FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (sjunde avdelningen)
den 11 juni 2009 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot personer och enheter som är associerade med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Justering av yrkanden – Grundläggande rättigheter – Rätten till respekt för egendom, rätten att yttra sig och rätten till en verksam domstolsprövning”
I mål T‑318/01,
Omar Mohammed Othman, London (Förenade kungariket), inledningsvis företrädd av J. Walsh, barrister, F. Lindsley och S. Woodhouse, solicitors, därefter av S. Cox, barrister, och H. Miller, solicitor,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av M. Vitsentzatos och M. Bishop, därefter av M. Bishop och E. Finnegan, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska gemenskapernas kommission, inledningsvis företrädd av A. van Solinge och C. Brown, därefter av E. Paasivirta och P. Aalto, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, inledningsvis företrätt av J. Collins, sedan av C. Gibbs, därefter av E. O’Neill och slutligen av I. Rao, samtliga i egenskap av ombud, inledningsvis biträdda av S. Moore och därefter av M. Hoskins, barristers,
intervenient,
angående, inledningsvis, en talan om ogiltigförklaring, dels av rådets förordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning (EG) nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1), dels av kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av rådets förordning (EG) nr 467/2001 (EGT L 277, s. 25), och därefter en talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9), i den del nämnda rättsakter berör sökanden,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av ordföranden N.J. Forwood (referent) samt domarna D. Šváby och E. Moavero Milanesi,
justitiesekreterare: handläggaren K. Pocheć,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 januari 2009,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
1 För en redogörelse avseende de tillämpliga bestämmelserna i förevarande tvist hänvisar förstainstansrätten till punkterna 3–10 i domstolens dom av den 3 september 2008 i de förenade målen C‑402/05 P och C‑415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. I‑0000, nedan kallad domstolens dom i målet Kadi).
2 För en redogörelse avseende bakgrunden till förevarande tvist hänvisar förstainstansrätten – såvitt avser perioden från och med den 15 oktober 1999 till och med den 8 mars 2001, då bland annat rådets förordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001 antogs, om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning (EG) nr 337/2000 (EGT L 67, s. 1) – till punkterna 13–30 i domstolens dom i målet Kadi.
3 Den sanktionskommitté som inrättats genom resolution 1267 (1999), antagen av Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet), offentliggjorde den 19 oktober 2001 ett tillägg till den samlade förteckningen av den 8 mars 2001 över enheter och personer vars penningmedel ska frysas enligt säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000) (se pressmeddelande SC/7180). Tillägget innehöll namnet på bland annat sökanden, i egenskap av person med band till Usama bin Ladin.
4 Genom kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av förordning nr 467/2001 (EGT L 277, s. 25), lades bland annat sökandens namn till i bilaga I till sistnämnda förordning.
5 Den 16 januari 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1390 (2002), i vilken det fastställs vilka åtgärder som ska vidtas mot Usama bin Ladin, medlemmarna av organisationen al-Qaida och talibanerna samt mot andra personer, grupper, företag och enheter med band till dessa. I resolutionen anges i huvudsak, i punkterna 1 och 2, att de åtgärder, bland annat avseende frysning av penningmedel, som föreskrivs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999) och i punkt 8 c i resolution 1333 (2000) ska bestå.
6 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att vidta en åtgärd för att genomföra resolutionen och antog därför, den 27 maj 2002, den gemensamma ståndpunkten 2002/402/GUSP om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida‑organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP (EGT L 139, s. 4). I artikel 3 i denna gemensamma ståndpunkt föreskrivs bland annat att frysning även fortsättningsvis ska beordras för penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som finns upptagna i den förteckning som upprättas av sanktionskommittén i enlighet med säkerhetsrådets resolutioner 1267 (1999) och 1333 (2000).
7 Den 27 maj 2002 antog rådet, med stöd av artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, rådets förordning (EG) nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 (EGT L 139, s. 9).
8 I artikel 1 i förordning nr 881/2002 definieras ”penningmedel” och ”frysning av penningmedel” i huvudsak på samma sätt som ”tillgångar” respektive ”spärrande av tillgångar” i förordning nr 467/2001. Dessutom definieras begreppet ekonomiska resurser.
9 Bilaga I till förordning nr 881/2002 innehåller förteckningen över de personer, enheter och grupper som enligt artikel 2 är föremål för frysning av penningmedel. Förteckningen innehåller bland annat sökandens namn.
10 Den 20 december 2002 antog säkerhetsrådet resolution 1452 (2002), som syftar till att underlätta uppfyllandet av skyldigheter i kampen mot terrorismen. I punkt 1 i resolutionen föreskrivs vissa avsteg och undantag från den frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som infördes genom resolutionerna 1267 (1999), 1333 (2000) och 1390 (2002). Avstegen och undantagen kan beviljas av staterna av humanitära skäl efter sanktionskommitténs godkännande.
