WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 21 marca 2014 r.(*)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Rozporządzenie (WE) nr 881/2002 – Zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych danej osoby w następstwie umieszczenia jej nazwiska w wykazie sporządzonym przez organ Narodów Zjednoczonych – Komitet ds. Sankcji – Późniejsze umieszczenie w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002 – Odmowa wykreślenia tego umieszczenia ze strony Komisji – Skarga na bezczynność – Prawa podstawowe – Prawo do bycia wysłuchanym, prawo do skutecznej kontroli sądowej i prawo do poszanowania własności
W sprawie T‑306/10
Hani El Sayyed Elsebai Yusef, zamieszkały w Londynie (Zjednoczone Królestwo), reprezentowany początkowo przez E. Grievesa, barrister, oraz H. Millera, solicitor, a następnie przez E. Grievesa, H. Millera, P. Mosera, QC, oraz R. Grahama, solicitor,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez E. Paasivirtę, M. Konstantinidisa oraz T. Scharfa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną początkowo przez E. Finnegan oraz R. Szostaka, a następnie przez E. Finnegan, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia, zgodnie z art. 265 TFUE, że Komisja niezgodnie z prawem okazała bezczynność w zakresie wycofania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1629/2005 z dnia 5 października 2005 r. zmieniającego po raz pięćdziesiąty czwarty rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 (Dz.U. L 260, s. 9) w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego,
SĄD (druga izba),
w składzie: N.J. Forwood (sprawozdawca), prezes, F. Dehousse i J. Schwarcz, sędziowie,
sekretarz: J. Weychert, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 października 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 W dniu 29 września 2005 r. komitet ustanowiony w drodze rezolucji 1267 (1999) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwane dalej, odpowiednio, „Komitetem ds. Sankcji” oraz „Radą Bezpieczeństwa”) umieścił nazwisko skarżącego, Haniego El Sayyeda Elsebaia Yusefa, zidentyfikowanego jako osoba powiązana z organizacją Al‑Kaida, w wykazie zbiorczym osób i podmiotów objętych zamrożeniem funduszy na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa [w szczególności rezolucji 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1562 (2004), 1617 (2005), 1730 (2006), 1735 (2006), 1822 (2008), 1904 (2009) i 1989 (2011)] mających na celu zwalczanie zagrożeń, jakie dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego stwarzają akty terrorystyczne (zwanym dalej „wykazem Komitetu ds. Sankcji”).
2 Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1629/2005 z dnia 5 października 2005 r. zmieniającym po raz pięćdziesiąty czwarty rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 (Dz.U. L 260, s. 9) nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie z załącznika I do rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie (Dz.U. L 139, s. 9) (zwanym dalej „spornym wykazem”). Aktywa i inne zasoby finansowe skarżącego zostały z tą chwilą zamrożone we Wspólnocie Europejskiej zgodnie z merytorycznymi przepisami rozporządzenia nr 881/2002.
3 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 stycznia 2006 r. i skierowanym przeciwko Radzie Unii Europejskiej skarżący wniósł skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1629/2005, w zakresie, w jakim akty te go dotyczą. Postanowieniem Sądu z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie T‑2/06 Yusef przeciwko Radzie, niepublikowanym w Zbiorze, skarga ta została odrzucona jako oczywiście niedopuszczalna ze względu na wniesienie jej po terminie.
4 W dniu 3 września 2008 r. Trybunał ogłosił wyrok w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351 (zwany dalej „wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi I”).
5 W pismach z dnia 7 marca 2009 r., adresowanych do Rady Unii Europejskiej i do Komisji Wspólnot Europejskich, skarżący zażądał dostępu do dokumentów tych instytucji wykorzystanych przez nie w celu uzasadnienia umieszczenia jego nazwiska w spornym wykazie.
6 Przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2009 r. Komisja przekazała skarżącemu trzy dokumenty, to jest: i) komunikat SC/8516 Komitetu ds. Sankcji z dnia 3 października 2005 r. dotyczący dodania nazwiska skarżącego, wraz z innymi, do wykazu Komitetu ds. Sankcji; ii) komunikat SC/8520 Komitetu ds. Sankcji z dnia 10 października 2005 r. dotyczący zmiany danych osobowych skarżącego figurujących obok jego nazwiska w wykazie tego komitetu; iii) komunikat SC/8815 Komitetu ds. Sankcji z dnia 24 sierpnia 2006 r. dotyczący kolejnej zmiany tych samych danych osobowych.
7 Skarżący wniósł do High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division [wysokiego trybunału (Anglia i Walia), wydziału ławy królewskiej, zwanego dalej „High Court”] skargę na krajowy środek polegający na zamrożeniu funduszy, zastosowany wobec niego przez ministra spraw zagranicznych i wspólnoty narodów Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (zwanego dalej „FCO”) równolegle z przyjęciem rozporządzenia nr 1629/2005. W kontekście tej skargi FCO podjął w Komitecie ds. Sankcji liczne starania zmierzające do umożliwienia skarżącemu zapoznania się z powodami umieszczenia go w wykazie tego komitetu, a także poznania tożsamości państwa, które o takie umieszczenie wystąpiło. Wszystkie te starania zakończyły się niepowodzeniem, lecz w zeznaniu złożonym w charakterze świadka w dniu 19 czerwca 2009 r. przed High Court kierownik zespołu ds. sankcji przy FCO, wypowiadający się w jego imieniu, oświadczył, co następuje:
„Zgodnie z procedurą przeglądu zdefiniowaną [we właściwych przepisach] FCO zgromadził informacje, którymi dysponuje rząd, w celu zbadania wskazania [skarżącego] w świetle kryteriów zawartych we właściwych rezolucjach [Rady Bezpieczeństwa]. Po zakończeniu tej procedury przeglądu FCO doszedł do wniosku, że [nazwisko skarżącego] nie powinno dłużej figurować w wykazie [Komitetu ds. Sankcji] na podstawie sytemu [wprowadzonego rezolucją 1267 (1999) Rady Bezpieczeństwa]. Zażądano dodatkowych informacji, lecz nie zostały one jeszcze przekazane przez państwo, które zgłosiło nazwisko [skarżącego]. W związku z tym Zjednoczone Królestwo skontaktuje się z Komitetem [ds. Sankcji], by zasygnalizować mu, że [skarżący] nie powinien dłużej figurować w wykazie. Zjednoczone Królestwo złoży również wniosek o wykreślenie [nazwiska skarżącego] z wykazu [Komitetu ds. Sankcji] i dołoży starań, by takie wykreślenie nastąpiło”.
8 Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed Jabar Ahmed and Others (Appellants), Her Majesty’s Treasury (Respondent) v Mohammed al‑Ghabra (Appellant) and R (on the application of Hani el Sayed Sabaei Youssef) (Respondent) v Her Majesty’s Treasury (Appellant) [2010] UKSC 2 & [2010] UKSC 5, United Kingdom Supreme Court (sąd najwyższy Zjednoczonego Królestwa) stwierdził nieważność krajowego środka polegającego na zamrożeniu funduszy skarżącego z tego powodu, że środek ten został zastosowany ultra vires.
9 Pismem z dnia 18 marca 2010 r., zawierającym odniesienie do wyroku Trybunału w sprawie Kadi I oraz do ww. wyroku United Kingdom Supreme Court, skarżący wezwał Komisję do wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu, w szczególności na tej podstawie, że:
– jego nazwisko zostało umieszczone w tym wykazie w sposób automatyczny w związku z ujęciem go w wykazie Komitetu ds. Sankcji, natomiast Komisja nie przeprowadziła niezależnej i bezstronnej oceny;
– nie został on powiadomiony o żadnym powodzie tego umieszczenia, co stanowiło naruszenie jego praw podstawowych oraz zasad zawartych przez Trybunał w wyroku w sprawie Kadi I;
– Zjednoczone Królestwo, po zbadaniu dowodów leżących u podstaw umieszczenia jego nazwiska w wykazie Komitetu ds. Sankcji, stwierdziło, że kryteria umieszczenia nie są spełnione.
