Asia T-671/14

Bayerische Motoren Werke AG

vastaan

Euroopan komissio

Valtiontuet – Alueelliset investointituet – Saksan tuki BMW:lle Leipzigissa toteutettavaan suureen investointihankkeeseen, joka koskee kahden sähköautomallin (i3 ja i8) valmistusta – Päätös, jossa tuki todetaan osittain sisämarkkinoille soveltuvaksi ja osittain sisämarkkinoille soveltumattomaksi – SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta – SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta – Tuen kannustava vaikutus – Tuen tarpeellisuus

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 12.9.2017

1.      Valtiontuet – Tukia koskevat suunnitelmat – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille – Arviointivaikeudet – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely – Vakavat vaikeudet – Käsite – Objektiivinen luonne – Seikat, jotka voivat osoittaa tällaisten vaikeuksien olemassaolon

(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta)

2.      Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Alueelliseen kehitykseen tarkoitetut tuet – Arviointiperusteet – Kyseessä olevan toimenpiteen etujen ja haittojen punnitseminen – Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat – Soveltamisala

(SEUT 107 artiklan 3 kohta ja SEUT 108 artiklan 2 kohta; komission tiedonannon 2006/C 54/08 68 kohta)

3.      Valtiontuet – Kielto – Poikkeukset – Komission harkintavalta – Komissio on antanut suuntaviivat, joilla se on luonut puitteet sen tutkimiselle, ovatko tuet yhteismarkkinoille soveltuvia – Seuraukset – Komissio on itse rajoittanut harkintavaltaansa – Velvollisuus kunnioittaa yhdenvertaisen kohtelun ja luottamuksensuojan periaatteita

(SEUT 107 artiklan 3 kohta; komission tiedonanto 2006/C 54/08)

4.      Kumoamiskanne – Kohde – Päätös, joka perustuu useampaan päätelmään, joista kukin riittää sen päätösosan perustaksi – Tällaisen päätöksen kumoaminen – Edellytykset

(SEUT 263 artikla)

5.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Alueelliset valtiontuet – Arviointiperusteet – Kannustava vaikutus

(SEUT 107 artiklan 3 kohta; komission tiedonannon 2009/C 223/02 22 kohta)

6.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Alueelliset valtiontuet – Arviointiperusteet – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen

(SEUT 107 artiklan 3 kohta; komission tiedonannon 2006/C 54/08 68–70 kohta ja komission tiedonannon 2009/C 223/02 30 ja 33 kohta)

7.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Alueelliset valtiontuet – Arviointiperusteet – Arviointihetki

(SEUT 107 artiklan 3 kohta; komission tiedonannon 2006/C 54/08 68 kohta ja komission tiedonannon 2009/C 223/02 21, 22, 26 ja 29 kohta)

8.      Valtiontuki – Tukia koskevat suunnitelmat – Velvollisuus ilmoittaa tuesta etukäteen ja lykätä väliaikaisesti sen toteuttamista – Ulottuvuus

(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 2 artikla)

9.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Asetuksin määritellyt tukimuodot, joita voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina – Asetus N:o 800/2008 – Ilmoitusvelvollisuudesta vapautumisen edellytykset

(SEUT 107 artiklan 3 kohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 994/98 neljäs ja viides perustelukappale; komission asetuksen N:o 800/2008 seitsemäs perustelukappale ja 6 artiklan 1 ja 2 kohta; komission tiedonannon 2006/C 54/08 64 kohta ja komission tiedonannon 2009/C 223/02 56 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 33–40 kohta)

2.      Komission arvioidessa valtiontukien soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan määrätyn poikkeuksen suhteen, sen on otettava huomioon unionin etu eikä se voi olla arvioimatta kyseisten toimien vaikutuksia koko Euroopan talousalueen relevanttien markkinoiden kannalta. Sen lisäksi, että komissiolla on tällaisessa tilanteessa velvollisuus tarkistaa, että näillä toimenpiteillä tosiasiallisesti edistetään kyseisten alueiden taloudellista kehitystä, sen on myöskin arvioitava näiden tukien vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja muun muassa arvioitava niitä alakohtaisia seurauksia, joita nämä tuet saattavat aiheuttaa koko unionissa.