11 Säkerhetsrådet antog den 17 januari 2003 resolution 1455 (2003), som syftar till att förbättra genomförandet av de åtgärder som det förordnades om genom punkt 4 b i resolution 1267 (1999), genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och genom punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002). Enligt punkt 2 i resolution 1455 (2003) ska genomförandet av åtgärderna på nytt förbättras när tolv månader har gått, eller tidigare om skäl föreligger.
12 Rådet bedömde att det var nödvändigt för gemenskapen att vidta en åtgärd för att genomföra resolution 1452 (2002) och antog därför, den 27 februari 2003, den gemensamma ståndpunkten 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402 (EUT L 53, s. 62). I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten 2003/140 anges att Europeiska gemenskapen, vid genomförandet av åtgärderna enligt artikel 3 i den gemensamma ståndpunkten 2002/402, skulle föreskriva de undantag som medges i nämnda resolution.
13 Rådet antog den 27 mars 2003 förordning (EG) nr 561/2003 om ändring, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, av förordning nr 881/2002 (EUT L 82, s. 1). I skäl 4 i förordningen anges att det med hänsyn till resolution 1452 (2002) är nödvändigt att anpassa de åtgärder som införts av gemenskapen.
14 Den 30 januari 2004 antog säkerhetsrådet resolution 1526 (2004), som syftar dels till att förbättra genomförandet av de åtgärder som det förordnades om genom punkt 4 b i resolution 1267 (1999), genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och genom punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002), dels till att förstärka sanktionskommitténs mandat. Enligt punkt 3 i resolution 1526 (2004) ska genomförandet av dessa åtgärder förbättras ytterligare efter 18 månader, eller tidigare om det visar sig vara nödvändigt.
15 Den 29 juli 2005 antog säkerhetsrådet resolution 1617 (2005). Där anges bland annat att de åtgärder som föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och genom punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002) ska bibehållas. Enligt punkt 21 i resolution 1617 (2005) ska dessa åtgärder ses över för att eventuellt förstärkas efter 17 månader, eller tidigare om det visar sig vara nödvändigt.
16 Den 22 december 2006 antog säkerhetsrådet resolution 1735 (2006). Där anges bland annat att de åtgärder som föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och genom punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002) ska bibehållas. Enligt punkt 33 i resolution 1735 (2006) ska dessa åtgärder ses över för att eventuellt förstärkas efter 18 månader, eller tidigare om det visar sig vara nödvändigt.
17 Genom kommissionens förordning (EG) nr 374/2008 av den 24 april 2008 om ändring för nittiofjärde gången av rådets förordning (EG) nr 881/2002 (EUT L 113, s. 15), ändrades uppgiften om sökanden i bilaga I till förordning nr 881/2002 till följd av en ändring som sanktionskommittén på motsvarande sätt gjort i förteckningen av den 8 mars 2001 över enheter och personer vars penningmedel ska frysas enligt de berörda säkerhetsrådsresolutionerna.
18 Den 30 juni 2008 antog säkerhetsrådet resolution 1822 (2008). Där anges bland annat att de åtgärder som föreskrevs i punkt 4 b i resolution 1267 (1999), genom punkt 8 c i resolution 1333 (2000) och genom punkterna 1 och 2 i resolution 1390 (2002) ska bibehållas. Enligt punkt 40 i resolution 1822 (2008) ska dessa åtgärder ses över efter 18 månader, eller tidigare om det visar sig vara nödvändigt, för att eventuellt förstärkas.
Förfarandet och parternas yrkanden
19 Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 17 december 2001 väckte sökanden, Omar Mohammed Othman, talan mot rådet och kommissionen med stöd av artikel 230 EG. I sin ansökan yrkade han att förstainstansrätten skulle ogiltigförklara förordningarna nr 467/2001 och 2062/2001.
20 Rådet och kommissionen yrkade i sina svaromål, som båda inkom till förstainstansrättens kansli den 15 mars 2002, att förstainstansrätten skulle ogilla talan och förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 1 maj 2002 ansökte Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få intervenera i förfarandet till stöd för rådet och kommissionen.
22 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 27 maj 2002 ansökte sökanden om rättshjälp.
23 Ordföranden för förstainstansrättens första avdelning fattade den 31 maj 2002 beslut, på begäran av sökanden och utan bestridande från övriga parter, om att förklara det skriftliga förfarandet vilande i avvaktan på det slutliga avgörandet i mål T‑306/01, Yusuf och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen.
24 Till följd av att förstainstansrättens avdelningar fick en ny sammansättning förordnades referenten att tjänstgöra på andra avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
25 Det skriftliga förfarandet återupptogs den 21 september 2005.
26 I en skrivelse från förstainstansrättens kansli av den 3 oktober 2005 anmodades sökanden att i sin replik uttala sig om de nya faktiska och rättsliga omständigheter som inträtt efter det att talan väcktes som kunde ha betydelse för utgången av förevarande mål. Sökanden anmodades närmare bestämt att
– uttala sig om vilka konsekvenser den omständigheten att förordning nr 467/2001 upphävts och ersatts av förordning nr 881/2002 eventuellt kunde få för den fortsatta handläggningen av målet,
– åter överväga sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av förstainstansrättens två domar av den 21 september 2005 i mål T‑306/01, Yusuf och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II‑3533, nedan kallad förstainstansrättens dom i målet Yusuf), och mål T‑315/01, Kadi mot rådet och kommissionen (REG 2005, s. II‑3649, nedan kallad förstainstansrättens dom i målet Kadi).
