ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
7 février 2024 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Dépenses effectuées par l’Autriche – Coefficient de réduction – Article 24, paragraphe 6, du règlement (UE) no 1307/2013 – Article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013 – Article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement (UE) no 1306/2013 – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑501/22,
République d’Autriche, représentée par Mmes J. Schmoll et A. Kögl, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes J. Aquilina et A. Becker, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia, présidente, MM. L. Madise (rapporteur) et S. Verschuur, juges,
greffier : Mme S. Jund, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 11 juillet 2023,
rend le présent
Arrêt (1)
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la République d’Autriche demande l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2022/908 de la Commission, du 8 juin 2022, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2022, L 157, p. 15, ci-après la « décision attaquée »), en ce qu’elle a exclu du financement de l’Union les dépenses déclarées au titre du FEAGA par la République d’Autriche à hauteur de 68 146 449,98 euros.
Antécédents du litige
2 Dans le cadre de l’introduction du régime de paiement de base institué par le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608), la République d’Autriche a décidé de faire application de l’article 24, paragraphe 6, de ce règlement.
3 En application de cette disposition, les États membres peuvent décider, aux fins de l’établissement du nombre de droits au paiement à attribuer à un agriculteur, d’appliquer un coefficient de réduction aux hectares admissibles constitués de prairies permanentes situées dans des zones caractérisées par des conditions climatiques difficiles (ci-après le « coefficient de réduction »).
4 La République d’Autriche a décidé d’appliquer le coefficient de réduction aux parcelles qualifiées de « pâturages » et d’« alpages » en vertu du droit autrichien.
[omissis]
Enquête AA/2016/007/AT
6 La Commission européenne a procédé à une enquête, portant la référence AA/2016/007/AT, visant à vérifier, pour les années de demande 2015 et 2016, si la gestion et le contrôle des régimes d’aides à la surface étaient effectués par les autorités autrichiennes conformément à la législation de l’Union.
7 À l’issue de cette enquête, la Commission a, notamment, estimé que les autorités autrichiennes avaient fait une application inexacte de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, en ce qui concerne les « pâturages ».
[omissis]
9 Sur le fondement de l’article 52 du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549), la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2019/265, du 12 février 2019, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader (JO 2019, L 44, p. 14). Par cette décision, la Commission a, s’agissant de la République d’Autriche, écarté du financement de l’Union les dépenses effectuées au titre du FEAGA à hauteur de 8 031 282 euros, pour les années de demande 2015 et 2016, en conséquence du manquement lié à l’application inexacte de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 en ce qui concerne les « pâturages ».
10 En vue de tirer les conséquences de cette correction financière, qu’elle n’a pas contestée, la République d’Autriche a adopté la mesure corrective suivante.
11 Le Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 – MOG 2007 geändert wird (loi fédérale modifiant la loi sur l’organisation du marché de 2007) (BGBl. I, 46/2018) a modifié l’article 8 bis de la loi sur l’organisation du marché en y ajoutant un paragraphe 2 bis prévoyant, pour les agriculteurs possédant des parcelles qualifiées de « pâturages », en plus des droits au paiement initialement attribués avec un coefficient de réduction de 80 %, l’attribution de droits au paiement supplémentaires avec un coefficient de réduction de 20 %. En d’autres termes, la République d’Autriche a accordé aux agriculteurs concernés 0,8 droit au paiement supplémentaire pour chaque hectare admissible de « pâturage », avec effet à compter de l’année 2017.
12 Ces droits au paiement supplémentaires pour les « pâturages » ont été attribués à partir de la réserve nationale qu’il appartient aux États membres d’instituer en application de l’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013. La valeur de ces droits supplémentaires a été fixée à 60 % de la valeur unitaire nationale.
[omissis]
Enquête AA/2018/010/AT
14 La Commission a ouvert une nouvelle enquête, portant la référence AA/2018/010/AT, concernant les années de demande 2015 et suivantes, dans le cadre de laquelle elle a effectué un audit sur place du 27 au 31 août 2018.
