SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada)
de 13 de mayo de 2020 (*)
«Ayudas de Estado — Sector aéreo — Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña — Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior — Imputabilidad al Estado — Beneficiarios — Ventaja para las compañías aéreas con las que se celebran los contratos — Principio del operador privado en una economía de mercado — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Obligación de motivación — Régimen de ayudas — Ayuda de minimis — Recuperación»
En el asunto T‑716/17,
Germanwings GmbH, con domicilio social en Colonia (Alemania), representada por el Sr. A. Martin-Ehlers, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. T. Maxian Rusche y S. Noë, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión (UE) 2017/1861 de la Comisión, de 29 de julio de 2016, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. J. Svenningsen (Ponente), V. Valančius, Z. Csehi y P. Nihoul, Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
Sobre las medidas controvertidas
1 La isla de Cerdeña (Italia) tiene cinco aeropuertos, entre los que se encuentran los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.
2 El aeropuerto de Alghero es explotado por So.Ge.A.Al SpA (en lo sucesivo, «SOGEAAL»), cuyo capital fue íntegramente suscrito por organismos públicos locales y está, en su mayor parte, controlado por la Regione autonoma della Sardegna (Región Autónoma de Cerdeña, Italia; en lo sucesivo, «Región Autónoma»), también indirectamente a través de la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). El aeropuerto de Cagliari-Elmas, por su parte, es explotado por So.G.Aer SpA (en lo sucesivo, «SOGAER»), sociedad cuyas acciones pertenecen mayoritariamente a la Cámara de Comercio de Cagliari (en lo sucesivo, «CCIA de Cagliari»), mientras que el aeropuerto de Olbia es explotado por GEASAR SpA (en lo sucesivo, «GEASAR»), sociedad registrada en Olbia y cuyo accionista mayoritario es la empresa privada Meridiana SpA.
Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma
– Sobre el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010
3 El 13 de abril de 2010, la Región Autónoma adoptó la legge regionale n. 10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Ley regional n.o 10 — Medidas para el desarrollo del transporte aéreo) (Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n.o 12, de 16 de abril de 2010) (en lo sucesivo, «Ley n.o 10/2010»).
4 El artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, titulado «Incentivos para la desestacionalización de las rutas aéreas de la isla» (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), tiene el siguiente tenor:
«1. Se autorizará un gasto de 19 700 000 [euros] para el año 2010 y de 24 500 000 [euros] para cada uno de los años 2011 a 2013 para la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al fortalecimiento y el desarrollo del transporte aéreo como servicio de interés económico general, incluida la desestacionalización de las conexiones aéreas, de conformidad con la Comunicación 2005/C 312/01 de la Comisión, relativa a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.
2. Los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de planes de actividades por parte de las sociedades gestoras de aeropuertos, que tengan en cuenta las medidas relativas a la continuidad territorial contempladas en el artículo 2, se definirán mediante resolución del Ejecutivo regional, que deberá adoptarse a propuesta del Consejero regional de transportes, con el acuerdo de los Consejeros de planificación, presupuesto, crédito y de ordenación regional, turismo, artesanía, comercio, agricultura y reforma agropastoral, bienes culturales, información, ocio y deporte.
3. La resolución a la que se refiere el apartado 2 y los planes de actividad, incluidos los ya definidos por las sociedades gestoras de aeropuertos en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, acompañados de los correspondientes actos y contratos, se financiarán si se elaboran de conformidad con los criterios, naturaleza, duración de la oferta de transporte y las directrices mencionadas en el apartado 2 y se someterán previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.»
– Sobre los actos de ejecución de la Ley n.o 10/2010
5 De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.o 10/2010, el Ejecutivo de la Región Autónoma adoptó varios actos de aplicación de las medidas previstas en dicho artículo 3 (en lo sucesivo, «actos de ejecución»), en particular, la deliberazione della Giunta regionale n.o 29/36 (Decisión del Consejo Regional n.o 29/36), de 29 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 29/36»), la deliberazione della Giunta regionale n.o 43/37 (Decisión del Consejo Regional n.o 43/37), de 6 de diciembre de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 43/37»), y la deliberazione della Giunta regionale n.o 52/117 (Decisión del Consejo Regional n.o 52/117), de 23 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.o 52/117») (en lo sucesivo, conjuntamente con el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, «medidas controvertidas»).
6 Estos actos de ejecución definen tres tipos de «actividades» por las que las entidades gestoras de aeropuertos podían recibir una compensación de la Región Autónoma por lo que atañe a los años 2010 a 2013, a saber:
– Incremento del tráfico aéreo de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 1»).
– Promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico por parte de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 2»).
– Otras actividades promocionales que las entidades gestoras de aeropuertos confían, en nombre de la Región Autónoma, a proveedores de servicios independientes que no son compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 3»).
7 La Decisión regional n.o 29/36, por una parte, precisaba que, en la aplicación del artículo 3 de la Ley n.o 10/2010, el objetivo de reducir la estacionalidad de las rutas aéreas consistía en aumentar la frecuencia de los vuelos durante la temporada media e invernal y abrir nuevas rutas aéreas. Por otra parte, dicha Decisión indicaba que el objetivo último, perseguido por las medidas previstas en el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010 de promoción de una política de transporte aéreo regional, era el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial, así como el desarrollo de las economías locales, el turismo y la cultura de la isla de Cerdeña.
8 A este respecto, la Decisión regional n.o 29/36 definía los criterios, la naturaleza y la duración de los servicios de transporte para los que podía concederse una compensación durante el período 2010‑2013, así como las directrices para la elaboración y evaluación de los «planes de actividades» redactados por las entidades gestoras de aeropuertos.
9 Concretamente, para recibir una financiación prevista por la Ley n.o 10/2010, una entidad gestora de aeropuertos debía presentar a la Región Autónoma un plan de actividades detallado para su aprobación. Este plan debía identificar qué actividades de entre las actividades 1 a 3 mencionadas en el apartado 6 anterior tenía previsto llevar a cabo la entidad gestora del aeropuerto para lograr la consecución los objetivos de la Ley n.o 10/2010. Este plan debía concretarse eventualmente mediante acuerdos específicos entre la entidad gestora del aeropuerto y las compañías aéreas.
10 Cuando una entidad gestora de aeropuertos deseaba recibir financiación para la actividad 1, el plan de actividades que presentaba a la Región Autónoma debía identificar «rutas de interés estratégico» (nacionales e internacionales) y definir objetivos anuales en términos de frecuencia de vuelos, nuevas rutas y número de pasajeros.
11 Según las autoridades italianas, la explotación de esas rutas de interés estratégico constituía el servicio de interés económico general que las compañías aéreas prestaban a cambio de una compensación.
12 Un plan de actividades que llevase a cabo la actividad 2 debía definir actividades de comercialización y publicidad que tuviesen por objeto aumentar el número de pasajeros y promover la zona de atracción del aeropuerto.
13 La Decisión regional n.o 29/36 establecía que los planes de actividades debían estar respaldados por previsiones relativas a las perspectivas de rentabilidad de las actividades que identificaban.
14 De la Decisión regional n.o 29/36 se desprende que los planes de actividades debían respetar determinados principios:
– las rutas de interés estratégico determinadas por los planes no podían solaparse con las que ya operaban con arreglo a un régimen de obligación de servicio público;
– la financiación concedida a cada una de las rutas subvencionadas debía ser decreciente a lo largo del tiempo;
– el acuerdo financiero celebrado con las compañías aéreas debía incluir un plan de promoción del territorio.
15 Si la Región Autónoma observaba incoherencias entre, por una parte, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos y, por otra, las disposiciones de la Ley n.o 10/2010 y sus actos de ejecución, podía exigir que se introdujesen cambios en dichos planes de actividades.
16 Tras haber aprobado los diferentes planes de actividades que le habían presentado las entidades gestoras de aeropuertos, la Región Autónoma distribuía entre estas los recursos financieros disponibles para cada uno de los años 2010 a 2013.
17 Cuando la suma de las contribuciones solicitadas por las entidades gestoras de aeropuertos era superior al importe previsto por la Ley n.o 10/2010, la Decisión regional n.o 29/36 establecía criterios de asignación preferenciales.
18 Los importes definitivos de las contribuciones anuales se determinaban a posteriori, teniendo en cuenta los importes, eventualmente inferiores a los previstos en los planes de actividades, pagados efectivamente por las entidades gestoras de aeropuertos en el marco de la aplicación de dichos planes. Con objeto de confirmar estos importes, dichas entidades gestoras debían presentar informes en los que precisasen, en particular, los costes efectivamente soportados a causa de las acciones emprendidas y que debían ir acompañados de justificantes.
19 Asimismo, los actos de ejecución preveían que las entidades gestoras de aeropuertos debían controlar la actuación de las compañías aéreas. En particular, exigían que los acuerdos específicos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas previeran la aplicación de sanciones a las compañías aéreas en caso de incumplimiento de los objetivos predefinidos, en particular, por lo que atañe a la frecuencia de los vuelos y al número de pasajeros.
20 Por último, las contribuciones de la Región Autónoma eran abonadas a través de un fondo regional ad hoc constituido y gestionado por la SFIRS, que retenía el 4 % sobre los importes totales definitivos de dichas contribuciones. Además, puesto que solo se abonaba a priori el primer tramo, correspondiente al 20 % de los fondos adeudados correspondientes al año de referencia, las entidades gestoras de aeropuertos podían solicitar a la SFIRS anticipos financieros, que se concedían previo pago de comisiones y de intereses.
Sobre el contrato controvertido
21 La demandante, Germanwings GmbH, es una compañía aérea de transporte de pasajeros de bajo coste, activa desde 2002, que explota, en particular, una red de rutas de corta, media y larga distancia, principalmente con destino y origen en aeropuertos de la Unión Europea, incluido el de Cagliari-Elmas.
22 SOGAER, entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas, publicó en su sitio de Internet un anuncio en el que invitaba a las compañías aéreas a presentarle planes de explotación para rutas desde o hacia dicho aeropuerto, así como para la celebración de contratos de comercialización destinados a promover la región de Cerdeña.
23 SOGAER presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. Se aprobaron esos planes y se fijaron los importes asignados a SOGAER para 2010 y el período comprendido entre 2011 y 2013, respectivamente, mediante las Decisiones regionales n.o 43/37 y n.o 52/117.
24 En este contexto, la demandante y SOGAER celebraron un contrato de 2012 (en lo sucesivo, «contrato controvertido»). En virtud de dicho contrato, la demandante se comprometía, a cambio de una remuneración de un importe de 30 000 euros, a promover la región de Cerdeña, Cagliari y sus conexiones directas entre Cagliari-Elmas y Colonia-Bonn (Alemania) y entre Cagliari-Elmas y Stuttgart (Alemania). A tal fin, la demandante encomendó la organización de una campaña promocional a un proveedor de servicios independiente, por un coste total de 40 000,18 euros, y asumió la diferencia con el importe de 30 000 euros procedente de SOGAER. Esta campaña de promoción se llevó a cabo entre el 10 de diciembre de 2012 y el 9 de enero de 2013.
25 El 20 de diciembre de 2012 la demandante emitió una factura por un importe de 30 000 euros. El 19 de abril de 2013 SOGAER pagó el importe contemplado en dicha factura mediante transferencia electrónica (en lo sucesivo, «pago controvertido»).
Sobre la Decisión impugnada
26 El 30 de noviembre de 2011, la República Italiana notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Ley n.o 10/2010, medida que fue examinada con arreglo al capítulo III del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1).
27 Mediante escrito de 23 de enero de 2013, la Comisión comunicó a la República Italiana su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, por lo que respecta al régimen notificado (en lo sucesivo, «régimen de ayudas controvertido»). Al publicar esa decisión en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de mayo de 2013 (DO 2013, C 152, p. 30), la Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre el supuesto régimen de ayudas.
28 Las autoridades italianas y las partes interesadas, incluidas las entidades gestoras de los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia, presentaron observaciones escritas. La demandante no presentó observaciones escritas. La Comisión transmitió las observaciones de las partes interesadas a las autoridades italianas, que pudieron formular sus comentarios sobre las mismas.
29 Mediante escritos de 24 de febrero de 2014, la Comisión informó a las partes interesadas de la adopción, el 20 de febrero de 2014, de una Comunicación titulada «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (DO 2014, C 99, p. 3), y del hecho de que esas Directrices se aplicarían al caso de autos a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. El 15 de abril de 2014, el Diario Oficial (DO 2014, C 113, p. 30) publicó una comunicación en la que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a presentar observaciones sobre la aplicación al presente asunto de dichas Directrices en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de las mismas.