27 I samma skrivelse anmodades sökanden att lämna in en uppdaterad ansökan om rättshjälp.
28 Sökandens uppgav i sin replik, som inkom till förstainstansrättens kansli den 14 november 2005, att han ändrade sin talan på så sätt att han i stället yrkade ogiltigförklaring av förordning nr 881/2002 (nedan kallad den angripna förordningen) i den del den berör honom.
29 Genom beslut av den 2 december 2005 beslutade ordföranden för förstainstansrättens andra avdelning att låta Förenade kungariket intervenera till stöd för rådets och kommissionens yrkanden. Intervenienten inkom med sin interventionsinlaga inom den föreskrivna fristen.
30 Rådet uppgav i sin duplik, som inkom till förstainstansrättens kansli den 21 december 2005, att den vidhöll sina yrkanden enligt svaromålet.
31 Kommissionen yrkade i sin duplik, som inkom till förstainstansrättens kansli den 13 januari 2006, att förstainstansrätten skulle
– avvisa talan i den del den riktas mot kommissionen,
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
32 Förenade kungariket uppgav i sin interventionsinlaga, som inkom till förstainstansrättens kansli den 1 mars 2006, att denna medlemsstat biträdde rådets och kommissionens yrkanden.
33 I en annan skrivelse, som också inkom till förstainstansrättens kansli den 1 mars 2006, begärde Förenade kungariket att uppgifterna i bilagorna till interventionsinlagan inte skulle bli offentliga.
34 Det skriftliga förfarandet avslutades den 3 april 2006.
35 Genom handling som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 april 2006 lämnade sökanden in en uppdaterad ansökan om rättshjälp.
36 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
37 Datumet för den muntliga förhandlingen fastställdes till den 17 oktober 2006. Den 22 september 2006 lämnade sökanden in en begäran om att förfarandet åter skulle vilandeförklaras i avvaktan på domstolens dom i målet Kadi. Förstainstansrätten (andra avdelningen) återkallade då beslutet att inleda det muntliga förfarandet, och den 9 november 2006 fattade ordföranden för förstainstansrättens andra avdelning, utan bestridande från övriga parter, beslut om att vilandeförklara förfarandet i avvaktan på domstolens dom i målet Kadi.
38 Den 27 oktober 2006 beslutade ordföranden på förstainstansrättens andra avdelning att sökanden skulle beviljas rättshjälp.
39 Till följd av att förstainstansrättens avdelningar åter fick en ny sammansättning förordnades referenten att tjänstgöra på sjunde avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
40 Förfarandet återupptogs den 3 september 2008.
41 I en skrivelse från förstainstansrättens kansli av den 16 oktober 2008, anmodades parterna att
– uttala sig om vilka konsekvenser de ansåg att domstolens dom i målet Kadi eventuellt kunde få för den fortsatta handläggningen av målet,
– informera förstainstansrätten om utvecklingen av sökandens faktiska och rättsliga situation i den mån de ansåg att denna var relevant för förevarande talan.
42 Parterna efterkom rättens anmodan genom skrivelser som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 oktober 2008 från rådet och kommissionen, och den 31 oktober 2008 från sökanden och Förenade kungariket.
43 På grundval av en ny rapport från referenten beslutade förstainstansrätten (sjunde avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
44 Parterna utvecklade sin talan och svarade på frågor från förstainstansrätten vid förhandlingen den 21 januari 2009.
45 Under förhandlingen kompletterade sökanden sina yrkanden med yrkandet att förstainstansrätten skulle förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Faktiska omständigheter
46 Sökanden är jordansk medborgare och sedan 1993 bosatt i Förenade kungariket, där han 1994 beviljades tillfällig politisk asyl. Hans ansökan om permanent uppehållstillstånd var fortfarande under handläggning när förevarande talan väcktes. Han har fru och fem barn som är beroende av hans försörjning.
47 I februari 2001 greps och förhördes sökanden inom ramen för en utredning i enlighet med 1989 års lag om förebyggande av terrorism (tillfälliga bestämmelser) (Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989). Vid en husrannsakan i hans hem hittade och beslagtog polisen en stor mängd kontanter i olika valutor (brittiska pund, tyska mark, spanska pesetas och US‑dollar) till ett motsvarande värde av cirka 180 000 brittiska pund (GBP). Sökanden gav ingen förklaring till varifrån pengarna kom. Inom ramen för genomförande av åtgärder fastställda av sanktionskommittén, beslutades i övrigt om frysning av sökandens två bankkonton med cirka 1 900 GBP i tillgodohavande.
