URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)
24. März 2021(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Rechtsangleichung – Kontrollgerät im Straßenverkehr – Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 – Art. 15 Abs. 7 – Verordnung (EG) Nr. 561/2006 – Kontrollverfahren – Verwaltungsrechtliche Sanktion – Nichtvorlage der Schaublätter des Fahrtenschreibers für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage – Einheitlicher oder mehrfacher Verstoß“
In den verbundenen Rechtssachen C‑870/19 und C‑871/19
betreffend zwei Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien) mit Entscheidungen vom 19. September 2019, beim Gerichtshof eingegangen am 26. November 2019, in den Verfahren
Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze
gegen
MI (C‑870/19),
TB (C‑871/19)
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten M. Ilešič sowie der Richter E. Juhász (Berichterstatter) und C. Lycourgos,
Generalanwalt: J. Richard de la Tour,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– von MI und TB, vertreten durch G. Beghin, avvocato,
– der italienischen Regierung, vertreten durch G. Palmieri als Bevollmächtigte im Beistand von G. Greco, avvocato dello Stato,
– der griechischen Regierung, vertreten durch I. Kotsoni, S. Chala, E. Skandalou und K. Georgiadis als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Malferrari und C. Vrignon als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Die Vorabentscheidungsersuchen betreffen die Auslegung von Art. 15 Abs. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr (ABl. 1985, L 370, S. 8) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 (ABl. 2006, L 102, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 3821/85).
2 Sie ergehen im Rahmen von zwei Rechtsstreitigkeiten zwischen der Prefettura Ufficio territoriale del governo di Firenze (Präfektur, Regierungsaußenstelle Florenz, Italien) und MI (Rechtssache C‑870/19) bzw. TB (Rechtssache C‑871/19), zwei Kraftfahrern, wegen mehrfacher verwaltungsrechtlicher Sanktionen, die gegen MI und TB wegen Verstößen gegen die Vorschriften über die Lenk- und Ruhezeiten verhängt wurden.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung Nr. 3821/85
3 Durch die Verordnung Nr. 3821/85 wurde die Verordnung (EWG) Nr. 1463/70 des Rates vom 20. Juli 1970 über die Einführung eines Kontrollgeräts im Straßenverkehr (ABl. 1970, L 164, S. 1) aufgehoben und ersetzt. Die Verordnung Nr. 3821/85 wurde ihrerseits durch die Verordnung (EU) Nr. 165/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Fahrtenschreiber im Straßenverkehr, zur Aufhebung der Verordnung Nr. 3821/85 und zur Änderung der Verordnung Nr. 561/2006 (ABl. 2014, L 60, S. 1) aufgehoben und ersetzt. In Anbetracht des nach dem Sachverhalt der Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitraums ist jedoch die Verordnung Nr. 3821/85 heranzuziehen.
4 In den Erwägungsgründen 3, 7 und 11 der Verordnung Nr. 3821/85 hieß es:
„Bei Verwendung eines Kontrollgeräts, das die in der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr [(ABl. 1985, L 370, S. 1)] genannten Zeitgruppen anzeigt, kann die Einhaltung dieser Bestimmungen wirksam überwacht werden.
…
Eine vollautomatische Aufzeichnung weiterer Angaben über die Fahrt, z. B. die Geschwindigkeit und die zurückgelegte Wegstrecke, kann erheblich zur Verkehrssicherheit und zum rationellen Einsatz des Fahrzeugs beitragen, so dass es zweckmäßig erscheint, die Aufzeichnung dieser Angaben gleichfalls vorzusehen.
…
Um die Ziele der oben genannten Kontrolle der Arbeits- und Ruhezeiten verwirklichen zu können, müssen die Arbeitgeber und die Fahrer angehalten werden, die einwandfreie Arbeitsweise des Geräts zu überwachen und die nach der Regelung erforderlichen Maßnahmen sorgfältig durchzuführen“.