10 Skarżący wezwał również Komisję do pilnego przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących merytorycznych powodów uzasadniających umieszczenie jego nazwiska w spornym wykazie.
Przebieg postępowania i nowe okoliczności zaistniałe w jego toku
11 Z uwagi na fakt, że Komisja nie nadała biegu pismu skarżącego z dnia 18 marca 2010 r. w trakcie dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 265 TFUE, skarżący wniósł niniejszą skargą pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 lipca 2010 r.
12 Odrębnym pismem złożonym tego samego dnia w sekretariacie Sądu skarżący przedstawił wniosek o przyznanie pomocy w zakresie kosztów postępowania na podstawie art. 94 regulaminu postępowania przed Sądem. Wniosek ten został uwzględniony postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 22 października 2010 r.
13 W dniu 29 lipca 2010 r. Komitet ds. Sankcji dokonał przeglądu umieszczenia nazwiska skarżącego w swoim wykazie zgodnie z procedurą rewizji przewidzianą w ust. 25 rezolucji 1822 (2008) Rady Bezpieczeństwa. Celem tego przeglądu jest upewnienie się, że wykaz jest możliwie dokładny i aktualny, oraz potwierdzenie, że umieszczenie w nim zainteresowanego jest nadal uzasadnione. Po dokonaniu przeglądu nazwisko skarżącego pozostawiono w wykazie Komitetu ds. Sankcji.
14 W dniu 31 sierpnia 2010 r. Komisja uzyskała od Komitetu ds. Sankcji, w odpowiedzi na swój wniosek z dnia 26 stycznia 2010 r., uzasadnienie, którym kierował się ten komitet, umieszczając w wykazie pewną liczbę osób, w tym skarżącego.
15 Pismem z dnia 10 września 2010 r. Komisja przekazała skarżącemu przedmiotowe uzasadnienie (zwane dalej „uzasadnieniem”), wskazując, że to na jego podstawie nazwisko skarżącego zostało umieszczone w spornym wykazie, oraz wzywając go do przedstawienia swoich uwag w terminie do dnia 10 grudnia 2010 r.
16 Uzasadnienie to ma następujące brzmienie:
„[Skarżący] był członkiem egipskiego dżihadu islamskiego [...]. [Skarżący] oraz pewna liczba innych członków egipskiego dżihadu islamskiego dołączyli do Al‑Kaidy [...] na początku lat dziewięćdziesiątych.
Egipski dżihad islamski, kierowany przez pułkownika Osamę bin Ladena, Aimana al‑Zawahiriego [...], jest odpowiedzialny za zbombardowanie ambasady Egiptu w Islamabadzie w 1995 r. Począwszy od roku 1995 r., grupa otrzymywała większość funduszy Al‑Kaidy, a w 2001 r. połączyła się z Al‑Kaidą.
[Skarżący] wspierał Al‑Kaidę materialnie oraz brał udział w konspiracji w celu przeprowadzania aktów terrorystycznych. Podróżował za granicą, posługując się fałszywymi dokumentami, odbył przeszkolenie militarne oraz należał do komórek i do grup dokonujących operacji terrorystycznych przy użyciu siły i przemocy, w tym poprzez zastraszanie, groźby oraz wyrządzanie szkód we własności publicznej i prywatnej, a także stawianie oporu działaniom organów publicznych. [Skarżący] wydał innym osobom polecenie udania się do Afganistanu i wzięcia udziału w walkach. Korzystał z witryny internetowej w celu wspierania aktów terrorystycznych podejmowanych przez Al‑Kaidę oraz w celu utrzymywania kontaktu z pewną liczbą partyzantów w różnych częściach świata.
[Skarżący] jest poszukiwany przez władze egipskie w związku ze swoim zaangażowaniem w zbrodnie terrorystyczne w Egipcie i poza nim, w tym przestępcze porozumienie zawarte w celu popełniania zabójstw z premedytacją, niszczenie własności, posiadanie bez zezwolenia broni palnej, amunicji i materiałów wybuchowych, przynależność do grupy terrorystycznej, fałszowanie dokumentów urzędowych i innych oraz kradzież”.
17 W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 października 2010 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności niniejszej skargi na podstawie art. 114 regulaminu postępowania.
18 W dniu 30 września 2010 r. Sąd ogłosił wyrok w sprawie T‑85/09 Kadi przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑5177 (zwany dalej „wyrokiem Sądu w sprawie Kadi II”).
19 Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu z dnia 19 listopada 2010 r. Rada została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
20 W dniu 30 listopada 2010 r. Komitet ds. Sankcji oddalił wniosek Zjednoczonego Królestwa o wykreślenie nazwiska skarżącego ze swego wykazu. Z pisma przewodniczącego Komitetu ds. Komisji z dnia 2 grudnia 2011 r. wynika, że „przynajmniej jedno państwo będące członkiem [Komitetu ds. Sankcji] nie zgodziło się z twierdzeniem, że [skarżący] nie spełnia już kryteriów umieszczenia w wykazie [rzeczonego komitetu]”.
21 Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. skarżący przedłożył Komisji uwagi w przedmiocie uzasadnienia.
22 Zgodnie z art. 7c ust. 3 rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 1286/2009 z dnia 22 grudnia 2009 r. (Dz.U. L 346, s. 42), Komisja przystąpiła więc do przeglądu swojej decyzji o umieszczeniu nazwiska skarżącego w spornym wykazie w świetle tych uwag oraz zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 7b ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002. Komisja przekazała też przedmiotowe uwagi Komitetowi ds. Sankcji.
23 Postanowieniem Sądu (druga izba) z dnia 14 marca 2011 r. zarzut niedopuszczalności został pozostawiony do rozstrzygnięcia łącznie z istotą sprawy.
24 W ramach środków organizacji postępowania zastosowanych w dniu 17 listopada 2011 r. Sąd (druga izba) wezwał strony do udzielenia mu informacji, na jakim etapie znajduje się procedura przeglądu wszczęta w tej sprawie na podstawie rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1286/2009 (zwana dalej „procedurą przeglądu”), oraz, przy założeniu, że decyzja o wyniku przeglądu nie została jeszcze podjęta, wezwał Komisję do wskazania przyczyn tego stanu rzeczy oraz do podania przybliżonej daty jej wydania.
25 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący poinformował Sąd, że nie potrafi odpowiedzieć na to wezwanie, ponieważ od czasu pisma z dnia 9 grudnia 2010 r. nie otrzymał od Komisji żadnej informacji ani korespondencji.
26 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 grudnia 2011 r. Komisja poinformowała Sąd, że zwróciła się do Komitetu ds. Sankcji, by ten ustosunkował się do uwag skarżącego z dnia 9 grudnia 2010 r., zanim Komisja zakończy przegląd. Wyjaśniła ona, że po wielokrotnym ponaglaniu tego komitetu uzyskała wreszcie od niego w dniu 2 grudnia 2011 r. informację, że komitet ten „aktywnie bada” sprawę. Komisja stwierdziła, iż rozsądne będzie zaczekanie na zakończenie prac Komitetu ds. Sankcji. Stwierdziła jednak, że jest gotowa do działania „z całą wymaganą szybkością”, i wyraziła nadzieję, że będzie w stanie zakończyć procedurę przeglądu „w pierwszym kwartale 2012 r.”.
27 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 grudnia 2011 r. Rada potwierdziła informacje Komisji.
28 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 grudnia 2011 r. Komisja poinformowała Sąd, że otrzymała od przewodniczącego Komitetu ds. Sankcji nową informację na piśmie, noszącą datę 15 grudnia 2011 r. i załączoną do rzeczonego pisma, a dotyczącą przypadku skarżącego, oraz ponownie wyraziła nadzieję, że będzie w stanie zakończyć przegląd w pierwszym kwartale 2012 r. W informacji tej wskazano w szczególności, co następuje:
„Jeżeli chodzi o twierdzenia, zgodnie z którymi dowody dotyczące tej sprawy zostały uzyskane przy użyciu tortur, należy wskazać, że państwo zamieszkania [skarżącego] przedstawiło [Komitetowi ds. Sankcji] swój punkt widzenia w załączonym piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. Inny członek [Komitetu ds. Sankcji] podał, że [skarżący] jest znany z kierowania »Al‑Maqreze Center for Historical Studies«, mieszczącym się w Zjednoczonym Królestwie. Radykalna treść jest dostępna na stronie internetowej tego centrum (www.almaqreze.net)”.