48 Av handlingarna i målet framgår även att sökanden gick under jorden i december 2001 av rädsla för att gripas och sättas i förvar för obestämd tid med stöd av 2001 års lag om säkerhet och bekämpning av brottslighet och terrorism (Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001), som var på väg att antas av Förenade kungarikets parlament. Han greps av polisen och placerades i häkte i fängelset Belmarsh Prison (Förenade kungariket) under perioden från och med den 23 oktober 2002 till och med den 13 mars 2005. Han försattes då på fri fot, under noggrann övervakning, till följd av ett avgörande från House of Lords, enligt vilket Förenade kungarikets bestämmelser om ”kvarhållande i häkte utan rättegång”, som tillämpats på sökanden, befanns vara rättsstridiga. Han greps åter den 11 augusti 2005 och placerades i häkte i fängelset Long Lartin Prison (Förenade kungariket), i enlighet med Förenade kungarikets regerings beslut om nya antiterroriståtgärder. Samma dag delgavs sökanden ett beslut som nämnda regering fattat om att utlämna honom till Jordanien och att kvarhålla honom i häkte fram till dess. Talan väcktes mot detta beslut, men ogillades av de behöriga domstolarna i Förenade kungariket. Nämnda medlemsstats regering har emellertid godkänt att verkställandet av nämnda beslut ska skjutas upp i avvaktan på utgången av en talan som sökanden väckt vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Den 17 juni 2008 försattes sökanden på fri fot mot borgen. Detta beslut upphävdes den 2 december 2008 av Special Immigration Appeals Commission (särskilda kommittén för överklaganden i migrationsärenden). Sökanden har sedan dess varit placerad i häkte.
Rättslig bedömning
De processrättsliga följderna av antagandet av den angripna förordningen
Parternas argument
49 Sökanden har i sin replik anfört att han har rätt att justera sina yrkanden så att de avser ogiltigförklaring av den angripna förordningen i den del denna berör honom. Han har härvid hänvisat till punkt 55 i förstainstansrättens dom i målet Kadi.
50 Rådet och kommissionen har i sina dupliker medgett att sökanden, i enlighet med förstainstansrättens domar i målen Yusuf och Kadi, bör tillåtas att justera sin talan så att den avser den angripna förordningen i den del den berör sökanden.
51 Kommissionen har tillagt att talan, på grund av den lagstiftningsmässigt nya situationen, inte längre kan tas upp till sakprövning i den del den riktas mot kommissionen. Institutionen har emellertid, med hänvisning till processekonomiska skäl och principen om god rättskipning, begärt att dess yrkanden, grunder för bestridande och argument ska beaktas, utan att det härvid är nödvändigt att fatta ett formellt beslut om att låta institutionen delta i förfarandet i egenskap av intervenient. Kommissionen har härvid hänvisat till förstainstansrättens domar i målen Yusuf och Kadi (punkt 76 respektive punkt 57).
Förstainstansrättens bedömning
52 Parterna i målet har medgett att sökanden har rätt att justera sina yrkanden och grunder så att de avser en ogiltigförklaring av den angripna förordningen, som upphäver och ersätter förordning nr 467/2001 i dess lydelse enligt förordning nr 2062/2001. Sökanden förklarade i sin replik att han justerade sina ursprungliga yrkanden och grunder på nämnda sätt.
53 Förstainstansrätten erinrar härvid om att när ett beslut under förfarandets gång ersätts med ett annat beslut med samma föremål, detta sistnämnda ska betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att justera sina yrkanden och grunder. Det skulle nämligen strida mot god rättskipning och processekonomiska krav att tvinga sökanden att väcka en ny talan. Det skulle dessutom vara oskäligt om institutionen i fråga, för att undslippa den kritik som framförts mot ett beslut i en ansökan som getts in till gemenskapsdomstolen, skulle kunna ändra det angripna beslutet eller byta ut det mot ett annat och, genom att under förfarandets gång åberopa denna ändring eller detta byte, kunna frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse det senare beslutet, eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot detta (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål 14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749, punkt 8, av den 29 september 1987 i de förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de Charleroi och Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, REG 1987, s. 3639, punkt 11, och av den 14 juli 1988 i mål 103/85, Stahlwerke Peine-Salzgitter mot kommissionen, REG 1988, s. 4131, punkterna 11 och 12, samt förstainstansrättens dom av den 3 februari 2000 i de förenade målen T‑46/98 och T‑151/98, CCRE mot kommissionen, REG 2000, s. II‑167, punkt 33).
54 Denna rättspraxis är även tillämplig i ett fall där en förordning som berör en enskild direkt och personligen under förfarandets gång ersätts av en annan förordning med samma föremål.
55 Eftersom denna beskrivning i alla avseenden stämmer överens med den nu aktuella situationen ska sökandens begäran bifallas. Talan ska således anses angå en ogiltigförklaring av den angripna förordningen i den del förordningen berör sökanden, och parterna ska tillåtas omformulera sina yrkanden, grunder och argument mot bakgrund av denna nya omständighet.
56 Sökandens ursprungliga yrkande om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001 har under dessa förhållanden inte längre något föremål, eftersom förordningen upphävdes genom den angripna förordningen. Således finns inte längre anledning att pröva detta yrkande och därmed inte heller talan om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 2062/2001, som följaktligen också saknar föremål.
