ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)
7 de fevereiro de 2024 (*)
«FEAGA e FEADER — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas pela Áustria — Coeficiente de redução — Artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1307/2013 — Artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 — Artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013 — Dever de fundamentação»
No processo T‑501/22,
República da Áustria, representada por J. Schmoll e A. Kögl, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Aquilina e A. Becker, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção),
composto por: O. Porchia, presidente, L. Madise (relator) e S. Verschuur, juízes,
secretário: S. Jund, administradora,
vistos os autos,
após a audiência de 11 de julho de 2023,
profere o presente
Acórdão (1)
1 Com o seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a República da Áustria pede a anulação da Decisão de Execução (UE) 2022/908 da Comissão, de 8 de junho de 2022, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2022, L 157, p. 15; a seguir «decisão impugnada»), na medida em que excluiu do financiamento da União as despesas declaradas a título do FEAGA pela República da Áustria, no montante de 68 146 449,98 euros.
Antecedentes do litígio
2 No âmbito do estabelecimento do regime de pagamento de base instituído pelo Regulamento (UE) n.o 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece regras para os pagamentos diretos aos agricultores ao abrigo de regimes de apoio no âmbito da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (CE) n.o 637/2008 do Conselho e o Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 608), a República da Áustria decidiu aplicar o artigo 24.o, n.o 6, do referido regulamento.
3 Ao abrigo desta disposição, os Estados‑Membros podem decidir, para efeitos do estabelecimento do número de direitos ao pagamento a atribuir a um agricultor, aplicar um coeficiente de redução para os hectares elegíveis que consistirem em prados permanentes localizados em zonas com condições climáticas difíceis (a seguir «coeficiente de redução»).
4 A República da Áustria decidiu aplicar o coeficiente de redução às parcelas qualificadas de «pastagens» e de «pastagens de montanha» em conformidade com o direito austríaco.
[Omissis]
Inquérito AA/2016/007/AT
6 A Comissão Europeia procedeu a um inquérito, com a referência AA/2016/007/AT, destinado a verificar, para as campanhas de 2015 e 2016, se as autoridades austríacas efetuavam a gestão e o controlo dos regimes de ajudas por superfície em conformidade com a legislação da União.
7 No termo desse inquérito, a Comissão considerou, nomeadamente, que as autoridades austríacas tinham feito uma aplicação incorreta do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013, no que respeita às «pastagens».
[Omissis]
9 Com base no artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549), a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2019/265 da Comissão, de 12 de fevereiro de 2019, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2019, L 44, p. 14). Mediante esta decisão, a Comissão, no que respeita à República da Áustria, excluiu do financiamento da União as despesas efetuadas a título do FEAGA no montante de 8 031 282 euros, nas campanhas de 2015 e 2016, em consequência do incumprimento relacionado com a aplicação incorreta do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013 no que respeita às «pastagens».
10 Com o objetivo de retirar as consequências dessa correção financeira, que não contestou, a República da Áustria adotou a medida corretiva a seguir indicada.
11 O Bundesgesetz, mit dem das Marktordnungsgesetz 2007 — MOG 2007 geändert wird (Lei federal que altera a Lei relativa à Organização do Mercado de 2007) (BGBl. I, 46/2018) alterou o § 8a da Lei relativa à Organização do Mercado, acrescentando‑lhe um n.o 2a que prevê, para os agricultores que possuam parcelas qualificadas de «pastagens», além dos direitos ao pagamento inicialmente atribuídos com um coeficiente de redução de 80 %, a atribuição de direitos ao pagamento adicionais com um coeficiente de redução de 20 %. Por outras palavras, a República da Áustria concedeu aos agricultores em causa 0,8 direitos ao pagamento adicionais por cada hectare elegível de «pastagem», com efeitos a partir de 2017.
12 Estes direitos ao pagamento adicionais para as «pastagens» foram atribuídos a partir da reserva nacional que cabe aos Estados‑Membros instituir em aplicação do artigo 30.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1307/2013. O valor desses direitos adicionais foi fixado em 60 % do valor unitário nacional.
[Omissis]
Inquérito AA/2018/010/AT
14 A Comissão iniciou um novo inquérito, com a referência AA/2018/010/AT, relativo aos anos de pedido de 2015 e seguintes, no âmbito do qual efetuou uma auditoria in situ entre 27 e 31 de agosto de 2018.