5 Art. 3 Abs. 1 der Verordnung bestimmte:
„Das Kontrollgerät muss bei Fahrzeugen eingebaut und benutzt werden, die der Personen- oder Güterbeförderung im Straßenverkehr dienen und in einem Mitgliedstaat zugelassen sind; ausgenommen sind die in Artikel 3 der Verordnung … Nr. 561/2006 genannten Fahrzeuge. …“
6 Art. 13 der Verordnung sah vor:
„Der Unternehmer und die Fahrer sorgen für das einwandfreie Funktionieren und die ordnungsgemäße Benutzung des Kontrollgeräts sowie der Fahrerkarte, wenn der Fahrer ein Fahrzeug benutzt, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I B ausgerüstet ist.“
7 Art. 14 Abs. 1 und 2 der Verordnung lautete:
„(1) Der Unternehmer händigt den Fahrern von Fahrzeugen mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I eine ausreichende Anzahl Schaublätter aus, wobei dem persönlichen Charakter dieser Schaublätter, der Dauer des Dienstes und der Möglichkeit Rechnung zu tragen ist, dass beschädigte oder von einem zuständigen Kontrollbeamten beschlagnahmte Schaublätter ersetzt werden müssen. Der Unternehmer händigt den Fahrern nur solche Schaublätter aus, die einem amtlich genehmigten Muster entsprechen und die sich für das in das Fahrzeug eingebaute Gerät eignen.
Ist ein Fahrzeug mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I B ausgerüstet, tragen der Unternehmer und der Fahrer dafür Sorge, dass im Fall einer Kontrolle der Ausdruck gemäß Anhang I B unter Berücksichtigung der Dauer des Dienstes auf Anforderung ordnungsgemäß erfolgen kann.
(2) Das Unternehmen bewahrt die Schaublätter und – sofern Ausdrucke gemäß Artikel 15 Absatz 1 erstellt wurden – die Ausdrucke in chronologischer Reihenfolge und in lesbarer Form nach der Benutzung mindestens ein Jahr lang auf und händigt den betreffenden Fahrern auf Verlangen eine Kopie aus. …“
8 Art. 15 der Verordnung Nr. 3821/85 sah vor:
„…
(2) Die Fahrer benutzen für jeden Tag, an dem sie lenken, ab dem Zeitpunkt, an dem sie das Fahrzeug übernehmen, Schaublätter oder Fahrerkarten. Das Schaublatt oder die Fahrerkarte wird nicht vor dem Ende der täglichen Arbeitszeit entnommen, es sei denn, eine Entnahme ist anderweitig zulässig. Kein Schaublatt [und keine] Fahrerkarte darf über den Zeitraum, für den es [bzw. sie] bestimmt ist, hinaus verwendet werden.
…
(7) a) Lenkt der Fahrer ein Fahrzeug, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I ausgerüstet ist, so muss er den Kontrollbeamten auf Verlangen jederzeit Folgendes vorlegen können:
i) die Schaublätter für die laufende Woche und die vom Fahrer in den vorausgehenden 15 Tagen verwendeten Schaublätter,
ii) die Fahrerkarte, falls er Inhaber einer solchen Karte ist, und
iii) alle während der laufenden Woche und der vorausgehenden 15 Tage erstellten handschriftlichen Aufzeichnungen und Ausdrucke, die gemäß der vorliegenden Verordnung und der Verordnung … Nr. 561/2006 vorgeschrieben sind.
Nach dem 1. Januar 2008 umfassen die in den Ziffern i und iii genannten Zeiträume jedoch den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage.
b) Lenkt der Fahrer ein Fahrzeug, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I B ausgerüstet ist, so muss er den Kontrollbeamten auf Verlangen jederzeit Folgendes vorlegen können:
i) Die Fahrerkarte, falls er Inhaber einer solchen Karte ist,
ii) alle während der laufenden Woche und der vorausgehenden 15 Tage erstellten handschriftlichen Aufzeichnungen und Ausdrucke, die gemäß der vorliegenden Verordnung und der Verordnung … Nr. 561/2006 vorgeschrieben sind, und
iii) die Schaublätter für den Zeitraum gemäß dem vorigen Unterabsatz, falls er in dieser Zeit ein Fahrzeug gelenkt hat, das mit einem Kontrollgerät gemäß Anhang I ausgerüstet ist.
