OPINIÓN DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
de 2 de octubre de 2012 (1)
Asunto C‑286/12
Comisión Europea
contra
Hungría
«Incumplimiento de Estado – Política social – Directiva 2000/78/CE – Igualdad de trato en el empleo y la ocupación – Diferencia de trato por motivos de edad – Jubilación forzosa de jueces, fiscales y notarios al cumplir 62 años de edad – Reducción y posterior ampliación de la edad de jubilación – Justificación y proporcionalidad de la medida»
I. Introducción
1. ¿En qué condiciones admite el Derecho de la Unión que se establezca una edad máxima para el ejercicio de funciones públicas en la administración de justicia? No es la primera vez que el Tribunal de Justicia se enfrenta a esta cuestión desde la introducción de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. (2)
2. Mientras que en la sentencia Fuchs y Köhler (3) se trataba aún de si puede siquiera existir un límite de edad obligatorio, el presente procedimiento por incumplimiento versa sobre la reducción del límite de edad para jueces, fiscales y notarios de 70 a 62 años. De este modo, Hungría ha equiparado la edad de jubilación en el ámbito de la justicia a la edad de jubilación general. Medio año después de entrar en vigor esta nueva normativa se jubiló a todos los funcionarios que habían superado el nuevo límite de edad, es decir, a ocho promociones. Sin embargo, en los próximos años se va a incrementar la edad de jubilación general, ahora aplicable también a la justicia, en seis meses cada año hasta alcanzar una edad general de jubilación de 65 años.
3. En esencia, se trata de aclarar si esta normativa está justificada.
II. Marco legal
A. Sobre la Directiva 2000/78
4. Los considerandos octavo, noveno, undécimo y vigésimo quinto de la Directiva 2000/78 presentan el siguiente tenor:
«(8) Las Directrices para el empleo del año 2000, aprobadas por el Consejo Europeo de Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999, subrayan la necesidad de promover un mercado de trabajo favorable a la integración social, mediante la formulación de una serie coherente de políticas dirigidas a combatir la discriminación respecto de grupos como las personas con discapacidad. Subrayan asimismo la necesidad de prestar especial atención al apoyo concedido a los trabajadores de más edad, a fin de prolongar su participación en la población activa.
(9) El empleo y la ocupación son elementos esenciales para garantizar la igualdad de oportunidades para todos y contribuyen decisivamente a la participación plena de los ciudadanos en la vida económica, cultural y social, así como a su desarrollo personal.
[…]
(11) La discriminación por motivos de […] edad […] puede poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado CE, en particular el logro de un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social, la solidaridad y la libre circulación de personas.
[…]
(25) La prohibición de discriminación por razones de edad constituye un elemento fundamental para alcanzar los objetivos establecidos por las directrices sobre el empleo y para fomentar la diversidad en el mismo. No obstante, en determinadas circunstancias se pueden justificar diferencias de trato por razones de edad, y requieren por lo tanto disposiciones específicas que pueden variar según la situación de los Estados miembros. Resulta pues esencial distinguir las diferencias de trato justificadas, concretamente por objetivos legítimos de las políticas de empleo, del mercado laboral y de la formación profesional, y debe prohibirse la discriminación.»
5. A tenor de su artículo 1, el objeto de la Directiva 2000/78 es «establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato».
6. El artículo 2, apartados 1 y 2, letra a), de la Directiva 2000/78 contiene el principio de no discriminación:
«1. A efectos de la presente Directiva, se entenderá por principio de igualdad de trato la ausencia de toda discriminación directa o indirecta basada en cualquiera de los motivos mencionados en el artículo 1.
2. A efectos de lo dispuesto en el apartado 1:
a) existirá discriminación directa cuando una persona sea, haya sido o pudiera ser tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por alguno de los motivos mencionados en el artículo 1».
7. El artículo 3 («Ámbito de aplicación») de la Directiva 2000/78 dispone, en su apartado 1:
«Dentro de los límites de las competencias conferidas a la Comunidad la presente Directiva se aplicará a todas las personas, por lo que respecta tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos, en relación con:
[…]
c) las condiciones de empleo y trabajo, incluidas las de despido y remuneración;
[…]»
8. El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 contiene las posibles causas de justificación de una diferenciación por razón de la edad:
«1. No obstante lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2, los Estados miembros podrán disponer que las diferencias de trato por motivos de edad no constituirán discriminación si están justificadas objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional, y si los medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios.