30 El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/1861, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (DO 2017, L 268, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada), cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
1. El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.o 10/2010] no implica una ayuda estatal a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […] en beneficio de SOGEAAL […], SOGAER […] y GEASAR […]
2. El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.o] 10/2010 constituye una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado en beneficio de Ryanair/AMS, easyJet, Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, [la demandante], Air Baltic y Vueling en la medida en la que tiene que ver con las operaciones de dichas compañías aéreas en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia.
3. La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 ha sido aplicada por Italia en incumplimiento del artículo 108 [TFUE], apartado 3, […].
4. La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
1. Italia procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas estatales mencionadas en el artículo 1, apartado 2.
[…]
3. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
[…]
5. Italia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, será inmediata y efectiva.
2. Italia garantizará que la presente Decisión se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:
– la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1, apartado 2, y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen;
– el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse de cada beneficiario;
– una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
– documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2. Italia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.»
31 Por lo que respecta al alcance de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en los considerandos 344 a 346 de dicha Decisión, que esta no debía abarcar las medidas de ayuda que ya estaban siendo objeto de una investigación, distinta, relativa al aeropuerto de Alghero. En efecto, por lo que respecta a este aeropuerto, los contratos celebrados entre SOGEAAL y la sociedad Ryanair Ltd, ya en 2003, y prorrogados desde entonces, fueron objeto de una denuncia presentada por una compañía aérea italiana. Esta denuncia dio lugar a que la Comisión incoara, el 12 de septiembre de 2007, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con una supuesta ayuda estatal concedida a y por el aeropuerto de Alghero en favor de Ryanair y otras aerolíneas (DO 2008, C 12, p. 7). El 27 de junio de 2012, este procedimiento se amplió para incluir medidas adicionales adoptadas por Italia que no eran objeto de la denuncia inicial (DO 2013, C 40, p. 15), entre las que se encontraban «todas las medidas concedidas a Ryanair y su filial AMS, así como a las otras líneas aéreas que utilizan el aeropuerto [de Alghero] a partir de 2000 […] [incluyendo], en particular, […] la subvención de contribuciones financieras concedidas directamente por SOGEAAL o a través de ella por medio de varios acuerdos de servicios aeroportuarios y de servicios de comercialización con Ryanair y otras compañías aéreas a partir de 2000».
32 Dicho procedimiento dio lugar a la adopción por la Comisión de la Decisión (UE) 2015/1584, de 1 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.23098 (C‑37/07) (ex NN 36/07) ejecutada por Italia en beneficio de Società di Gestione dell’aeroporto di Alghero SoGeALL S.p.A. y de varias compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Alghero (DO 2015, L 250, p. 38), en la que la Comisión consideró, en particular, en aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, que los contratos celebrados por SOGEAAL, controlada por la Región Autónoma, con determinadas compañía aéreas y que tenían por objeto la promoción o la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Alghero, así como actividades de comercialización y publicidad, no constituían ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por lo que se refiere a las demás compañías aéreas, entre ellas la demandante, que habían celebrado contratos similares con SOGEAAL, la Comisión consideró que estos contratos constituían ayudas, en el sentido de la misma disposición, incompatibles con el mercado interior.
33 No obstante, en el período comprendido entre 2010 y 2013, la demandante no celebró ningún contrato con SOGEAAL que estuviera comprendido en el régimen de ayudas establecido por la Ley n.o 10/2010.
34 A este respecto, pese a que no todos los pagos realizados por SOGEAAL con respecto a las prestaciones de las actividades 1 y 2 previstas en la Ley n.o 10/2010 se habían efectuado en virtud de los contratos examinados en el marco de la investigación distinta relativa exclusivamente al aeropuerto de Alghero, la Comisión consideró que la gran mayoría de ellos habían sido apreciados en el marco de ese otro asunto. Por otra parte, la Comisión señaló que «no [era] fácil en todos los casos hacer una distinción clara, ya que la relación financiera entre SOGEAAL y una compañía aérea concreta durante el período de referencia p[odía] regirse por varios contratos de los cuales tan solo algunos ha[bían] sido analizados en el asunto [que dio lugar a la Decisión 2015/1584]». Por tanto, estimó que procedía excluir del alcance de la Decisión impugnada todos los contratos con compañías aéreas celebrados por SOGEAAL con arreglo al régimen controvertido en el presente asunto, es decir, en otros términos, la parte de las medidas controvertidas relativa al aeropuerto de Alghero.
35 Finalmente, la Comisión estimó, en la Decisión impugnada, que el procedimiento incoado en el caso de autos no atañía a la posible ayuda otorgada por las entidades gestoras de aeropuertos a proveedores de servicios que no fueran compañías aéreas y que estuviese comprendida en la actividad 3. Por tanto, en el considerando 346 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que no podía adoptar una postura sobre esta cuestión.
Sobre las actuaciones posteriores a la Decisión impugnada
36 La demandante tuvo conocimiento de la Decisión impugnada mediante escrito de la Región Autónoma de 4 de agosto de 2016, recibido el 15 de agosto de 2016. En el mismo, la Región Autónoma informó a la demandante de la adopción de la Decisión impugnada y la instó a indicar, sobre la base de una versión abreviada de la Decisión impugnada adjunta al referido escrito, qué datos debían omitirse en la versión publicada en el Diario Oficial, publicación que tuvo lugar el 18 de octubre de 2017.
37 Mediante escrito de 19 de agosto de 2016, la demandante respondió a la Región Autónoma indicándole que, debido a los extractos que faltaban, no podía comprender plenamente la Decisión impugnada. No obstante, identificó en ese escrito los elementos que, a su entender, eran confidenciales.
38 El 7 de junio de 2017, la Región Autónoma adoptó una decisión de recuperación, notificada a la demandante el 10 de agosto de 2017, acompañada de una copia de la Decisión impugnada en versión no confidencial respecto a ella. Dicha decisión instaba a la demandante a devolver a la Región Autónoma un importe de 28 881 euros, más intereses por valor de 1 678,48 euros, es decir, un total de 30 559,48 euros.
39 A raíz de esta decisión de recuperación, la demandante, mediante correo electrónico de 14 de agosto de 2017, se dirigió a la Comisión para cuestionar la obligación de devolver el importe exigido en dicha decisión, en la medida en que este constituía una ayuda de minimis en el sentido del Reglamento (CE) n.o 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos [107 TFUE y 108 TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2006, L 379, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento de minimis 2006»). Asimismo, la demandante solicitó a la Comisión que le facilitase una confirmación escrita en este sentido que pudiera invocar en el marco de un recurso nacional que pretendía interponer contra dicha decisión.
40 Mediante correo electrónico de 18 de agosto de 2017, la Comisión informó a la demandante de que no podía facilitar la confirmación solicitada, precisando, en particular, por una parte, que la Decisión impugnada no establecía una excepción a la obligación de recuperación para las ayudas de minimis, ya sea en el marco del régimen del Reglamento de minimis 2006 o del Reglamento (UE) n.o 1407/2013 de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, relativo a la aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] a las ayudas de minimis (DO 2013, L 352, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de minimis 2013»), y, por otra parte, que no se cumplía el «requisito de transparencia», previsto en ambos Reglamentos.
41 Mediante correo electrónico de 23 de agosto de 2017, la demandante cuestionó el análisis de la Comisión. A continuación, se puso en contacto telefónico con el servicio jurídico de la Comisión, el cual le informó, mediante correo electrónico de 13 de octubre de 2017, de que la posición de los servicios de la Comisión no había cambiado.
Procedimiento y pretensiones de las partes
42 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de octubre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
43 El 5 de abril de 2018, tras un doble intercambio de escritos de alegaciones, se dio por concluida la fase escrita del procedimiento.
44 El 16 de mayo de 2018, oídas las partes, el Tribunal decidió suspender el procedimiento a la espera de la conclusión de la fase escrita del procedimiento en los asuntos conexos Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑833/17) e easyJet Airline/Comisión (T‑8/18), que se produjo en dichos asuntos el 21 de septiembre y el 23 de julio de 2018, respectivamente.
45 El 19 de junio de 2019, el Tribunal, en sesión plenaria, decidió, a propuesta de la Sala Primera y del Vicepresidente, con arreglo al artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a la Sala Primera, en formación ampliada a cinco jueces.
46 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A los efectos de esta, se instó a la demandante y a la Comisión a aportar una serie de documentos y a responder por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento. Estas dieron cumplimiento a esas diligencias en el plazo fijado, el 3 de septiembre de 2019. El 6 de septiembre de 2019, la Comisión presentó un complemento de respuesta a dichas diligencias de ordenación del procedimiento, que fue incorporado a los autos.
47 Se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 3 de octubre de 2019. En esta ocasión, la Comisión precisó que, contrariamente a lo dispuesto en el escrito de dúplica, en el que se indicaba que solicitaba que se declarase la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, que se desestimase por infundado, en realidad solicitaba que se desestimase el recurso por infundado.
48 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada y, en particular, su artículo 1, apartado 2, en la medida en que se menciona a la demandante, así como su artículo 2, apartado 1, en la medida en que la recuperación de las ayudas impuesta atañe a la demandante.
– Condene en costas a la Comisión.
49 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
50 En apoyo de su recurso, la demandante invoca tres motivos de anulación de la Decisión impugnada, basados, en esencia:
– en primer lugar, en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró la existencia de una ayuda, por no haber examinado si SOGAER actuó como un operador privado en una economía de mercado;
– en segundo lugar, en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró que la ayuda de que la se benefició la demandante falseaba o amenazaba falsear la competencia y afectaba a los intercambios comerciales entre los Estados miembros;
– en tercer lugar, en un error de Derecho puesto que la Comisión no examinó si el pago controvertido constituía una ayuda de minimis.
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró la existencia de una ayuda, por no haber examinado si SOGAER actuó como un operador privado en una economía de mercado
51 En apoyo del primer motivo, que se articula en dos partes, la demandante considera que la Comisión no demostró la existencia de una ayuda en su favor. En el marco de la primera parte del primer motivo, la demandante alega, en esencia, que, puesto que es preciso distinguir entre dos «niveles» diferentes, a saber, el de la Región Autónoma y el de las entidades gestoras de aeropuertos, el nivel pertinente para apreciar la existencia de ayuda de Estado es, contrariamente al enfoque seguido en la Decisión impugnada, el de las entidades gestoras de aeropuertos, entre las que se encuentra SOGAER en primer lugar.
52 En el marco de la segunda parte, la demandante sostiene que un examen de la existencia de una ayuda de Estado a nivel de SOGAER habría permitido a la Comisión llegar a la conclusión de que el pago controvertido estaba comprendido en el ámbito de aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado (en lo sucesivo, «principio del operador privado»).
53 La Comisión solicita que se desestime el primer motivo por inoperante y, en cualquier caso, por infundado. Además, invoca diferentes excepciones de inadmisibilidad sobre las que, en la medida en que se refieren a cada una de las dos partes del primer motivo, procede pronunciarse en el marco del examen sucesivo de estas dos partes.
Sobre la primera parte del primer motivo, relativa al nivel pertinente para apreciar la existencia de una ayuda de Estado
54 La demandante alega que, para apreciar la existencia de una ayuda de Estado en el presente asunto, el nivel pertinente de análisis era el nivel de SOGAER, dado que era preciso, en esencia, examinar el comportamiento de esta última independientemente del régimen de ayudas controvertido establecido por la Región Autónoma.
55 En primer lugar, la demandante subraya que el régimen de ayudas controvertido no contiene, en sí mismo, una subvención en su favor. En efecto, a su entender, la Región Autónoma, como se desprende en particular de los considerados 76, 78 y 86, letra d), de la Decisión impugnada, puso sus fondos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos y no de las compañías aéreas, con las que, por lo demás, no mantenía ninguna relación contractual. A su juicio, como mucho, dicha Región era la fuente de financiación de los pagos efectuados a las compañías aéreas.
56 En segundo lugar, la demandante señala que las entidades gestoras de aeropuertos decidieron, de manera autónoma, celebrar contratos con las compañías aéreas y, en su caso, solicitar fondos a la Región Autónoma con miras a transferirlos a las compañías aéreas, puesto que dichas entidades gestoras no tenían ninguna obligación de pedir esos fondos. En efecto, según la demandante, esta Región no controlaba ni SOGAER, ni la CCIA de Cagliari, que es una entidad pública independiente de la Región Autónoma y no se encuentra, en consecuencia, en una posición que le permita presionar a SOGAER para obligarla a solicitar esos fondos. Además, a su entender, la posible decisión de las entidades gestoras de aeropuertos de solicitar fondos dependía de consideraciones económicas que les son propias, tanto más cuanto que dichas entidades gestoras debían, para acceder a los fondos, pagar una «remuneración» a la Región, a saber, una retención del 4 % así como, en su caso, las comisiones y los intereses, mencionados en el apartado 20 anterior. Así pues, a juicio de la demandante, únicamente solicitaban los fondos a dicha Región cuando los beneficios previstos resultantes de un contrato con una compañía aérea determinada superaban los costes correspondientes a esta remuneración, así como todos los demás costes pertinentes.