[Omissis]
25 A Comissão transmitiu às autoridades austríacas o seu relatório de síntese, com data de 26 de abril de 2022.
26 Neste documento, a Comissão expôs que a República da Áustria não tinha aplicado corretamente o artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013. Segundo a Comissão, a aplicação desta disposição pelas autoridades austríacas deu lugar a diferenças de tratamento entre parcelas situadas numa mesma zona geográfica. Assim, a Comissão salientou que o coeficiente de redução apenas tinha sido aplicado às parcelas de prados permanentes registados como «pastagens de montanha», e não às outras parcelas vizinhas que estavam sujeitas às mesmas condições climáticas. Segundo a Comissão, tal constatação demonstrava que a classificação de uma parcela como «pastagem de montanha» não estava ligada à existência de condições climáticas difíceis, na aceção do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013. A Comissão concluiu que a aplicação desta disposição pelas autoridades austríacas não se baseava em critérios objetivos e que, por conseguinte, não estava garantida a igualdade de tratamento dos agricultores na atribuição de direitos ao pagamento.
27 Por outro lado, no que respeita à medida corretiva adotada na sequência do inquérito AA/2016/007/AT, a Comissão enunciou, no relatório de síntese, que o artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013, nos termos do qual a reserva nacional pode ser utilizada para atribuir direitos ao pagamento aos agricultores para os compensar por desvantagens específicas, não podia ser legalmente aplicado numa situação resultante, como no caso em apreço, de uma lacuna no sistema de gestão e de controlo do Estado‑Membro em causa. Segundo a Comissão, isso significaria que a União deveria financiar as consequências de um erro imputável ao Estado‑Membro. Além disso, a Comissão considerou que a República da Áustria não podia proceder à redução de todos os pagamentos diretos prevista no artigo 7.o do Regulamento n.o 1307/2013 com vista a alimentar a reserva nacional. A Comissão considerou que a redução de todos os pagamentos diretos para o financiamento da medida corretiva tinha feito com que todos os agricultores suportassem as deficiências das autoridades austríacas. Por conseguinte, a Comissão considerou que a medida corretiva adotada pelas autoridades austríacas não tinha permitido garantir a proteção dos direitos dos agricultores, que estava no cerne da política agrícola comum. Além disso, a Comissão salientou que a República da Áustria devia, como medida corretiva, ter recalculado o valor de todos os direitos ao pagamento aplicando corretamente os artigos 25.o e 26.o do Regulamento n.o 1307/2013.
28 Quanto às consequências financeiras das faltas imputadas às autoridades austríacas, no que respeita aos «controlos administrativos dos direitos ao pagamento na implantação do regime de pagamento de base», a Comissão identificou dois riscos financeiros para o FEAGA, um relacionado com a aplicação do coeficiente de redução e o outro com a medida corretiva adotada na sequência do inquérito AA/2016/007/AT.
29 Por um lado, a Comissão considerou que a aplicação incorreta do coeficiente de redução, que, em seu entender, deu lugar à atribuição de um número insuficiente de direitos ao pagamento, afetou o valor unitário dos direitos ao pagamento de todos os agricultores austríacos a partir de 2015. Segundo a Comissão, o risco para o FEAGA correspondia, a título das campanhas de 2015 a 2019, aos pagamentos excedentários que foram efetuados pelo facto de o valor unitário desses direitos ao pagamento ter sido fixado num nível demasiado elevado.
30 Por outro lado, a Comissão considerou que a atribuição de direitos adicionais a partir de 2017 aos agricultores que exploravam «pastagens», que não podia ser legalmente financiada por fundos provenientes da reserva nacional, tinha gerado um risco financeiro autónomo para o FEAGA nas campanhas de 2017 a 2019.
[Omissis]
35 Através da decisão impugnada, a Comissão excluiu do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do FEAGA e do FEADER.
36 No que respeita à República da Áustria, a Comissão excluiu do financiamento da União as despesas declaradas a título do FEAGA no montante total de 68 270 562,18 euros, que inclui as consequências financeiras dos dois incumprimentos mencionados no n.o 34, supra, no montante de 68 146 449,98 euros, os únicos em causa no presente processo.
