte prövningsförfarandet.
18 Elektra, Penon och EBS överklagade de ovannämnda besluten till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike). De ingav en bestyrkt översättning av ett avgörande från Republiken Bulgariens högsta förvaltningsdomstol som bekräftade beslutet från den bulgariska tillsynsmyndigheten för offentlig upphandling om att myndigheten saknade behörighet i det aktuella ärendet om offentlig upphandling.
19 Dessa parter har gjort gällande att med hänsyn till syftet att föreskriva en enhetlig ordning för centraliserade gränsöverskridande inköp ska artikel 57.3 i direktiv 2014/25, och följaktligen 180 § punkt 2 BVergG 2018, tolkas så, att de inte enbart avser själva upphandlingsförfarandet, utan även det prövningsförfarande som eventuellt kan följa en sådan upphandling. När en inköpscentral ska tillämpa den materiella österrikiska upphandlingsrätten, bör prövningsförfarandet äga rum vid ett österrikiskt prövningsorgan i enlighet med österrikisk processrätt. Det avgörande territoriella anknytningskriteriet är således inköpscentralens säte.
20 Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1. Ska artikel 57.3 i direktiv 2014/25 tolkas så, att det är fråga om centraliserad inköpsverksamhet som tillhandahålls av en inköpscentral som är belägen ’i en annan medlemsstat’ om den upphandlande enheten – oberoende av frågan från vilken stat det bestämmande inflytandet över den upphandlande enheten härrör – är belägen i en annan medlemsstat än inköpscentralen?
2. Om fråga 1 besvaras jakande:
Omfattar lagvalsregeln i artikel 57.3 i direktiv 2014/25/EU, enligt vilken ’centraliserad inköpsverksamhet’ som tillhandahålls av en inköpscentral som är belägen i en annan medlemsstat ska ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen, även bestämmelserna för prövningsförfarandet och prövningsorganets behörighet i den mening som avses i direktiv 92/13?
3. Om fråga 1 eller fråga 2 besvaras nekande:
Ska direktiv 92/13/EEG och i synnerhet dess artikel 1.1 fjärde stycket tolkas så, att ett nationellt prövningsorgans behörighet att pröva en upphandlande enhets beslut ska omfatta alla upphandlande enheter som är belägna i prövningsenhetens medlemsstat, eller är behörigheten beroende av huruvida det bestämmande inflytandet över den upphandlande enheten (i den mening som avses i artikel 3.4 c och artikel 4.2 i direktiv 2014/25) utövas av en regional myndighet eller ett offentligrättsligt organ som ska anses höra till prövningsorganets medlemsstat?”
Den första frågan
21 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 57.3 i direktiv 2014/25 ska tolkas så, att då upphandlande enheter från olika medlemsstater genomför gemensamma upphandlingar, en centraliserad inköpsverksamhet bedrivs av en inköpscentral ”belägen i en annan medlemsstat” när den upphandlande enheten, oberoende av den kontroll som utövas av ett offentligrättsligt organ i den medlemsstat där inköpscentralen har sitt säte, har sitt säte i en annan medlemsstat än den där inköpscentralen har sitt säte.
22 Av artikel 57.3 i direktiv 2014/25 följer att om en inköpscentral som är belägen i en annan medlemsstat tillhandahåller centraliserad inköpsverksamhet, ska detta ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen. De nationella bestämmelserna i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen ska också tillämpas på tilldelning av kontrakt inom ramen för ett dynamiskt inköpssystem, och på genomförande av en förnyad konkurrensutsättning enligt ett ramavtal.
23 Begreppet inköpscentral definieras i artikel 2 led 12 i direktiv 2014/25 som en upphandlande enhet i den mening som avses i artikel 4.1 i det direktivet eller en upphandlande myndighet i den mening som avses i artikel 2.1 led 1 i direktiv 2014/24 som tillhandahåller centraliserad inköpsverksamhet och eventuellt också stödverksamhet för inköp.
24 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolens huvudsakliga tvivel avser sättet att skilja mellan den medlemsstat där den upphandlande enheten har sitt säte från den medlemsstat där inköpscentralen har sitt säte. Den hänskjutande domstolen vill med andra ord få klarhet i kriteriet för att en upphandlande enhet ska anses vara knuten till en medlemsstat vid tillämpningen av artikel 57 i direktiv 2014/25.
25 Parterna i det nationella målet och övriga berörda parter är överens om att anknytningskriteriet ska vara den plats där den upphandlande enheten är belägen och att det i detta sammanhang saknar betydelse om och i så fall på vilket sätt denna enhet ägs av en annan enhet som är belägen i en annan medlemsstat. Bestämmelsen i artikel 57.3 i direktiv 2014/25 är således tillämplig när inköpscentralen och den andra upphandlande enheten är belägna i olika medlemsstater, såsom i förevarande fall i Österrike och i Bulgarien.
26 Det ska härvidlag erinras om att såväl inköpscentralen som den enhet som genomför upphandlingsförfarandet är upphandlande myndigheter i den mening som avses i direktiv 2014/25, vilket innebär att anknytningskriteriet till en medlemsstat inte kan vara annorlunda för den ena eller den andra av dessa enheter.