Dichas diferencias de trato podrán incluir, en particular:
a) el establecimiento de condiciones especiales de acceso al empleo y a la formación profesional, de empleo y de trabajo, incluidas las condiciones de despido y [remuneración], para los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los que tengan personas a su cargo, con vistas a favorecer su inserción profesional o garantizar la protección de dichas personas;
b) el establecimiento de condiciones mínimas en lo que se refiere a la edad, la experiencia profesional o la antigüedad en el trabajo para acceder al empleo o a determinadas ventajas vinculadas al mismo;
c) el establecimiento de una edad máxima para la contratación, que esté basada en los requisitos de formación del puesto en cuestión o en la necesidad de un período de actividad razonable previo a la jubilación.»
B. Normativa húngara
9. Antes del 1 de enero de 2012, el artículo 57, apartado 2, de la Ley nº LXVII de 1997 permitía a los jueces permanecer en su cargo hasta la edad de 70 años.
10. El artículo 90, letra ha), de la Ley nº CLXII de 2011, que entró en vigor el 1 de enero de 2012, dispone actualmente que los jueces son jubilados al alcanzar la edad de jubilación aplicable.
11. Hasta el 1 de enero de 2010, la edad de jubilación en Hungría se situaba en los 62 años. Con arreglo al artículo 18, apartado 1, de la Ley nº LXXXI de 1997, en su versión vigente desde el 1 de enero de 2010, la edad de jubilación de 62 años ya sólo se aplica a las personas nacidas antes de 1952. Para los nacidos después de dicho año, la edad de jubilación aumenta anualmente en medio año hasta alcanzar, para los nacidos en 1957, la nueva edad general de jubilación de 65 años.
12. Con arreglo al artículo 230 de la Ley nº CLXII de 2011, los jueces que cumpliesen los 62 años antes del 1 de enero de 2012 eran jubilados el 30 de junio de 2012, y los que cumpliesen los 62 años durante el año 2012, el 31 de diciembre d 2012.
13. A los fiscales se les aplican normas análogas, y para los notarios el nuevo límite de edad se aplica a partir del 31 de diciembre de 2013.
III. Procedimiento administrativo previo y pretensiones
14. El 17 de enero de 2012, la Comisión requirió a Hungría, con arreglo al artículo 258 TFUE, para que se pronunciase sobre la imputación de haber infringido los artículos 1, 2 y 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 al establecer el nuevo límite de edad para jueces, fiscales y notarios. Pese a que en su respuesta de 17 de febrero de 2012 Hungría negó toda infracción, la Comisión mantuvo su postura en su dictamen motivado de 7 de marzo de 2012. En ella fijó un plazo de un mes para que Hungría pusiera fin a la infracción imputada. Sin embargo, Hungría no cambió de parecer en su respuesta de 30 de marzo de 2012.
15. En consecuencia, el 7 de junio de 2012 la Comisión interpuso el presente recurso en el que solicitaba:
– Que se declare que la República de Hungría ha incumplido sus obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78, al haber adoptado una normativa nacional que establece la extinción obligatoria a la edad de 62 años de la relación jurídica por la que prestan servicios los jueces, fiscales y notarios, lo cual da lugar a una diferencia de trato por motivos de edad que no está justificada por una finalidad legítima y que, en todo caso, no es adecuada ni necesaria para lograr la finalidad que se persigue.
– Que se condene en costas a Hungría.
16. Hungría solicita:
– Que se desestime el recurso.
– Que se condene en costas a la Comisión.
17. Según expone Hungría, en virtud del nuevo límite de edad, con fecha de 30 de junio de 2012 se extinguió la relación jurídica por la que prestaban servicios 194 de los 2.996 jueces húngaros. Para otros 37 jueces ya se había publicado la decisión del Presidente húngaro de extinguir dicha relación con efectos a partir de 31 de diciembre de 2012. Lo mismo sucedió, respectivamente, con 79 y 20 de los 1.784 fiscales, mientras que 61 de los 315 notarios abandonarán el servicio el 31 de diciembre de 2013.