Nach dem 1. Januar 2008 umfasst der in Ziffer ii genannte Zeitraum jedoch den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage.
c) Ein ermächtigter Kontrollbeamter kann die Einhaltung der Verordnung … Nr. 561/2006 überprüfen, indem er die Schaublätter, die im Kontrollgerät oder auf der Fahrerkarte gespeicherten Daten (mittels Anzeige oder Ausdruck) oder anderenfalls jedes andere beweiskräftige Dokument, das die Nichteinhaltung einer Bestimmung wie etwa des Artikels 16 Absätze 2 und 3 belegt, analysiert.
…“
9 Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 3821/85 lautete:
„Die Mitgliedstaaten erlassen nach Anhörung der Kommission rechtzeitig die zur Durchführung dieser Verordnung notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften.
Diese Vorschriften müssen sich unter anderem auf die Organisation, das Verfahren und die Mittel für die Überwachung sowie auf die Ahndung im Falle von Zuwiderhandlungen erstrecken.“
10 In Anhang I Abschnitt I („Begriffsbestimmungen“) dieser Verordnung hieß es:
„Im Sinne dieses Anhangs sind:
a) Kontrollgeräte:
Ein für den Einbau in Kraftfahrzeuge bestimmtes Gerät zum vollautomatischen oder halbautomatischen Anzeigen und Aufzeichnen von Angaben über die Fahrt des Fahrzeugs sowie über bestimmte Arbeitszeiten der Fahrer.
b) Schaublatt:
Für die dauerhafte Aufzeichnung von Angaben geeignetes Blatt, das in das Kontrollgerät eingelegt wird und auf dem die Schreibeinrichtung des Gerätes fortlaufend die Diagramme der zu registrierenden Angaben aufzeichnet.
…“
11 In Anhang I B Abschnitt I („Begriffsbestimmungen“) dieser Verordnung hieß es:
„Im Sinne dieses Anhangs bezeichnet der Ausdruck
…
t) Fahrerkarte: die von den Behörden eines Mitgliedstaates an die Fahrer ausgegebene Kontrollgerätkarte;
Die Fahrerkarte enthält die Daten zur Identität des Fahrers und ermöglicht die Speicherung von Tätigkeitsdaten;
…
ee) Kontrollgerät: sämtliche für den Einbau in Kraftfahrzeuge bestimmten Geräte zum vollautomatischen oder halbautomatischen Anzeigen, Aufzeichnen und Speichern von Angaben über die Fahrt des Fahrzeugs sowie über bestimmte Arbeitszeiten der Fahrer;
…“
Verordnung Nr. 561/2006
12 In den Erwägungsgründen 17, 26 und 27 der Verordnung Nr. 561/2006 heißt es:
„(17) Mit dieser Verordnung sollen die sozialen Bedingungen für die von ihr erfassten Arbeitnehmer sowie die allgemeine Straßenverkehrssicherheit verbessert werden. …
…
(26) Die Mitgliedstaaten sollten Sanktionen festlegen, die bei Verstößen gegen diese Verordnung zu verhängen sind, und deren Durchsetzung gewährleisten. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein. …
(27) Im Interesse einer klaren und wirksamen Durchsetzung dieser Verordnung sind einheitliche Bestimmungen über die Haftung von Verkehrsunternehmen und Fahrern bei Verstößen gegen diese Verordnung wünschenswert. Diese Haftung kann in den Mitgliedstaaten gegebenenfalls strafrechtliche, zivilrechtliche oder verwaltungsrechtliche Sanktionen zur Folge haben.“
13 Art. 1 der Verordnung lautet:
„Durch diese Verordnung werden Vorschriften zu den Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten für Kraftfahrer im Straßengüter- und ‑personenverkehr festgelegt, um die Bedingungen für den Wettbewerb zwischen Landverkehrsträgern, insbesondere im Straßenverkehrsgewerbe, anzugleichen und die Arbeitsbedingungen sowie die Straßenverkehrssicherheit zu verbessern. Ziel dieser Verordnung ist es ferner, zu einer besseren Kontrolle und Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten sowie zu einer besseren Arbeitspraxis innerhalb des Straßenverkehrsgewerbes beizutragen.“
14 In Art. 6 der Verordnung wird die höchstzulässige tägliche, wöchentliche und zweiwöchentliche Lenkzeit festgelegt, während sich ihre Art. 7 und 8 auf Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten beziehen.