29 Pismo stałego przedstawicielstwa Zjednoczonego Królestwa przy Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) do przewodniczącego Komitetu ds. Sankcji z dnia 7 grudnia 2011 r., załączone do tej informacji, wyjaśnia w szczególności, co następuje:
„[Skarżący] skarży obecnie przed sądami Zjednoczonego Królestwa decyzję Zjednoczonego Królestwa o popieraniu jego wskazania na podstawie rezolucji 1989 (2011) Rady Bezpieczeństwa. W ramach tej skargi [skarżący] podnosi, że obciążające go dowody »zostały bądź uzyskane w wyniku torturowania jego towarzyszy, bądź sfabrykowane przez organy egipskie«. [Skarżący] nie sugeruje zatem, iż wie, że zgromadzone przeciwko niemu dowody zostały uzyskane za pomocą tortur, lecz raczej że uważa te dowody za niewiarygodne z jednej z dwóch możliwych przyczyn.
Zjednoczone Królestwo powtarza, że nie ma żadnego powodu, by sądzić, iż informacje, które wzięło ono pod uwagę przy formułowaniu zastrzeżeń co do wskazania [skarżącego], zostały uzyskane za pomocą tortur lub sfabrykowane przez organy egipskie, jak twierdzi [skarżący].
[Skarżący] może zwrócić się bezpośrednio do [Komitetu ds. Sankcji] o wykreślenie z wykazu. Począwszy od dnia 3 czerwca 2010 r., przysługuje mu prawo złożenia wniosku o wykreślenie w biurze rzecznika.
Zjednoczone Królestwo dokonuje obecnie przeglądu wskazania [skarżącego] i powróci do [Komitetu ds. Sankcji] po zakończeniu tego procesu”.
30 Pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. Komisja poinformowała skarżącego, że przegląd jego przypadku jeszcze trwa, i przekazała mu dodatkowe dowody obciążające zawarte w ww. piśmie przewodniczącego Komitetu ds. Sankcji z dnia 15 grudnia 2011 r., oraz wezwała go do przedstawienia uwag w tym względzie do dnia 1 lutego 2012 r.
31 Pismem z dnia 1 lutego 2012 r. skarżący przedstawił swe uwagi Komisji.
32 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 maja 2012 r. skarżący przekazał Sądowi kopię pism wymienionych w pkt 30 i 31 powyżej.
33 Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił o otwarciu procedury ustnej.
34 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 września 2012 r. skarżący złożył wniosek o zastosowanie środka organizacji postępowania polegającego na zadaniu Komisji określonych pytań. Do pisma tego załączono pismo skarżącego do Komisji z dnia 13 września 2012 r. oraz pewną liczbę odtajnionych dokumentów, otrzymanych przez skarżącego w ostatnim czasie od UK Security Services (służb bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa).
35 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 września 2012 r. Komisja poinformowała Sąd, że otrzymała od przewodniczącego Komitetu ds. Sankcji kolejną informację na piśmie, noszącą datę 21 marca 2012 r. i załączoną do rzeczonego pisma, a dotyczącą przypadku skarżącego, oraz podała, opierając się na oficjalnych danych przekazanych przez jej delegację w Nowym Jorku (Stany Zjednoczone), że proces przeglądu przypadku skarżącego przez Komitet ds. Sankcji może zakończyć się wydaniem decyzji w dniu 23 grudnia 2012 r. Rzeczona informacja wyjaśnia w szczególności, co następuje:
„W nawiązaniu do moich poprzednich pism z dnia 2 i 15 grudnia 2011 r. chciałbym poinformować, że państwo, które dokonało wskazania, powiadomiło Komitet [ds. Sankcji], że sprzeciwia się ujawnieniu jego tożsamości jako państwa, które dokonało wskazania. Ponadto organy tego państwa potwierdziły, że »zgodnie z dokonanym przez nie ostatnio przeglądem przypadku [skarżącego] doszły one do wniosku, że nadal istnieją związki i powiązania między [skarżącym] i Al‑Kaidą, jako że jest on członkiem grupy Al‑jihad, która posiada związki z organizacją Al‑Kaida«”.
36 Na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu, po czym sprawa została skierowana na naradę.
37 W dniu 18 lipca 2013 r. Trybunał ogłosił wyrok w sprawach połączonych C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P Komisja i in. przeciwko Kadi (zwany dalej „wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi II”).
Żądania stron
38 Skarżący wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie, że bezczynność Komisji w zakresie wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu jest niezgodna z prawem;
– zobowiązanie Komisji do wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kwotami wypłaconymi przez kasę Sądu w ramach pomocy w zakresie kosztów postępowania.
39 Rada, popierana przez Komisję, wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
40 Na rozprawie skarżący wycofał żądanie mające na celu zobowiązanie Komisji do wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu, a także swój wniosek o zastosowanie środków organizacji postępowania, co zostało odnotowane w protokole rozprawy.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
Argumenty stron
41 Komisja i Rada twierdzą w pierwszej kolejności, że niniejsza skarga na bezczynność jest w istocie skargą o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 1629/2005, wniesioną oczywiście po terminie, a tym samym niedopuszczalną.
42 Ponadto ich zdaniem skarga na bezczynność poprzez podniesienie przez skarżącego faktu niewycofania rozporządzenia nr 1629/2005 jest niedopuszczalna, ponieważ skarżący nie występował o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia po jego przyjęciu w 2005 r. W ten sposób skarżący usiłuje obejść upływ bezwzględnie wiążącego terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianego w art. 230 WE (obecnie art. 263 TFUE), czego zabrania klasyczne i utrwalone orzecznictwo. Zdaniem Rady przyznanie zainteresowanym de facto nieograniczonego terminu do wniesienia skargi mogącej prowadzić do wycofania – retroaktywnie lub nieretroaktywnie – środka polegającego na zamrożeniu funduszy nie leżałoby w interesie wymiaru sprawiedliwości.
43 Komisja i Rada podnoszą w drugiej kolejności, że niniejsza skarga jest w każdym razie niedopuszczalna, ponieważ nie zostało wykazane, iż w chwili wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, to jest w dniu 18 marca 2010 r., była ona – w świetle prawa Unii Europejskiej – zobowiązania do wycofania rozporządzenia nr 1629/2005 w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego.
44 Jak twierdzą Komisja i Rada, rozporządzenie nr 881/2002, zmienione rozporządzeniem nr 1286/2009, nie przewidywało żadnego obowiązku podejmowania działań na wezwanie jednej z zainteresowanych osób. Rozporządzenie nr 881/2002, zmienione rozporządzeniem nr 1286/2009, nakładało na Komisję, na podstawie art. 7c ust. 2, obowiązek przekazania zainteresowanemu uzasadnienia umieszczenia jego nazwiska w spornym wykazie, „dopiero [gdy] tylko Komitet ds. Sankcji przedstawi żądane we wniosku uzasadnienie”, a następnie, na podstawie art. 7c ust. 3, obowiązek dokonania przeglądu jej decyzji, „[jeżeli] zostaną zgłoszone uwagi” przez zainteresowanego. Komisja jest zdania, że nie ma ona obowiązku wszczynania procedury przeglądu przed otrzymaniem uzasadnienia Komitetu ds. Sankcji oraz że etapy wymienione w art. 7c ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 nie zostały doprowadzone do końca.
45 Tymczasem skoro w niniejszej sprawie do dnia wniesienia skargi Komitet ds. Sankcji nie przesłał Komisji uzasadnienia, instytucja ta nie zaniechała podjęcia środka, do którego była zobowiązana.
46 W konsekwencji skarżący należycie wykorzystał gwarancje proceduralne przewidziane w rozporządzeniu nr 881/2002, zmienionym rozporządzeniem nr 1286/2009, a przegląd dotyczącego go wpisu jest nadal w toku.