[omissis]
25 La Commission a communiqué aux autorités autrichiennes son rapport de synthèse daté du 26 avril 2022.
26 Dans ce document, la Commission a exposé que la République d’Autriche n’avait pas correctement appliqué l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013. Selon la Commission, la mise en œuvre de cette disposition par les autorités autrichiennes a conduit à des différences de traitement entre des parcelles situées dans une même zone géographique. Ainsi, la Commission a relevé que le coefficient de réduction n’avait été appliqué qu’aux parcelles de prairies permanentes enregistrées comme « alpages », et non aux autres parcelles voisines pourtant soumises aux mêmes conditions climatiques. Selon la Commission, une telle constatation démontrait que le classement d’une parcelle comme « alpage » n’était pas lié à l’existence de conditions climatiques difficiles, au sens de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013. La Commission en a conclu que l’application de cette disposition par les autorités autrichiennes ne reposait pas sur des critères objectifs et que, par conséquent, l’égalité de traitement des agriculteurs lors de l’attribution des droits au paiement n’était pas garantie.
27 Par ailleurs, s’agissant de la mesure corrective adoptée à la suite de l’enquête AA/2016/007/AT, la Commission a énoncé, dans le rapport de synthèse, que l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013, en vertu duquel la réserve nationale peut être utilisée pour attribuer des droits au paiement aux agriculteurs en vue de les dédommager pour des désavantages spécifiques, ne pouvait légalement être appliqué dans une situation résultant, comme en l’espèce, d’une lacune affectant le système de gestion et de contrôle de l’État membre concerné. Selon la Commission, cela signifierait que l’Union devrait financer les conséquences d’une défaillance imputable à l’État membre. En outre, la Commission a considéré que la République d’Autriche ne pouvait procéder à la réduction de l’ensemble des paiements directs prévue à l’article 7 du règlement no 1307/2013 en vue d’alimenter la réserve nationale. La Commission a estimé que la réduction de tous les paiements directs en vue de financer la mesure corrective avait fait supporter à l’ensemble des agriculteurs les lacunes des autorités autrichiennes. Par suite, la Commission a considéré que la mesure corrective prise par les autorités autrichiennes n’avait pas permis de garantir la protection des droits des agriculteurs, laquelle serait au cœur de la politique agricole commune. La Commission a, en outre, relevé que la République d’Autriche aurait dû, à titre de mesure corrective, recalculer la valeur de l’ensemble des droits au paiement en appliquant correctement les articles 25 et 26 du règlement no 1307/2013.
28 S’agissant des conséquences financières des manquements reprochés aux autorités autrichiennes, en ce qui concerne les « contrôles administratifs des droits au paiement lors de l’introduction du régime de paiement de base », la Commission a identifié deux risques financiers pour le FEAGA, l’un en relation avec l’application du coefficient de réduction, l’autre avec la mesure corrective adoptée à la suite de l’enquête AA/2016/007/AT.
29 D’une part, la Commission a estimé que l’application incorrecte du coefficient de réduction, qui aurait conduit à l’attribution d’un nombre insuffisant de droits au paiement, a affecté la valeur unitaire des droits au paiement de l’ensemble des agriculteurs autrichiens à compter de l’année 2015. Selon la Commission, le risque pour le FEAGA correspondait, au titre des années de demande 2015 à 2019, aux paiements excédentaires qui ont été versés en raison du fait que la valeur unitaire de ces droits au paiement avait été établie à un niveau trop élevé.
30 D’autre part, la Commission a estimé que l’attribution de droits supplémentaires à compter de 2017 aux agriculteurs exploitant des « pâturages », qui ne pouvait légalement être financée par des fonds issus de la réserve nationale, avait fait naître un risque financier autonome pour le FEAGA au titre des années de demande 2017 à 2019.
[omissis]
35 Par la décision attaquée, la Commission a écarté du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader.
36 La Commission a, pour ce qui concerne la République d’Autriche, écarté du financement de l’Union les dépenses déclarées au titre du FEAGA pour un montant total de 68 270 562,18 euros, qui inclut, à hauteur de 68 146 449,98 euros, les conséquences financières des deux manquements mentionnés au point 34 ci-dessus, qui sont seules en cause dans la présente affaire.
Conclusions des parties
37 La République d’Autriche conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle écarte du financement de l’Union les dépenses qu’elle a déclarées au titre du FEAGA à hauteur de 68 146 449,98 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
38 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République d’Autriche aux dépens.