15 Art. 19 der Verordnung bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten legen für Verstöße gegen die vorliegende Verordnung und die Verordnung … Nr. 3821/85 Sanktionen fest und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um deren Durchführung zu gewährleisten. Diese Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein. Ein Verstoß gegen die vorliegende Verordnung und gegen die Verordnung … Nr. 3821/85 kann nicht mehrmals Gegenstand von Sanktionen oder Verfahren sein. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission diese Maßnahmen und die Regeln bezüglich Sanktionen bis zu dem in Artikel 29 Absatz 2 genannten Datum mit. Die Kommission informiert die Mitgliedstaaten entsprechend.
…
(4) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass ein System verhältnismäßiger Sanktionen, die finanzielle Sanktionen umfassen können, für den Fall besteht, dass Unternehmen oder mit ihnen verbundene Verlader, Spediteure, Reiseveranstalter, Hauptauftragnehmer, Unterauftragnehmer und Fahrervermittlungsagenturen gegen die vorliegende Verordnung oder die Verordnung … Nr. 3821/85 verstoßen.“
Richtlinie 2006/22
16 Art. 9 („Risikoeinstufungssystem“) der Richtlinie 2006/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über Mindestbedingungen für die Durchführung der Verordnungen Nr. 3820/85 und Nr. 3821/85 über Sozialvorschriften für Tätigkeiten im Kraftverkehr sowie zur Aufhebung der Richtlinie 88/599/EWG des Rates (ABl. 2006, L 102, S. 35) in der durch die Richtlinie 2009/5/EG der Kommission vom 30. Januar 2009 (ABl. 2009, L 29, S. 45) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2006/22) bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten errichten ein System für die Risikoeinstufung von Unternehmen nach Maßgabe der relativen Anzahl und Schwere der von den einzelnen Unternehmen begangenen Verstöße gegen die Verordnungen … Nr. 3820/85 oder … Nr. 3821/85. Die Kommission unterstützt den Dialog zwischen den Mitgliedstaaten, um die Kohärenz zwischen diesen Risikoeinstufungssystemen zu erhöhen.
(2) Unternehmen mit einer hohen Risikoeinstufung werden strenger und häufiger geprüft. Die Kriterien und Durchführungsvorschriften für ein solches System werden in dem in Artikel 12 genannten Ausschuss mit dem Ziel beraten, ein System für den Austausch von Informationen über bewährte Verfahren einzurichten.
(3) Eine erste Liste von Verstößen gegen die Verordnungen … Nr. 3820/85 und … Nr. 3821/85 ist in Anhang III enthalten.
Die Kommission kann gegebenenfalls nach dem in Artikel 12 Absatz 2 genannten Verfahren im Hinblick auf die Erstellung von Leitlinien zur Gewichtung von Verstößen gegen die Verordnungen … Nr. 3820/85 und Nr. 3821/85 Initiativen ergreifen, um Leitlinien über ein gemeinsames Spektrum von Verstößen aufzustellen, welche gemäß ihrer Schwere in Kategorien aufgeteilt sind.