47 Rada i Komisja podnoszą w trzeciej kolejności, że odrzucenie niniejszej skargi jako niedopuszczalnej nie pozbawia skarżącego możliwości wniesienia środka zaskarżenia o charakterze administracyjnym lub sądowym na środek polegający na zamrożeniu funduszy.
48 W tej kwestii owe instytucje wyjaśniają, po pierwsze, że prawo do obrony osób i podmiotów umieszczonych w wykazie Komitetu ds. Sankcji jest obecnie usankcjonowane w rozporządzeniu nr 881/2002, zmienionym rozporządzeniem nr 1286/2009. Na podstawie art. 7c rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1286/2009, osoby, które były umieszczone w spornym wykazie przed dniem 3 września 2008 r. i nadal w nim figurują, mogą złożyć do Komisji wniosek o podanie uzasadnienia ich umieszczenia, a Komisja ma obowiązek przekazania im uzasadnienia otrzymanego od Komitetu ds. Sankcji, umożliwiając tym osobom przedstawienie ich własnego stanowiska w tej kwestii. Komisja ma zatem obowiązek dokonania przeglądu swojej decyzji o zastosowaniu wobec zainteresowanych środka w postaci zamrożenia funduszy, a podjęta przez nią w wyniku tego przeglądu decyzja stanowi akt wywołujący skutki prawne w rozumieniu art. 263 TFUE, podlegający zaskarżeniu do sądu Unii.
49 W niniejszej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Komitet ds. Sankcji w dniu 7 września 2010 r. zostało przekazane skarżącemu w dniu 10 września 2010 r., przy czym Komisja wezwała go do przedstawienia uwag przed dniem 10 grudnia 2010 r. Uwagi te zostały następnie przekazane przez Komisję Komitetowi ds. Sankcji.
50 Ponadto nawet gdyby Sąd uwzględnił niniejszą skargę, to rzeczywiste rozstrzygnięcie sporu co do pozostawienia w mocy zamrożenia funduszy skarżącego będzie zależeć od wyniku toczącej się obecnie administracyjnej procedury przeglądu.
51 Po drugie, Rada i Komisja powołują się na możliwość zwrócenia się do biura rzecznika, ustanowionego rezolucją 1904 (2009) Rady Bezpieczeństwa.
52 Skarżący nie zgadza się z tą argumentacją i twierdzi, że niniejsza skarga na bezczynność jest dopuszczalna.
Ocena Sądu
53 Jeżeli chodzi o argumentację przedstawioną przez Komisję i Radę w pierwszej kolejności, należy na wstępie wskazać, że niniejsza skarga ma na celu wyłącznie „stwierdzenie, że bezczynność Komisji w zakresie wykreślenia [...] nazwiska [skarżącego] ze spornego wykazu jest niezgodna z prawem” i nie zmierza do uzyskania stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek aktu. Tego rodzaju skargę należy więc postrzegać pod względem formalnym jako skargę na bezczynność w rozumieniu art. 265 TFUE, a nie jako skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
54 Z pewnością, jak słusznie przypominają Komisja i Rada, nie można pozwolić skarżącemu na obejście terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, skierowanej przeciwko aktowi instytucji w drodze „kruczka procesowego” w postaci skargi na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE, skierowanej przeciwko odmowie uchylenia lub wycofania rzeczonego aktu przez tę instytucję (wyrok Trybunału z dnia 6 kwietnia 1962 r. w sprawach połączonych od 21/61 do 26/61 Meroni i in. przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 143, 155).
55 W szczególności nie wystarczy podnieść, że taki akt został wydany z naruszeniem traktatu FUE, skoro traktat ten przewiduje, w szczególności w art. 263, inne środki, w drodze których akt Unii uważany za niezgodny z prawem może zostać zaskarżony i ewentualnie może zostać stwierdzona jego nieważność w wyniku skargi należycie uprawnionej strony. Pozwolenie, by zainteresowani mogli domagać się od instytucji, od której pochodzi akt, wycofania go, a w razie nieuczynienia tego przez instytucję – przedłożenia tej kwestii sądowi Unii jako niezgodnego z prawem zaniechania działania, sprowadzałoby się do zaoferowania zainteresowanym środka zaskarżenia równoległego do tego z art. 263 TFUE, który nie podlegałby przesłankom określonym w traktacie. W konsekwencji skarga taka nie spełnia wymogów z art. 265 TFUE i należy odrzucić ją jako niedopuszczalną (wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 1969 r. w sprawach połączonych 10/68 i 18/68 Eridania i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 459, pkt 16–18).
56 Tymczasem w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 1629/2005, którym pierwotnie zostały zamrożone fundusze skarżącego, upłynął w dniu 30 grudnia 2005 r., a bezczynność zarzucana w niniejszym postępowaniu to właśnie odmowa wycofania tego rozporządzenia ze strony Komisji.
57 Co więcej, skarżący wniósł skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1629/2005, pismem, którego kopia wpłynęła do sekretariatu Sądu za pośrednictwem faksu w dniu 23 grudnia 2005 r. Jednak z uwagi na fakt, że w wyniku błędu reprezentującej skarżącego kancelarii adwokackiej, przypisywanego niedoświadczeniu młodej sekretarki oraz okresowi świątecznemu, oryginał tej skargi został złożony w sekretariacie Sądu dopiero w dniu 6 stycznia 2006 r., ww. postanowieniem w sprawie Yusef przeciwko Radzie owa skarga została odrzucona jako oczywiście niedopuszczalna ze względu na wniesienie jej po terminie.
58 Tak więc z czysto subiektywnego punktu widzenia ta ostatnia okoliczność każe raczej sądzić, że zamiarem skarżącego nie jest obejście upływu terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności poprzez wniesienie skargi na bezczynność, ponieważ nie kontaktował się on z Komisją do dnia 7 marca 2009 r., a zatem przez blisko trzy lata od dnia odrzucenia tej skargi jako niedopuszczalnej.
59 W rzeczywistości to nowe okoliczności, które pojawiły się długo po przyjęciu rozporządzenia nr 1629/2005 i odrzuceniu skargi o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia jako oczywiście niedopuszczalnej, skłoniły skarżącego, co zostanie przedstawione poniżej, po pierwsze, do zwrócenia się w dniu 7 marca 2009 r. o dostęp do dokumentów, którymi Komisja posłużyła się przy uzasadnianiu zamrożenia jego funduszy (zob. pkt 5 powyżej), po drugie, do wezwania Komisji w dniu 18 marca 2010 r. do wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu (zob. pkt 9 powyżej), oraz po trzecie, do wniesienia w dniu 23 lipca 2010 r. niniejszej skargi na bezczynność wobec braku nadania przez Komisję biegu temu wezwaniu w terminie dwóch miesięcy przewidzianym w art. 265 TFUE.
60 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że istnienie nowych, istotnych faktów może uzasadniać złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji, która nie została zaskarżona w terminie (wyroki Trybunału: z dnia 15 maja 1985 r. w sprawie 127/84 Esly przeciwko Komisji, Rec. s. 1437, pkt 10; z dnia 14 czerwca 1988 r. w sprawie 161/87 Muysers i Tülp przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, Rec. s. 3037, pkt 11; postanowienie Sądu z dnia 11 lipca 1997 r. w sprawie T‑16/97 Chauvin przeciwko Komisji, Rec.FP s. I‑A‑237, II‑681, pkt 37).
61 W tym kontekście należy także zwrócić uwagę na szczególny wymiar czasowy aktu, którego dotyczy niniejsza sprawa, odróżniający go od aktów, w związku z którymi zapadło orzeczenie przytoczone w pkt 54 powyżej.