18. A petición de la Comisión, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, mediante auto de 13 de julio de 2012, tramitar el recurso por el procedimiento acelerado en virtud del artículo 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 62 bis del Reglamento de Procedimiento. Los intervinientes presentaron sus alegaciones por escrito y, en la vista de 1 de octubre de 2012, de forma oral.
19. El 16 de julio de 2012, el Tribunal Constitucional húngaro declaró inconstitucional la modificación de la edad de jubilación de los jueces. (4) Su resolución tiene efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2012, pero no tiene la consecuencia automática de que los jueces ya retirados del servicio se reintegren en su cargo: para ello deben acudir a los tribunales húngaros competentes.
IV. Apreciación jurídica
A. Sobre la admisibilidad del recurso
20. Hungría sostiene que con la resolución del Tribunal Constitucional húngaro ya se ha resuelto el litigio en lo que se refiere las disposiciones derogadas con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2012. Esta objeción se refiere a la edad de jubilación de los jueces.
21. A primera vista puede parecer que las disposiciones impugnadas no existían en el momento determinante, es decir, al terminar el plazo señalado en el dictamen motivado, (5) el 7 de abril de 2012, pues habían sido derogadas retroactivamente en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional. Con ello, se habría resuelto a posteriori el objeto del recurso en lo que a los jueces respecta.
22. Pero en realidad, la derogación retroactiva de las disposiciones relativas a los jueces es incompleta. Más bien, el hecho de que en virtud de ellas se jubilase el 30 de junio de 2012 a 194 jueces y 79 fiscales demuestra que sí existían en el momento determinante, y tampoco la sentencia del Tribunal Constitucional tiene a este respecto un efecto retroactivo directo, pues la sentencia no ha reintegrado a dichos jueces a su cargo.
23. Por lo tanto, la situación presuntamente contraria al Derecho de la Unión no ha sido totalmente subsanada. (6)
24. En consecuencia, la citada sentencia no ha puesto fin al litigio con respecto a los jueces afectados.
B. Examen sobre el fondo de las pretensiones del recurso
25. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, en relación con el artículo 1 de la Directiva 2000/78, no puede haber discriminación directa ni indirecta por motivos de edad. No obstante, una diferencia de trato puede estar justificada en virtud del artículo 6.
26. La Directiva 2000/78 es aplicable a jueces, fiscales y notarios, ya que, con arreglo a su artículo 3, apartado 1, se aplica a todas las personas, por lo que respecta tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos. A diferencia de las fuerzas armadas, no se prevé una excepción para la justicia.
1. Existencia de una diferencia de trato
27. La extinción de la relación laboral al alcanzar el límite de edad, que da derecho a la percepción de la pensión, constituye siempre una diferencia de trato por razón de la edad en el sentido de los artículos 2, apartado 1, y 6, apartado 1, letra a), de la Directiva 2000/78.
28. En efecto, una disposición como ésta afecta a las condiciones de empleo y trabajo en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra c), de la Directiva 2000/78 al impedir a los jueces, fiscales y notarios afectados seguir trabajando superados los 62 años de edad. Asimismo, al deparar a estas personas un trato menos favorable que el reservado a personas que no han alcanzado esa edad, dicha disposición introduce una diferencia de trato directamente basada en la edad, en el sentido del artículo 2, apartado 1, de esta Directiva. (7)
29. Si un límite de edad ya constituye de por sí una diferencia de trato, con mayor razón habrá de ser así en el caso de una reducción del límite de edad.
2. Sobre la justificación de la diferencia de trato
30. Sin embargo, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 establece que una diferencia de trato por motivos de edad no constituye discriminación si está justificada objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional, por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional. Además, los medios para lograr este objetivo deben ser adecuados y necesarios.