…“
17 Anhang III („Verstöße“) der Richtlinie 2006/22 enthält eine Tabelle mit „Leitlinien für ein gemeinsames Spektrum von Verstößen gegen die Verordnung … Nr. 561/2006 und die Verordnung … Nr. 3821/85, welche gemäß ihrer Schwere in Kategorien aufgeteilt sind“. Nr. 2 („Gruppen von Verstößen gegen die Verordnung … Nr. 3821/85“) dieser Tabelle enthält einen Abschnitt I, der sieben Arten von Verstößen gegen Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 aufzählt, die sich auf die Nichtvorlage von Angaben beziehen und alle als „sehr schwerwiegende Verstöße“ eingestuft werden. Diese Verstöße lauten in den Nrn. I1 bis I7 dieser Tabelle wie folgt:
„I1 | Artikel 15 Absatz 7 | Verweigerung der Kontrolle |
I2 | Artikel 15 Absatz 7 | Schaublätter des laufenden Tages können nicht vorgelegt werden. |
I3 |
| Schaublätter der 28 vorausgehenden Tage können nicht vorgelegt werden. |
I4 |
| Die Fahrerkarte (falls der Fahrer Inhaber einer solchen Karte ist) kann nicht vorgelegt werden. |
I5 |
| Die während des laufenden Tages und der vorausgehenden 28 Tage erstellten handschriftlichen Aufzeichnungen und Ausdrucke können nicht vorgelegt werden. |
I6 |
| Die Fahrerkarte kann nicht vorgelegt werden. |
I7 |
| Die während des laufenden Tages und der vorausgehenden 28 Tage erstellten Ausdrucke können nicht vorgelegt werden.“ |
Italienisches Recht
18 Art. 19 der Legge n. 727 – Attuazione del regolamento … n. 1463/70 …, e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada (Gesetz Nr. 727 zur Durchführung der geänderten und ergänzten Verordnung Nr. 1463/70 über die Einführung eines besonderen Messgeräts zur Kontrolle der Einhaltung der Arbeitszeiten im Straßenverkehr) vom 13. November 1978 (GURI Nr. 328 vom 23. November 1978, im Folgenden: Gesetz Nr. 727/1978) sieht vor, dass jeder Verstoß gegen die Bestimmungen der geänderten und ergänzten Verordnung Nr. 1463/70 sowie gegen die Bestimmungen dieses Gesetzes und seiner Durchführungsverordnungen, für die keine gesonderte Sanktion vorgesehen ist, mit einer verwaltungsrechtlichen Sanktion geahndet wird.
19 Der Akte lässt sich entnehmen, dass in den Ausgangsverfahren der Höchstbetrag der verwaltungsrechtlichen Sanktion dem Doppelten ihres Mindestbetrags entspricht und 100 Euro nicht übersteigt.
Ausgangsrechtsstreitigkeiten, Vorlagefrage und Verfahren vor dem Gerichtshof
20 Bei zwei Verkehrskontrollen, die am 26. Juli und am 8. August 2013 in Italien durchgeführt wurden, stellten die zuständigen nationalen Behörden fest, dass die Kraftfahrer MI (Rechtssache C‑870/19) bzw. TB (Rechtssache C‑871/19) für den laufenden Tag und mehrere der vorausgehenden 28 Tage nicht in der Lage waren, die Schaublätter des in ihrem Fahrzeug eingebauten Fahrtenschreibers vorzulegen.
21 Sie verhängten daher gegen MI und TB mehrere verwaltungsrechtliche Sanktionen wegen einer Reihe von Verstößen gegen das Gesetz Nr. 727/1978.
22 Die Klagen von MI und TB gegen diese Entscheidungen wurden vom zuständigen erstinstanzlichen Gericht abgewiesen.
23 Das mit den Berufungen von MI und TB befasste Tribunale di Firenze (Gericht Florenz, Italien) stellte mit Urteilen vom 26. Juli 2016 fest, dass MI und TB jeweils nur einen einzigen Verstoß gegen das Gesetz Nr. 727/1978 begangen hätten, der darin bestehe, dass sie nicht in der Lage gewesen seien, die erforderlichen Unterlagen für den betreffenden Zeitraum vorzulegen. Es reduzierte ihre Verurteilung daher auf eine einzige Sanktion.
24 Die Präfektur, Regierungsaußenstelle Florenz, hat beim vorlegenden Gericht, der Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof, Italien), gegen die beiden Urteile des Tribunale di Firenze (Gericht Florenz) Rechtsmittel eingelegt. Zur Stützung ihrer beiden Rechtsmittel macht sie geltend, dass gegen den Fahrer, wenn er für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage eine Reihe von Schaublättern des im Fahrzeug eingebauten Fahrtenschreibers nicht vorlegen könne, keine einheitliche Sanktion wegen eines einheitlichen Verstoßes verhängt werden dürfe, sondern mehrere Sanktionen zu verhängen seien, und zwar für jeden einzelnen der in diesem – den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage umfassenden – Gesamtzeitraum enthaltenen kürzeren Zeiträume, für die der Fahrer die Unterlagen nicht vorlegen könne.