En droit
[omissis]
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 résultant d’une correction financière fondée sur une interprétation erronée de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013
53 Par ce moyen, la République d’Autriche conteste la première correction financière, qui porte sur l’application de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013.
54 La République d’Autriche soutient que, en appliquant le coefficient de réduction aux parcelles classées comme « alpages » en vertu des dispositions pertinentes du droit national, qui, selon elle, subordonnent ce classement à l’existence de conditions climatiques difficiles, elle a correctement appliqué l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013. Par suite, en imposant une correction financière au motif que cette disposition n’aurait pas été correctement appliquée, la Commission aurait méconnu l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013.
[omissis]
56 Ainsi qu’il a été relevé au point 26 ci-dessus, la première correction financière est, comme il ressort du rapport de synthèse, fondée sur le motif tiré de ce que l’application, par les autorités autrichiennes, de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 aurait conduit à des différences de traitement injustifiées dans la mesure où, au sein d’une même zone, le coefficient de réduction n’a pas été appliqué à l’ensemble des parcelles soumises aux mêmes conditions climatiques. Cette conclusion s’appuie notamment sur une image satellite dont il ressort que des parcelles classées comme « alpages », auxquelles le coefficient de réduction a été appliqué, sont situées à proximité immédiate d’autres parcelles de prairies permanentes qui n’ont pas fait l’objet d’un tel classement et auxquelles le coefficient de réduction n’a pas été appliqué. Par ailleurs, ainsi qu’il a été relevé au point 50 ci-dessus, la Commission a estimé que, compte tenu de ces constatations, l’argument par lequel la République d’Autriche faisait valoir que le classement des parcelles comme « alpages » était fondé sur des critères objectifs prévus par les dispositions pertinentes des Länder autrichiens ne pouvait conduire à remettre en cause la conclusion selon laquelle les autorités autrichiennes n’avaient pas fait une correcte application de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013.
[omissis]
76 En second lieu, la République d’Autriche soutient que, en appliquant le coefficient de réduction aux parcelles enregistrées comme « alpages », elle a assuré une application cohérente et uniforme de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013.
[omissis]
79 À cet égard, il convient de relever que la République d’Autriche ne conteste pas, dans ses écritures, l’exactitude de la constatation opérée par la Commission, selon laquelle les parcelles classées comme « alpages » ont été traitées différemment des parcelles de prairies permanentes voisines n’ayant pas fait l’objet d’un tel classement. La République d’Autriche ne soutient pas davantage que cette situation résulterait d’une erreur ponctuelle et que l’exemple choisi par la Commission à partir de l’image satellite mentionnée au point 56 ci-dessus ne serait pas représentatif de la situation d’ensemble existant en Autriche.
80 En revanche, la République d’Autriche soutient, en substance, que la différence de traitement relevée par la Commission serait justifiée par des différences objectives de situation existant entre les parcelles concernées du point de vue des conditions climatiques auxquelles elles sont soumises.
81 Ainsi, la République d’Autriche expose que des parcelles voisines peuvent être soumises à des conditions microclimatiques différentes. Alors que la Commission a relevé, notamment dans la communication du 27 novembre 2018, que des parcelles classées comme « alpages » étaient soumises aux mêmes conditions climatiques que des parcelles voisines situées à la même altitude, la République d’Autriche souligne que l’altitude ne serait pas un critère suffisant pour apprécier les conditions climatiques réelles auxquelles les parcelles sont soumises. À titre d’exemple, elle fait valoir que des parcelles orientées au sud bénéficient de meilleures conditions d’ensoleillement et sont par conséquent plus chaudes et plus sèches que des parcelles orientées au nord, qui connaissent des périodes d’enneigement plus longues. La République d’Autriche avance que, lorsqu’elles procèdent à l’enregistrement des parcelles dans le cadastre alpestre, les autorités compétentes tiennent compte de ces conditions microclimatiques auxquelles sont soumises les parcelles concernées et prennent notamment en considération l’orientation de la pente, la structure du sol, l’humidité ou encore la durée d’enneigement.