62 W odróżnieniu bowiem od takich aktów, mających wywoływać skutki definitywne, środek polegający na zamrożeniu funduszy, zastosowany na podstawie rozporządzenia nr 881/2002, jest środkiem zabezpieczającym o charakterze prewencyjnym i nie ma na celu pozbawienia zainteresowanych ich własności (wyrok Trybunału w sprawie Kadi I, pkt 358). Ważność takiego środka jest więc zawsze uzależniona od trwania okoliczności faktycznych, które spowodowały jego przyjęcie, a także od konieczności jego utrzymania w celu realizacji związanego z nim celu.
63 To właśnie ten z definicji tymczasowy charakter środka polegającego na zamrożeniu funduszy uzasadnia niemożność zastosowania w niniejszej sprawie rozwiązania orzeczniczego przytoczonego w pkt 54 powyżej. Inaczej niż w wypadku aktu mającego wywoływać skutki trwałe, środek polegający na zamrożeniu funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002 powinien móc być przedmiotem wniosku o dokonanie przeglądu w każdej chwili w celu ustalenia, czy jego pozostawienie w mocy jest uzasadnione, a zaniechanie uwzględnienia takiego wniosku przez Komisję powinno móc być przedmiotem skargi na bezczynność.
64 W tej kwestii należy wskazać, jak to uczynił Trybunał w pkt 365 wyroku w sprawie Kadi I, że rezolucje Rady Bezpieczeństwa, których wykonaniu służy rozporządzenie nr 881/2002, przewidują mechanizm okresowego przeglądu ogólnego systemu ustanowionych nimi środków, a także procedurę umożliwiającą zainteresowanym przedstawienie „w każdej chwili” ich przypadku Komitetowi ds. Sankcji w celu dokonania przeglądu (zob. również pkt 13 powyżej).
65 Wreszcie należy dodać, że przychylenie się do argumentacji instytucji pozwanej oraz interweniującej skutkowałoby tym, że z chwilą upływu terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności środka polegającego na zamrożeniu funduszy, zostałyby przyznane Komisji nadmierne uprawnienia do nieograniczonego zamrażania funduszy danej osoby poza jakąkolwiek kontrolą sądową i niezależnie od rozwoju czy nawet ustania okoliczności, które początkowo uzasadniały zastosowanie takiego środka (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 30 września 2009 r. w sprawie T‑341/07 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3625, pkt 116).
66 Ponadto rzecznik generalny K. Roemer w opinii w sprawie zakończonej ww. wyrokiem w sprawach połączonych Eridania i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 484, 494, wyraził pogląd, zgodnie z którym skarżący, który dopuszcza do upływu terminów do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu, nie może „żądać stwierdzenia jego nieważności” (sic) w postępowaniu z art. 265 TFUE, „chyba że dowiedzie, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne”. Podobnie dokładna treść pkt 16 ww. wyroku w sprawach połączonych Eridania i in. przeciwko Komisji wskazuje, że Eridania mogła wygrać sprawę, gdyby była w stanie wykazać istnienie ciążącego na Komisji prawnego obowiązku wycofania zaskarżonych decyzji, na przykład w rozpatrywanym przez rzecznika generalnego K. Roemera przypadku zaistnienia nowych okoliczności faktycznych.
67 Kroki proceduralne, jakie w niniejszej sprawie podjął skarżący, opierające się właśnie na powołaniu się na określone nowe okoliczności, są więc w pełni zgodne z „klasycznym i utrwalonym” orzecznictwem, które skarżącemu przeciwstawiają Komisja i Rada.
68 Co więcej, kroki te są wyraźnie przewidziane w przepisach obowiązujących w dniu wezwania do działania (18 marca 2010 r.), to jest w art. 7c rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego z dniem 26 grudnia 2009 r. rozporządzeniem nr 1286/2009. Z jednej strony bowiem przepis ten przewiduje w swych pierwszych trzech ustępach procedurę przeglądu, z której powinny móc korzystać osoby, które – podobnie jak skarżący – zostały umieszczone w spornym wykazie przed dniem 3 września 2008 r. (to jest przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie Kadi I). Osoby te mogą złożyć do Komisji wniosek o podanie uzasadnienia umieszczenia ich w spornym wykazie, następnie mogą przedstawić Komisji uwagi w tej kwestii, a Komisja powinna wówczas dokonać przeglądu swojej decyzji o umieszczeniu ich w spornym wykazie w świetle tych uwag. Z drugiej strony przepis ten przewiduje w ust. 4 procedurę przeglądu, z której powinna móc skorzystać każda umieszczona w spornym wykazie osoba, która złoży nowy wniosek o wykreślenie, „oparty na istotnych nowych dowodach”. W obu wypadkach, w razie zaniechania przystąpienia do przeglądu przewidzianego w art. 7c rozporządzenia nr 881/2002 przez Komisję, powinno więc przysługiwać prawo do wniesienia skargi na bezczynność na podstawie z art. 265 TFUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną w orzecznictwie.
69 W niniejszej sprawie nowe okoliczności, na które konkretnie powołał się skarżący w piśmie do Komisji z dnia 18 marca 2010 r., są dwojakiej natury. Po pierwsze, chodzi tu o ogłoszenie w dniu 3 września 2008 r. wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, który to wyrok określił formalne i materialne przesłanki zastosowania środków w postaci zamrożenia funduszy, a także gwarancje procesowe, które powinny przysługiwać zainteresowanym. Po drugie, chodzi tu o okoliczność, że rząd Zjednoczonego Królestwa, po zbadaniu w ramach postępowania krajowego dowodów, na których podstawie nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie Komitetu ds. Sankcji, w okolicach czerwca 2009 r. uznał, że skarżący nie spełnia już kryteriów umieszczenia w tym wykazie, i zapowiedział zamiar zwrócenia się do rzeczonego Komitetu o wykreślenie nazwiska skarżącego z tego wykazu (zob. pkt 7, 9 powyżej).
70 Co się tyczy zajęcia przez organy brytyjskie korzystnego dla skarżącego stanowiska, wynika ono z zeznania złożonego w charakterze świadka w dniu 19 czerwca 2009 r. przed High Court przez kierownika zespołu ds. sankcji przy FCO (zob. pkt 7 powyżej), upoważnionego do wypowiadania się w imieniu tego ministerstwa. Stanowi ono bezsprzecznie nową okoliczność, ponieważ początkowo Zjednoczone Królestwo nie sprzeciwiało się zamrożeniu funduszy skarżącego, o którym zdecydował Komitet ds. Sankcji w dniu 29 września 2005 r. (zob. pkt 1 powyżej). Zgodnie z zasadami wewnętrznego funkcjonowania Komitetu ds. Sankcji w wersji wówczas obowiązującej środki w postaci zamrożenia funduszy były bowiem stosowane w drodze konsensusu, a więc jednogłośnie. Zjednoczone Królestwo jako stały członek Rady Bezpieczeństwa, a tym samym Komitetu ds. Sankcji, musiało więc wyrazić swoją zgodę na zamrożenie funduszy skarżącego we wrześniu 2005 r., zanim zmieniło stanowisko w 2009 r. Skarżący twierdzi, że o zmianie tej dowiedział się również w czerwcu 2009 r., w związku z postępowaniem przed High Court, co wydaje się znajdować potwierdzenie w aktach sprawy, a w każdym razie nie jest kwestionowane przez Komisję. Tę nową okoliczność można też uznać za istotną choćby ze względu na status stałego członka Rady Bezpieczeństwa przysługujący temu państwu, które jest ponadto państwem zamieszkania skarżącego.
71 Jeżeli chodzi o ogłoszenie wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutki prawne wyroku sądu Unii wydanego w ramach postępowania spornego dotyczącego stwierdzenia nieważności dotyczą – oprócz stron – wyłącznie osób, których bezpośrednio dotyczy sam akt, którego nieważność stwierdzono, oraz że taki wyrok może stanowić nową okoliczność wyłącznie względem tych osób (wyroki Trybunału: z dnia 17 czerwca 1965 r. w sprawie 43/64 Müller przeciwko Radzie EWG, Radzie EWWiS i Radzie EWEA, Rec. s. 499, 515; z dnia 14 grudnia 1965 r. w sprawie 52/64 Pfloeschner przeciwko Komisji, Rec. s. 1211, 1219; z dnia 8 marca 1988 r. w sprawie 125/87 Brown przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, Rec. s. 1619, pkt 13; postanowienie Sądu z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie T‑131/95 Progoulis przeciwko Komisji, Rec.FP s. I‑A‑297, II‑907, pkt 41).