31. El Tribunal de Justicia examina tal justificación en dos fases. En primer lugar, analiza los objetivos de la medida para, a continuación, comprobar si es adecuada y necesaria, considerando en su conjunto el contexto normativo y las ventajas e inconvenientes. (8) No obstante, a mi parecer resulta más claro realizar la valoración de la adecuación y necesidad guiándome por el esquema de comprobación del principio de proporcionalidad. (9)
32. Conforme a dicho esquema, las medidas no deben rebasar los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos. Cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (10)
33. A este respecto, debe tenerse en cuenta que, a nivel nacional, los Estados miembros disponen de una amplia facultad de apreciación no sólo al primar un objetivo sobre otros en materia social y laboral, sino también al definir las medidas que les permitan lograrlo. (11) Dicha facultad existe en todos los niveles del examen de la proporcionalidad. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no sustituye por la suya la valoración de los Estados miembros, sino que se limita a comprobar que no parezca irracional. (12)
34. En el marco del presente procedimiento por incumplimiento corresponde a la Comisión demostrar la existencia del alegado incumplimiento del Tratado. Le incumbe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que la Comisión pueda basarse en simples presunciones. (13)
35. Si un Estado miembro pretende invocar una excepción a un principio general, le incumbe a él probar que se cumplen los requisitos de dicha excepción. (14) Habida cuenta de la amplia facultad de apreciación del Estado miembro, al aplicar el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 no se pueden llevar al extremo las exigencias a dicha prueba.
36. A continuación analizaré, aplicando estos criterios, si los cinco objetivos aducidos por Hungría son legítimos y si las medidas son adecuadas y necesarias para alcanzarlos. Acto seguido, si procede, se examinará si las desventajas que implica la medida guardan una proporción razonable con las ventajas de los objetivos que hayan superado ese análisis. Sin embargo, en primer lugar habrá que examinar la alegación de la Comisión de que los objetivos del nuevo límite de edad no son suficientemente identificables.
a) Sobre la identificabilidad de los objetivos perseguidos
37. El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que no puede deducirse del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 que la falta de indicación en la normativa nacional de que se trate del objetivo que pretende alcanzarse tenga por efecto que se excluya automáticamente la posibilidad de que esté justificada a la luz de dicha disposición. Cuando no existe indicación en este sentido, es necesario que otros elementos propios del contexto general de la medida en cuestión permitan la identificación del objetivo que subyace a esta medida, a fin de posibilitar el ejercicio del control jurisdiccional sobre la legitimidad, idoneidad y necesidad de los medios empleados para lograr dicho objetivo. (15)
38. Sin embargo, estos elementos no pueden someterse a exigencias excesivamente estrictas. Así, el Tribunal de Justicia ha admitido la alegación de un Estado miembro en la vista como suficiente para precisar los objetivos de un límite de edad. (16) Por lo tanto, a mi parecer es razonable aceptar el argumento húngaro de que los objetivos que a continuación se exponen se deducen con suficiente claridad del procedimiento legislativo, aun sin aportar pruebas adicionales. Por lo demás, algunos de los posibles objetivos resultan evidentes incluso sin una mención explícita.
b) Sobre la garantía del sistema de pensiones
39. Según la exposición de Hungría, el nuevo límite de edad pretende garantizar la futura funcionalidad del sistema de pensiones.
40. Este objetivo no está incluido entre los mencionados, a modo de ejemplo, en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78. Sin embargo, la enumeración no es taxativa. (17) Incluye objetivos de política social, como los vinculados a las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación profesional. (18) También el equilibrio financiero de un sistema de pensiones es un objetivo de política social en este sentido. (19)
41. Sin embargo, con la reducción del límite de edad se amplía el círculo de personas que perciben pensiones y se reduce el de las que contribuyen a su financiación, de manera que con ella el sistema sufre una carga mayor. En consecuencia, aun reconociendo a los Estados miembros una amplia facultad de apreciación, la medida es inadecuada para contribuir al equilibrio financiero del sistema de pensiones.
42. Por ello procede rechazar este argumento de Hungría.
c) Sobre la estructura de edades
43. Según Hungría, mediante el nuevo límite de edad se logra una estructura de edades equilibrada. La relación existente entre los límites de edad y la estructura de edades resulta evidente. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el objetivo consistente en establecer una estructura de edades equilibrada entre funcionarios jóvenes y funcionarios de más edad puede constituir un objetivo legítimo de la política de empleo y del mercado de trabajo. (20)
44. Sin embargo, es dudoso que la repentina introducción del nuevo límite de edad pueda contribuir a la consecución de una estructura de edades equilibrada en la administración de justicia. En efecto, obliga a sustituir ocho promociones por juristas que estén actualmente disponibles en el mercado de trabajo. De este modo, las promociones ahora contratadas tendrán en el futuro un peso cuantitativo desproporcionado en la administración de justicia en comparación con las demás promociones, y cuando les llegue el turno de la jubilación, ocasionarán una necesidad desproporcionada de nuevas contrataciones.