82 Toutefois, cet argument n’est pas de nature à remettre en cause la conclusion de la Commission.
83 Certes, s’il résulte de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013 que l’existence de conditions climatiques difficiles doit, comme le relève la Commission, être appréciée à l’intérieur d’une zone donnée, et non au niveau d’une parcelle individuelle, cette disposition ne comporte aucune précision quant à l’étendue des zones au regard desquelles il convient d’apprécier si le critère des conditions climatiques difficiles est rempli. Par suite, notamment en zone de montagne, il ne saurait par principe être exclu que des parcelles voisines puissent être regardées comme appartenant à des zones distinctes, caractérisées par des conditions climatiques différentes, liées, par exemple, à la pente ou à l’orientation des parcelles. Dès lors, le fait que le coefficient de réduction a été appliqué aux « alpages » et non aux parcelles voisines ne révèle pas nécessairement une application inexacte de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013.
84 Toutefois, au-delà de l’affirmation selon laquelle les autorités compétentes doivent tenir compte des conditions microclimatiques aux fins de l’enregistrement d’une parcelle dans le cadastre alpestre, la République d’Autriche n’apporte pas d’éléments permettant d’établir qu’une telle approche a été concrètement et systématiquement appliquée lors de l’enregistrement des parcelles dans le cadastre alpestre. À ce titre, il convient de relever que la République d’Autriche n’expose pas, en se référant, par exemple, à l’image satellite utilisée par la Commission, quelles seraient les conditions microclimatiques particulières qui auraient justifié que certaines parcelles aient fait l’objet d’un enregistrement dans le cadastre alpestre, à l’inverse des parcelles de prairies permanentes voisines.
[omissis]
87 En conséquence, comme le relève la Commission, l’approche des autorités autrichiennes, consistant à appliquer le coefficient de réduction aux seules parcelles classées comme « alpages », ne permet pas de garantir que ce coefficient a été appliqué à l’ensemble des parcelles situées dans des zones caractérisées par des conditions climatiques difficiles, ni d’assurer que ce coefficient n’a été appliqué qu’à des parcelles qui répondent effectivement à ce critère.
88 Ainsi, les arguments avancés par la République d’Autriche ne permettent pas d’infirmer la conclusion de la Commission selon laquelle le coefficient de réduction n’a pas été appliqué en conformité avec l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013.
89 Il résulte de qui précède que le premier moyen, tiré de ce que la correction financière en cause aurait été effectuée par la Commission sur la base d’une interprétation erronée de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 52, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 résultant d’une correction financière fondée sur une interprétation erronée de l’article 30, paragraphe 7, sous b), et de l’article 7 du règlement no 1307/2013
90 Par ce moyen, la République d’Autriche conteste la seconde correction financière, relative à la mesure corrective adoptée à la suite de l’enquête AA/2016/007/AT.
[omissis]
Sur la première branche, tirée d’une interprétation erronée de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013
94 Il ressort du dossier, en particulier de la motivation du rapport de synthèse, rappelée au point 27 ci-dessus, que la seconde correction financière est fondée sur un premier motif, tiré de ce que la République d’Autriche ne pouvait, sur le fondement de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013, financer, à partir de la réserve nationale, la mesure corrective consistant en l’attribution de droits au paiement supplémentaires aux agriculteurs exploitant des « pâturages ». La Commission a estimé que la réserve nationale ne pouvait, sur le fondement de cette disposition, être utilisée en vue de remédier à une situation résultant d’une erreur commise par les autorités autrichiennes dans l’application du droit de l’Union.
95 La République d’Autriche conteste le bien-fondé de ce premier motif.
96 Aux termes de l’article 30 du règlement no 1307/2013 :
« 1. Chaque État membre crée une réserve nationale. À cette fin, les États membres appliquent, au cours de la première année de mise en œuvre du régime de paiement de base, un pourcentage de réduction linéaire au plafond du régime de paiement de base au niveau national.
[…]
4. Les États membres attribuent des droits au paiement à partir de leur réserve nationale ou de leurs réserves régionales en fonction de critères objectifs et en veillant à assurer l’égalité de traitement entre agriculteurs et à éviter toute distorsion de marché et de concurrence.
[…]
6. Les États membres utilisent leur réserve nationale ou leurs réserves régionales pour attribuer, en priorité, des droits au paiement aux jeunes agriculteurs et aux agriculteurs qui commencent à exercer une activité agricole.