57 Av det ovan anförda följer att det inte längre finns anledning att pröva talan i den del denna är riktad mot kommissionen. I det nu aktuella målet är det dock, med hänsyn till principen om god rättskipning och processekonomiska krav – hänsyn som ligger till grund för den rättspraxis som nämns ovan i punkt 53 –, även motiverat att beakta kommissionens yrkanden, grunder för bestridande och argument, omformulerade enligt vad som anges ovan i punkt 55, utan att det härvid är nödvändigt att först fatta ett formellt beslut med stöd av artiklarna 115.1 och 116.6 i förstainstansrättens rättegångsregler om att låta kommissionen delta i förfarandet i egenskap av intervenient till stöd för rådets yrkanden.
58 Med hänsyn till det ovan anförda ska förevarande talan hädanefter anses riktad enbart mot rådet, vars yrkanden biträds av kommissionen och Förenade kungariket, och enbart avse ogiltigförklaring av den angripna förordningen i den del denna berör sökanden.
Prövning i sak
Parternas argument
59 Sökanden har i sin ansökan anfört i huvudsak tre grunder till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av förordningarna nr 467/2001 och 2062/2001. Den första grunden avser åsidosättande av artiklarna 60 EG och 301 EG samt maktmissbruk. Den andra avser åsidosättande dels av sökandens grundläggande rättigheter, såsom de garanteras bland annat i artiklarna 3 och 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), dels av de allmänna principerna om proportionalitet och subsidiaritet. Den tredje och sista grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
60 Sökanden har emellertid förklarat, i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 31 oktober 2008, att han mot bakgrund av domstolens dom i målet Kadi avstår från att göra gällande den första och den tredje grunden.
61 Rådet och kommissionen har i sina svaromål, i likhet med Förenade kungariket i dess interventionsinlaga, bestritt sökandens andra grund för ogiltigförklaring, med hänvisning till argument som i princip är identiska med dem som de anförde till bestridande av de likartade grunder för ogiltigförklaring som gjordes gällande av sökandena i förstainstansrättens domar i målen Yusuf och Kadi, samt i förstainstansrättens domar av den 12 juli 2006 i målen T‑253/02, Ayadi mot rådet (REG 2006, s. II‑2139), och T‑49/04, Hassan mot rådet och kommissionen (ej publicerad i rättsfallssamlingen).
62 Sökanden har i repliken utvecklat nya argument avseende grunden om åsidosättande av hans grundläggande rättigheter.
63 Sökanden har härvid medgett att artikel 2a i den angripna förordningen, som infördes genom förordning nr 561/2003, innebar att de berörda hädanefter skulle få tillgång till penningmedel och ekonomiska resurser som krävdes för deras försörjning och för att täcka andra nödvändiga utgifter. Han har emellertid gjort gällande att bestämmelsen är extremt restriktivt formulerad och medför en oerhört allvarlig kränkning av de berördas värdighet.
64 För det första innebär bestämmelsen i fråga att sökanden fråntas möjligheten att få tillgång till de medel som krävs för att kunna leva ett normalt civiliserat liv.
65 För det andra innebär bestämmelsen att sökanden är förhindrad att åta sig alla former av betalt arbete.
66 För det tredje är resolution 1390 (2002), som genomfördes genom den angripna förordningen, till skillnad från resolution 1333 (2000), som genomfördes genom förordning nr 467/2001, inte begränsad i tiden. Den angripna förordningen medger således att sökanden för obegränsad tid utestängs från nästan alla aspekter av samhällslivet.
67 För det fjärde och sista har sökanden ingen möjlighet att väcka talan vid domstol mot de restriktiva åtgärder som han omfattas av. Beslutet att uppta honom i förteckningen i bilagan till den angripna förordningen är ett rent politiskt beslut från säkerhetsrådets sida som fattades fullständigt utomrättsligt och utan beaktande av bevis‑ eller skälighetsregler. Det finns inget rättsmedel, eller ens ett förfarande som kan liknas vid en domstolsprövning, som kan användas för att väcka talan mot säkerhetsrådets beslut.
68 Rådet och kommissionen har i duplikerna, i likhet med Förenade kungariket i dess interventionsinlaga, tillbakavisat dessa nya argument med hänvisning till bland annat förstainstansrättens domar i målen Yusuf och Kadi.
69 Sökanden har i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 31 oktober 2008 gjort gällande att han befinner sig i samma situation som sökandena i domstolens dom i målet Kadi. Ingen av sökandena i det målet fick några upplysningar från rådet angående vilka omständigheter som lagts dem till last och vilka utgjort grunden för att införa de restriktiva åtgärderna enligt den angripna förordningen.
70 Sökanden anser att förstainstansrätten, mot bakgrund av domstolens dom i målet Kadi (punkterna 336, 348, 349 och 370), ska fastställa att den angripna förordningen innebär ett åsidosättande av sökandens rätt till försvar, hans rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol samt en inskränkning av hans äganderätt och, följaktligen, ogiltigförklara nämnda förordning i den del den berör sökanden.