72 W niniejszej sprawie należy jednak wziąć pod uwagę nie tylko ogłoszenie wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, ale także i przede wszystkim zmianę postawy i zachowania, jaką wyrok ten w sposób nieunikniony spowodował po stronie Komisji, a która to zmiana sama w sobie stanowi nową i istotną okoliczność. Do dnia ogłoszenia tego wyroku Komisja stała bowiem na stanowisku, że po pierwsze, jest ściśle związana decyzjami Komitetu ds. Sankcji i nie posiada żadnych własnych uprawnień dyskrecjonalnych, a po drugie – że zwyczajowe gwarancje prawa do obrony nie mają zastosowania w kontekście wydania lub zaskarżenia środka polegającego na zamrożeniu funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002. Taki punkt widzenia potwierdził zresztą Sąd w wyroku z dnia 21 września 2005 r. w sprawie T‑315/01 Kadi przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑3649 (zwanym dalej „wyrokiem Sądu w sprawie Kadi I”). Natomiast z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, uchylającego wyrok Sądu w sprawie Kadi I, i konkretnie w celu zastosowania się do tego wyroku, co przewiduje art. 266 TFUE, Komisja diametralnie zmieniła swoje podejście i przyznała sobie możliwość przeglądu ‒ jeżeli nie z własnej inicjatywy, to na wyraźny wniosek zainteresowanych ‒ wszystkich pozostałych przypadków zamrożenia funduszy na podstawie rozporządzenia nr 881/2002.
73 W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z bazą danych Prelex wniosek Komisji i Rady dotyczący przyjęcia rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie nr 881/2002 w celu zastosowania się do wyroku Trybunału w sprawie Kadi I został formalnie przyjęty przez Komisję z dniem 22 kwietnia 2009 r. (zob. w szczególności jego motywy 4, 5 i 8 oraz art. 1, przewidujący między innymi dodanie do rozporządzenia nr 881/2002 art. 7c i art. 7a ust. 3).
74 Prawdą jest, że te nowe przepisy, zmienione następnie w toku procesu legislacyjnego, nie posiadały jeszcze mocy prawnej, zanim zostały formalnie przyjęte przez Radę i zanim weszły w życie trzeciego dnia po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, która miała miejsce w dniu 23 września 2009 r. Prawdą jest jednak także, że odzwierciedlają one również uznanie przez Komisję faktu, iż osoby umieszczone w spornym wykazie przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie Kadi I zostały w nim ujęte z naruszeniem ich praw podstawowych, a przede wszystkim odzwierciedlają pojawienie się u Komisji woli zapobiegania takiemu stanowi rzeczy w przyszłości. Sąd uważa, że mamy tu do czynienia z okolicznościami nowymi i istotnymi w odniesieniu do sytuacji, w jakiej znajdowały się osoby umieszczone w spornym wykazie przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie Kadi I.
75 W świetle ogółu powyższych rozważań zasadniczą argumentację Komisji i Rady należy więc oddalić jako bezzasadną (zob. podobnie postanowienie Sądu z dnia 1 września 2011 r. w sprawie T‑102/09 Elosta przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 39).
76 Jeżeli chodzi o argumentację przedstawioną przez Komisję i Radę w drugiej kolejności, opartą na braku obowiązku działania, nie dotyczy ona dopuszczalności, lecz istoty sprawy. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem to w celu rozstrzygnięcia kwestii zasadności żądania stwierdzenia bezczynności należy zbadać, czy w momencie wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 265 TFUE spoczywał na niej obowiązek działania (zob. wyroki Sądu: z dnia 20 września 2011 r. w sprawach połączonych T‑400/04 i od T‑402/04 do T‑404/04 Arch Chemicals i Arch Timber Protection przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 57; z dnia 29 września 2011 r. w sprawie T‑442/07 Ryanair przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 27, 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
77 Wreszcie argumentacja przedstawiona przez Komisję i Radę w trzeciej kolejności, oparta na istnieniu alternatywnych środków zaskarżenia w prawie Unii czy przed rzecznikiem Komitetu ds. Sankcji, jest pozbawiona znaczenia dla potrzeb badania dopuszczalności niniejszej skargi. Dopuszczalność ta nie jest bowiem uzależniona od braku w prawie Unii lub w innych porządkach prawnych innych środków prawnych umożliwiających skarżącemu zakwestionowanie zgodności z prawem utrzymania w mocy zamrożenia jego aktywów.
78 Jak wynika z ogółu powyższych rozważań, zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję należy oddalić.
Co do istoty
Argumenty stron
79 Na poparcie swej skargi skarżący podnosi formalnie trzy zarzuty. Pierwszy dotyczy niedokonania przez Komisję niezależnej kontroli uzasadnienia, które spowodowało umieszczenie nazwiska skarżącego w spornym wykazie. Drugi dotyczy naruszenia jego praw podstawowych. Trzeci dotyczy „nieracjonalności” pozostawienia jego nazwiska w rzeczonym wykazie.
80 W pierwszym zarzucie skarżący podnosi, że Komisja ma obowiązek samodzielnej oceny informacji i dowodów leżących u podstaw umieszczenia nazwiska danej osoby w spornym wykazie, by upewnić się, że umieszczenie to jest uzasadnione. Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja w sposób oczywisty nie dopełniła tego obowiązku, nawet po wyroku Trybunału w sprawie Kadi I.
81 Komisja odpowiada, że pierwszy zarzut nie dotyczy podnoszonej bezczynności, lecz odnosi się raczej do ciążącego na niej obowiązku zbadania powodów umieszczenia nazwiska skarżącego w spornym wykazie, zgodnie z rozporządzeniem nr 881/2002, zmienionym rozporządzeniem nr 1286/2009, przyjętym w następstwie wyroku Trybunału w sprawie Kadi I. Zdaniem Komisji zarzut taki mógłby być skuteczny wyłącznie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności. Ponadto uważa ona, że skarżący, twierdząc, iż Komisja zaniechała przeglądu jego przypadku, nie wykazał istnienia ciążącego na tej instytucji obowiązku wykreślenia jego nazwiska ze spornego wykazu.
82 W drugim zarzucie skarżący twierdzi, że wobec braku przekazania mu choćby w najmniejszym zakresie powodów uzasadniających umieszczenie jego nazwiska w spornym wykazie, a także informacji i dowodów zgromadzonych przeciwko niemu, jego prawa podstawowe, w szczególności prawo do obrony, prawo do skutecznej ochrony sądowej oraz prawo do poszanowania własności, zostały naruszone w taki sam sposób, w jaki zostały naruszone prawa podstawowe skarżących w postępowaniach zakończonych wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi I i wyrokiem Sądu z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie T‑318/01 Othman przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑1627. W zakresie, w jakim na przeszkodzie takiemu przekazaniu mogły stanąć względy bezpieczeństwa narodowego, odwołuje się on również do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19 lutego 2009 r. (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie A i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC], nr 3455/05, § 220, CEDH 2009).
83 Komisja odpowiada, że z wyroku Trybunału w sprawie Kadi I nie wynika żaden obowiązek wykreślenia nazwiska skarżącego ze spornego wykazu. Nawet jeżeli założyć, że Komisja była zobowiązana do podjęcia działań względem skarżącego po ogłoszeniu rzeczonego wyroku, to obowiązek ten polega jej zdaniem nie na zwykłym wykreśleniu nazwiska zainteresowanego z rzeczonego wykazu, lecz na przyznaniu właściwych gwarancji prawnych. Komisja zaś zadośćuczyniła temu obowiązkowi, wnioskując w Radzie o przyjęcie rozporządzenia nr 1286/2009 i sprawiając, że od chwili przyjęcia tego rozporządzenia skarżący mógł korzystać z przewidzianych w nim gwarancji. Skarżący otrzymał bowiem uzasadnienie umieszczenia jego nazwiska w spornym wykazie, przedstawił swoje uwagi w tej kwestii, a procedura przeglądu dotyczącego go wpisu toczy się.