7. Les États membres peuvent utiliser leurs réserves nationale ou régionales pour :
a) attribuer des droits au paiement aux agriculteurs afin d’éviter l’abandon des terres, y compris dans des zones soumises à des programmes de restructuration ou de développement en relation avec une forme d’intervention publique ;
b) attribuer des droits au paiement aux agriculteurs en vue de les dédommager pour des désavantages spécifiques ;
c) attribuer des droits au paiement aux agriculteurs qui n’ont pas pu se voir attribuer des droits au paiement au titre du présent chapitre en raison d’un cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles ;
d) attribuer, dans les cas où ils appliquent l’article 21, paragraphe 3, du présent règlement, des droits au paiement aux agriculteurs dont le nombre d’hectares admissibles qu’ils ont déclarés en 2015 conformément à l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, [sous] a), du règlement […] no 1306/2013 et qui sont à leur disposition à une date fixée par l’État membre, qui n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour la modification de cette demande d’aide, est supérieur au nombre de droits au paiement détenus en propriété ou par bail établis conformément au règlement (CE) no 1782/2003 et au règlement (CE) no 73/2009 qu’ils détiennent à la date limite d’introduction des demandes à établir conformément à l’article 78, premier alinéa, [sous] b), du règlement […] no 1306/2013 ;
e) augmenter de façon linéaire et définitive la valeur de tous les droits au paiement dans le cadre du régime de paiement de base au niveau national ou régional si la réserve nationale ou régionale correspondante excède 0,5 % du plafond national ou régional annuel pour le régime de paiement de base, à condition que des montants suffisants restent disponibles pour les attributions établies en application du paragraphe 6, [sous] a) et b) du présent paragraphe et du paragraphe 9 ;
f) couvrir les besoins annuels pour les paiements à octroyer conformément à l’article 51, paragraphe 2, et à l’article 65, paragraphes 1, 2 et 3.
Aux fins du présent paragraphe, les États membres établissent les priorités parmi les différents usages qui y sont visés.
[…] »
97 La République d’Autriche soutient que l’attribution initiale de droits au paiement insuffisants aux agriculteurs exploitant des « pâturages », du fait de l’application incorrecte du coefficient de réduction, constituait pour ces agriculteurs un désavantage spécifique au sens de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013. Selon la Commission, la notion de désavantage spécifique ne peut, au contraire, trouver à s’appliquer dans un cas où, comme en l’espèce, le désavantage subi par certains agriculteurs résulte d’une méconnaissance, par l’État membre concerné, des dispositions du droit de l’Union.
98 Selon une jurisprudence constante, il convient, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, point 23 et jurisprudence citée).
99 En premier lieu, s’agissant du libellé de la disposition en cause, il convient de relever que l’article 30, paragraphe 7, du règlement no 1307/2013 donne une liste exhaustive des cas d’utilisation de la réserve nationale que cette disposition permet. Ainsi, pour pouvoir être considérée comme étant autorisée par l’article 30, paragraphe 7, du règlement no 1307/2013, l’utilisation de la réserve doit nécessairement relever de l’un des cas mentionnés sous a) à f), de cette disposition, ce qui n’est pas contesté par les parties, notamment par la République d’Autriche qui considère qu’elle a utilisé la réserve nationale conformément à l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013.
100 Par ailleurs, il convient de relever que la notion de « désavantages spécifiques » n’est pas définie dans le règlement no 1307/2013. Dans le langage courant, le terme « désavantage » renvoie à un préjudice ou encore à une condition d’infériorité subie par une personne. L’emploi du verbe « dédommager » dans la disposition en cause confirme que les désavantages dont il est question s’apparentent à un préjudice subi par l’agriculteur.
101 Il convient également de tenir compte du fait que l’adjectif « spécifique » est employé par la disposition en cause pour caractériser le désavantage subi par l’agriculteur. Ce terme, qui, au sens littéral, renvoie à ce qui est propre à une espèce ou commun à tous les individus d’une même espèce, plaide en faveur d’une interprétation selon laquelle les désavantages dont il est question concernent certaines catégories d’agriculteurs qui se distinguent des autres par des particularités qui sont inhérentes à leur situation.