57 En realidad, según la demandante, haciendo al mismo tiempo abstracción del régimen de ayudas controvertido, es preciso examinar el comportamiento de SOGAER a la luz de las normas que regulan las ayudas de Estado, habida cuenta de que esta última constituye, al ser su capital propiedad de la CCIA de Cagliari en un 94,35 %, una empresa pública, como se ha constatado en el considerando 55 de la Decisión impugnada, en el sentido de la Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (DO 2006, L 318, p. 17). A su entender, SOGAER se encuentra en una situación similar a la de las entidades gestoras de los aeropuertos de Pau-Béarn y de Nîmes-Uzès-Le Vigan, que están controladas también por cámaras de comercio locales, las cuales constituyen órganos del Estado francés, como constató el Tribunal en sus sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑53/16, EU:T:2018:943), y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑165/15, EU:T:2018:953).
58 La Comisión invoca una excepción de inadmisibilidad dirigida específicamente contra la totalidad de la primera parte del primer motivo. Con carácter subsidiario, solicita que se desestime esta primera parte por infundada.
– Sobre la admisibilidad de la primera parte del primer motivo
59 La Comisión considera que, en el marco de la réplica, la demandante reconoció que el principio del operador privado no era aplicable a la Región Autónoma y formuló una alegación basada en el hecho de que SOGAER, y no la Región Autónoma, era el único organismo otorgante de la ayuda en cuestión. A juicio de la Comisión, esta alegación, que constituye básicamente la primera parte del primer motivo, es nueva y, por lo tanto, inadmisible.
60 La demandante, en respuesta a una pregunta del Tribunal, niega la inadmisibilidad de la primera parte.
61 A este respecto, es preciso recordar que los argumentos cuya sustancia presenta un estrecho vínculo con un motivo de anulación presentado en la demanda no pueden ser considerados motivos nuevos, en el sentido del Reglamento de Procedimiento, aun cuando hayan sido mencionados por primera vez en el escrito de réplica. Dichos argumentos constituyen una ampliación de un motivo invocado anteriormente y su presentación en el momento de la réplica es admitida por el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999, BAI/Comisión, T‑14/96, EU:T:1999:12, apartado 66 y jurisprudencia citada). Sin embargo, la admisibilidad de dichos argumentos expuestos en la réplica en concepto de ampliación de los motivos contenidos en el escrito de interposición del recurso no puede invocarse al objeto de paliar un incumplimiento, producido en el momento de interponer un recurso, de las exigencias del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, salvo que se privara a esta última disposición de todo su alcance (véase, en este sentido, el auto de 19 de mayo de 2008, TF1/Comisión, T‑144/04, EU:T:2008:155, apartado 30).
62 En el presente asunto, pese a que la demandante no indicó expresamente en la demanda que consideraba a SOGAER como el organismo «otorgante» de la ayuda en cuestión, sí rebatió en la misma, no obstante, el enfoque seguido por la Comisión en la Decisión impugnada. Ya en la demanda, alegó que el contrato controvertido, más que las medidas adoptadas por la Región Autónoma, debería haber sido examinado con arreglo al principio del operador privado, afirmando que «el régimen establecido por la [Ley n.o 10/2010] no [era] pertinente, puesto que no [contenía], en sí mismo, ninguna subvención en favor de la demandante»; que «la [Región Autónoma] no [había] abonado ninguna subvención en favor de la demandante»; que «la subvención [fue] abonada a las compañías aéreas por las entidades gestoras de aeropuertos, de modo que[era] esa relación contractual la que debería haber sido examinada desde la perspectiva de la existencia de una ayuda», y que «el elemento determinante [estaba] [constituido] por la celebración del acuerdo de comercialización entre la entidad gestora del aeropuerto, por una parte, y la demandante, por la otra».
63 Además, la demandante adujo ya en la demanda que SOGAER constituía una empresa pública, circunstancia que habría justificado, a su parecer, examinar si dicha entidad gestora de aeropuertos había actuado como operador privado.
64 De lo anterior se desprende que la argumentación de la demandante de que SOGAER es el organismo otorgante de la ayuda pertinente no es nueva y que las alegaciones formuladas en el escrito de réplica en el marco de la primera parte constituyen una ampliación del primer motivo tal y como se plantea en la demanda. En consecuencia, la primera parte del primer motivo es admisible.
– Sobre el fundamento de la primera parte del primer motivo
65 A tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, se declararán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Así pues, la calificación de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que concurren cuatro requisitos, a saber, que existe una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que esa intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, que confiere una ventaja a su beneficiario y que falsea o amenaza con falsear la competencia (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 17 y jurisprudencia citada).
66 Por lo que atañe al primero de los requisitos relativos a la calificación de ayuda de Estado, es preciso recordar que una intervención estatal o por medio de fondos estatales no tiene que consistir, necesariamente, en una medida adoptada por el poder central del Estado de que se trate. También puede proceder de una autoridad infraestatal. En efecto, una medida adoptada por una entidad territorial y no por el poder central puede constituir una ayuda si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, EU:C:1987:437, apartado 17, y de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión, C‑88/03, EU:C:2006:511, apartado 55). En otras palabras, las medidas adoptadas por entidades infraestatales, descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole, de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y denominación, están comprendidas, del mismo modo que las medidas adoptadas por el poder federal o central, en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición (sentencias de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑92/00 y T‑103/00, EU:T:2002:61, apartado 57, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 108).
67 También en relación con este primer requisito, es importante recordar que, para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra, que sean imputables al Estado (véanse las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, apartado 20 y jurisprudencia citada), siendo estos dos subrequisitos acumulativos (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, apartados 48 y 63 y jurisprudencia citada, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión, T‑351/02, EU:T:2006:104, apartado 103 y jurisprudencia citada).
68 En el presente asunto, la Comisión examinó conjuntamente los dos subrequisitos relativos a la utilización de fondos estatales y a la imputabilidad al Estado en los considerados 355 a 361 de la Decisión impugnada, que figuran en la rúbrica «7.2.1.2. Fondos estatales e imputabilidad al Estado». Esta constató antes de nada, en el considerando 356 de dicha Decisión, que, en lo que atañe al régimen de ayudas controvertido, este se financiaba por medio de fondos que procedían de la Región y, dado que tenía su origen en una ley regional, era imputable a dicha Región y, en última instancia, al Estado italiano.
69 A continuación, la Comisión examinó en los considerandos 357 a 360 de la Decisión impugnada los flujos financieros de las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas. En este marco, describió el mecanismo establecido por la Región Autónoma, por el que esta entidad estatal proporcionaba financiación a las entidades gestoras de aeropuertos que lo solicitasen a condición de que estas presentasen para su aprobación planes de actividades en los que dichas entidades debían detallar la manera en la que pretendían utilizar tales fondos, en particular, para remunerar a las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos, tal como se desprende de la presentación detallada del funcionamiento del régimen de ayudas controvertido que figura en la rúbrica «2.7. Mecanismo y estructura de la financiación establecida por la región de Cerdeña» de la Decisión impugnada. La Comisión se basó en esta descripción para llegar a la conclusión, que se expone en el considerando 360 de la Decisión impugnada, de que las entidades gestoras de aeropuertos debían considerarse intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, de modo que los pagos recibidos por estas compañías se financiaban con cargo a los fondos procedentes de dicha Región, y eran imputables a esta última.
70 Sobre la base de este razonamiento, que establece un nexo entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, la Comisión concluyó en el considerando 361 de la Decisión impugnada que los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a estas compañías se financiaban por medio de fondos del Estado italiano y le eran imputables.
71 Mediante su alegación formulada en el marco de la primera parte del primer motivo, la demandante pone en tela de juicio, en esencia, este razonamiento. No rebate, como consideró la Comisión en el considerando 356 de la Decisión impugnada, que los fondos que habían sido puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos a lo largo de un período plurianual para que estas últimas emprendiesen acciones para promover la región de Cerdeña como destino turístico, constituyesen fondos de la Región Autónoma y, en consecuencia, del Estado italiano, y que la decisión de conceder tales fondos a dichas entidades fuera imputable a dicha Región, y no, en consecuencia, a ese Estado. En cambio, refuta la conclusión de la Comisión, que se desprende de los considerandos 358 a 360 de la Decisión impugnada, de que estas entidades gestoras, incluida SOGAER, podían considerarse intermediarias entre la Región y las compañías aéreas.
72 Según la demandante, si bien es cierto que el pago controvertido se efectuó por medio de «fondos estatales» y que era imputable al Estado italiano, esto no sería fruto de una participación de SOGAER en el régimen de ayudas controvertido establecido por la Región Autónoma, sino del hecho de que SOGAER es una empresa pública controlada por un órgano del Estado italiano, a saber, la CCIA de Cagliari. En otras palabras, a juicio de la demandante, la Comisión concluyó erróneamente que el pago controvertido implicó una participación del Estado italiano por medio de dicha Región, en vez de por medio de SOGAER. En estas condiciones, a su entender, SOGAER constituía el «nivel» pertinente para la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado.
73 A este respecto, es preciso considerar que, pese a que la demandante no menciona expresamente los dos subrequisitos acumulativos que forman el primero de los requisitos relativos a la calificación de ayuda de Estado, impugna, implícita, pero necesariamente, tanto, por una parte, el origen estatal regional del dinero utilizado por las entidades gestoras de aeropuertos para remunerar a las compañías aéreas en el marco de los contratos que estas últimas habían celebrado con ellas como, por otra parte, la imputabilidad a la Región Autónoma de los pagos efectuados por dichas entidades gestoras en el marco de la ejecución de los contratos, celebrados con compañías aéreas como la demandante.
74 En lo que atañe al uso de «fondos» regionales, procede rechazar la alegación de la demandante de que los fondos de la Región Autónoma no son pertinentes puesto que fueron puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos y no de las compañías aéreas, las cuales únicamente recibieron pagos de dichas entidades.
75 En efecto, es preciso recordar que ya se ha declarado que, durante el examen de una medida, la Comisión puede verse obligada a examinar si una ventaja puede considerarse indirectamente concedida a operadores distintos del receptor inmediato de la transferencia de fondos estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 61 y 62). A este respecto, el juez de la Unión ha admitido también que una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas podía constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que fueran empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión, T‑445/05, EU:T:2009:50, apartado 127 y jurisprudencia citada, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233).
76 En el presente asunto, debe considerarse que los fondos puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos fueron indirectamente concedidos a las compañías aéreas, dado que el mecanismo establecido por la Región Autónoma permitía garantizar que dichos fondos correspondían a las remuneraciones pagadas por dichas entidades gestoras a esas compañías. A este respecto, es preciso señalar que, pese a que la demandante pone en cuestión el papel de intermediarias desempeñado por las entidades gestoras de aeropuertos, no rebatió ni la existencia ni el funcionamiento de dicho mecanismo.
77 Pues bien, este mecanismo preveía una especie de sistema de liquidación. Más concretamente, la Decisión regional n.o 29/36 establecía que las entidades gestoras de aeropuertos seleccionadas recibirían un anticipo del 20 % de los fondos solicitados correspondientes al año de referencia, seguido de un segundo tramo del 60 %, escalonado y condicionado a la presentación de informes trimestrales, y, por último, un último tramo del 20 % supeditado a la presentación de documentos que permitieran comprobar a la Región Autónoma que la actividad se había ejecutado correctamente, que se habían alcanzado los objetivos y que los costes soportados eran reales. Por consiguiente, este mecanismo de control tenía por objeto impedir a las entidades gestoras de aeropuertos obtener el reembolso de importes distintos de los que se hubiese acordado para remunerar a las compañías aéreas con las que hubiesen celebrado los contratos, como la demandante, y que son objeto de la obligación de recuperación prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada. La existencia de este mecanismo confirma también que las prestaciones de las referidas compañías aéreas eran financiadas por dicha Región, ya que los importes adelantados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos correspondían a los fondos que percibían, al final del proceso, de la Región autónoma.