Pedidos das partes
37 A República da Áustria conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
– anular a decisão impugnada na medida em que exclui do financiamento da União as despesas que declarou a título do FEAGA no montante de 68 146 449,98 euros;
– condenar a Comissão nas despesas.
38 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República da Áustria nas despesas.
Questão de direito
[Omissis]
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 resultante de uma correção financeira baseada numa interpretação errada do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013
53 Com este fundamento, a República da Áustria contesta a primeira correção financeira, que tem por objeto a aplicação do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013.
54 A República da Áustria sustenta que, ao aplicar o coeficiente de redução às parcelas classificadas como «pastagens de montanha» por força das disposições pertinentes do direito nacional, que, em seu entender, subordinam essa classificação à existência de condições climáticas difíceis, aplicou corretamente o artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013. Por conseguinte, ao impor uma correção financeira pelo facto de esta disposição não ter sido corretamente aplicada, a Comissão violou o artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013.
[Omissis]
56 Como foi salientado no n.o 26, supra, a primeira correção financeira baseia‑se, conforme resulta do relatório de síntese, no facto de a aplicação, pelas autoridades austríacas, do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013 ter dado lugar a diferenças de tratamento injustificadas na medida em que, na mesma zona, o coeficiente de redução não foi aplicado a todas as parcelas sujeitas às mesmas condições climáticas. Esta conclusão apoia‑se, designadamente, numa imagem de satélite da qual resulta que as parcelas classificadas como «pastagens de montanha», às quais foi aplicado o coeficiente de redução, se situam na proximidade imediata de outras parcelas de prados permanentes que não foram objeto dessa classificação e às quais não foi aplicado o coeficiente de redução. Por outro lado, conforme salientado no n.o 50, supra, a Comissão considerou que, tendo em conta estas apreciações, o argumento através do qual a República da Áustria alegava que a classificação das parcelas como «pastagens de montanha» se baseava em critérios objetivos previstos pelas disposições pertinentes dos Länder austríacos não podia levar a pôr em causa a conclusão de que as autoridades austríacas não tinham aplicado corretamente o artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013.
[Omissis]
76 Em segundo lugar, a República da Áustria sustenta que, ao aplicar o coeficiente de redução às parcelas registadas como «pastagens de montanha», assegurou uma aplicação coerente e uniforme do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013.
[Omissis]
79 A este respeito, há que salientar que a República da Áustria não contesta, nos seus articulados, a exatidão da afirmação da Comissão segundo a qual as parcelas classificadas como «pastagens de montanha» foram tratadas de forma diferente das parcelas de prados permanentes vizinhas que não foram objeto dessa classificação. A República da Áustria também não alega que esta situação resulta de um erro pontual e que o exemplo escolhido pela Comissão a partir da imagem de satélite referida no n.o 56, supra, não é representativo da situação global existente na Áustria.
80 Em contrapartida, a República da Áustria sustenta, em substância, que a diferença de tratamento assinalada pela Comissão é justificada por diferenças objetivas de situação existentes entre as parcelas em causa do ponto de vista das condições climáticas a que estão sujeitas.
81 Assim, a República da Áustria expõe que parcelas vizinhas podem estar sujeitas a condições microclimáticas diferentes. Enquanto a Comissão salientou, nomeadamente na comunicação de 27 de novembro de 2018, que as parcelas classificadas como «pastagens de montanha» estavam sujeitas às mesmas condições climáticas que as parcelas vizinhas situadas na mesma altitude, a República da Áustria sublinha que a altitude não é um critério suficiente para apreciar as condições climáticas reais a que as parcelas estão sujeitas. A título de exemplo, alega que as parcelas orientadas a sul beneficiam de melhores condições solares e são, por conseguinte, mais quentes e mais secas do que as parcelas orientadas para norte, que têm períodos de neve mais longos. A República da Áustria alega que, quando procedem ao registo das parcelas no cadastro alpestre, as autoridades competentes têm em conta as condições microclimáticas a que estão sujeitas as parcelas em causa e tomam designadamente em consideração a orientação do declive, a estrutura do solo, a humidade ou ainda a duração de neve.