71 Rådet har i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 oktober 2008 medgett att domstolens dom i målet Kadi innebar att det var nödvändigt att upplysa sökanden om skälen för beslutet, ge honom möjlighet att yttra sig och beakta hans synpunkter innan det antogs ett nytt beslut om frysning av penningmedel som berörde honom.
72 Nödvändiga åtgärder har enligt rådet vidtagits för att få fram de uppgifter som behövs för en sådan redogörelse för skälen som avses ovan, men rådet har inte kunnat ange när sökanden skulle kunna ges tillgång till redogörelsen. Rådet har åtagit sig att så fort som möjligt agera för att säkerställa att sökandens rätt till försvar iakttas, samt att hålla förstainstansrätten informerad om den framtida utvecklingen.
73 Även kommissionen har medgett, i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 30 oktober 2008, att sökanden befinner sig i exakt samma situation som sökandena i de mål som gav upphov till domstolens dom i målet Kadi, på så sätt att hans penningmedel har frysts, först med stöd av förordning nr 467/2001 och sedan med stöd av förordning nr 881/2002, utan att han har fått några upplysningar om skälen för denna åtgärd. Det är därför nödvändigt att åter bedöma hans situation mot bakgrund av sistnämnda förordning, efter det att han fått en redogörelse för skälen och getts tillfälle att yttra sig över dessa skäl. Enligt kommissionen var sådana åtgärder vid tidpunkten för nämnda yttrande på gång vid sanktionskommittén, men detta kunde ta flera veckor.
74 Kommissionen har emellertid fäst förstainstansrättens uppmärksamhet på den omständigheten att sökanden i det nu aktuella målet, till skillnad från situationen i de mål som gav upphov till domstolens dom i målet Kadi, genom sin andra grund inte har ifrågasatt själva upptagandet av hans namn i den omtvistade förteckningen, utan endast dess inverkan på hans försörjning, i synnerhet att hans sociala trygghetsförmåner drogs in.
75 Förenade kungariket har i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 31 oktober 2008 uppgett att medlemsstaten ansluter sig till det yttrande som rådet lämnat in som svar på förstainstansrättens anmodan.
76 Under förhandlingen medgav rådet och kommissionen, mot bakgrund av domstolens dom i målet Kadi, att det angripna beslutet hade antagits inom ramen för ett förfarande i vilket sökandens rätt till försvar inte hade iakttagits.
77 Institutionerna uppgav även att de åtgärder som vidtagits, bland annat vid sanktionskommittén, i syfte att säkerställa att de gemenskapsrättsliga förfarandena för frysning av penningmedel överensstämmer med de principer som slogs fast i domstolens dom i målet Kadi (se punkterna 71 och 72 ovan) ännu inte hade gett något resultat i sökandens fall.
78 Rådet och intervenienterna har därför begärt att förstainstansrätten, för det fall att den angripna förordningen ogiltigförklaras i den del den berör sökanden, ska förordna – i likhet med vad domstolen med stöd av artikel 231 EG gjorde i sin dom i målet Kadi – att nämnda förordnings verkningar ska bestå under en kort tidsperiod.
79 Förenade kungariket har i detta avseende närmare bestämt gjort gällande, med hänvisning till punkt 373 i nämnda dom, att en ogiltigförklaring med omedelbar verkan allvarligt och oåterkalleligt skulle kunna påverka effektiviteten av de restriktiva åtgärder som införs genom förordningen och som gemenskapen är skyldig att genomföra. Sökanden skulle nämligen, under tiden innan den angripna förordningen har ersatts med en ny, kunna vidta åtgärder för att undvika att åtgärder för frysning av penningmedel på nytt kan tillämpas gentemot honom.
80 I den mån som förstainstansrättens eventuella dom om ogiltigförklaring skulle grundas på samma överväganden som dem som domstolen grundade sig på i målet Kadi och som huvudsakligen avsåg förfarandet, har Förenade kungariket erinrat om att domstolen i punkt 374 i nämnda dom särskilt påpekade att det inte kan uteslutas att det visar sig att det i sak finns grund för införandet av restriktiva åtgärder gentemot de berörda. Enligt Förenade kungariket förhåller det sig precis på detta sätt i det nu aktuella fallet, vilket bekräftas av flera avgöranden avseende sökanden från domstolar i Förenade kungariket med behörighet att avgöra mål angående terrorism.
81 Sökanden har bestritt denna begäran från rådet och intervenienterna.
Förstainstansrättens bedömning
82 Det är utrett att sökanden befinner sig i en faktisk och rättslig situation som i alla avseenden är jämförbar med sökandenas situation i domstolens dom i målet Kadi. Detta gäller både beträffande det förfarande som ledde fram till att den angripna förordningen antogs och beträffande omfattningen och verkningarna av den inskränkning av sökandens äganderätt som har varit följden av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i den angripna förordningen samt frågan huruvida nämnda inskränkning eventuellt är berättigad.