25 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass es in Italien Tausende von Rechtsstreitigkeiten gebe, die mit den Ausgangsverfahren identisch seien, und dass in Anbetracht der uneinheitlichen nationalen Rechtsprechung in diesem Bereich ein Grundsatzurteil zu den Ausgangsverfahren ergehen müsse.
26 Das vorlegende Gericht weist ferner darauf hin, dass MI und TB gegen Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 verstoßen hätten und dass die Entscheidung der Ausgangsverfahren von der Auslegung dieser Bestimmung abhänge.
27 Sollte diese Bestimmung nämlich dahin auszulegen sein, dass sie dem Fahrer eine einzige Verpflichtung auferlege, die darin bestehe, bei einer Kontrolle in der Lage zu sein, sämtliche Schaublätter für den gesamten maßgeblichen Zeitraum vorzulegen, würde ihre Verletzung einen einheitlichen Verstoß darstellen, so dass nur eine einzige Sanktion verhängt werden könnte.
28 Sollte Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 dagegen dahin auszulegen sein, dass er mehrere Verpflichtungen vorsehe, könnten Verletzungen dieser Verpflichtungen zu einer Zahl von Verstößen führen, die den Tagen oder Gruppen von Tagen entspreche, für die in dem den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tagen umfassenden Zeitraum keine Schaublätter vorgelegt worden seien.
29 Unter diesen Umständen hat die Corte suprema di cassazione (Kassationsgerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende – in den beiden verbundenen Rechtssachen gleichlautende – Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Kann Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 in dem spezifischen Fall des Fahrers eines Kraftfahrzeugs dahin ausgelegt werden, dass eine einzige umfassende Handlung gegeben ist und folglich ein einziger Verstoß begangen wurde und eine einzige Sanktion zu verhängen ist, oder können in Anwendung einer Kumulierung von Sanktionen so viele Verstöße und Sanktionen gegeben sein, wie es im Rahmen des vorgesehenen Zeitraums („laufende[r] Tag und die vorausgehenden 28 Tage“) Tage gibt, für die die Schaublätter des Fahrtenschreibers nicht vorgelegt wurden?
30 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 23. Dezember 2019 sind die Rechtssachen C‑870/19 und C‑871/19 zu gemeinsamem schriftlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zur Vorlagefrage
31 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 19 der Verordnung Nr. 561/2006 dahin auszulegen sind, dass im Fall eines Kraftfahrers, der bei einer Kontrolle die Schaublätter des Kontrollgeräts für mehrere Arbeitstage innerhalb eines den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tage umfassenden Zeitraums nicht vorlegt, von den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem die Kontrolle durchgeführt wurde, eine einzige Sanktion wegen eines einheitlichen Verstoßes zu verhängen ist oder mehrere gesonderte Sanktionen wegen mehrerer gesonderter Verstöße, deren Zahl der Zahl fehlender Schaublätter entspricht.
32 Die Ziele der Verordnungen Nrn. 3821/85 und 561/2006 bestehen zum einen in der Verbesserung der Arbeitsbedingungen der unter diese Verordnungen fallenden Fahrzeuglenker sowie der Straßenverkehrssicherheit allgemein und zum anderen in der Festlegung einheitlicher Vorschriften über Lenk- und Ruhezeiten der Fahrzeuglenker sowie ihrer Kontrolle (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 25).
33 Dazu sehen die genannten Verordnungen ein Bündel von Maßnahmen vor, u. a. einheitliche Vorschriften über die Lenk- und Ruhezeiten der Fahrzeuglenker sowie ihre Kontrolle, deren Beachtung von den Mitgliedstaaten durch die Anwendung eines Systems von Sanktionen für Verstöße gegen die Verordnungen sichergestellt werden muss.