82 Este argumento não é, todavia, suscetível de pôr em causa a conclusão da Comissão.
83 É certo que, embora resulte do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013 que a existência de condições climáticas difíceis deve, como salienta a Comissão, ser apreciada dentro de uma determinada zona, e não ao nível de uma parcela individual, esta disposição não contém nenhuma especificação quanto à extensão das zonas em relação às quais se deve apreciar se o critério das condições climáticas difíceis está preenchido. Por conseguinte, nomeadamente em zona de montanha, não se pode, por princípio, excluir que parcelas vizinhas possam ser consideradas como pertencendo a zonas distintas, caracterizadas por condições climáticas diferentes, devidas, por exemplo, ao declive ou à orientação das parcelas. Por conseguinte, o facto de o coeficiente de redução ter sido aplicado às «pastagens de montanha» e não às parcelas vizinhas não revela necessariamente uma aplicação inexata do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013.
84 Todavia, além da afirmação segundo a qual as autoridades competentes devem ter em conta as condições microclimáticas para efeitos do registo de uma parcela no cadastro alpestre, a República da Áustria não apresenta elementos que permitam provar que tal abordagem foi concreta e sistematicamente aplicada no registo das parcelas no cadastro alpestre. A este título, há que salientar que a República da Áustria, ao referir‑se, por exemplo, à imagem satélite utilizada pela Comissão, não indica que condições microclimáticas específicas justificaram que determinadas parcelas tivessem sido objeto de registo no cadastro alpestre, ao contrário das parcelas de prados permanentes vizinhas.
[Omissis]
87 Consequentemente, como salienta a Comissão, a abordagem das autoridades austríacas, que consiste em aplicar o coeficiente de redução apenas às parcelas classificadas como «pastagens de montanha», não permite garantir que esse coeficiente foi aplicado a todas as parcelas situadas em zonas caracterizadas por condições climáticas difíceis, nem assegurar que esse coeficiente só foi aplicado a parcelas que correspondam efetivamente a esse critério.
88 Assim, os argumentos apresentados pela República da Áustria não permitem refutar a conclusão da Comissão segundo a qual o coeficiente de redução não foi aplicado em conformidade com o artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013.
89 Resulta do exposto que o primeiro fundamento, relativo ao facto de a Comissão ter efetuado a correção financeira em causa com base numa interpretação errada do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013, deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 resultante de uma correção financeira baseada numa interpretação errada do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), e do artigo 7.o do Regulamento n.o 1307/2013
90 Com este fundamento, a República da Áustria contesta a segunda correção financeira, relativa à medida corretiva adotada na sequência do inquérito AA/2016/007/AT.
[Omissis]
Quanto à primeira parte, relativa à interpretação errada do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013
94 Resulta dos autos, em especial da fundamentação do relatório de síntese, recordada no n.o 27, supra, que a segunda correção financeira se baseia num primeiro fundamento, relativo ao facto de a República da Áustria, com base no artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013, não poder financiar, a partir da reserva nacional, a medida corretiva consistente na atribuição de direitos ao pagamento adicionais aos agricultores que exploram «pastagens». A Comissão considerou que a reserva nacional não podia, com base nesta disposição, ser utilizada para corrigir uma situação resultante de um erro cometido pelas autoridades austríacas na aplicação do direito da União.
95 A República da Áustria contesta a procedência deste primeiro fundamento.
96 Nos termos do artigo 30.o do Regulamento n.o 1307/2013:
«1. Cada Estado‑Membro estabelece uma reserva nacional. Para o efeito, os Estados‑Membros procedem, no primeiro ano de aplicação do regime de pagamento de base, a uma redução percentual linear do limite máximo do regime de pagamento de base ao nível nacional.
[…]
4 Os Estados‑Membros atribuem direitos ao pagamento provenientes das suas reservas nacionais ou regionais, de acordo com critérios objetivos e de uma forma que assegure a igualdade de tratamento dos agricultores e evite distorções de mercado e da concorrência.
[…]
6 Os Estados‑Membros utilizam as suas reservas nacionais ou regionais para atribuir direitos ao pagamento, com caráter prioritário, a jovens agricultores e a agricultores que iniciam a sua atividade agrícola.