78 Por otra parte, como se desprende de los considerandos 242 a 246 y 313, 314 y 317 de la Decisión impugnada, en los que se exponen las observaciones que habían presentado en el marco del procedimiento administrativo ante la Comisión, los propias entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas explicaron que, de hecho, habían adelantado los importes correspondientes al pago de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos que prestaban los servicios deseados por la Región Autónoma para promover el turismo en Cerdeña y que, a continuación, habían presentado a dicha Región Autónoma sus informes contables con los costes realmente soportados con la finalidad de que la Región Autónoma les reembolsase dichos costes. En este contexto, SOGAER, entidad con la que la demandante celebró el contrato controvertido, llegó incluso a afirmar, como se expone en el considerando 314 de la Decisión impugnada, que la Región Autónoma le había exigido que demostrara que las compañías aéreas proveedoras habían recibido la totalidad de las contribuciones regionales y que, por tanto, no era más que un intermediario que les había transmitido los importes percibidos de la Región Autónoma. Por otra parte, la República Italiana alegó, como se desprende del considerando 340 de la Decisión impugnada, que, en esencia, la entidad gestora del aeropuerto de Olbia había transferido a las compañías aéreas la totalidad del importe de las contribuciones que dicha entidad gestora había percibido de la Región Autónoma.
79 Asimismo, la propia demandante indicó, por lo demás, que los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en favor de las compañías aéreas estaban «financiados» por la Región Autónoma en forma de transferencia a dichas entidades gestoras.
80 Por tanto, está claro que los fondos utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos para retribuir a las compañías aéreas en el marco de los contratos que habían celebrado con estas últimas constituían fondos estatales procedentes de la Región Autónoma.
81 En cuanto a la «imputabilidad» a la Región Autónoma de los contratos celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos con las compañías aéreas, la demandante subraya, en particular, el hecho de que la Ley n.o 10/2010 no contiene, en sí misma, una ayuda en favor de las compañías aéreas y que la Región Autónoma no celebró un contrato con dichas compañías.
82 Pues bien, es preciso señalar que la falta de relación jurídica directa entre las compañías aéreas y la Región Autónoma no puede impedir que se imputen a esta última los contratos celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que el concepto de intervención mediante fondos estatales está destinado a incluir, además de las ventajas concedidas directamente por el Estado, las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado para gestionar la ayuda (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, apartado 21; de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun, C‑72/91 y C‑73/91, EU:C:1993:97, apartado 19, y de 30 de mayo de 2013, Doux Élevage y Coopérative agricole UKL‑ARREE, C‑677/11, EU:C:2013:348, apartado 26). El Tribunal de Justicia justificó la inclusión de ventajas otorgadas a través de organismos distintos del Estado en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, por la necesidad de preservar el efecto útil de las normas sobre «ayudas otorgadas por los Estados» que se definen en los artículos 107 TFUE a 109 TFUE, evitando que el mero hecho de crear instituciones autónomas encargadas de la distribución de ayudas pueda permitir a los Estados miembros eludir las normas relativas a las ayudas de Estado (sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartado 23).
83 No obstante, aunque esta jurisprudencia se refiere a las ventajas concedidas a través de organismos dotados de prerrogativas de poder público o encargados de misiones de interés general y creados o designados para administrar la ayuda, no cabe deducir de ella que, además de las ventajas distribuidas directamente por el Estado, solo estos casos estarían comprendidos en el ámbito de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Por el contrario, como ya se ha recordado anteriormente, incluso una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión, T‑445/05, EU:T:2009:50, apartado 127, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233), sin que sea necesario, en los asuntos en los que el intermediario era una persona física o jurídica, que las ventajas en cuestión hayan transitado por una estructura específicamente designada o creada por este Estado para administrar la ayuda.
84 Además, de la jurisprudencia se desprende que la imputabilidad al Estado de una medida puede deducirse de un conjunto de indicios derivados de las circunstancias del asunto y del contexto en el que se produjo la medida, y en particular de los indicios en el caso concreto de la intervención de las autoridades públicas en la adopción de dicha medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de las condiciones que establezca (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, C‑482/99, EU:C:2002:294, apartados 52 a 56, y de 17 de septiembre de 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, apartados 31 a 33).
85 En el presente asunto, si bien es cierto que la Ley n.o 10/2010 efectivamente identifica a las entidades gestoras de aeropuertos y no a las compañías aéreas como las beneficiarias formales de los pagos previstos en dicha Ley, resulta, sin embargo, que el comportamiento de dichas entidades gestoras fue determinado por la Región Autónoma dado que, con arreglo al mecanismo establecido por esta Ley y sus actos de ejecución, los fondos puestos a su disposición debían ser y fueron utilizados de hecho de acuerdo con las consignas adoptadas por dicha Región.
86 En efecto, el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.o 10/2010 establecía expresamente que los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de los planes de actividades por las entidades gestoras de aeropuertos debían ser adoptados mediante resoluciones del Ejecutivo regional, mientras que el artículo 3, apartado 3, de dicha Ley establecía, asimismo, expresamente, que los planes de actividades elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos debían ir acompañados de los actos y contratos correspondientes y que solo se financiarían si se adoptaban conforme a los criterios, la naturaleza, la duración de la oferta de transporte y las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional y si se habían sometido previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.
87 Además, del sistema establecido por la Ley n.o 10/2010 se desprende que las disposiciones de esta deben necesariamente interpretarse conjuntamente con los textos cuya adopción por parte del Ejecutivo regional preveía dicha Ley y que condicionaban los pagos efectuados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos. Pues bien, los referidos textos y, en particular, la Decisión regional n.o 29/36, preveían expresamente que las entidades gestoras de aeropuertos debían presentar sus planes de actividades a la Región Autónoma para su aprobación y que, para poder optar a la financiación prevista por dicha Región, esos planes debían elaborarse con arreglo a los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como conforme a las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional.
88 A continuación, el mecanismo establecido por la Región Autónoma preveía, además del hecho de que los planes de actividades se presentaban con anterioridad al proceso de aprobación por la Región Autónoma, que las entidades gestoras de aeropuertos, como ya se ha expuesto en el apartado 77 anterior, debían presentar informes trimestrales para conseguir el pago del 60 % de la ayuda y solo podían obtener el último tramo del pago, del 20 %, después de haber probado que habían respetado las consignas de la Región Autónoma. De este modo, las comprobaciones, previas al reembolso de los importes adelantados por las entidades gestoras de aeropuertos, permitían a dicha Región controlar las iniciativas de estas entidades gestoras, ya que solo las establecidas de conformidad con sus directrices y justificadas mediante la presentación de los documentos contractuales y contables pertinentes podían dar lugar a la financiación prevista por el régimen de ayudas controvertido.
89 Las propias entidades gestoras de aeropuertos corroboran la influencia de la Región Autónoma sobre el contenido y alcance de las iniciativas de estas. En efecto, como se desprende del considerando 237 de la Decisión impugnada, GEASAR indicó que había negociado las propuestas de actividades de comercialización con las compañías aéreas que habían respondido a la convocatoria de manifestaciones de interés que dicha entidad gestora de aeropuertos había publicado en su sitio de Internet, teniendo en cuenta el plan de comercialización de turismo elaborado por la Región Autónoma como uno de sus instrumentos de planificación. Por su parte, SOGAER sostuvo, como se desprende del considerando 313 de la Decisión impugnada, que, con arreglo al régimen de ayudas controvertido, la referida Región ofrecía una compensación que simplemente se canalizaba a través de la entidad gestora de aeropuertos, y ello «como parte de un plan decidido, financiado y supervisado por la Región [Autónoma]».
90 En lo que atañe más concretamente a la celebración de contratos con las compañías aéreas, es cierto que la Ley n.o 10/2010 no mencionaba las acciones específicas que debían proponer las entidades gestoras de aeropuertos en los planes de actividades, ni tampoco identificaba a las compañías aéreas cuya participación debía solicitarse. No obstante, la referencia, en el artículo 3, apartado 3, de la Ley n.o 10/2010, a los contratos que deben presentar las entidades gestoras de aeropuertos y la referencia, en la Decisión regional n.o 29/36, a los casos en los que los planes de actividades son implementados por compañías aéreas confirman que la Región Autónoma incitaba a estas entidades gestoras a recurrir a las compañías aéreas, ya que aquellas son las únicas que pueden comprometerse con las compañías aéreas por lo que respecta a la apertura o el mantenimiento de rutas aéreas, frecuencias de estas y objetivos en términos de pasajeros, y que la antedicha Región decidía que líneas aéreas eran elegibles. Además, por lo que atañe a las actividades de comercialización, la Región Autónoma estableció una distinción entre las ofrecidas por compañías aéreas, confirmando el necesario recurso de las entidades gestoras de aeropuertos a tales compañías, y las ofrecidas por prestadores distintos de las compañías aéreas, las cuales no se ponen en entredicho en el caso de autos y cuya existencia, de todas formas, no puede influir en la cuestión de si los fondos percibidos por la demandante procedían del presupuesto de dicha Región y le eran imputables.
91 De este modo, de los distintos sistemas que constituyen el mecanismo establecido por la Región Autónoma, calificados por la Comisión de controles «previos» y «posteriores», se desprende que esta Región controlaba estrechamente, en una fase anterior, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, las rutas aéreas de que se trata y las prestaciones de comercialización previstas, al igual que, posteriormente, los importes utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las mencionadas prestaciones ofrecidas por las compañías aéreas en el marco de la promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico. Al actuar así, la Región Autónoma se arrogó un control suficiente sobre los comportamientos contractuales de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar fondos en el marco del régimen de ayudas controvertido, hasta el punto de que puede considerarse que los referidos comportamientos le eran imputables.
92 Por otro lado, es preciso señalar que los autos presentados ante el Tribunal, concretamente por la Comisión para demostrar el funcionamiento del mecanismo establecido por la Región Autónoma, corroboran las consideraciones anteriores relativas tanto a la imputabilidad a la Región Autónoma de los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas como al origen estatal regional de los fondos utilizados para pagar a estas compañías. Antes de nada, por lo que se refiere al contrato controvertido celebrado entre SOGAER y la demandante, debe señalarse que el preámbulo de dicho contrato precisa expresamente que «la Región [Autónoma] ha[bía] decidido aumentar sus inversiones en comercialización en las industrias del transporte y del turismo»; que, para ello, «abona[ba] anualmente a SOGAER un importe que dicha empresa [debía] gastar para alcanzar dicho objetivo»; que, «a la luz de la voluntad de la Región [Autónoma], SOGAER ha[bía] publicado un anuncio en su sitio de Internet con el fin de invertir en actividades de comercialización concebidas para promover las atracciones turísticas del sur de Cerdeña»; que, «de conformidad con las directrices publicadas por la Región [autónoma], SOGAER [había elaborado] un programa de actividades que describía la estrategia y las acciones que [debían] ejecutarse para alcanzar el objetivo de desarrollo del tráfico» y que «dicho plan de actividades ha[bía] sido aprobado por el Comité del Consejo Regional con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Ley [n.o 10/2010]». Además, este contrato contenía una cláusula que indicaba expresamente que estaba sujeto a las disposiciones de la Ley n.o 10/2010.
93 Seguidamente, por lo que se refiere al plan de actividades establecido con anterioridad por SOGAER para los años 2011 a 2013, que fue aprobado por la Región Autónoma en el marco de la Decisión regional n.o 39/42, este identifica efectivamente las acciones de comercialización que debía aplicar la demandante. La Comisión también presentó una copia de la factura, relativa al pago controvertido, emitida por la demandante el 20 de diciembre de 2012 y que SOGAER comunicó, posteriormente, a la Región Autónoma en el marco de las comprobaciones previas al reembolso de los importes adelantados por dicha entidad gestora de aeropuertos.
94 Por último, en las Decisiones de la Región Autónoma n.os 322 y 300, de 13 de junio de 2013 y de 16 de junio de 2014, respectivamente, por las que se fija el importe anual definitivo de las contribuciones otorgadas a SOGAER para los años 2012 y 2013, habida cuenta de que el importe concedido a SOGAER para el año 2012 sirvió, en particular, para reembolsar el pago controvertido, la Región Autónoma indicó explícitamente que «la intervención contemplada en la Ley [n.o 10/2010] se realiza[ba] a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las cuales desempeña[ban] el papel de intermediarias y de precursoras operativas de la transferencia de recursos a las compañías aéreas, según la vía determinada por la propia Región, tal como está fijada por la citada Ley [n.o 10/2010] y las medidas de aplicación» (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) y que «las compañías aéreas deberían ser consideradas las destinatarias reales y únicas de los flujos de recursos financieros en virtud de la Ley [n.o 10/2010]» (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
95 Habida cuenta de todos estos elementos, tanto del mecanismo establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido como de su aplicación en la práctica se desprende que los contratos celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos con las compañías aéreas y los pagos efectuados a estas últimas en cumplimiento de dichos contratos implicaban fondos estatales regionales y eran imputables a la Región Autónoma.