83 Såvitt avser, för det första, det förfarande som ledde fram till att den angripna förordningen antogs, ska det påpekas att rådet inte vid något tillfälle har upplyst sökanden om vilka omständigheter som lagts honom till last och vilka utgjort grunden för att hans namn för första gången upptogs i bilaga I till nämnda förordning och, således, för att de restriktiva åtgärderna infördes enligt den angripna förordningen.
84 Det är nämligen ostridigt att sökanden inte erhöll några sådana upplysningar, vare sig genom förordning nr 467/2001, i dess lydelse enligt förordning nr 2062/2001, i vilken hans namn för första gången upptogs i förteckningen över de personer, enheter och organ vars penningmedel skulle frysas, genom den angripna förordningen, eller i något senare skede.
85 Rådet har varken upplyst sökanden om de omständigheter som lagts honom till last, och vilka utgjort grunden för att införa restriktiva åtgärder mot honom, eller gett sökanden rätt att få kännedom om dessa omständigheter inom rimlig tid efter det att de restriktiva åtgärderna införts. Sökanden har därför inte haft möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt uttrycka sin ståndpunkt i detta hänseende. Hans rätt till försvar, i synnerhet rätten att yttra sig, har följaktligen inte iakttagits (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 348).
86 Eftersom sökanden inte upplysts om de omständigheter som lagts honom till last och med hänsyn till det samband som råder mellan rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, vilket konstaterats i punkterna 336 och 337 i domstolens dom i målet Kadi, har sökanden inte heller under tillfredsställande förhållanden kunnat försvara sina rättigheter vad gäller dessa omständigheter inför gemenskapsdomstolen. Det har därför även skett ett åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 349).
87 Det kan slutligen konstateras att detta åsidosättande inte har rättats till under förfarandet i förevarande mål, då rådet inte har anfört några omständigheter i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 350).
88 Det är under dessa förhållanden inte möjligt att kontrollera lagenligheten av den angripna förordningen såvitt den berör sökanden. Sökandens grundläggande rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol har därför även av detta skäl inte iakttagits i det föreliggande fallet (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 351).
89 Förstainstansrätten finner följaktligen att den angripna förordningen, såvitt den berör sökanden, har antagits utan att det funnits någon garanti för att sökanden upplystes om de omständigheter som lades honom till last eller för att han gavs tillfälle att yttra sig om dessa omständigheter. Nämnda förordning antogs därför i enlighet med ett förfarande där sökandens rätt till försvar inte iakttogs, vilket även har fått till följd att principen om ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 352).
90 Av det ovan anförda följer att de anmärkningar som sökanden har anfört till stöd för sina yrkanden om ogiltigförklaring av den angripna förordningen, dels i sin replik (se ovan punkt 67), dels i det yttrande som inkom till förstainstansrättens kansli den 31 oktober 2008 (se ovan punkt 69), enligt vilka hans rätt till försvar, särskilt bevisreglerna, och rätten till en verksam domstolsprövning har åsidosatts, är välgrundade (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 353).
91 Såvitt avser, för det andra, omfattningen och verkningarna av den inskränkning av sökandens äganderätt som följer av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i den angripna förordningen samt frågan huruvida nämnda inskränkning eventuellt är berättigad, ska det tilläggas att den angripna förordningen i den del den berör sökanden har antagits utan att sökanden garanterats möjligheten att redogöra för sitt fall för de behöriga myndigheterna. Detta har skett i en situation där inskränkningen av hans äganderätt måste kvalificeras som betydande med hänsyn till de restriktiva åtgärdernas generella räckvidd och till den faktiska tid som de har varit i kraft (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 369).
92 De restriktiva åtgärder som föreskrivs i den angripna förordningen och som vidtagits gentemot sökanden med anledning av att denne är upptagen i förteckningen i bilaga I till den förordningen utgör därför, med hänsyn till omständigheterna i målet, en oberättigad inskränkning av hans äganderätt (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 370).
93 I den mån vissa av de anmärkningar som sökanden har anfört i sin replik (se punkterna 63–66 ovan), till stöd för yrkandena om ogiltigförklaring av den angripna förordningen, kan uppfattas som anmärkningar om åsidosättande av den grundläggande rätten till respekt för egendom, är således även dessa välgrundade (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom i målet Kadi, punkt 371).
94 Av det ovan anförda följer att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras i den del den berör sökanden.
95 Med hänsyn till omständigheterna i det nu aktuella fallet saknas det skäl att bifalla den begäran som rådet och intervenienterna framställde under förhandlingen om att förstainstansrätten med stöd av artikel 231 EG ska förordna att verkningarna av den angripna förordningen ska bestå under en kort tidsperiod.
96 Den tid som redan har förflutit sedan domstolens dom i målet Kadi meddelades den 3 september 2008 överstiger nämligen vida den längsta tidsperiod på tre månader räknat från och med dagen för meddelandet av nämnda dom, som domstolen, med hänsyn till den betydande inverkan som de aktuella restriktiva åtgärderna har på de berördas fri- och rättigheter, fann rimlig för att rådet skulle kunna rätta till de åsidosättanden som konstaterats i det aktuella fallet (domstolens dom i målet Kadi, punkterna 375 och 376).