7. Os Estados‑Membros podem utilizar as suas reservas nacionais ou regionais para:
a) Atribuir direitos ao pagamento a agricultores a fim de evitar o abandono das terras, inclusive em zonas sujeitas a programas de reestruturação ou de desenvolvimento no âmbito de uma forma de intervenção pública;
b) Atribuir direitos ao pagamento a agricultores para compensar os agricultores por desvantagens específicas;
c) Atribuir direitos ao pagamento a agricultores que foram impedidos de receber direitos ao pagamento ao abrigo do presente capítulo por motivo de força maior ou circunstâncias excecionais;
d) Atribuir, nos casos em que aplicarem o artigo 21.o, n.o 3, do presente regulamento, direitos ao pagamento aos agricultores cujo número de hectares elegíveis por eles declarados em 2015 nos termos do artigo 72.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento […] n.o 1306/2013 e que estão à sua disposição na data fixada pelo Estado‑Membro que não deverá ser posterior à data fixada nesse Estado‑Membro para a alteração desse pedido de ajuda, seja superior ao número de direitos ao pagamento a título de propriedade ou de arrendamento estabelecido nos termos do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 e com o Regulamento (CE) n.o 73/2009 que detêm na data final para apresentação dos pedidos, a fixar nos termos do artigo 78.o, primeiro parágrafo, alínea b) do Regulamento […] n.o 1306/2013;
e) Aumentar linearmente com caráter permanente o valor de todos os direitos ao pagamento a título do regime de pagamento de base, ao nível nacional ou regional, se a reserva nacional ou regional pertinente exceder 0,5 % do limite máximo nacional ou regional anual para o regime de pagamento de base, desde que restem disponíveis montantes suficientes para as atribuições ao abrigo do n.o 6, das alíneas a) e b) do presente número e do n.o 9 do presente artigo;
f) Cobrir as necessidades anuais para pagamentos nos termos do artigo 51.o, n.o 2, e do artigo 65.o, n.os 1, 2 e 3, do presente regulamento.
Para efeitos do presente número, os Estados‑Membros devem estabelecer as prioridades entre as diferentes práticas nele mencionadas.
[…]»
97 A República da Áustria sustenta que a atribuição inicial de direitos ao pagamento insuficientes aos agricultores que exploram «pastagens», devido à aplicação incorreta do coeficiente de redução, constituía para esses agricultores uma desvantagem específica na aceção do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013. Segundo a Comissão, o conceito de desvantagem específica não pode, pelo contrário, ser aplicável num caso em que, como no presente processo, a desvantagem de que foram objeto determinados agricultores resulta de uma violação, pelo Estado‑Membro em causa, das disposições do direito da União.
98 Segundo jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas os seus termos, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v., neste sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2018, Baumgartner, C‑513/17, EU:C:2018:772, n.o 23 e jurisprudência referida).
99 Em primeiro lugar, quanto à redação da disposição em causa, importa salientar que o artigo 30.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1307/2013 apresenta uma lista exaustiva dos casos de utilização da reserva nacional que esta disposição permite. Assim, para poder ser considerada autorizada pelo artigo 30.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1307/2013, a utilização da reserva deve necessariamente estar abrangida por uma das situações mencionadas nas alíneas a) a f) desta disposição, o que não é contestado pelas partes, nomeadamente pela República da Áustria, que considera que utilizou a reserva nacional em conformidade com o artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.
100 Por outro lado, há que salientar que o conceito de «desvantagens específicas» não está definido no Regulamento n.o 1307/2013. Na linguagem corrente, o termo «desvantagem» remete para um prejuízo ou ainda para uma condição de inferioridade sofrida por uma pessoa. A utilização do verbo «compensar» na disposição em apreço confirma que as desvantagens em causa se assemelham a um prejuízo sofrido pelo agricultor.
101 Importa também ter em conta o facto de que o adjetivo «específico» é utilizado pela disposição em causa para caracterizar a desvantagem sofrida pelo agricultor. Este termo, que, em sentido literal, remete para o que é próprio de uma espécie ou comum a todos os indivíduos da mesma espécie, aponta para uma interpretação segundo a qual as desvantagens em causa dizem respeito a determinadas categorias de agricultores que se distinguem dos outros por especificidades inerentes à sua situação.