45. Que se produzca o no este efecto depende de la actual estructura de edades y de la política húngara de contratación. Pero nada ha alegado Hungría a este respecto.
46. Sin embargo, aun cuando, en atención a la amplia facultad de apreciación que asiste a los Estados miembros al aplicar el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78, se reconociese que la introducción del nuevo límite de edad puede contribuir a una estructura de edades equilibrada, en su forma concreta no sería necesaria. Una estructura de edades equilibrada se puede lograr, incluso más fácilmente, si el nuevo límite de edad se introduce de forma gradual a lo largo de varios años. Así, no sería necesario sustituir de una vez a ocho promociones de juristas.
47. En consecuencia, el objetivo de una estructura de edades equilibrada no puede justificar la normativa controvertida.
d) Eficacia de la justicia
48. Asimismo, Hungría argumenta que el nuevo límite de edad ha de conducir a una mayor eficacia del servicio público en la administración de justicia.
49. Al parecer, este objetivo se basa en la reflexión de que los juristas más jóvenes ahora contratados podrían ejercer su función mejor que los juristas de más edad a los que se jubila. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido en principio, en relación con los fiscales, que la oferta de un servicio de calidad en el ámbito de la justicia puede constituir un objetivo legítimo de un límite de edad. (21)
50. A Hungría se le debe reconocer que un límite de edad de 62 años plantea un riesgo mucho menor de disminución de la capacidad de rendimiento que un límite de edad de 70 años. Por lo tanto, en principio es adecuado para contribuir a la calidad de la justicia.
51. Al mismo tiempo, Hungría alega que los juristas más jóvenes, debido a su mayor cercanía a la formación, disponen de conocimientos jurídicos más actualizados, por ejemplo, en materia de Derecho de la Unión Europea, que sólo recientemente se ha empezado a impartir en Hungría. Es innegable que jubilar a juristas y sustituirlos por otros más jóvenes puede ser una forma de dotar a la justicia de dichos conocimientos jurídicos actualizados.
52. Sin embargo, resulta muy dudoso que los juristas recién incorporados puedan ejercer las profesiones de juez, fiscal y notario mejor que los juristas salientes. Pues, en comparación con otras profesiones, los juristas pueden seguir trabajando con eficacia hasta una edad relativamente avanzada. En particular, la experiencia adquirida y la mayor autoridad natural que a menudo se gana con la edad son de gran utilidad práctica en esta profesión.
53. También existe el riesgo de que para cubrir la extraordinaria cantidad de vacantes deba asumirse en parte un nivel de cualificación sustancialmente inferior en los nuevos juristas contratados. Por ejemplo, si a causa de todas las jubilaciones del año 2012 hubiera que contratar a nuevos jueces y fiscales, sería necesario aceptar a los 273 mejores aspirantes. En cambio, si sólo se reemplazase una promoción, las contrataciones se reducirían a una octava parte de esa cifra, es decir, a los 35 mejores aspirantes.
54. En lo que respecta, en particular, a los jueces afectados, ha de tenerse en cuenta, además, que su repentina jubilación puede suscitar dudas en cuanto a la independencia y, por ende, a la calidad de los tribunales. (22) Con arreglo al artículo 6, apartado 1, del CEDH y al artículo 47, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, los tribunales han de ser independientes e imparciales y establecidos por la ley. También el Tribunal de Justicia ha destacado la necesaria independencia de los tribunales, especialmente en el marco de las peticiones de decisión prejudicial. (23)
55. El concepto de independencia judicial entraña, según jurisprudencia asentada, dos aspectos: uno externo y otro interno. En el presente asunto es relevante el aspecto externo de la independencia, que exige que el órgano que ha de resolver ha de estar protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia en el enjuiciamiento por sus miembros de los litigios que se les sometan. (24)
56. Por tanto, el poder ejecutivo no puede retirar de su cargo a los jueces durante su mandato. (25) Ciertamente, aquí no se trata de medidas del poder ejecutivo frente a jueces o procedimientos concretos. Sin embargo, sí se trata de una grave injerencia en la administración de justicia, concretamente la separación de un número considerable de jueces que, con arreglo a la normativa anterior, aún debían permanecer en el servicio hasta ocho años más. Para que esta injerencia sea relevante no es necesario que se tenga realmente la intención de influir en la administración de justicia: es preciso evitar incluso cualquier apariencia de influencia. (26)
57. Aun en caso de que, en atención a la amplia facultad de apreciación de los Estados miembros, se reconociese, a pesar de todo, que la reducción del límite de edad a 62 años puede contribuir a una mayor eficacia de la administración de justicia, en cualquier caso no sería necesaria. Así se deduce, sobre todo, de las contradicciones de la normativa húngara. Al volverse a ampliar en los años siguientes a 65 años el límite de edad, Hungría misma parece considerar que la calidad de la justicia no exige un límite de edad de 62 años. (27)
58. En lo que respecta, en particular, a la incorporación de conocimientos jurídicos más actualizados en la justicia, es evidente que existen medios menos drásticos: los juristas adquieren conocimientos jurídicos actualizados no sólo durante la formación, sino también durante el ejercicio de su profesión, por ejemplo, estudiando por su cuenta o en cursos organizados de formación continua.