84 W trzecim zarzucie skarżący podnosi, że pozostawienie jego nazwiska w spornym wykazie jest nieracjonalne, ponieważ brak jest jakichkolwiek informacji i dowodów pozwalających na uznanie, że kryteria umieszczenia wymagane rozporządzeniem nr 881/2002 zostały spełnione w niniejszej sprawie, w której, wręcz przeciwnie, FCO uważa, że skarżący nie spełnia już tych kryteriów.
85 Komisja odpowiada, że zwykłe twierdzenie, iż pozostawienie nazwiska skarżącego w spornym wykazie jest „nieracjonalne”, nie może stać się podstawą zobowiązania Komisji do jego usunięcia. Komisja przypomina ponadto, że procedura przeglądu zdefiniowana w art. 7c rozporządzenia nr 881/2002 aktualnie się toczy.
Ocena Sądu
86 Do celów niniejszego wyroku nie jest konieczne odrębne badanie trzech zarzutów skargi, ponieważ leżąca u ich podstaw wspólna argumentacja w całości wywodzona jest z faktu uporczywego nieprzestrzegania przez Komisję zasad określonych przez Trybunał w wyroku w sprawie Kadi I.
87 W tej kwestii należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym w celu rozstrzygnięcia kwestii zasadności żądania stwierdzenia bezczynności należy zbadać, czy w momencie wezwania Komisji do działania w rozumieniu art. 265 TFUE – to jest, w niniejszej sprawie, w dniu 18 marca 2010 r. – na instytucji tej spoczywał obowiązek działania (zob. ww. wyrok w sprawie Ryanair przeciwko Komisji, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
88 W tym dniu przesłanki, w których Komisja miała obowiązek działania na wniosek osoby, której fundusze zostały zamrożone przed dniem 3 września 2008 r., i która domagała się wykreślenia ze spornego wykazu, były uregulowane, po pierwsze, w art. 7c rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1286/2009, które weszło w życie w dniu 26 grudnia 2009 r., oraz po drugie, w zasadach rangi orzeczniczej wypracowanych przez Trybunał w wyroku w sprawie Kadi I.
89 Zgodnie z art. 7c rozporządzenia nr 881/2002, zmienionego rozporządzeniem nr 1286/2009:
„1. Osoby, podmioty, organy i grupy, które były umieszczone w załączniku I przed dniem 3 września 2008 r. i nadal figurują w wykazie, mogą złożyć do Komisji wniosek o podanie uzasadnienia [...].
2. Gdy tylko Komitet ds. Sankcji przedstawi żądane we wniosku uzasadnienie, Komisja przekazuje je danej osobie, danemu podmiotowi, danemu organowi lub danej grupie, dając im możliwość przedstawienia swoich uwag w tej sprawie.
3. Jeżeli zostaną zgłoszone uwagi, Komisja weryfikuje swoją decyzję o umieszczeniu danej osoby, danego podmiotu, danego organu lub danej grupy w [spornym wykazie] na podstawie tych uwag i po przeprowadzeniu procedury, o której mowa w art. 7b ust. 2. Zgłoszone uwagi przekazuje się Komitetowi ds. Sankcji. Komisja przekazuje wynik weryfikacji danej osobie, danemu podmiotowi, danemu organowi lub danej grupie. Wynik weryfikacji przekazuje się także Komitetowi ds. Sankcji.
4. Jeżeli wpłynie kolejny, oparty na istotnych nowych dowodach wniosek o usunięcie osoby, podmiotu, organu lub grupy z załącznika I, Komisja przeprowadza dalszą weryfikację zgodnie z ust. 3 i po przeprowadzeniu procedury, o której mowa w art. 7b ust. 2”.
90 Jeżeli chodzi o wyrok Trybunału w sprawie Kadi I, w szczególności z jego pkt 348 i 349 wynika, że dana instytucja Unii, zamrażając fundusze określonej osoby na podstawie rozporządzenia nr 881/2002, ma obowiązek – w celu zapewnienia przestrzegania prawa tej osoby do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym i prawa do skutecznej ochrony sądowej – przekazania zainteresowanemu informacji i dowodów zgromadzonych przeciwko niemu w rozsądnym terminie po zastosowaniu tego środka oraz umożliwienia mu użytecznego przedstawienia swego stanowiska w tej kwestii.
91 Ponadto z ogólnej logiki wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, a jeszcze bardziej konkretnie z wyroku Sądu w sprawie Kadi II, pkt 171, 172, niepodważonego wyrokiem Trybunału w sprawie Kadi II, wynika, że Komisja nie tylko nie powinna uważać się za związaną oceną Komitetu ds. Sankcji, lecz przeciwnie, powinna rozważyć zakwestionowanie tej oceny w świetle uwag przedłożonych przez zainteresowanego. W przeciwnym wypadku prawo zainteresowanego do obrony będzie przestrzegane jedynie w sposób formalny i powierzchowny.
92 W wyroku w sprawie Kadi II, pkt 114–116, Trybunał potwierdził pogląd, że w razie sformułowania przez zainteresowaną osobę uwag w przedmiocie uzasadnienia na właściwym organie Unii ciąży obowiązek starannego i bezstronnego zbadania zasadności podnoszonych powodów w świetle tych uwag i dołączonych do nich ewentualnych informacji i dowodów odciążających. Z tego tytułu na organie tym ciąży obowiązek dokonania oceny, zwłaszcza w świetle treści tych ewentualnych uwag, konieczności zwrócenia się o współdziałanie do Komitetu ds. Sankcji, a za jego pośrednictwem do członka ONZ, który zaproponował umieszczenie zainteresowanej osoby w wykazie zbiorczym wspomnianego komitetu, w celu uzyskania w duchu właściwej współpracy – który na podstawie art. 220 ust. 1 TFUE powinien przewodzić stosunkom Unii z organami Organizacji Narodów Zjednoczonych w dziedzinie zwalczania terroryzmu międzynarodowego – informacji i dowodów, poufnych lub nie, które pozwolą temu organowi wywiązać się z obowiązku starannego i bezstronnego badania. Wreszcie, nie posuwając się do wymogu szczegółowego ustosunkowania się do uwag przedłożonych przez zainteresowaną osobę, obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE zakłada we wszystkich okolicznościach – w tym gdy uzasadnienie aktu Unii odpowiada powodom podanym przez organ międzynarodowy – wskazanie w tym uzasadnieniu indywidualnych, szczególnych i konkretnych powodów, dla których właściwe organy uważają, że określona osoba powinna być objęta środkami ograniczającymi.
93 W tym samym wyroku w sprawie Kadi II, pkt 135, Trybunał wywnioskował z tej analizy, że poszanowanie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej wymaga, po pierwsze, aby właściwy organ Unii poinformował zainteresowaną osobę o przedstawionym przez Komitet ds. Sankcji uzasadnieniu, na którym opiera się decyzja o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska wspomnianej osoby w spornym wykazie, aby umożliwił jej użyteczne przedstawienie swoich uwag w tym względzie i aby zbadał starannie i bezstronnie zasadność podnoszonych powodów w świetle sformułowanych uwag i przedstawionych przez tę osobę ewentualnych dowodów odciążających.
94 W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie mógł korzystać z żadnej z tych zasad i gwarancji w kontekście przyjmowania rozporządzenia nr 1629/2005 ani nawet po ogłoszeniu wyroku Trybunału w sprawie Kadi I, aż do dnia, w którym najpierw złożył wniosek o dostęp do dokumentów Komisji, którymi ta posłużyła się w celu uzasadnienia umieszczenia jego nazwiska w spornym wykazie, a następnie dnia, w którym wezwał tę instytucję do wykreślenia swojego nazwiska z rzeczonego wykazu.