96 Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la demandante, que se exponen en el apartado 56 anterior, sobre el hecho de que las entidades gestoras de aeropuertos, incluida SOGAER, podían decidir libremente si solicitar o no fondos a la Región Autónoma y que esta elección estaba guiada por consideraciones económicas que les eran propias.
97 A este respecto, por una parte, aunque la iniciativa de presentar planes de actividades a la Región Autónoma para pedir sus fondos incumbía formalmente a las entidades gestoras de aeropuertos, una vez adoptada su decisión de participar en el régimen de ayudas controvertido, su margen de apreciación en cuanto a las acciones concretas que debían emprenderse se veía, como sostiene esencialmente la Comisión, muy reducido por los criterios y directrices definidos por la Región Autónoma. Pues bien, del contenido del contrato controvertido, expuesto en el apartado 92 anterior, se desprende claramente que el pago controvertido se inscribía en el marco del régimen de ayudas controvertido.
98 Por otra parte, en lo que atañe a las consideraciones económicas propias de las entidades gestoras de aeropuertos, es preciso recordar que los precios facturados por las compañías aéreas por sus prestaciones, en particular, de comercialización, fueron sufragados por la Región Autónoma y no por dichas entidades gestoras. Por tanto, la parte de los riesgos asumida por estas entidades gestoras era marginal, puesto que únicamente se trataba de la retención del 4 % y de las comisiones e intereses que debían pagar a la SFIRS.
99 Asimismo, debe recordarse que la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véanse las sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada, y de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión, T‑461/13, EU:T:2015:891, apartado 39).
100 Pues bien, dado que, como ya se ha recordado anteriormente, durante el examen de una medida, la Comisión puede verse obligada a examinar si una ventaja puede considerarse indirectamente concedida a operadores distintos del receptor inmediato de la transferencia de fondos estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 61 y 62), procede considerar que, cuando pueda demostrarse, como en el caso de autos, que una ventaja proveniente de fondos estatales ha sido transferida por el receptor inmediato a un beneficiario final, carece de importancia que esa transferencia haya sido realizada por el receptor inmediato conforme a una lógica comercial o que, por el contrario, dicha transferencia se deba a un objetivo de interés general.
101 Ello se ve corroborado por la jurisprudencia que considera que una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartados 22 a 35; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión, C‑382/99, EU:C:2002:363, apartados 38 y 60 a 66; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión, T‑445/05, EU:T:2009:50, apartado 127, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, EU:T:2010:233). En efecto, en los asuntos que dieron lugar a esas sentencias, la transferencia de la ventaja a través de personas físicas o jurídicas, receptoras inmediatas de fondos estatales, se inscribía en una relación comercial, lo que confirma que la existencia de una razón comercial subyacente a la transferencia no afecta a la apreciación, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, del camino seguido por los fondos de origen estatal hasta llegar al beneficiario final.
102 En cuanto a la alegación formulada por la demandante relativa a la calificación de SOGAER de «empresa pública», en el sentido de la Directiva 2006/111, es preciso constatar que esta alegación es inoperante y, en cualquier caso, infundada. En efecto, la Comisión no se basó en esta calificación de SOGAER para imputar al Estado italiano el pago controvertido. Por el contrario, la Comisión se basó en el mecanismo establecido por la Región Autónoma para llegar a la conclusión de que los pagos recibidos por las compañías aéreas procedían de fondos de esta Región y le eran imputables así como, en consecuencia, al Estado italiano. En este contexto, las entidades gestoras de aeropuertos en cuestión, incluida SOGAER, solo desempeñaban un papel de intermediarias de modo que, como observa la Comisión, su posible calificación de empresa pública carecía de pertinencia.
103 En estas circunstancias, carece asimismo de pertinencia que, en las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑53/16, EU:T:2018:943), y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑165/15, EU:T:2018:953), mencionadas por la demandante, el Tribunal declarase que la Comisión estaba en lo cierto al considerar que las dos cámaras de comercio en cuestión, que controlaban, respectivamente, los aeropuertos de Pau-Béarn y de Nîmes-Uzès-Le Vigan, constituían autoridades públicas cuyas decisiones eran imputables al Estado francés. En efecto, aun suponiendo que la CCIA de Cagliari constituya una autoridad pública y que la situación del aeropuerto de Cagliari-Elmas sea comparable a la de los dos aeropuertos controvertidos en esos asuntos, de manera que los comportamientos de dicho aeropuerto serían imputables a la CCIA de Cagliari y, por tanto, al Estado italiano, no es menos cierto que, en el presente asunto, el comportamiento específicamente en cuestión, a saber, la celebración del contrato controvertido y el pago controvertido, es, habida cuenta de las consideraciones anteriores, imputable a la Región Autónoma, ya que el aeropuerto de Cagliari-Elmas tan solo desempeñó un papel de intermediario.
104 En cualquier caso, es preciso señalar que, a diferencia de las circunstancias específicas de los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑53/16, EU:T:2018:943), y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión (T‑165/15, EU:T:2018:953), en el presente asunto, por una parte, no se ha demostrado que la CCIA de Cagliari constituyese una autoridad pública, puesto que la demandante se limitó a constatar, en línea con lo expuesto en el considerando 55 de la Decisión impugnada, que, en virtud del Derecho italiano, la CCIA de Cagliari es una «entidad pública autónoma». Por otra parte, el aeropuerto de Cagliari-Elmas es explotado por SOGAER, y no por la CCIA de Cagliari, y la demandante no ha intentado demostrar que los comportamientos de dicha entidad gestora del aeropuerto, en efecto mayoritariamente propiedad de la CCIA de Cagliari, fueran imputables a esta última con arreglo a los requisitos establecidos en la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (C‑482/99, EU:C:2002:294).
105 Por último, por lo que respecta a la alegación de la demandante de que la Comisión intenta, en el marco del presente litigio, completar la motivación de la Decisión impugnada al afirmar que los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas tenían como único objetivo distribuir los fondos puestos a disposición por la Región Autónoma, basta señalar que, mediante esta afirmación, la Comisión hace referencia manifiestamente al papel de intermediarios desempeñado por estas entidades gestoras, que se expone, en particular, en los considerados 357 a 360 y se recuerda en los considerandos 388 y 402 de la Decisión impugnada. En consecuencia, procede rechazar la alegación de la demandante.
106 Habida cuenta del conjunto de consideraciones precedentes, la Comisión no incurrió en error de Derecho, en los considerandos 357 a 360 de la Decisión impugnada, al declarar que podía considerarse que las entidades gestoras de aeropuertos actuaban como intermediarios entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, y al concluir que los pagos, incluido el pago controvertido, efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a dichas compañías aéreas, correspondían a fondos de la Región Autónoma y que le eran imputables. En consecuencia, dado que la Comisión no incurrió en error de Derecho en cuanto al «nivel» pertinente para la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a la aplicación del principio del operador privado a nivel de SOGAER
107 La demandante alega que, dado que las entidades gestoras de aeropuertos constituyen el «nivel» pertinente de análisis, lo único que importa es si SOGAER, al actuar de manera autónoma, actuó conforme al principio del operador privado cuando efectuó el pago controvertido.
108 Así pues, las consideraciones de la Comisión relativas a las intenciones de la Región Autónoma, a saber, que esta última intentaba alcanzar objetivos en materia de política pública más que objetivos de rentabilidad, carecen de pertinencia. De igual modo, la falta de plan de explotación, de análisis ex ante de rentabilidad o de cualquier otro documento interno que permita establecer los posibles objetivos de rentabilidad perseguidos por la Región, carece de pertinencia.
109 Según la demandante, a efectos de examinar si SOGAER actuó conforme al principio del operador privado al celebrar el contrato controvertido, la Comisión, de conformidad con su práctica decisoria y con el enfoque seguido por el Tribunal en la sentencia de 17 de diciembre de 2008, Ryanair/Comisión (T‑196/04, EU:T:2008:585), debería haber compensado los costes y los ingresos vinculados a dicho contrato. A su juicio, si dicha compensación arrojara un saldo negativo, ello implicaría la existencia de una ayuda de Estado.
110 Pues bien, según la demandante, no existe ninguna razón que explique por qué que la Comisión no efectuó en el presente asunto el ejercicio de compensación de los costes y de los ingresos vinculados al contrato controvertido. A este respecto, la demandante reprocha a la Comisión no haber aportado ninguna justificación de su conclusión, formulada en los considerandos 386 y 387 de la Decisión impugnada, según la cual no le fue posible evaluar las relaciones financieras entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, aun cuando se organizaron licitaciones para seleccionar a dichas compañías aéreas. Asimismo, reprocha a la Comisión que no tomara la iniciativa de solicitar a las entidades gestoras de aeropuertos que presentaran los análisis ex ante de la rentabilidad de los contratos celebrados con las compañías aéreas.
111 Por lo que se refiere más concretamente a los ingresos que se han de tener en cuenta en la realización del ejercicio de compensación de los costes y de los ingresos vinculados al contrato controvertido, la demandante señala que dichos ingresos son los resultantes, respecto del aeropuerto de Cagliari-Elmas, de las rutas aéreas explotadas por la demandante con origen en este aeropuerto, a saber, como habría arrojado una simple búsqueda en Internet, las rutas entre Cagliari-Elmas y Colonia-Bonn y entre Cagliari-Elmas y Stuttgart. Además, según la demandante, en el considerando 376 de la Decisión impugnada la propia Comisión establece una relación entre los contratos de comercialización celebrados por las entidades gestoras de aeropuertos con las compañías aéreas y las rutas aéreas explotadas por estas últimas con origen en los aeropuertos en cuestión.
112 En cuanto a los costes que se han de tener en cuenta al efectuar este ejercicio de compensación, la demandante considera que el pago controvertido no es pertinente. En realidad, a su entender, procede considerar en concepto de costes pertinentes los costes de financiación de SOGAER para obtener los fondos que le permitieron satisfacer el pago (en lo sucesivo, «costes de financiación»). Como ya se ha mencionado en el marco de la primera parte del primer motivo, en el apartado 56 anterior, las entidades gestoras de aeropuertos debían, para acceder a los fondos de la Región Autónoma, pagarle una «remuneración» en forma de retención del 4 %, así como, en su caso, comisiones e intereses. Pues bien, según la demandante, el importe de estos costes de financiación es considerablemente inferior al importe de 30 000 euros correspondiente al pago controvertido.
113 En cambio, en opinión de la demandante, resulta inapropiado tomar en consideración el pago controvertido, habida cuenta del hecho de que había sido financiado por la Región Autónoma y de que esta última no formaba una unidad con SOGAER. A este respecto, señala que la sentencia de 17 de diciembre de 2008, Ryanair/Comisión (T‑196/04, EU:T:2008:585), no puede invocarse válidamente dado que, a diferencia del presente asunto en el que SOGAER no es propiedad de la Región Autónoma, la Región Valona poseía la totalidad de las acciones de la entidad gestora del aeropuerto de Charleroi (Bélgica).
114 La Comisión considera, con carácter principal, que la segunda parte del primer motivo es inoperante en la medida en que cuestiona únicamente las constataciones, que figuran en los considerandos 385 a 387 de la Decisión impugnada, relativas a la aplicación concreta del principio del operador privado, sin rebatir la constatación, recogida en los considerandos 380 a 383 de dicha Decisión, relativa a la «inaplicabilidad» de dicho principio debido a que la Región Autónoma perseguía objetivos de política económica general, más que objetivos de rentabilidad de los aeropuertos en cuestión. Con carácter subsidiario, la Comisión considera que la segunda parte es infundada.
115 Por otra parte, a juicio de la Comisión, en lo tocante más concretamente a la alegación de que procede considerar los costes de financiación como costes pertinentes en el ejercicio de compensación mencionado por la demandante, dicha alegación es inadmisible.
– Sobre la admisibilidad de la alegación relativa a los costes de financiación
116 Según la Comisión, mediante su alegación relativa a los costes de financiación, la demandante aduce en la fase de réplica que son dichos costes, y no el pago controvertido, los que constituyen la ayuda pertinente. Al actuar así, la demandante expone, en opinión de la Comisión, un motivo nuevo y, en consecuencia, inadmisible.
117 La demandante, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal a este respecto, explicó que esta alegación daba continuación a su alegación principal según la cual la Comisión debería haber examinado la existencia de una ayuda de Estado a nivel de SOGAER en vez de a nivel de la Región Autónoma. Con carácter subsidiario, añadió que el saldo, resultante de una compensación entre los costes y los ingresos vinculados al contrato controvertido, sería positivo si se consideran tanto el importe de 30 000 euros del pago controvertido como el importe de los costes de financiación, considerablemente inferior a 30 000 euros, lo que excluiría de este modo la existencia de una ayuda de Estado en ambos supuestos.