59. Por lo tanto, el objetivo de fomentar la calidad de la justicia tampoco puede justificar la normativa húngara.
e) Sobre la nivelación de las edades de jubilación
60. Un argumento central de Hungría es que el nuevo límite de edad equipara la situación de los jueces a la del resto de la función pública. Aunque la Comisión discute que este objetivo sea suficientemente identificable, resulta manifiesto por el mismo hecho de que con él se nivelan efectivamente los límites de edad.
61. En principio está comprendido entre los objetivos del artículo 6, apartado 1, disponer que los trabajadores abandonen la vida activa y se jubilen en un momento determinado.
62. La legitimidad del objetivo de nivelar las edades de jubilación se muestra, en particular, en el hecho de que una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática. (28) Las dudas sobre la coherencia de una normativa resultan, sobre todo, de sus excepciones. Así, el Tribunal de Justicia ya ha examinado, en relación con los límites de edad de los fiscales, si las excepciones para otros grupos de funcionarios ponen en tela de juicio la coherencia. (29) Por lo tanto, la nivelación de los límites de edad puede reforzar la coherencia del sistema en su conjunto.
63. A este respecto, se trata en último término de hacer realidad el principio general de igualdad de trato. Este principio, que actualmente se encuentra consagrado también en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales, exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente. (30) Suponer que la situación de los juristas en la administración de justicia es comparable con la de sus compañeros en el resto de la función pública es algo que, en principio, está dentro del margen de apreciación que asiste a los Estados miembros. Tampoco la Comisión se ha opuesto a esta apreciación.
64. La inmediata nivelación de la edad de jubilación en toda la función pública sólo puede alcanzarse con el nuevo límite de edad. Por lo tanto, con respecto a este objetivo la normativa controvertida sería adecuada y necesaria.
65. Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de igualdad, un objetivo así definido ya no resulta legítimo en la situación concreta. Los jueces, fiscales y notarios húngaros se diferencian de los juristas del resto de la función pública en un aspecto muy importante: hasta ahora podían contar con no tener que jubilarse hasta los 70 años. Hungría no ha expuesto por qué, pese a esta confianza justificada, existe un interés legítimo en reducir inmediatamente el límite de edad en ocho años para alcanzar la coherencia.
66. El hecho de que Hungría haya extendido a lo largo de varios años la ampliación del límite de edad de tan sólo tres años para toda la función pública demuestra que existe más bien un interés legítimo en un régimen transitorio. Estas diferencias en los regímenes transitorios indican que los intereses de quienes se vieron afectados por la reducción de la edad de jubilación no se tuvieron en cuenta de la misma forma que los intereses de los demás empleados del sector público cuya edad de jubilación se incrementa.
67. Además, como de forma indiscutida aduce la Comisión, (31) resulta incoherente que los demás funcionarios no se jubilen automáticamente al alcanzar la edad de jubilación, sino sólo si además han completado también los años de servicio necesarios para percibir la pensión completa. Por lo tanto, es posible que jueces, fiscales y notarios sean jubilados forzosamente aunque únicamente hayan adquirido el derecho a una pensión reducida. A este respecto, el nuevo límite de edad para la administración de justicia representa una injerencia en los derechos de los afectados mayor de lo necesario para nivelar las edades de jubilación en toda la función pública.