Alueellisia valtiontukia vuosille 2007–2013 koskevien suuntaviivojen 68 kohdassa asetetaan muun muassa markkinaosuuksia koskeva kynnysarvo (25 %), jonka ylittäminen pakottaa komission aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn silloinkin, kun se ensi arviolta olisi sitä mieltä, että kyseessä oleva tuki soveltuu sisämarkkinoille. Kyseisestä säännöstä ei kuitenkaan ilmene, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen olisi pois suljettua silloin, kun kyseinen kynnysarvo ei ylity, ja että komission olisi tällaisessa tapauksessa pakko katsoa suoraan, että riidanalainen tuki soveltuu sisämarkkinoille. Viimeksi mainitun kaltaisessa tilanteessa komissiolla on nimittäin aina tosin mahdollisuus olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, mutta se ei voi perustella tätä päätöstä väittämällä, että suuntaviivojen 68 kohdan mukaan sen on pakko tehdä niin.

Täten komissiolla on vakavien vaikeuksien perusteella oikeus aloittaa muodollinen tutkintamenettely riippumatta siitä, onko suuntaviivojen 68 kohdan a alakohdassa markkinaosuuksille asetettu 25 prosentin kynnysarvo ylittynyt.

Pelkästään siitä, että suuntaviivoissa tarkoitetut kynnysarvot eivät ylity, ei nimittäin automaattisesti seuraa, että tuki soveltuu sisämarkkinoille. Päinvastoin siinäkin tapauksessa, että edellä mainitut kynnysarvot eivät ylity tai muut aluetukea koskevissa suuntaviivoissa asetetut edellytykset täyttyvät, komissiolla on oikeus selvittää, ovatko hyödyt aluekehitykselle suurempia kuin kyseisestä hankkeesta kilpailun vääristyminä aiheutuvat haitat, mikä tarkoittaa erityisesti kyseessä olevan tuen tarpeellisuuden selvittämistä.

(ks. 41, 44, 47 ja 65 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 42 ja 43 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 79 kohta)

5.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 85–94 ja 99 kohta)

6.      Valtiontuilla ei ole syytä poistaa kaikkia tiettyyn hankkeeseen liittyviä investointiriskejä. Tällaiset riskit kuuluvat päinvastoin tuensaajayrityksen vastuulle, varsinkin kun niitä ei ole ilmoitettu lukuina tai ne eivät osaksi edes olleet etukäteen ilmoitettavissa lukuina. Tuen hyödyllisyyden arvioinnissa merkityksellinen arviointiperuste on ainoastaan se, oliko tuki välttämätön investointihankkeen toteuttamiseksi kyseessä olevalla tukialueella.

Komissio voi todeta tuen SEUT 107 artiklan 3 kohdan mukaiseksi vain, jos se voi todeta, että kyseinen tuki edistää sellaisen nimetyn tavoitteen saavuttamista, joka ei olisi tuensaajana olevalle yritykselle mahdollinen tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.

Ei näet voida hyväksyä sitä, että tukeen kuuluu yksityiskohtia, erityisesti sen määrä, jonka rajoittavat vaikutukset ylittävät sen, mikä on tarpeen, jotta tuella saavutettaisiin perustamissopimuksessa hyväksytyt päämäärät.

Sen toteaminen, ettei tuki ole tarpeen, voi lisäksi seurata muun muassa siitä, että asianomainen yritys on jo aloittanut tukihankkeen toteuttamisen tai jopa saattanut sen päätökseen ennen kuin tukihakemus toimitetaan toimivaltaisille viranomaisille, mikä sulkee pois sen, että asianomaisella tuella voisi olla rohkaiseva merkitys.

Suhteellisuusperiaate merkitsee sitä, että tukea, joka ylittää määrän, joka on välttämätön investoinnin sijoittamista tukialueelle koskevan päätöksen tekemiseksi, on pidettävä liiallisena. Sen voidaan katsoa olevan tuensaajalle annettavaa ilmaista rahaa, joka ei palvele mitään valtiontukisääntöjen mukaista tarkoitusta.