118 A este respecto, procede señalar que, si bien la demandante ya alegó en la demanda que era necesario comprobar si SOGAER había actuado como un operador privado y efectuar un ejercicio de compensación entre los costes y los ingresos vinculados al contrato controvertido, que debe entenderse en el sentido de que se refiere a un análisis de la rentabilidad incremental de dicho contrato, en esa fase de la demanda tan solo hizo referencia al pago controvertido y en modo alguno a los costes de financiación. Fue en la fase de réplica cuando la demandante mencionó por primera vez los costes de financiación, efectuando así una evolución por lo que atañe a los costes pertinentes a considerar en el marco del análisis de la rentabilidad incremental.
119 Por otra parte, la demandante procedió a un cambio similar en su alegación formulada en el marco del tercer motivo, relativo a la existencia de una ayuda de minimis. Mientras que en la demanda alegó que el importe del pago controvertido era muy inferior al umbral pertinente de 200 000 euros, posteriormente en la réplica se refirió al importe de los costes de financiación, considerablemente inferior a 30 000 euros.
120 Pues bien, al actuar así la demandante modificó un aspecto esencial de su alegación, dado que, amparándose en un argumento que precisa el análisis de la rentabilidad incremental mencionada en la demanda, impugna el propio objeto de la ayuda identificada en la Decisión impugnada y, en último término, el importe que debería, en su caso, ser objeto de reembolso en virtud de la obligación de recuperación que se establece en el artículo 2 de la Decisión impugnada.
121 Habida cuenta de lo anterior, la alegación relativa a los costes de funcionamiento no constituye una ampliación, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 61 anterior, de la segunda parte del primer motivo tal y como se expuso en la demanda. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad de dicha alegación.
– Sobre el fundamento de la segunda parte del primer motivo
122 La demandante alega que la Comisión debería haber examinado si SOGAER, al concluir el contrato controvertido y al efectuar el pago controvertido, actuó conforme al principio del operador privado.
123 A este respecto, es preciso recordar antes de nada que, por las razones expuestas en el examen de la primera parte del primer motivo, la demandante incurre en error cuando sostiene que SOGAER constituye el nivel pertinente para apreciar la existencia de una ayuda de Estado.
124 En la medida en que se basa en una premisa errónea, tan solo cabe desestimar la segunda parte del primer motivo por infundada. En efecto, habida cuenta de que las entidades gestoras de aeropuertos únicamente desempeñaron un papel de intermediarias, el principio del operador privado no estaba destinado a aplicarse a su nivel, como señaló en lo fundamental la Comisión en el considerando 387 de la Decisión impugnada. De este modo, contrariamente a lo que afirma la demandante, la Comisión motivó adecuadamente su conclusión, según la cual no le era posible evaluar las relaciones financieras entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, precisando, en dicho considerando, que estas entidades gestoras no actuaron como operadores en una economía de mercado ya que se limitaron a aplicar el régimen de ayudas controvertido ideado por la Región Autónoma.
125 A mayor abundamiento, es preciso señalar que las entidades gestoras en cuestión, a saber las de Cagliari-Elmas y de Olbia, no eran propiedad de la Región Autónoma, extremo que, por lo demás, no rebate la demandante. En consecuencia, dicha Región no podía esperar, como accionista, un rendimiento económico a más o menos largo plazo de los fondos que ponía a disposición de dichas entidades gestoras y el principio del operador no estaba, también por esta razón, destinado a aplicarse.
126 De lo anterior se desprende que, dado que las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos no estaban destinadas a examinarse a la luz del principio del operador privado en una economía de mercado, la Comisión no tenía que examinar su aplicación concreta en el caso de la demandante.
127 Así pues, en primer lugar, la Comisión no tenía que efectuar un análisis de la rentabilidad incremental del contrato controvertido. Como consecuencia, la supuesta demostración, presentada por la demandante en respuesta a una cuestión formulada por el Tribunal, de la rentabilidad del pago controvertido carece de pertinencia. En cualquier caso, es preciso observar que esta demostración no puede considerarse un análisis válido de la rentabilidad incremental. Basta con señalar, en particular, que la demandante identifica, en concepto de ingresos pertinentes, la totalidad de las tasas aeroportuarias pagadas por la demandante a SOGAER correspondientes al período comprendido entre 2011 a 2015. Al actuar así, incluye tasas aeroportuarias, durante casi dos años, anteriores al lanzamiento de la campaña de promoción objeto del contrato controvertido y no evalúa el importe de dichas tasas que resultaría de un incremento de la frecuentación del aeropuerto de Cagliari-Elmas a raíz de dicha campaña. Además, la demandante únicamente identifica en concepto de costes pertinentes el pago controvertido, pasando por alto el resto de costes de SOGAER vinculados, en particular, a ese incremento de la frecuentación de dicho aeropuerto.
128 Por lo demás, basta señalar que la demandante efectúa una interpretación errónea del considerando 376 de la Decisión impugnada, que no se refiere a las modalidades de análisis de la rentabilidad incremental. Dicho considerando aborda la cuestión, distinta, de si los costes de los servicios de comercialización previstos en los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas constituyen costes que normalmente deberían asumir estas compañías.
129 En segundo lugar, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no tenía la obligación de solicitar de oficio a las entidades gestoras de aeropuertos que presentasen los posibles análisis ex ante de la rentabilidad de los pagos efectuados a las compañías aéreas, habida cuenta de que estos análisis guardaban asimismo relación con la aplicación concreta del principio del operador privado a nivel de SOGAER. Además, como señala acertadamente la Comisión, algunas partes interesadas, entre ellas SOGAER, han presentado observaciones, relativas en particular a la posible aplicación del principio del operador privado, acompañadas de los documentos que dichas partes consideraban pertinentes, mientras que la demandante no participó en el procedimiento administrativo.
130 En estas circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión no haber tenido en cuenta eventuales elementos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar durante el procedimiento administrativo pero que no se le presentaron, puesto que la Comisión no está obligada a examinar de oficio y por suposición qué elementos podrían habérsele presentado (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2019, Achemos Grupė y Achema/Comisión, T‑417/16, no publicada, recurrida en casación, EU:T:2019:597, apartado 60).
131 En tercer lugar, carece asimismo de pertinencia la alegación formulada por la demandante en la vista de que la circunstancia de que hubiera invertido 10 000 euros, además del importe de 30 000 euros pagado por SOGAER, en la campaña de promoción objeto del contrato controvertido, como se menciona en el apartado 24 anterior, demuestra que SOGAER actuó como un operador privado.
132 Por lo demás, en la medida en que la demandante intenta basarse en la jurisprudencia según la cual la participación de organismos públicos y de operadores privados, al mismo tiempo y en circunstancias similares, en una operación determinada, permite deducir que esta operación se lleva a cabo en condiciones que pueden cumplir el principio del operador privado (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Alitalia/Comisión, T‑296/97, EU:T:2000:289, apartado 81 y jurisprudencia citada), procede rechazar esta alegación. En efecto, en el presente asunto no puede considerarse que SOGAER hubiera participado, en circunstancias similares, en la misma operación que la demandante, ya que SOGAER no es una compañía aérea. Así, SOGAER no podía esperar beneficios análogos a los que la demandante esperaba obtener de su participación financiera en esta campaña, a saber, en particular los procedentes de un incremento de las ventas de billetes o de prestaciones a bordo de sus aeronaves por lo que respecta a las rutas aéreas en cuestión.
133 Por último, por lo que se refiere a la alegación de la demandante de que procedía aplicar el principio del operador privado a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos dado que la propia Decisión impugnada indica, en particular en sus considerados 382 y 385, que este no se aplicaba a nivel de la Región Autónoma, procede observar que la demandante realiza una interpretación errónea de estos considerandos. En efecto, de estos considerandos solo se desprende que, en el marco de la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado a nivel de esta Región, el principio del operador privado no era aplicable, puesto que esta última intentaba alcanzar objetivos de política pública en vez del rendimiento que un operador privado podía esperar al efectuar transacciones con compañías aéreas.
134 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la segunda parte del primer motivo por ser, en parte, inadmisible y, en parte, infundada y, en consecuencia, desestimar el primer motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró que la ayuda de la que se benefició la demandante falseaba o amenazaba falsear la competencia y perjudicaba el comercio entre los Estados miembros
135 En apoyo del segundo motivo, basado en que la Comisión no demostró que la ayuda de la que se benefició la demandante falseaba o amenazaba falsear la competencia y perjudicaba el comercio entre los Estados miembros, la demandante alega, en el marco de una primera parte, que la Comisión debería haber demostrado cómo el pago controvertido, y no el régimen de ayudas controvertido, falseó o amenazó falsear la competencia y perjudicó el comercio entre los Estados miembros. En el marco de una segunda parte, formulada con carácter subsidiario, la demandante sostiene que, aun suponiendo que la Comisión pueda contentarse con examinar dicho régimen, la Decisión impugnada está insuficientemente motivada en cuanto al hecho de que este régimen podía falsear la competencia y perjudicar el comercio.
136 La Comisión solicita que se desestime el segundo motivo por ser, en parte inadmisible y, en parte infundado. En particular, a juicio de la Comisión, en la medida en que la demandante sostiene que el pago controvertido constituye una ayuda individual, concedida ad hoc y no en el marco de un régimen de ayudas, la primera parte es inadmisible.
Sobre la primera parte, relativa al examen del pago controvertido en lugar del régimen de ayudas controvertido
137 La demandante sostiene que, habida cuenta del hecho de que, de las dieciséis compañías aéreas afectadas, fue la que recibió el pago de menor cuantía, por un importe de 30 000 euros, no es posible aceptar que la Comisión haya colocado a todas estas compañías en el mismo plano y no haya examinado aisladamente el pago controvertido. Además, considera que la Comisión no podía contentarse con examinar el impacto del régimen de ayudas controvertido en la competencia y en los intercambios comerciales entre Estados miembros, ya que el presente litigio no versa sobre un régimen de ayudas.
138 La Comisión aduce, basándose fundamentalmente en la jurisprudencia resultante de la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), apartado 63, que, en el caso de un régimen de ayudas, como sucede en el presente asunto, puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de los elevados importes o porcentajes de las ayudas, de las características de las inversiones apoyadas o de otras reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen.
139 Además, según la Comisión, en la medida en que la demandante alega que el pago controvertido constituye una ayuda individual ad hoc en vez de una ayuda individual concedida en el marco de un régimen de ayudas y, por ello, impugna la calificación de «régimen de ayudas» de las medidas controvertidas, esta última no facilitó ninguna explicación ni, a fortiori, ninguna prueba que corroboraran su posición, por lo que dicha alegación sería inadmisible. Con carácter subsidiario, la Comisión afirma que esta alegación es infundada habida cuenta de que las entidades gestoras de aeropuertos no disponen de facultad de apreciación y se limitan a transmitir una ayuda individual en aplicación del régimen de ayudas controvertido.
140 A este respecto, procede señalar antes de nada que la demandante arguyó en el marco del primer motivo que la Comisión debería haber apreciado la existencia de una ayuda de Estado a nivel de SOGAER y no a nivel de la Región Autónoma. Pues bien, esta alegación fue rechazada por infundada.
141 Por tanto, en la medida en que la alegación de la demandante formulada en el marco de la primera parte del segundo motivo se basa en la desarrollada en el marco de la primera parte del primer motivo, en el sentido de que procede examinar aisladamente el pago controvertido puesto que SOGAER constituye el nivel pertinente para la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado, esta alegación parte de una premisa errónea y, en consecuencia, debe rechazarse por infundada. No puede desvirtuar esta conclusión la remisión efectuada por la demandante al considerando 48 de la Decisión impugnada, que se limita a observar que las entidades gestoras de aeropuertos debían formalizar contratos de comercialización para llevar a cabo la actividad 2.
142 Sin embargo, en la medida en que la demandante intenta, como sostiene la Comisión, impugnar la calificación de régimen de ayudas de las medidas controvertidas, procede asimismo examinar si este aspecto de la alegación de la demandante es admisible y, en su caso, fundado.
143 Tras ser preguntada por el Tribunal sobre la admisibilidad de dicha alegación, la demandante considera haber explicado su posición a este respecto al aducir en el marco del primer motivo que, para apreciar la existencia de una ayuda de Estado, la Comisión debería haber examinado el contrato controvertido en vez del régimen de ayudas controvertido, que no es pertinente. Esta posición es, a su entender, asimismo coherente con el considerando 48 de la Decisión impugnada, que se refiere expresamente a los contratos de comercialización celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas. De este modo, la demandante considera que, mediante su excepción de inadmisibilidad, la Comisión intenta invertir la carga de la prueba, puesto que es a ella a quien le incumbía, habida cuenta del hecho de que SOGAER era una empresa pública, comprobar si dicha entidad gestora de aeropuertos había actuado como un operador privado en una economía de mercado.