68. Por tanto, el objetivo de nivelar las edades de jubilación en la función pública no puede justificar la inmediata reducción del límite de edad en ocho años.
f) Acceso de jóvenes juristas a la administración de justicia
69. El último objetivo invocado por Hungría es la eliminación de obstáculos para el acceso de jóvenes juristas a la administración de justicia. Se trata de una consecuencia obvia de los límites de edad y, en particular, de su reducción. Según jurisprudencia reiterada, no puede negarse que la promoción de la contratación constituye un objetivo legítimo de la política social o de empleo de los Estados miembros, en particular, cuando se trata de fomentar el acceso de los jóvenes al ejercicio de una profesión. (32)
70. El nuevo límite de edad es adecuado para fomentar el acceso de juristas más jóvenes a la administración de justicia. No obstante, debe prestarse atención a las diferencias entre sus efectos a largo plazo y sus efectos inmediatos.
71. Con el nuevo límite de edad se reduce de forma duradera el tiempo de servicio de los juristas en la administración de justicia, pues ahora se jubilan ocho años antes. Sin embargo, este efecto se mitigará en los próximos años con el incremento gradual de la edad de jubilación de nuevo a 65 años, de manera que finalmente permanecerá en una reducción de cinco años. No obstante, los puestos en la administración de justicia seguirán quedando vacantes antes que con la aplicación del límite de edad anterior.
72. Sin embargo, de forma transitoria prevalecerá el efecto inmediato. En el año 2012, debido a la jubilación de ocho promociones de juristas, queda un número extraordinariamente alto de vacantes, lo que beneficia a los jóvenes juristas actualmente disponibles en el mercado de trabajo. En cambio, las próximas promociones de juristas ya no dispondrán de tales vacantes, pues habrán quedado bloqueadas durante mucho tiempo por los que ahora se contraten. De esta forma, aunque no se excluye el objetivo de fomentar de forma duradera el acceso de los jóvenes juristas a la justicia, sí que resulta gravemente obstaculizado.
73. En consecuencia, la introducción inmediata del nuevo límite de edad no es necesaria para fomentar de forma duradera el acceso de jóvenes juristas a la administración de justicia. Al contrario, la posible distorsión de la estructura de edades (33) sí puede menoscabar a largo plazo las oportunidades de acceso de los jóvenes juristas. Un justo equilibrio entre las diferentes generaciones de juristas implicaría repartir de la manera más equitativa posible entre las sucesivas promociones las vacantes que se produjeran con la reducción de la edad de jubilación. Para ello sería conveniente reducir gradualmente el límite de edad hasta los 65 años, la edad de jubilación definitiva que, en cualquier caso, se pretende alcanzar.
74. Pero si el objetivo fuera favorecer en el mayor grado posible el acceso de los juristas actualmente disponibles en el mercado de trabajo, no se aprecia efectivamente una medida igualmente eficaz que la de reducir inmediatamente el límite de edad a 62 años.
75. Sin embargo, un objetivo así definido sólo podría considerarse legítimo si existiesen razones especiales para favorecer precisamente a ese grupo de personas, ya que no sólo perjudica necesariamente a los juristas a quienes se jubilan, sino que bloquea también a medio y largo plazo las vacantes que de otro modo quedarían para las futuras promociones de juristas. Hungría no ha alegado tales razones especiales.
76. Por lo tanto, el objetivo de facilitar el acceso de los jóvenes juristas a la administración de justicia tampoco puede justificar la introducción del nuevo límite de edad.
g) Sobre la cuestión de si los afectados sufren un perjuicio excesivo
77. En caso de que las medidas adoptadas resulten ser adecuadas y necesarias para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos, quedaría normalmente por examinar si no conducen a que los afectados sufran un menoscabo excesivo (prohibición de exceso). (34) Sin embargo, dado que la introducción del nuevo límite de edad no es ni adecuada ni necesaria para ninguno de los objetivos legítimos invocados, no es preciso entrar a valorar este aspecto. Antes bien, el recurso ya resulta fundado en atención a las anteriores reflexiones.
78. No obstante, sólo para el caso de que el Tribunal de Justicia no comparta mi valoración respecto de todos los objetivos trataré, a continuación, la prohibición de exceso, conforme a la cual debe alcanzarse el justo equilibrio entre los distintos intereses en juego. (35)
79. Para poder realizar esta ponderación a título subsidiario, deberé suponer –en contra de la opinión que sostengo– que el nuevo límite de edad es adecuado y necesario para alcanzar uno o varios de los cinco objetivos antes analizados.