102 Em contrapartida, o facto de os agricultores sofrerem as consequências de um erro cometido por um Estado‑Membro na aplicação do direito da União não é suficiente para considerar que esses agricultores pertencem a uma categoria específica e que a desvantagem que sofrem devido a esse erro deve, por esse motivo, ser considerada específica. Isso é tanto mais certo quanto, segundo a disposição em causa e a natureza da irregularidade cometida pelo Estado‑Membro, o erro em questão pode afetar um número mais ou menos significativo de agricultores, ou mesmo, em certos casos, todos os agricultores do Estado‑Membro em causa.
103 Por conseguinte, a redação do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013 é favorável a uma interpretação da referida disposição segundo a qual o conceito de «desvantagens específicas» não inclui desvantagens resultantes de um erro cometido por um Estado‑Membro na aplicação do direito da União.
104 Todavia, a interpretação literal da disposição em causa não permite chegar a uma conclusão definitiva, pelo que há que analisar o contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que a referida disposição se inscreve.
105 Em segundo lugar, no que respeita ao contexto em que se inscreve a disposição em causa, há que analisar, como sugere a Comissão, a relação existente entre os n.os 6 e 7 do artigo 30.o do Regulamento n.o 1307/2013. A utilização, no n.o 6, da expressão «com caráter prioritário» deve ser entendida no sentido de que apenas se restarem fundos suficientes na reserva nacional após a atribuição prioritária prevista neste número é que os Estados‑Membros têm a faculdade de disponibilizar fundos da reserva para os fins subsidiários enunciados no n.o 7 (v., neste sentido, Acórdão de 10 de março de 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg, C‑365/19, EU:C:2021:189, n.o 29). Resulta desta relação de prioridade existente entre os n.os 6 e 7 do artigo 30.o do Regulamento n.o 1307/2013 que os casos de utilização da reserva previstos no n.o 7, que têm caráter subsidiário relativamente aos previstos no n.o 6, não devem ser entendidos de forma extensiva.
106 Do mesmo modo, a título do contexto em que se inscreve a disposição em causa, importa salientar que o Regulamento Delegado (UE) n.o 639/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.o 1307/2013 e que altera o anexo X do mesmo regulamento (JO 2014, L 181, p. 1), contém precisões sobre o conceito de «desvantagem específica» na aceção do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.
107 Com efeito, o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 639/2014 prevê que, quando um agricultor beneficia de um número de direitos ao pagamento inferior a uma percentagem fixa dos seus hectares elegíveis, devido à aplicação de uma ou várias limitações da atribuição de direitos ao pagamento previstas no artigo 24.o, n.os 3 a 7, do Regulamento n.o 1307/2013, poder‑se‑á considerar que esse agricultor se encontra numa situação de «desvantagem específica» nos termos do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.
108 Assim, o artigo 31.o, n.o 2, do Regulamento Delegado n.o 639/2014 corrobora a interpretação segundo a qual o conceito de «desvantagens específicas» remete mais especificamente para desvantagens inerentes à situação particular em que se encontram determinados agricultores, a qual pode, nomeadamente, resultar da aplicação — legal — de determinadas disposições do Regulamento n.o 1307/2013.
109 Esta situação afigura‑se distinta da do caso em apreço, no qual um Estado‑Membro, na primeira atribuição dos direitos ao pagamento no âmbito da aplicação do regime de pagamento de base, aplicou incorretamente as disposições do Regulamento n.o 1307/2013 e decidiu, para corrigir essa situação, atribuir a determinados agricultores direitos ao pagamento de que deveriam ter beneficiado desde o início se as disposições pertinentes tivessem sido corretamente aplicadas.
110 Em contrapartida, embora a Comissão alegue, a título do contexto em que se inscreve a disposição em causa, que os outros casos de utilização da reserva previstos no artigo 30.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1307/2013 visam compensar os agricultores pelas desvantagens inerentes à sua situação, não é esse o caso do artigo 30.o, n.o 7, alíneas e) e f), do referido regulamento. Por conseguinte, a comparação do artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do referido regulamento com os outros casos de utilização da reserva previstos no referido número não permite confirmar nenhuma das interpretações defendidas pelas partes.