102 En revanche, le fait que des agriculteurs subissent les conséquences d’une erreur commise par un État membre dans l’application du droit de l’Union n’apparaît pas suffisant pour considérer que ces agriculteurs relèveraient d’une catégorie particulière et que le désavantage qu’ils subissent en raison de cette erreur devrait, pour ce motif, être regardé comme leur étant spécifique. Il en va d’autant plus ainsi, que, selon la disposition en cause et la nature de l’irrégularité commise par l’État membre, l’erreur en question peut affecter un nombre plus ou moins important d’agriculteurs, voire, dans certains cas, l’ensemble des agriculteurs de l’État membre concerné.
103 Partant, le libellé de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013 plaide pour une interprétation de ladite disposition selon laquelle la notion de « désavantages spécifiques » n’inclut pas des désavantages résultant d’une erreur commise par un État membre dans l’application du droit de l’Union.
104 Toutefois, l’interprétation littérale de la disposition en cause ne permet pas d’aboutir à une conclusion définitive, de sorte qu’il convient d’analyser le contexte et les objectifs poursuivis par la réglementation dans laquelle s’inscrit cette disposition.
105 En deuxième lieu, s’agissant du contexte dans lequel s’inscrit la disposition en cause, il y a lieu, ainsi que le suggère la Commission, d’examiner le rapport qu’entretiennent les paragraphes 6 et 7 de l’article 30 du règlement no 1307/2013. L’emploi, au paragraphe 6, des termes « en priorité » doit être compris en ce sens que c’est seulement s’il reste suffisamment de fonds dans la réserve nationale après l’attribution prioritaire prévue à ce paragraphe que les États membres ont la faculté d’affecter des fonds de la réserve aux fins subsidiaires énoncées au paragraphe 7 (voir, en ce sens, arrêt du 10 mars 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, point 29). Il résulte de ce rapport de priorité existant entre les paragraphes 6 et 7 de l’article 30 du règlement no 1307/2013 que les cas d’utilisation de la réserve prévus au paragraphe 7, qui présentent un caractère subsidiaire par rapport à ceux prévus au paragraphe 6, ne doivent pas être entendus de façon extensive.
106 De même, au titre du contexte dans lequel s’inscrit la disposition en cause, il convient de relever que le règlement délégué (UE) no 639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1307/2013 et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1), comporte des précisions sur la notion de « désavantage spécifique » au sens de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013.
107 En effet, l’article 31, paragraphe 2, du règlement délégué no 639/2014 prévoit que, lorsqu’un agriculteur bénéficie d’un nombre de droits au paiement inférieur à un certain pourcentage de ses hectares admissibles, du fait de l’application d’une ou de plusieurs limitations de l’attribution des droits au paiement prévues par l’article 24, paragraphes 3 à 7, du règlement no 1307/2013, il peut être considéré comme se trouvant dans une situation de « désavantage spécifique » au sens de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013.
108 Ainsi, l’article 31, paragraphe 2, du règlement délégué no 639/2014 conforte l’interprétation selon laquelle la notion de « désavantages spécifiques » renvoie plus particulièrement à des désavantages inhérents à la situation particulière dans laquelle se trouvent certains agriculteurs, laquelle peut, notamment, résulter de l’application – légale – de certaines dispositions du règlement no 1307/2013.
109 Cette situation apparaît différente de celle de l’espèce, dans laquelle un État membre a, lors de la première attribution des droits au paiement dans le cadre de la mise en œuvre du régime de paiement de base, fait une application inexacte des dispositions du règlement no 1307/2013, et décide, afin de corriger cette situation, d’attribuer à certains agriculteurs des droits au paiement dont ils auraient dû bénéficier dès l’origine si les dispositions pertinentes avaient été correctement appliquées.
110 En revanche, si la Commission fait valoir, au titre du contexte dans lequel s’inscrit la disposition en cause, que les autres cas d’utilisation de la réserve prévus à l’article 30, paragraphe 7, du règlement no 1307/2013 visent à dédommager les agriculteurs pour des désavantages inhérents à leur situation, tel n’est pas le cas s’agissant de l’article 30, paragraphe 7, sous e) et f), dudit règlement. Dès lors, la comparaison de l’article 30, paragraphe 7, sous b), dudit règlement avec les autres cas d’utilisation de la réserve prévus par ledit paragraphe ne permet pas de conforter l’une ou l’autre des interprétations défendues par les parties.