144 Además, basándose en el apartado 87 de la sentencia de 14 de febrero de 2019, Bélgica y Magnetrol International/Comisión (T‑131/16 y T‑263/16, recurrida en casación, EU:T:2019:91), la demandante añade que la calificación de régimen de ayudas depende, entre otras cosas, del requisito de que las autoridades pertinentes no dispongan de un margen de apreciación en cuanto a la determinación de los elementos esenciales de la ayuda en cuestión y a la oportunidad de su concesión, lo que no sucede en el presente asunto puesto que la Decisión impugnada no hace constar en modo alguno una falta de margen de apreciación en relación con las entidades gestoras de aeropuertos en la aplicación del régimen de ayudas controvertido.
145 Es preciso recordar a este respecto que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable a los procedimientos ante el Tribunal General de conformidad con el artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, y en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, toda demanda debe contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados y una exposición sumaria de dichos motivos. Esta indicación ha de ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y el Tribunal ejerza su control jurisdiccional. Según jurisprudencia reiterada, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la buena administración de la justicia, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que los elementos esenciales de hecho y de Derecho sobre los que esté basado consten, al menos sucintamente, pero de manera coherente y comprensible, en el propio tenor de la demanda (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de abril de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, T‑49/09, no publicada, EU:T:2012:186, apartado 90, y de 16 de octubre de 2013, TF1/Comisión, T‑275/11, no publicada, EU:T:2013:535, apartado 95).
146 En el presente asunto, de las alegaciones que figuran en el apartado 137 anterior se desprende que la demandante se limitó fundamentalmente a afirmar que no era posible aceptar que la Comisión hubiera colocado a todas estas compañías en el mismo plano y que el presente litigio no versaba sobre un régimen de ayudas. Asimismo, la demandante mencionó el régimen de ayudas controvertido en el marco del tercer motivo, si bien únicamente con objeto de afirmar que «el litigio no se refiere al régimen de apoyo a las compañías aéreas, sino a la obligación de devolución concreta» impuesta por la Decisión impugnada. Es preciso observar que la demandante no explica de qué forma la Comisión consideró erróneamente, en el considerando 349 de la Decisión impugnada, que las medidas controvertidas constituían un régimen de ayudas a tenor del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, dado que no menciona ni este considerando ni dicha disposición.
147 Es cierto que no cabe excluir que algunas de las alegaciones formuladas en apoyo de la primera parte del primer motivo puedan resultar pertinentes en el marco de una alegación encaminada a impugnar la calificación de régimen de ayudas de las medidas controvertidas. Sin embargo, esto no es suficiente para reconocer que la demandante cuestionó dicha calificación. En efecto, esta calificación de régimen de ayudas es diferente a la apreciación de la existencia de una ayuda de Estado. Así, esta última apreciación consiste en examinar si, en un caso individual, se cumplen los cuatro criterios acumulativos previstos en el artículo 107 TFUE, apartado 1. En cambio, la finalidad de la calificación de régimen de ayudas es permitir a la Comisión, en el marco de un único procedimiento administrativo, llevar a cabo dicho examen conjuntamente para varias ayudas individuales, a efectos de la eficacia del procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 1994, Italia/Comisión, C‑47/91, EU:C:1994:358, apartado 21).
148 Ahora bien, al no justificar su alegación destinada a impugnar la calificación de régimen de ayudas de las medidas controvertidas, la demandante obliga a la Comisión y al Tribunal a proceder mediante conjeturas en lo que se refiere a los razonamientos y a las consideraciones precisas, tanto fácticas como jurídicas, que podrían haber fundado sus impugnaciones. Pues bien, es precisamente una situación semejante, fuente de inseguridad jurídica e incompatible con la buena administración de la justicia, la que pretende evitar el artículo 76 del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, el auto de 19 de mayo de 2008, TF1/Comisión, T‑144/04, EU:T:2008:155, apartado 57).
149 De lo anterior se desprende que, a diferencia de cuanto sostiene la demandante, el requisito de que justifique su alegación no implica una inversión de la carga de la prueba. Dado que la Comisión consideró en la Decisión impugnada que la Ley n.o 10/2010 y sus actos de ejecución constituían un régimen de ayudas, incumbía a la demandante, si deseaba impugnar esta calificación, formular una alegación en este sentido.
150 No pone en entredicho el análisis anterior la alegación de la demandante basada en el apartado 87 de la sentencia de 14 de febrero de 2019, Bélgica y Magnetrol International/Comisión (T‑131/16 y T‑263/16, recurrida en casación, EU:T:2019:91), puesto que la demandante no puede, con motivo de una respuesta a una pregunta del Tribunal, paliar la falta de una indicación suficientemente clara y precisa, en el propio tenor de la demanda, de un motivo por el que se impugna la calificación de régimen de ayudas de las medidas controvertidas, salvo que se privara al artículo 76, letra d), del Reglamento de procedimiento de todo su alcance (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 19 de mayo de 2008, TF1/Comisión, T‑144/04, EU:T:2008:155, apartado 30).
151 En cualquier caso, esta alegación es errónea. En efecto, las entidades gestoras de aeropuertos no constituían las «autoridades nacionales» a que se refiere el requisito, que se desprende del apartado 87 de la sentencia de 14 de febrero de 2019, Bélgica y Magnetrol International/Comisión (T‑131/16 y T‑263/16, recurrida en casación, EU:T:2019:91), según el cual las autoridades nacionales que aplican un régimen de ayudas no pueden disponer de un margen de apreciación en cuanto a la determinación de los elementos esenciales de la ayuda en cuestión y a la oportunidad de su concesión, puesto que este papel correspondía, en virtud de la Ley n.o 10/2010 y de sus textos de aplicación, al Ejecutivo regional de la Región Autónoma. Además, contrariamente a lo que afirma la demandante, de la Decisión impugnada y, en particular, de sus considerados 360, 387 y 402, se desprende que la Comisión estimó que estas entidades gestoras no disponían de un margen de apreciación, puesto que actuaron como intermediarias en la aplicación del régimen de ayudas controvertido.
152 Habida cuenta de lo anterior, ha de concluirse que procede desestimar la primera parte del segundo motivo por ser, en parte, inadmisible y, en parte, infundada.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la insuficiencia de motivación en cuanto al impacto del régimen de ayudas controvertido en la competencia y en el comercio entre los Estados miembros
153 La demandante aduce fundamentalmente que, aun suponiendo que la Comisión pudiera darse por satisfecha con examinar el régimen de ayudas controvertido, la Decisión impugnada está insuficientemente motivada en cuanto al hecho de que este régimen podía falsear la competencia y perjudicar el comercio entre los Estados miembros. A juicio de la Comisión, en particular, en los considerandos 390 a 392 de la Decisión impugnada, la Comisión se limitó básicamente a exponer un razonamiento circular que consistía en alegaciones relativas a la liberalización del sector transporte aéreo, sin explicar de qué forma se benefició la demandante de una ventaja significativa, como exige no obstante la jurisprudencia resultante de la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (248/84, EU:C:1987:437), apartado 18.
154 La Comisión estima que los considerandos 390 a 392 de la Decisión impugnada, cuyas conclusiones no han sido rebatidas por la demandante, están suficientemente fundamentados a la luz de la jurisprudencia pertinente, incluida la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión (248/84, EU:C:1987:437).
155 A este respecto, a efectos de la calificación de una medida nacional como ayuda de Estado, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda en cuestión sobre los intercambios comerciales ente los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑66/02, EU:C:2005:768, apartado 111, y de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 134).
156 En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con esta en los intercambios comerciales en el interior de la Unión, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véase la sentencia de 9 de octubre de 2014, Ministerio de Defensa y Navantia, C‑522/13, EU:C:2014:2262, apartados 51 y 52 y jurisprudencia citada).
157 Además, en el caso de un régimen de ayudas, como sucede en el presente asunto, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de los elevados importes o porcentajes de las ayudas, de las características de las inversiones apoyadas o de otras reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, EU:C:1987:437, apartado 18, y de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63).
158 En el presente asunto, la Comisión explicó en los considerandos 390 a 392 de la Decisión impugnada que las compañías aéreas que se beneficiaban de los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en virtud del régimen de ayudas controvertido operaban en un sector caracterizado por una intensa competencia entre operadores procedentes de Estados miembros diferentes y, por tanto, participaban en intercambios comerciales en el interior de la Unión. Además, debe señalarse, como se desprende por lo demás de la Decisión impugnada y, en particular, del cuadro 15 que figura en el considerando 427, que los importes de los pagos efectuados a las compañías aéreas podían ser elevados.
159 Habida cuenta de los principios recordados en los apartados 155 a 157 anteriores, a diferencia de cuanto alega la demandante, los considerandos 390 a 392 de la Decisión impugnada eran suficientes en relación con la obligación de motivación que incumbía a la Comisión y esta última no tenía que explayarse sobre cómo la demandante, específicamente, obtenía una ventaja significativa del régimen de ayudas controvertido (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, EU:C:2002:143, apartados 88 y 89, y de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartados 114 y 121).
160 Por tanto, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo por infundada y, por consiguiente, desestimar el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en un error debido a que la Comisión no examinó si el pago controvertido constituía una ayuda de minimis
161 En el marco del tercer motivo, que se subdivide en dos partes, la demandante aduce en lo esencial que la Comisión incurrió en error, por una parte, al no examinar de oficio si el pago controvertido constituía una ayuda de minimis y, por otra parte, al considerar que el Reglamento de minimis de 2006 no se aplicaba a dicho pago.
162 La Comisión solicita que se desestime el tercer motivo por inoperante y, en cualquier caso, por estar desprovisto de fundamento.
Sobre la primera parte del tercer motivo, relativa al examen de oficio del carácter de minimis del pago controvertido
163 La demandante sostiene que la Comisión incurrió en error en el marco de su apreciación de la existencia de una ayuda de Estado al no comprobar si el pago controvertido tenía carácter de minimis, puesto que dicha comprobación está, a su entender, íntimamente ligada al examen del criterio del perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros y constituye, por consiguiente, una cuestión jurídica que la Comisión debería examinar siempre por propia iniciativa.
164 Esta conclusión no queda, a juicio de la demandante, desvirtuada por la jurisprudencia, resultante de la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), citada por la Comisión para sostener que, en el marco de un régimen de ayudas, el examen del posible carácter de minimis de las medidas corresponde a las autoridades nacionales. En efecto, según la demandante, en este otro asunto, a diferencia del presente asunto, la Comisión examinó expresamente antes de nada la cuestión de las ayudas de minimis en el considerando 110 de su Decisión 2000/394/CE, de 25 de noviembre de 1999, relativa a las medidas de ayuda en favor de las empresas de los territorios de Venecia y Chioggia contempladas en las Leyes n.o 30/1997 y n.o 206/1995 relativas a desgravaciones de las cargas sociales (DO 2000, L 150, p. 50), decisión que fue recurrida en el marco de dicho asunto. A continuación, la demandante señala que, contrariamente a la Decisión impugnada, que únicamente se refiere a las ayudas incompatibles con el mercado interior, la Decisión 2000/394 contiene una parte dispositiva «mixta» que exige la recuperación de ciertas ayudas incompatibles, concluyendo al mismo tiempo que otras ayudas son compatibles con el mercado interior, de modo que la ejecución de dicha Decisión exigió necesariamente que las autoridades nacionales llevaran a cabo un examen autónomo. Por último, indica que, en el presente asunto, el artículo 1, apartado 2, de la parte dispositiva de la Decisión impugnada identifica nominalmente a la demandante como beneficiaria de una ayuda y el artículo 2, apartado 1, de dicha parte dispositiva ordena su recuperación, impidiendo así que las autoridades nacionales lleven a cabo un examen autónomo, mientras que la parte dispositiva de la Decisión 2000/394 no identificó nominalmente a los beneficiarios de las ayudas cuya recuperación ordenaba.
165 Según la demandante, la Comisión también alegó equivocadamente que no tenía la obligación de examinar de oficio la existencia de una ayuda de minimis, puesto que la demandante no se lo había solicitado durante el procedimiento administrativo. A este respecto, a juicio de la demandante, la sentencia de 22 de enero de 2013, Salzgitter/Comisión (T‑308/00 RENV, EU:T:2013:30), apartado 121, citada por la Comisión, carece de pertinencia, dado que el pasaje de dicha sentencia en el que se basa la Comisión se refiere al criterio de la selectividad de una medida y no, como en el presente asunto, al criterio del perjuicio para los intercambios comerciales. Por otra parte, a su entender, en el procedimiento administrativo anterior a la Decisión que fue impugnada en el marco de dicha sentencia, la República Federal de Alemania no alegó que el hecho de que convivieran un régimen fiscal que constituía el objeto del examen efectuado por la Comisión y un régimen fiscal distinto supusiese que se eliminara la selectividad de una parte de las ventajas controvertidas obtenidas por la parte demandante en dicho asunto. Pues bien, en opinión de la demandante, esta omisión atañe a hechos pertinentes y constituye, en consecuencia, una cuestión fáctica, mientras que, en el presente asunto, la supuesta omisión de la demandante se refiere al carácter de minimis del pago controvertido y, por tanto, a una cuestión jurídica que la Comisión debía examinar de oficio.