Jotta alueellinen valtiontuki olisi oikeasuhteista, tuen määrän ja intensiteetin on rajoituttava vähimmäismäärään, joka tarvitaan investoinnin toteuttamiseksi tukialueella. Perusteista alueellisen tuen suurien investointihankkeiden perusteelliseksi arvioimiseksi annetun tiedonannon 30 kohdassa viitataan alueellisia valtiontukia vuosille 2007–2013 koskeviin suuntaviivoihin ja tiettyihin enimmäismääriin, jotka alueellisille valtiontuille asetetaan kyseessä olevien alueiden ongelmien vakavuuden perusteella. Lisäksi mainitun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, missä tilanteessa tuki katsotaan yleensä oikeasuhteiseksi. Siinä viitataan siihen seikkaan, että tuki vastaa tuensaajayrityksen investoinnista tukialueella aiheutuvien nettokustannusten ja vaihtoehtoisella alueella tehtävästä investoinnista aiheutuvien nettokustannusten välistä erotusta. Siinä myös luetellaan erilaisia arviointiperusteita, jotka on tältä osin otettava huomioon. Tämän lisäksi on korostettava, että tällaisella suhteellisuusperiaatteella, jonka nojalla tuki rajoitetaan välttämättömimpään kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi sisämarkkinoilla, on merkitystä myös muilla valtiontukia koskevilla oikeudenaloilla.

(ks. 105, 109–111, 120 ja 145 kohta)

7.      Arvioitaessa suurille investointihankkeille myönnettävää aluetukea myös tuen oikeasuhteisuutta koskeva arviointi on tehtävä investointipäätöksen antopäivänä, toisin sanoen siinä yhteydessä, jolloin tuensaajayritys päättää hankkeen sijaintipaikasta. Tämä ilmenee nimittäin jo perusteista alueellisen tuen suurien investointihankkeiden perusteelliseksi arvioimiseksi annetun tiedonannon 21 kohdan logiikasta, kun kyseisessä kohdassa viitataan alueellisia valtiontukia vuosille 2007–2013 koskevien suuntaviivojen 68 kohtaan ja velvoitetaan komissio todentamaan, onko tuki tarpeen kannustavan vaikutuksen luomiseksi investoinnille. Paitsi että kannustava vaikutus on arvioitava jo ennen investointipäätöksen antamista, on kuitenkin lisättävä, että viittaus siihen, onko tuki tältä osin tarpeen, on osa tuen oikeasuhteisuuden arviointia. Näitä arviointiperusteita on mahdotonta erottaa toisistaan siten, että toista arvioitaisiin ennalta ja toista jälkeenpäin.

Tältä osin on lisättävä, että erilainen lähtökohta johtaisi tilanteeseen, jossa sellaisenkin tuen, joka ylittää sen, mikä on ehdottoman välttämätöntä tavoiteltavan päämäärän kannalta, voitaisiin katsoa täyttävän kannustavaa vaikutusta koskevan arviointiperusteen ja sitä voitaisiin pitää oikeasuhteisena yksinomaan siitä syystä, että se voisi johtaa perusteista alueellisen tuen suurien investointihankkeiden perusteelliseksi arvioimiseksi annetun tiedonannon 22 kohdassa tarkoitetun kaltaisen hankkeen toteuttamiseen ottamatta huomioon sitä, suoritetaanko tuella tosiasiallisesti maksuja, joilla tuensaajana olevan yrityksen taloudellinen tilanne paranee ilman, että maksut ovat välttämättömiä SEUT 107 artiklan 3 kohdassa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä tulkinta, jonka tarkoituksena on arvioida sekä tuen tarpeellisuutta että sen kannustavaa vaikutusta investoinnin tekoajankohtana, on perusteista alueellisen tuen suurien investointihankkeiden perusteelliseksi arvioimiseksi annetun tiedonannon 29 kohdan sekä sen 26 kohdan, jossa mainitaan asiakirjat, jotka toimitetaan investointikomitealle ja joissa kuvaillaan erilaisia investointiskenaarioita, mukainen.

Kohtuuttomana ei kuitenkaan voida pitää sitä, että komissio tarkastelee hallussaan olevia tietoja arvioidessaan tuen tarpeellisuutta ja kannustavuutta ja ottaa huomioon tilanteen, joka vallitsee päätettäessä investointihankkeen lopullisesta sijoittamisesta.

(ks. 127–129 ja 135 kohta)

8.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 165–169 kohta)

9.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 170–181 kohta)