27 Vidare föreskrivs i artikel 57.1 i direktivet att upphandlande enheter inte får tillämpa de förfaranden som anges i denna artikel i syfte att undvika att tillämpa med unionsrätten förenliga tvingande lagregler som är tillämpliga på dem i deras medlemsstat. Punkt 2 i denna artikel avser centraliserad inköpsverksamhet som erbjuds av en inköpscentral ”som är belägen i en annan medlemsstat än den upphandlande enheten”.
28 Trots att direktiv 2014/25 således använder uttryck som ibland skiljer sig åt för att fastställa en upphandlande enhets anknytning till en medlemsstat, inbegripet i dess olika språkversioner, framgår det likväl av dessa uttryck att det anknytningskriterium som unionslagstiftaren har valt är territoriellt till sin natur. Detta överensstämmer för övrigt med den allmänna regel som i huvudsak framgår av artikel 57.1 andra stycket i direktivet, vilken innebär att varje upphandlande enhet ska följa gällande regler i den medlemsstat där den är etablerad.
29 När inköpscentralen och den upphandlande enheten är belägna i olika medlemsstater, såsom i det nationella målet, ska det följaktligen anses att det rör sig om en gränsöverskridande upphandling som genomförs med hjälp av en inköpscentral.
30 Det framgår inte av nämnda direktiv, och i synnerhet inte av artikel 57 i direktivet, att den omständigheten att en regional myndighet eller ett offentligrättsligt organ som utövar kontroll över den upphandlande enheten tillhör en viss medlemsstat utgör ett relevant anknytningskriterium för en sådan enhet. När unionslagstiftaren har avsett att använda kriteriet avseende den koppling som föreligger mellan en upphandlande enhet och en annan enhet, har lagstiftaren gjort detta uttryckligen, såsom i artikel 4.2 i samma direktiv.
31 Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 57.3 i direktiv 2014/25 ska tolkas så, att då upphandlande enheter från olika medlemsstater genomför gemensamma upphandlingar, bedrivs en centraliserad inköpsverksamhet av en inköpscentral ”belägen i en annan medlemsstat” när den upphandlande enheten har sitt säte i en annan medlemsstat än den där inköpscentralen har sitt säte, och detta oberoende av, i förekommande fall, var en tredje enhet som utövar kontroll över någon av dessa enheter har sitt säte.
Den andra frågan
32 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 57.3 i direktiv 2014/25 ska tolkas så, att den lagvalsregel som finns i denna bestämmelse – enligt vilken en inköpscentrals tillhandahållande av centraliserade inköpsverksamhet ska ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen – omfattar prövningsförfaranden, i den mening som avses i direktiv 92/13, som avser denna verksamhet.
33 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat anges det inte uttryckligen i artikel 57.3 i direktiv 2014/25 huruvida de nationella bestämmelserna i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen även reglerar prövningsförfarandena och prövningsorganets behörighet, i den mening som avses i direktiv 92/13.
34 ”Centraliserad inköpsverksamhet”, som det hänvisas till i denna bestämmelse, definieras i artikel 2 led 10 i direktiv 2014/25 som verksamhet som bedrivs stadigvarande, antingen i form av anskaffning av varor och/eller tjänster som är avsedda för upphandlande enheter, eller i form av tilldelning av kontrakt eller ingående av ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för sådana enheter.
35 Även om det är riktigt att artikel 57.3 i direktiv 2014/25, på grundval av en bokstavstolkning, förefaller avse enbart materiell rätt på upphandlingsområdet, utesluter inte dess ordalydelse att denna bestämmelse omfattar såväl lagstiftningen om prövningsförfaranden som prövningsorganets behörighet, i den mening som avses i direktiv 92/13.
36 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 29 juni 2023, Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
37 Det framgår även av fast rättspraxis att när en unionsbestämmelse kan bli föremål för flera tolkningar, ska företräde ges för den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan (dom av den 29 juni 2023, Interfel, C‑501/22–C‑504/22, EU:C:2023:531, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
38 Det ska härvidlag erinras om att enligt skäl 78 i direktiv 2014/25 bör regler fastställas för fördelningen av ansvaret för iakttagandet av skyldigheterna enligt direktivet, även när det gäller prövningsmöjligheter, mellan inköpscentralen och de upphandlande enheterna som upphandlar från eller genom inköpscentralen.
39 I samma skäl anges två typfall. Det första typfallet kännetecknas av att inköpscentralen ensam ansvarar för genomförandet av upphandlingsförfarandet. Det andra typfallet kännetecknas av att en upphandlande enhet genomför vissa delar av förfarandet, exempelvis förnyad konkurrensutsättning i enlighet med ett ramavtal eller tilldelning av enskilda kontrakt på grundval av ett dynamiskt inköpssystem. I det första fallet ska inköpscentralen ensam vara direkt ansvarig för förfarandenas laglighet. I det andra fallet bör inköpscentralen fortsätta att vara ansvarig för de etapper som den genomför.