95 Ściślej ujmując, z pisma Komisji z dnia 23 kwietnia 2009 r., a zatem późniejszego niż wyrok Trybunału w sprawie Kadi I, wynika, że przyjmując rozporządzenie nr 1629/2005, Komisja oparła się na istnieniu zwykłego, w żaden sposób nieuzasadnionego komunikatu prasowego Komitetu ds. Sankcji. Komisja nie uzyskała od Komitetu ds. Sankcji żadnego innego istotnego dokumentu przed dniem 31 sierpnia 2010 r., kiedy to otrzymała uzasadnienie rzeczonego Komitetu.
96 Na Komisji ciążył jednak obowiązek działania względem skarżącego w celu zaradzenia tym nieprawidłowościom proceduralnym i merytorycznym, jeżeli nie bezzwłocznie po ogłoszeniu wyroku Trybunału w sprawie Kadi I lub w reakcji na pismo skarżącego z dnia 7 marca 2009 r., to przynajmniej i najpóźniej w odpowiedzi na jego wezwanie z dnia 18 marca 2010 r.
97 Pogląd ten jest tym bardziej uprawniony, że skarżący powiadomił o nowych i istotnych informacjach, które Komisja powinna była przynajmniej zbadać, w celu dokonania oceny, czy oznaczały one zmianę okoliczności mogącą ewentualnie uzasadnić wycofanie rozporządzenia nr 1629/2005 bez skutku retroaktywnego.
98 Wynika stąd, że nawet jeżeli Komisja uważała, iż zastosowanie wobec skarżącego środków ograniczających przewidzianych w rozporządzeniu nr 881/2002, wdrożonym rozporządzeniem nr 1629/2005, było i pozostawało merytorycznie uzasadnione w świetle wynikającego z akt sprawy ‒ w tym z podanych do jej wiadomości nowych okoliczności ‒ obrazu osobistej sytuacji zainteresowanego, to w każdym razie miała ona obowiązek zaradzenia w najszybszym możliwym terminie jawnemu naruszeniu mających zastosowanie zasad w procedurze przyjęcia rozporządzenia nr 1629/2005, po stwierdzeniu, że naruszenie to było co do zasady identyczne z naruszeniem tych samych zasad stwierdzonym przez Trybunał i przez Sąd, odpowiednio, w wyrokach w sprawie Kadi I i w sprawie Kadi II (zob. podobnie wyrok Trybunału w sprawie Kadi I, pkt 373–376).
99 Skoro bezsporne jest, że Komisja nie nadała żadnego użytecznego i odpowiedniego biegu pismu skarżącego z dnia 18 marca 2010 r., w którym to piśmie skarżący domagał się przestrzegania zasad, powołując się konkretnie na wyrok Trybunału w sprawie Kadi I, należy stwierdzić, że bezczynność Komisji w tej kwestii ma miejsce od dnia 18 maja 2010 r., to jest od dnia upływu dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia wezwania do działania zawartego w rzeczonym piśmie.
100 Mimo iż później, w dniu 10 września 2010 r., Komisja przekazała skarżącemu uzasadnienie uzyskane od Komitetu ds. Sankcji w dniu 31 sierpnia 2010 r., wzywając go do przedstawienia uwag w tej kwestii, następnie – w grudniu 2010 r. – przesłała rzeczone uwagi Komitetowi ds. Sankcji, wszczynając jednocześnie procedurę przeglądu swojej decyzji o umieszczeniu nazwiska skarżącego w spornym wykazie, przewidzianą w rozporządzeniu nr 881/2002, zmienionym rozporządzeniem nr 1286/2009, to jednak należy stwierdzić, że stan bezczynności trwał nadal jeszcze w dniu zamknięcia procedury ustnej, ponieważ wciąż nie doszło do odpowiedniego zaradzenia naruszeniu, o którym mowa w pkt 96 powyżej, w ramach procedury przeglądu.
101 Należy więc oddalić argumentację Komisji opartą na fakcie, że wszczęła ona procedurę przeglądu, która nadal trwa, oraz że przekazała skarżącemu uzasadnienie przesłane jej przez Komitet ds. Sankcji. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że pismo instytucji, zgodnie z którym podniesione kwestie są w trakcie badania, nie stanowi zajęcia stanowiska kończącego stan bezczynności (zob. wyrok Sądu z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawach połączonych T‑344/00 i T‑345/00 CEVA i Pharmacia Entreprises przeciwko Komisji, Rec. s. II‑229, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
102 Bardziej konkretnie należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalne, by ponad cztery lata po ogłoszeniu wyroku Trybunału w sprawie Kadi I Komisja wciąż nie była w stanie zadośćuczynić swojemu obowiązkowi starannego i bezstronnego zbadania przypadku skarżącego (wyrok Trybunału w sprawie Kadi II, pkt 114, 135), w razie potrzeby „we właściwej współpracy” z Komitetem ds. Sankcji (wyrok Trybunału w sprawie Kadi II, pkt 115).
103 Ponadto Komisja, zgodnie ze swoimi wypowiedziami na rozprawie, nadal uważa, że jest ściśle związana oceną Komitetu ds. Sankcji oraz że nie posiada samodzielnych uprawnień dyskrecjonalnych w tej kwestii, co stoi w sprzeczności z zasadami ustanowionymi przez Trybunał w wyrokach w sprawie Kadi I i w sprawie Kadi II (w szczególności w pkt 114, 115, 135) oraz przez Sąd w wyroku w sprawie Kadi II.
104 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że podnoszony przez Komisję sposób zaradzania sytuacjom niezgodności z prawem mającym tę samą naturę co stwierdzone w przez Trybunał w wyroku w sprawie Kadi I jest czysto formalny i powierzchowny.
105 W konsekwencji powyższych rozważań dwa pierwsze zarzuty skargi, dotyczące, odpowiednio, bezczynności Komisji w zakresie zweryfikowania przez nią oceny Komitetu ds. Sankcji oraz bezczynności tej instytucji w zakresie przestrzegania praw podstawowych skarżącego w ramach procedury zamrażania funduszy, należy uznać za zasadne.
106 Po tym stwierdzeniu należy ustalić zakres tej bezczynności.
107 Jak orzekł Trybunał w pkt 374 wyroku w sprawie Kadi I, nie można wykluczyć, że pod względem merytorycznym pozostawienie nazwiska skarżącego w spornym wykazie okaże się uzasadnione, nawet w świetle nowych informacji i dowodów, które Komisja powinna wziąć pod uwagę. Stwierdzona bezczynność polega więc, jak twierdzi skarżący, nie na zaniechaniu przystąpienia do wycofania rozporządzenia nr 1629/2005, lecz na bardziej ograniczonym zaniechaniu przestrzegania zasad mających zastosowanie w ramach procedury stosowanej przy wnioskowanym przeglądzie sytuacji skarżącego.
108 W związku z tym pierwsze żądanie skarżącego należy uwzględnić jedynie częściowo i stwierdzić, że zaniechanie ze strony Komisji zaradzenia uchybieniom proceduralnym i nieprawidłowościom merytorycznym, którymi dotknięte zostało zamrożenie funduszy, jest niezgodne z prawem.
109 W tych okolicznościach zarzut trzeci należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
110 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniami skarżącego należy obciążyć ją kosztami postępowania.
111 Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy tego regulaminu instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Należy więc postanowić, iż Rada pokrywa własne koszty.
112 Zgodnie z art. 97 § 3 rzeczonego regulaminu, w związku z tym, że skarżącemu została przyznana pomoc w zakresie kosztów postępowania, a Sąd obciążył Komisję poniesionymi przez siebie kosztami, Komisja zostaje zobowiązana do zwrotu do kasy Sądu kwot wypłaconych tym tytułem.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1) Komisja Europejska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy traktatu FUE oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001, w ten sposób, że zaniechała zaradzenia uchybieniom formalnym i nieprawidłowościom merytorycznym, którymi dotknięte zostało zamrożenie funduszy Haniego El Sayyeda Elsebaia Yusefa.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Komisja pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez H. Yusefa, jak również kwoty wypłacone z kasy Sądu tytułem pomocy w zakresie kosztów postępowania.
4) Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 marca 2014 r.
Podpisy