111 En troisième lieu, s’agissant des objectifs poursuivis par la réglementation dans laquelle s’inscrit la disposition en cause, il convient de relever que l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union s’agissant de la mise en œuvre des réserves nationales ou régionales est énoncé au considérant 24 du règlement no 1307/2013, selon lequel les « réserves nationales ou régionales devraient être destinées, en priorité, à faciliter la participation au régime des jeunes agriculteurs et des agriculteurs qui commencent à exercer une activité agricole et leur utilisation devrait pouvoir être autorisée pour répondre à certaines autres situations particulières ». Ainsi, la mise en œuvre de la réserve vise à permettre aux États membres d’apporter un soutien aux agriculteurs se trouvant dans des situations particulières, en priorité aux jeunes agriculteurs et à ceux qui commencent à exercer une activité agricole.
112 En l’espèce, le désavantage subi par les agriculteurs exploitant des « pâturages », auxquels le coefficient de réduction avait été injustement appliqué, n’était pas inhérent à leur situation ou lié à une qualité qui leur serait propre, mais résultait du fait que les autorités autrichiennes, en faisant une application inexacte de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, les ont privés de droits au paiement qui auraient dû leur être attribués dès l’origine.
113 La circonstance, invoquée par la République d’Autriche, selon laquelle l’application inexacte du droit de l’Union aurait affecté les seuls détenteurs de « pâturages », ce qui est au demeurant contestable étant donné que, comme le relève à juste titre la Commission, l’irrégularité en cause a eu des conséquences sur la valeur des droits au paiement de l’ensemble des agriculteurs autrichiens, ne saurait, dès lors, conduire à considérer que les détenteurs de « pâturages » se trouvaient dans une situation constitutive d’un désavantage spécifique permettant à la République d’Autriche de leur attribuer des droits au paiement supplémentaires à partir de la réserve nationale sur le fondement de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013.
114 Il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit que la Commission a considéré que l’attribution de droits au paiement supplémentaires aux agriculteurs exploitant des « pâturages » en vue de remédier à l’application inexacte du coefficient de réduction ne pouvait être financée à partir de la réserve nationale sur le fondement de l’article 30, paragraphe 7, sous b), du règlement no 1307/2013.
[omissis]
118 Il résulte de ce qui précède que la République d’Autriche n’est pas fondée à contester la validité du premier motif sur lequel repose la seconde correction financière et que la première branche de son deuxième moyen doit en conséquence être rejetée.
[omissis]
Sur le troisième moyen, tiré de la méconnaissance de l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013
135 Par ce moyen, la République d’Autriche soutient que la Commission a méconnu l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013, en ce que les dépenses écartées du financement de l’Union par la décision attaquée incluent des paiements effectués avant le 27 novembre 2016.
136 Ce moyen porte sur la première correction financière, qui couvre les années de demande 2015 à 2019, soit les exercices financiers 2016 à 2020.
137 Aux termes de l’article 52, paragraphe 4, du règlement no 1306/2013 :
« Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a) les dépenses visées à l’article 4, paragraphe 1, qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats de ses vérifications ;
[…] »
138 La notification du résultat des vérifications de la Commission correspond à la communication, mentionnée à l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, par laquelle la Commission fait connaître à l’État membre les conclusions de son enquête en précisant les mesures correctives qui s’imposent afin d’assurer à l’avenir le respect de la réglementation et en indiquant le niveau provisoire de correction financière qu’elle considère approprié par rapport à ses conclusions à ce stade de la procédure.
139 Il ressort de la jurisprudence que, afin qu’elle puisse remplir sa fonction d’avertissement ainsi décrite, il importe que cette communication donne à l’État membre concerné une parfaite connaissance des réserves de la Commission. En conséquence, cette communication doit identifier de manière suffisamment précise l’objet de l’enquête menée par la Commission et les carences constatées par celle-ci lors de l’enquête, ces carences étant susceptibles d’être invoquées ultérieurement comme éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales ou des chiffres transmis par ces dernières et, ainsi, de justifier les corrections financières retenues dans la décision finale écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par l’État membre concerné au titre du FEAGA (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 7 juin 2013, Portugal/Commission, T‑2/11, EU:T:2013:307, points 58 et 59 et jurisprudence citée, et du 25 septembre 2018, Suède/Commission, T‑260/16, EU:T:2018:597, points 39 et 40).