80. Para que la ponderación sea completa deberían considerarse, además, las ventajas que hipotéticamente de ello se derivan.
81. Sin embargo, tales especulaciones son poco razonables, de modo que limitaré mis reflexiones sobre la prohibición de exceso a examinar las desventajas de la nueva edad de jubilación. Partiendo de esta base se podrá emitir una opinión acerca del alcance que han de tener las ventajas del nuevo límite de edad para estar justificado.
82. Los juristas afectados se han visto perjudicados directamente en su derecho a seguir ejerciendo la profesión que eligieron. Aunque en teoría pueden seguir ejerciendo como juristas, por ejemplo, como abogados, pierden la posibilidad de seguir trabajando en el cargo que desempeñaban activamente hasta que alcanzaron el límite de edad.
83. Esta injerencia en la libertad profesional lleva aparejadas desventajas económicas, pues se puede presumir que, en general, los afectados percibirán en adelante una pensión de importe menor en lugar del salario íntegro. (36)
84. Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha admitido que una medida que permite la jubilación forzosa de los trabajadores al alcanzar la edad de 65 años puede responder al objetivo de promover la contratación y cabe considerar que no menoscaba excesivamente las expectativas legítimas de los trabajadores afectados, cuando a estas personas les es posible obtener una pensión cuyo nivel no pueda considerarse inadecuado. (37) La adecuación depende de varios factores.
85. En efecto, la pérdida de ingresos es especialmente gravosa cuando los afectados han tomado decisiones económicas en base a la confianza de poder seguir ejerciendo su cargo. Por ejemplo, pueden haber pedido un crédito, haber suscrito un contrato sobre un seguro privado de jubilación complementario o pueden haber rechazado un empleo lucrativo en el sector privado. Y no se aprecia ninguna medida que pueda mitigar tales perjuicios. Además, es posible incluso que algunos afectados hayan de aceptar una reducción considerable de su pensión por no haber trabajado el tiempo suficiente para adquirir el derecho a una pensión completa. (38)
86. Si bien Hungría alega que el nuevo límite de edad era previsible desde junio de 2011, en el momento de tomar todas las decisiones económicas anteriores los afectados no podían prever que habrían de jubilarse antes de alcanzar los 70 años de edad.
87. Estos graves perjuicios para los afectados se mitigarían considerablemente, y al mismo tiempo se evitarían también muchas desventajas para los objetivos perseguidos, si Hungría hubiese introducido el nuevo límite de edad simplemente de manera diferente. Parece lógico que habría sido conveniente coordinar la reducción de la edad de jubilación de jueces, fiscales y notarios con el incremento de la edad de jubilación de los demás empleados del sector público. Para ello, Hungría sólo tendría que reducir gradualmente a 65 años la edad de jubilación en la administración de justicia de manera que dicha edad llegase a ser efectiva simultáneamente para ambos grupos.
88. El total desprecio de esta posibilidad por parte de Hungría lleva inevitablemente a la conclusión de que no se pretendía un justo equilibrio entre los intereses de los juristas afectados y el interés en la introducción de un nuevo límite de edad.
89. Por lo demás, estas reflexiones muestran que las ventajas de la introducción inmediata del nuevo límite de edad deberían ser de una importancia absolutamente fundamental para alcanzar un fin legítimo, si éstas quieren contrarrestar las graves desventajas expuestas. Con independencia de que el Tribunal de Justicia, en contra de mi opinión, considerara la medida adecuada y necesaria para alcanzar uno o varios de los objetivos alegados, no se aprecian tales ventajas de peso.
3. Conclusión
90. En consecuencia, procede estimar el recurso.
V. Sobre las costas
91. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el procedimiento será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que han de estimarse las pretensiones de la Comisión, procede condenar en costas a Hungría.
VI. Conclusión
92. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente manera:
1) Declarar que la República de Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2 y 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación, al haber adoptado una normativa nacional que establece la extinción obligatoria a la edad de 62 años, en lugar de a los 70 años, de la relación jurídica por la que prestan servicios los jueces, fiscales y notarios.
2) Condenar en costas a La República de Hungría.