111 Em terceiro lugar, no que respeita aos objetivos prosseguidos pela regulamentação na qual se inscreve a disposição em causa, cumpre salientar que o objetivo do legislador da União no que respeita à utilização das reservas nacionais ou regionais, é enunciado no considerando 24 do Regulamento n.o 1307/2013, segundo o qual as «reservas nacionais ou regionais deverão ser utilizadas prioritariamente para facilitar a participação de jovens agricultores e dos agricultores que iniciem a sua atividade agrícola no regime e a sua utilização deverá ser permitida para ter em conta determinadas outras situações específicas». Assim, a utilização da reserva visa permitir que os Estados‑Membros prestem apoio aos agricultores que se encontram em situações específicas, prioritariamente aos jovens agricultores e aos que iniciem a sua atividade agrícola.
112 No caso em apreço, a desvantagem sofrida pelos agricultores que exploram «pastagens», aos quais o coeficiente de redução tinha sido injustamente aplicado, não era inerente à sua situação ou associada a uma qualidade própria, resultando antes do facto de as autoridades austríacas, ao aplicarem incorretamente o artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013, os terem privado de direitos ao pagamento que lhes deveriam ter sido atribuídos desde o início.
113 A circunstância, invocada pela República da Áustria, de a aplicação incorreta do direito da União só ter afetado os detentores de «pastagens», o que, de resto, é contestável uma vez que, como acertadamente refere a Comissão, a irregularidade em causa teve consequências no valor dos direitos ao pagamento de todos os agricultores austríacos, não pode, portanto, levar a considerar que os detentores de «pastagens» se encontravam numa situação constitutiva de uma desvantagem específica que permitia à República da Áustria atribuir‑lhes direitos ao pagamento adicionais a partir da reserva nacional com fundamento no artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.
114 Resulta do exposto que foi de forma juridicamente bastante que a Comissão considerou que a atribuição de direitos ao pagamento adicionais aos agricultores que exploram «pastagens» para sanar a aplicação incorreta do coeficiente de redução não podia ser financiada a partir da reserva nacional com base no artigo 30.o, n.o 7, alínea b), do Regulamento n.o 1307/2013.
[Omissis]
118 Resulta do exposto que não procede a argumentação da República da Áustria que contesta a validade do primeiro fundamento no qual que assenta a segunda correção financeira e que, consequentemente, a primeira parte do seu segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
[Omissis]
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013
135 Com este fundamento, a República da Áustria sustenta que a Comissão infringiu o artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013, na medida em que as despesas excluídas do financiamento da União pela decisão impugnada incluem pagamentos efetuados antes de 27 de novembro de 2016.
136 Este fundamento diz respeito à primeira correção financeira, que abrange as campanhas de 2015 a 2019, ou seja, os exercícios financeiros 2016 a 2020.
137 Nos termos do artigo 52.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1306/2013:
«A recusa de financiamento não pode incidir:
a) Nas despesas referidas no artigo 4.o, n.o 1, incorridas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações;
[…]»
138 A notificação do resultado das verificações da Comissão corresponde à comunicação, mencionada no artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, pela qual a Comissão dá a conhecer ao Estado‑Membro as conclusões do seu inquérito, indicando as medidas corretivas necessárias para garantir o cumprimento futuro da regulamentação e o nível provisório de correção financeira que, nessa fase do procedimento, considera adequado em relação às suas conclusões.
139 Resulta da jurisprudência que, de modo que possa cumprir a função de advertência descrita, é necessário que esta comunicação dê ao Estado‑Membro em causa um perfeito conhecimento das reservas da Comissão. Consequentemente, a referida comunicação deve identificar de modo suficientemente preciso o objeto do inquérito levado a cabo pela Comissão e as deficiências constatadas por esta no inquérito, uma vez que essas deficiências podem ser ulteriormente invocadas como elemento de prova da dúvida séria e razoável da Comissão relativamente aos controlos efetuados pelas Administrações nacionais ou aos números por elas transmitidos e, assim, justificar as correções financeiras adotadas na decisão final que exclui do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pelo Estado‑Membro em causa a título do FEAGA (v., neste sentido e por analogia, Acórdãos de 7 de junho de 2013, Portugal/Comissão, T‑2/11, EU:T:2013:307, n.os 58 e 59 e jurisprudência referida, e de 25 de setembro de 2018, Suécia/Comissão, T‑260/16, EU:T:2018:597, n.os 39 e 40).
140 Assim, a comunicação prevista no artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, quando cumpre os requisitos enunciados no n.o 139, supra, constitui o elemento de referência para o cálculo do prazo de 24 meses previsto no artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013 (v., por analogia, Acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, n.o 31).