40 Vidare anges skäl 82 i direktiv 2014/25 att det bör fastställas nya regler för gränsöverskridande gemensam upphandling och att dessa regler bör innebära att villkor för gränsöverskridande användning av inköpscentraler fastställs och att tillämplig lagstiftning om offentlig upphandling anges, även tillämplig lagstiftning om rättsmedel, när det gäller gränsöverskridande gemensamma förfaranden.
41 Det framgår av dessa skäl att unionslagstiftaren inte endast har avsett att fastställa den materiella rätt som ska tillämpas på gränsöverskridande upphandling och inköpscentraler, utan även tillämplig rätt för de prövningsförfaranden som dessa upphandlingar och verksamheter kan ge upphov till.
42 Följaktligen ska företräde ges åt en tolkning av de bestämmelser i direktiv 2014/25 som reglerar sådana upphandlingar och verksamheter vilken gör det möjligt att omfatta såväl den materiella rätten som rätten avseende prövningsförfaranden.
43 Domstolen finner således att direktiv 2014/25 hänvisar till medlemsstaternas rättsordningar inte bara vad gäller de bestämmelser i nationell rätt som reglerar genomförandet av förfarandet för gränsöverskridande upphandling, utan även vad gäller de bestämmelser som reglerar prövningsförfaranden, inklusive domstolsförfaranden, som kan följa på ett sådant upphandlingsförfarande.
44 En sådan tolkning är dessutom förenlig med syftet med direktiv 2014/25, vilket är att upprätta en enhetlig ordning för centraliserade gränsöverskridande inköp. I den mån en inköpscentral ska tillhandahålla sin centraliserade inköpsverksamhet i enlighet med de nationella bestämmelserna i den medlemsstat där den är belägen är det nämligen följdriktigt att det prövningsförfarande som kan komma inledas genomförs i enlighet med den medlemsstatens rätt och att det berörda prövningsorganets behörighet bestäms i enlighet med samma rätt.
45 Principen att det är bestämmelserna i den medlemsstat där en upphandlande enhet är belägen som reglerar prövningsförfarandena med avseende på åtgärder som vidtas av dessa enheter ligger dessutom till grund för bestämmelsen i artikel 1 fjärde stycket i direktiv 92/13, enligt vilken medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en upphandlande enhets beslut om kontrakt som omfattas av direktiv 2014/25 eller direktiv 2014/23 kan prövas effektivt och, i synnerhet, så skyndsamt som möjligt, när det görs gällande att sådana beslut har inneburit en överträdelse av unionsrätten om upphandling eller nationella bestämmelser som införlivar denna rätt.
46 Såsom Europeiska kommissionen har påpekat utesluter detta inte att det i förekommande fall ska göras en åtskillnad mellan den lagstiftning som är tillämplig på upphandlingsförfarandet och den som kan vara tillämplig på senare ingångna avtal.
47 Det ankommer även på nationella domstolar vid vilka en tvist som uppkommit till följd av ett förfarande för gränsöverskridande upphandling har anhängiggjorts, att ägna särskild uppmärksamhet åt ansvarsfördelningen mellan de aktörer som deltar i genomförandet av detta förfarande och de gränser för deras behörighet som i förekommande fall följer därav, med beaktande av den regel i artikel 57.1 i direktiv 2014/25 som det erinrats om i punkt 27 ovan.
48 Mot bakgrund av ovanstående ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 57.3 i direktiv 2014/25, jämförd med skälen 78 och 82 i detta direktiv, ska tolkas så, att den lagvalsregel som finns i denna bestämmelse – enligt vilken en inköpscentrals tillhandahållande av centraliserade inköpsverksamhet ska ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen – omfattar prövningsförfaranden, i den mening som avses i direktiv 92/13, som avser denna verksamhet, i den mån nämnda inköpscentral har genomfört upphandlingsförfarandet.
Den tredje frågan
49 Med hänsyn till svaren på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan, som den hänskjutande domstolen endast ställde om den första eller den andra frågan besvarades nekande.
Rättegångskostnader
50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1) Artikel 57.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG,
ska tolkas så,
att då upphandlande enheter från olika medlemsstater genomför gemensamma upphandlingar, bedrivs en centraliserad inköpsverksamhet av en inköpscentral ”belägen i en annan medlemsstat” när den upphandlande enheten har sitt säte i en annan medlemsstat än den där inköpscentralen har sitt säte, och detta oberoende av, i förekommande fall, var en tredje enhet som utövar kontroll över någon av dessa enheter har sitt säte.
2) Artikel 57.3 i direktiv 2014/25, jämförd med skälen 78 och 82 i direktivet,
ska tolkas så,
att den lagvalsregel som finns i denna bestämmelse – enligt vilken en inköpscentrals tillhandahållande av centraliserade inköpsverksamhet ska ske i enlighet med nationella bestämmelser i den medlemsstat där inköpscentralen är belägen – omfattar prövningsförfaranden, i den mening som avses i rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992 om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner, som avser denna verksamhet, i den mån nämnda inköpscentral har genomfört upphandlingsförfarandet.
Underskrifter