140 Ainsi, la communication visée à l’article 34, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement d’exécution no 908/2014, lorsqu’elle satisfait aux exigences énoncées au point 139 ci-dessus, constitue l’élément de référence pour le décompte du délai de 24 mois prévu à l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013 (voir, par analogie, arrêt du 3 mai 2012, Espagne/Commission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, point 31).
141 Il ressort également de la jurisprudence que la limitation de la période au titre de laquelle la Commission peut écarter certaines dépenses du financement de l’Union a pour but de protéger les États membres contre l’absence de sécurité juridique qui existerait si la Commission était en mesure de remettre en question des dépenses effectuées plusieurs années avant l’adoption d’une décision d’apurement de conformité (voir, en ce sens, arrêt du 21 mars 2002, Espagne/Commission, C‑130/99, EU:C:2002:192, point 133).
142 En l’espèce, si l’enquête AA/2016/007/AT avait, notamment, porté sur le respect de l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, la Commission n’avait, au cours de cette enquête, ainsi que le relève la République d’Autriche, précisément identifié l’existence d’un manquement lié à l’application incorrecte du coefficient de réduction qu’en ce qui concerne les « pâturages ». Si la situation des « alpages » avait également été évoquée au cours de cette même enquête, aucun manquement n’avait été identifié à ce titre à l’issue de cette enquête. À cet égard, il convient de relever que, dans le cadre de l’enquête AA/2018/010/AT, la Commission a précisé, dans sa communication du 27 novembre 2018, qu’elle avait considéré, jusqu’alors, sur la base des explications données par les autorités autrichiennes dans le cadre de l’enquête AA/2016/007/AT, que le critère des conditions climatiques difficiles, prévu à l’article 24, paragraphe 6, du règlement no 1307/2013, avait été correctement appliqué en ce qui concerne les « alpages ».
143 Il résulte de ce qui précède que c’est la communication du 27 novembre 2018, adressée à la République d’Autriche dans le cadre de l’enquête AA/2018/010/AT, qui, pour la première fois, identifiait de manière suffisamment précise la carence constatée par la Commission en ce qui concerne l’application inexacte du coefficient de réduction aux « alpages ».
144 Par ailleurs, si la situation particulière des « alpages » a été évoquée au cours de la première enquête, sans toutefois que la Commission ait conclu à ce stade à l’existence d’une carence sur ce point, cette circonstance ne saurait, en tout état de cause, ainsi que le soutient la République d’Autriche, avoir d’incidence sur l’application de la limitation temporelle des corrections financières prévue à l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013.
145 Il en résulte que, ainsi que le soutient la République d’Autriche, y compris pour ce qui concerne les conséquences financières du manquement lié à l’application inexacte du coefficient de réduction aux « alpages », qui a donné lieu à la première correction financière, la communication du 27 novembre 2018 a constitué le point de départ du délai de 24 mois mentionné à l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013. Par conséquent, la Commission ne pouvait écarter du financement de l’Union des dépenses effectuées avant le 27 novembre 2016.
146 Or, il ressort du dossier et notamment de la décision attaquée que, au titre de la première correction financière, identifiée dans le tableau annexé à cette décision par le motif « attribution des droits convergence », la Commission a exclu du financement de l’Union des dépenses effectuées au titre des exercices financiers 2016 et 2017, qui débutaient, respectivement, le 16 octobre 2015 et le 16 octobre 2016. La Commission a ainsi exclu du financement de l’Union des dépenses effectuées avant le 27 novembre 2016. Elle a, ce faisant, méconnu l’article 52, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1306/2013.
[omissis]
152 Par conséquent, la décision attaquée doit être annulée dans la mesure où, pour ce qui concerne la première correction financière en cause, elle a écarté du financement de l’Union des dépenses effectuées antérieurement au 27 novembre 2016.
[omissis]
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision d’exécution (UE) 2022/908 de la Commission, du 8 juin 2022, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), est annulée en tant que, pour ce qui concerne la correction financière identifiée dans le tableau annexé à cette décision par le motif « attribution des droits convergence », portant sur les exercices financiers 2016 à 2020, elle écarte du financement de l’Union européenne les dépenses effectuées par la République d’Autriche au titre du FEAGA antérieurement au 27 novembre 2016.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République d’Autriche et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 février 2024.
Signatures