141 Decorre igualmente da jurisprudência que a limitação do período a título do qual a Comissão pode excluir determinadas despesas do financiamento da União tem o objetivo de proteger os Estados‑Membros da falta de segurança jurídica que existiria se a Comissão pudesse pôr em causa despesas efetuadas vários anos antes da adoção de uma decisão sobre a conformidade (v., neste sentido, Acórdão de 21 de março de 2002, Espanha/Comissão, C‑130/99, EU:C:2002:192, n.o 133).
142 No caso em apreço, embora o inquérito AA/2016/007/AT tivesse, nomeadamente, incidido sobre a observância do artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013, a Comissão, no decurso desse inquérito, como salienta a República da Áustria, só tinha identificado com precisão a existência de um incumprimento relacionado com a aplicação incorreta do coeficiente de redução no que respeita às «pastagens». Embora a situação das «pastagens de montanha» tivesse sido igualmente evocada nesse mesmo inquérito, não tinha sido identificado nenhum incumprimento a esse título na sequência do mesmo. A este respeito, há que salientar que, no âmbito do inquérito AA/2018/010/AT, a Comissão precisou, na sua comunicação de 27 de novembro de 2018, que tinha considerado, até então, com base nas explicações dadas pelas autoridades austríacas no âmbito do inquérito AA/2016/007/AT, que o critério das condições climáticas difíceis, previsto no artigo 24.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1307/2013, tinha sido corretamente aplicado no que respeita às «pastagens de montanha».
143 Resulta do exposto que foi a comunicação de 27 de novembro de 2018, dirigida à República da Áustria no âmbito do inquérito AA/2018/010/AT, que, pela primeira vez, identificou de maneira suficientemente precisa a deficiência constatada pela Comissão no que respeita à aplicação inexata do coeficiente de redução às «pastagens de montanha».
144 Por outro lado, embora a situação específica das «pastagens de montanha» tenha sido evocada no primeiro inquérito, sem que, no entanto, a Comissão tenha concluído, nessa fase, pela existência de uma deficiência quanto a este aspeto, tal circunstância não pode, em qualquer caso, como sustenta a República da Áustria, ter incidência na aplicação da limitação temporal das correções financeiras prevista no artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013.
145 Daqui resulta que, como sustenta a República da Áustria, incluindo no que respeita às consequências financeiras do incumprimento decorrente da aplicação inexata do coeficiente de redução às «pastagens de montanha», que deu origem à primeira correção financeira, a comunicação de 27 de novembro de 2018 constituiu o ponto de partida do prazo de 24 meses mencionado no artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013. Por conseguinte, a Comissão não podia excluir do financiamento da União despesas efetuadas antes de 27 de novembro de 2016.
146 Ora, resulta dos autos e nomeadamente da decisão impugnada que, no que respeita à primeira correção financeira, identificada no quadro anexo a esta decisão a título do motivo «atribuição dos direitos de pagamento — convergência», a Comissão excluiu do financiamento da União despesas efetuadas a título dos exercícios financeiros de 2016 e 2017, que tinham início, respetivamente, em 16 de outubro de 2015 e em 16 de outubro de 2016. Assim, a Comissão excluiu do financiamento da União despesas efetuadas antes de 27 de novembro de 2016. Deste modo, violou o artigo 52.o, n.o 4, alínea a), do Regulamento n.o 1306/2013.
[Omissis]
152 Por conseguinte, a decisão impugnada deve ser anulada na medida em que, no que respeita à primeira correção financeira em causa, excluiu do financiamento da União despesas efetuadas antes de 27 de novembro de 2016.
[Omissis]
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Décima Secção)
decide:
1) A Decisão de Execução (UE) 2022/908 da Comissão, de 8 de junho de 2022, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), é anulada na parte em que, no que respeita à correção financeira identificada no quadro anexo a esta decisão a título do motivo «Atribuição de direitos de pagamento — convergência», referente aos exercícios financeiros 2016 a 2020, exclui do financiamento da União Europeia as despesas efetuadas pela República da Áustria a título do FEAGA antes de 27 de novembro de 2016.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) A República da Áustria e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de fevereiro de 2024.
Assinaturas