97 Domstolen fastställde visserligen nämnda tidsperiod med hänvisning enbart till de två klagandena i det målet, närmare bestämt Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat International Foundation, men rådet kunde trots allt inte bortse från att sökandens fall, som i alla avseenden är jämförbart med det förstnämnda fallet (se punkt 82 ovan), fordrade samma agerande från rådets sida. För övrigt har de institutioner som är parter i förevarande mål angett att de så snart domstolens dom meddelats började vidta åtgärder, bland annat vid sanktionskommittén, för att säkerställa att samtliga gemenskapsrättsliga förfaranden för frysning av penningmedel överensstämde med de principer som slogs fast i nämnda mål (se punkterna 72 och 73 ovan).
98 I artikel 60 andra stycket i domstolens stadga, vars tillämplighet i det nu aktuella målet inte bestriddes av någon av parterna när de tillfrågades i detta avseende under förhandlingen, föreskrivs dessutom att ett avgörande av förstainstansrätten varigenom en förordning förklaras ogiltig, med avvikelse från artikel 244 EG ska gälla först efter utgången av den tid som anges i artikel 56 första stycket i stadgan eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, efter det att överklagandet har avslagits. Utöver den tid som redan har förflutit sedan domstolens dom i målet Kadi meddelades förfogar rådet således under alla förhållanden över en period om minst två månader förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd, beräknad från delgivningen av förevarande dom, för att rätta till de åsidosättanden som konstaterats, i förekommande fall genom att vidta en ny restriktiv åtgärd gentemot sökanden. Denna omständighet medför för övrigt att det föreligger en skillnad jämfört med domstolens dom i målet Kadi, som var fullt verkställbar enligt artikel 244 EG.
99 I sin dom i målet Kadi (punkt 373) hänvisade domstolen till risken för att effektiviteten av de restriktiva åtgärder som införts genom den angripna förordningen och som gemenskapen var skyldig att genomföra, allvarligt och oåterkalleligt skulle kunna påverkas, om nämnda förordning ogiltigförklarades med omedelbar verkan. Denna risk är i det nu aktuella målet mot bakgrund av de ovan angivna omständigheterna inte tillräckligt hög för att det, med hänsyn till den betydande inverkan som de aktuella restriktiva åtgärderna har på sökandens fri- och rättigheter, ska vara motiverat att låta verkningarna av den angripna förordningen bestå under en längre tidsperiod än den som föreskrivs i artikel 60 i domstolens stadga.
Rättegångskostnader
100 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Enligt artikel 87.6 ska rätten, i mål där det inte finns anledning att döma i saken, besluta om kostnader enligt vad den finner skäligt.
101 I det nu aktuella målet har rådet tappat målet, eftersom förordning nr 881/2002 i enlighet med sökandens yrkanden ska ogiltigförklaras i den del den berör honom. Däremot finns det inte längre anledning att pröva den ursprungliga talan om ogiltigförklaring av förordning nr 467/2001, i dess lydelse enligt förordning nr 2062/2001, särskilt inte i den del denna talan riktades mot kommissionen.
102 Sökanden har inte framställt något yrkande i sina inlagor till förstainstansrätten avseende att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Däremot angav han vid förhandlingen att han yrkade att rådet skulle ersätta rättgångskostnaderna.
103 Det framgår av fast rättspraxis att den omständigheten att den part som har vunnit ett mål har yrkat ersättning av rättegångskostnaderna först vid förhandlingen inte utgör hinder mot att detta yrkande bifalls (se förstainstansrättens dom av den 16 december 2008 i de förenade målen T‑225/06, T‑255/06, T‑257/06 och T‑309/06, Budějovický Budvar mot harmoniseringsbyrån – Anheuser-Busch (BUD), REG 2008, s. II‑0000, punkt 206, och där angiven rättspraxis).
104 Under dessa omständigheter, och med hänsyn till ändringen av tvistens föremål och av kommissionens processrättsliga ställning (se ovan punkterna 56–58), finner förstainstansrätten att det utgör en rimlig tillämpning av ovannämnda bestämmelser att låta rådet bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader samt låta Förenade kungariket och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
105 Med hänsyn till att sökanden har beviljats rättshjälp och rätten har förpliktat rådet att ersätta sökandens rättegångskostnader, är rådet enligt artikel 97.3 i rättegångsreglerna skyldigt att återbetala de medel som har utgetts för rättshjälp till rättens kassa.
Mot denna bakgrund beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (sjunde avdelningen)
följande:
1) Det finns inte längre anledning att pröva talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan och om upphävande av förordning (EG) nr 337/2000. Detsamma gäller talan om ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 2062/2001 av den 19 oktober 2001 om ändring, för tredje gången, av förordning nr 467/2001.
2) Rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 ogiltigförklaras i den del den berör Omar Mohammed Othman.
3) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Omar Mohammed Othmans rättegångskostnader samt de medel som genom rättens kassa har utgetts för rättshjälp.
4) Europeiska gemenskapernas kommission och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland ska bära sina rättegångskostnader.
Forwood | Šváby | Moavero Milanesi |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 juni 2009.
Underskrifter