166 La Comisión solicita que se desestime la primera parte del tercer motivo por infundada.
167 A este respecto, es preciso recordar que, en el marco del examen de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido y no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse, a nivel nacional, al proceder a la recuperación de las ayudas (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartado 63).
168 De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que alega la demandante, la Comisión no tenía que examinar si el pago controvertido tenía carácter de minimis, puesto que se trata de un examen que corresponde efectuar a las autoridades italianas al proceder a la recuperación de la ayuda.
169 Esta conclusión no queda desvirtuada por las tres alegaciones formuladas por la demandante para limitar el alcance de la jurisprudencia recordada en el apartado 167 anterior, con objeto de distinguir la Decisión impugnada de la Decisión 2000/394, que fue impugnada en el marco de los recursos que dieron lugar a esta jurisprudencia.
170 En primer lugar, por lo que se refiere al hecho de que, al contrario de lo que sucede en el presente asunto, la Decisión 2000/394 se refiere expresamente en el considerando 110 a las normas de minimis, basta con señalar que la Comisión no efectuó en dicho considerando 110 un examen concreto del carácter de minimis de las medidas controvertidas en dicha decisión, sino que se limitó, como observa acertadamente la Comisión, a efectuar una remisión de carácter general a las normas de minimis. Por tanto, la falta de un considerando análogo en la Decisión impugnada no puede justificar que se distinga el presente asunto de las circunstancias pertinentes en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368). Esta conclusión se impone tanto más cuanto que, como observa la Comisión, los reglamentos de minimis son, en virtud del artículo 288 TFUE, directamente aplicables en todos los Estados miembros.
171 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya rechazó un razonamiento del Tribunal General similar a la alegación formulada por la demandante. En efecto, en la sentencia de 28 de noviembre de 2008, Hotel Cipriani y otros/Comisión (T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, EU:T:2008:537), apartados 100 a 111 y 251 a 252, el Tribunal declaró que, aunque no correspondía a las autoridades nacionales verificar, al ejecutar la Decisión controvertida en dicho asunto, si en cada caso individual concurrían los requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, dichas autoridades no debían en ese caso recuperar las ayudas individuales de minimis, puesto que la Decisión 2000/394 debía interpretarse, con arreglo a su considerando 110, en el sentido de que excluía la calificación de ayuda para las medidas que respetaban la regla de minimis. Sin embargo, en su sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión (C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368), al resolver el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 28 de noviembre de 2008, Hotel Cipriani y otros/Comisión (T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, EU:T:2008:537), el Tribunal de Justicia declaró que, en la medida en que, para llegar a esta conclusión, el Tribunal General se basó en una interpretación errónea del alcance de esta Decisión, según la cual las autoridades nacionales no estaban obligadas a comprobar en cada caso individual si la ventaja concedida podía, respecto de su beneficiario, falsear la competencia y afectar a los intercambios dentro de la Unión, este no se atuvo a la jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia según la cual, cuando la Comisión se pronuncia de manera general y en abstracto sobre un régimen de ayudas de Estado que declara incompatible con el mercado interior y ordena la recuperación de los importes percibidos en virtud de dicho régimen, corresponde al Estado miembro comprobar la situación individual de cada empresa afectada por la operación de recuperación (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, EU:C:2011:368, apartados 61 a 64 y 114 a 117).
172 En segundo lugar, en lo que atañe a la alegación relativa al carácter «mixto» de la parte dispositiva de la Decisión 2000/394, basta con señalar que, habida cuenta de las consideraciones expuestas en el apartado 171 anterior, el Tribunal de Justicia, al mencionar la necesidad de un examen individualizado por parte de las autoridades nacionales, no se basó en esta circunstancia, sino que recordó la jurisprudencia relativa a las obligaciones de las autoridades nacionales a la hora de ejecutar una decisión de la Comisión relativa a un régimen de ayudas.
173 En tercer lugar, en efecto, es cierto que la parte dispositiva de la Decisión 2000/394 no identifica nominalmente a los beneficiarios de las ayudas incompatibles con el mercado interior, a diferencia del artículo 1, apartado 2, de la parte dispositiva de la Decisión impugnada que, por su parte, identifica nominalmente a la demandante. Sin embargo, esta circunstancia carece de pertinencia puesto que la comprobación de la situación individual de la demandante corresponde necesariamente a las autoridades italianas, ya que la Comisión se limitó a efectuar un análisis de las características del régimen de ayudas controvertido. En cualquier caso, de la lectura de la parte dispositiva de la Decisión impugnada, además de su artículo 1, apartado 2, se desprende que la Comisión espera que las autoridades italianas lleven a cabo un examen individualizado de la situación de los beneficiarios, puesto que, en el artículo 4 de dicha parte dispositiva, solicita a la República Italiana que le comunique, en particular, la lista exacta de beneficiarios, el importe total que debe recuperarse de cada beneficiario y una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la Decisión impugnada.
174 A este respecto, resulta que las autoridades italianas notificaron a la demandante una decisión de recuperación. Al ser preguntada sobre este punto durante la vista, la demandante respondió que no había interpuesto un recurso nacional contra dicha decisión, contrariamente a lo que sin embargo había anunciado a la Comisión en el marco de sus intercambios de correspondencia posteriores a la adopción de la Decisión impugnada. Pues bien, habida cuenta de la jurisprudencia expuesta más arriba, relativa a los papeles respectivos de la Comisión y de las autoridades nacionales, la demandante no puede utilizar el presente recurso para paliar su falta de diligencia a la hora de interponer dicho recurso nacional.
175 Por lo demás, procede rechazar la alegación de la demandante dirigida a impugnar la pertinencia del asunto que dio lugar a la sentencia de 22 de enero de 2013, Salzgitter/Comisión (T‑308/00 RENV, EU:T:2013:30). Dado que el examen de la situación individual de los beneficiarios de un régimen de ayuda corresponde a las autoridades nacionales y no a la Comisión, la cuestión de si esta última debía examinar el carácter de minimis del único pago controvertido, sin que la demandante se lo hubiera solicitado, es inoperante.
176 Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la primera parte del tercer motivo.
Sobre la segunda parte del tercer motivo, relativa a la aplicación de los reglamentos de minimis
177 La demandante invoca el carácter de minimis del pago controvertido, alegando que dicho pago cumple los requisitos del Reglamento de minimis de 2006.
178 En particular, por lo que se refiere en primer lugar al ámbito de aplicación del Reglamento de minimis 2006, la demandante considera que dicho Reglamento se aplica en el presente asunto ratione materiae y ratione temporis, en lugar del Reglamento de minimis 2013, como sugirió la Comisión en su correo electrónico de 18 de agosto de 2017.
179 A continuación, en cuanto a los requisitos que ha de cumplir una ayuda para ser considerada de minimis, la demandante estima que en el presente asunto no se supera el límite de 200 000 euros durante un período de tres ejercicios fiscales previsto en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de minimis 2006, habida cuenta del importe de 30 000 euros del pago controvertido. Esta conclusión se aplica, a su juicio, a fortiori en relación con el importe de los costes de financiación, que constituye el importe pertinente, como adujo la demandante en el marco del segundo motivo. Por otra parte, en su opinión, la Comisión afirma equivocadamente que es improbable que el importe de 200 000 euros no se supere, debido a las numerosas ayudas de las que se benefició el grupo Lufthansa, al que pertenece la demandante. En particular, la demandante señala que las ayudas concedidas al resto de entidades del grupo Lufthansa no pueden ser tenidas en cuenta, dado que el «concepto funcional de empresa», sobre el que se basa la Comisión, no es aplicable al no figurar en el Reglamento de minimis 2006.
180 En cuanto al requisito previsto en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento de minimis 2006, que exige que pueda calcularse previamente con precisión el «equivalente bruto de subvención» de una ayuda, mencionado por la Comisión en su correo electrónico de 18 de agosto de 2017, la demandante niega que pueda aplicarse al pago controvertido.
181 En cualquier caso, la demandante refuta que le corresponda demostrar que en el presente asunto se cumplen los requisitos previstos en el Reglamento de minimis 2006. Afirma que este Reglamento prevé que la carga de la prueba recae en los beneficiarios de las ayudas frente a las autoridades nacionales, pero no prevé dicha carga frente a la Comisión.
182 La Comisión solicita que se desestime la segunda parte por ser inoperante, habida cuenta de que, aun suponiendo que el pago controvertido pueda tener carácter de minimis, esta constatación corresponde a las autoridades italianas. En cualquier caso, según la Comisión, esta segunda parte es infundada, puesto que la demandante no ha demostrado que en el presente asunto se cumplan todos los requisitos previstos en el Reglamento de minimis 2006.
183 A este respecto, basta con señalar que las alegaciones formuladas en apoyo de la segunda parte del tercer motivo son inoperantes. En efecto, como se desprende del examen de la primera parte del tercer motivo, no correspondía a la Comisión examinar el posible carácter de minimis del pago controvertido. En estas circunstancias, estas alegaciones, por otra parte fundamentalmente dirigidas contra la posición formulada por la Comisión en el marco de intercambios de correos electrónicos posteriores a la adopción de la Decisión impugnada, no pueden cuestionar la legalidad de esta Decisión.
184 Asimismo, la demandante alegó en la vista que el pago controvertido, que se efectuó el 19 de abril de 2013, no fue financiado con cargo a los fondos procedentes de la Región Autónoma, dado que, como se desprende del considerando 89, letra b), de la Decisión impugnada, las contribuciones regionales anuales a SOGAER y GEASAR correspondientes al año 2013 habían sido efectivamente aprobadas por dicha Región, pero, finalmente, nunca le fueron abonadas.
185 A este respecto, del cuadro 15 que figura en el considerando 427 de la Decisión impugnada, así como de los cuadros en los que se resumen las actividades llevadas a cabo por SOGAER en el período comprendido entre 2010 y 2013, mencionados en el considerando 113 de la Decisión impugnada y presentados por la Comisión en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, se desprende que el contrato controvertido debe considerarse perteneciente al año 2012. En consecuencia, el pago controvertido, que se efectuó en primavera de 2013, se sufragó con la contribución regional para el año 2012, que fue abonada a SOGAER. En cualquier caso, en la medida en que la demandante desee cuestionar esta constatación, dicha cuestión corresponde al examen que han de efectuar las autoridades italianas de su situación individual.
186 En virtud de las consideraciones anteriores, procede desestimar el tercer motivo y, por tanto, el recurso en su totalidad.
Costas
187 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Germanwings GmbH.
Firmas
Índice
Antecedentes del litigio
Sobre las medidas controvertidas
Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma
– Sobre el artículo 3 de la Ley n.o 10/2010
– Sobre los actos de ejecución de la Ley n.o 10/2010
Sobre el contrato controvertido
Sobre la Decisión impugnada
Sobre las actuaciones posteriores a la Decisión impugnada
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró la existencia de una ayuda, por no haber examinado si SOGAER actuó como un operador privado en una economía de mercado
Sobre la primera parte del primer motivo, relativa al nivel pertinente para apreciar la existencia de una ayuda de Estado
– Sobre la admisibilidad de la primera parte del primer motivo
– Sobre el fundamento de la primera parte del primer motivo
Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa a la aplicación del principio del operador privado a nivel de SOGAER
– Sobre la admisibilidad de la alegación relativa a los costes de financiación
– Sobre el fundamento de la segunda parte del primer motivo
Sobre el segundo motivo, basado en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión no demostró que la ayuda de la que se benefició la demandante falseaba o amenazaba falsear la competencia y perjudicaba el comercio entre los Estados miembros
Sobre la primera parte, relativa al examen del pago controvertido en lugar del régimen de ayudas controvertido
Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la insuficiencia de motivación en cuanto al impacto del régimen de ayudas controvertido en la competencia y en el comercio entre los Estados miembros
Sobre el tercer motivo, basado en un error debido a que la Comisión no examinó si el pago controvertido constituía una ayuda de minimis
Sobre la primera parte del tercer motivo, relativa al examen de oficio del carácter de minimis del pago controvertido
Sobre la segunda parte del tercer motivo, relativa a la aplicación de los reglamentos de minimis
Costas