34 Nach dem elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 3821/85 müssen, um die Ziele der Kontrolle der Arbeits- und Ruhezeiten verwirklichen zu können, die Arbeitgeber und die Fahrer angehalten werden, die einwandfreie Arbeitsweise des Kontrollgeräts zu überwachen und die nach der Regelung erforderlichen Maßnahmen sorgfältig durchzuführen.
35 Wie sich Anhang I und Anhang I B dieser Verordnung entnehmen lässt, muss das in den Straßenfahrzeugen eingebaute – analoge oder digitale – Kontrollgerät bestimmte Daten über die Fahrt dieser Fahrzeuge und über die Lenkzeiten der Fahrer anzeigen und aufzeichnen können.
36 Ist das Straßenfahrzeug mit einem analogen Kontrollgerät ausgerüstet, werden diese Daten auf einem in das Gerät eingelegten Schaublatt aufgezeichnet. Ist das Fahrzeug mit einem digitalen Kontrollgerät ausgerüstet, werden die Daten auf der Fahrerkarte gespeichert.
37 Art. 15 Abs. 2 der Verordnung Nr. 3821/85 bestimmt, dass die Fahrer für jeden Tag, an dem sie lenken, ab dem Zeitpunkt, an dem sie das Fahrzeug übernehmen, Schaublätter oder Fahrerkarten benutzen und dass das Schaublatt oder die Fahrerkarte erst nach der täglichen Arbeitszeit entnommen wird, es sei denn, eine Entnahme ist auf andere Weise zulässig.
38 Im Zusammenhang mit dieser Verpflichtung sieht Art. 15 Abs. 7 Buchst. a der Verordnung Nr. 3821/85 vor, dass der Fahrer eines mit einem analogen Kontrollgerät ausgerüsteten Fahrzeugs auf Verlangen der Kontrollorgane nach dem 1. Januar 2008 u. a. die Schaublätter für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage vorlegen muss.
39 Nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 7 Buchst. a der Verordnung Nr. 3821/85 muss der Fahrer die Schaublätter für den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tage vorlegen können. Diese Bestimmung begründet eine einheitliche Verpflichtung, die sich auf diesen gesamten Zeitraum erstreckt, und nicht mehrere gesonderte Verpflichtungen für jeden erfassten Tag oder jedes entsprechende Schaublatt.
40 Somit stellt die Verletzung der Verpflichtung aus Art. 15 Abs. 7 Buchst. a der Verordnung Nr. 3821/85 einen einheitlichen und einmaligen Verstoß dar, der darin besteht, dass der betreffende Fahrer bei einer Kontrolle nicht alle 29 Schaublätter vorlegen kann. Dieser Verstoß kann nur zu einer einzigen Sanktion führen.
41 Nach Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 darf nämlich kein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3821/85 mehrmals Gegenstand von Sanktionen sein.
42 Diese Auslegung wird durch Anhang III der Richtlinie 2006/22 nicht in Frage gestellt. In seiner in den Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung enthielt er nämlich keine genaue und erschöpfende Liste von Verstößen gegen die Verordnungen Nrn. 3821/85 und 561/2006, sondern beschränkte sich darauf, an die Mitgliedstaaten gerichtete Leitlinien für ein gemeinsames Spektrum von Verstößen gegen diese Verordnungen aufzustellen. Von der Auslegung des Wortlauts von Art. 15 Abs. 7 Buchst. a der Verordnung Nr. 3821/85, die aus den Rn. 39 und 40 des vorliegenden Urteils hervorgeht, dürfen die Leitlinien folglich nicht abweichen.
43 Auch die in den Rn. 32 und 33 des vorliegenden Urteils angeführten Ziele der Verordnungen Nrn. 3821/85 und 561/2006 können die Auslegung, die sich aus dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 ergibt, nicht in Frage stellen.
44 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass ein Kraftfahrer, der bei einer Kontrolle die Schaublätter des Fahrtenschreibers für den laufenden Tag und die vorausgehenden 28 Tage nicht vorlegen kann, einen einheitlichen Verstoß begeht, der zu einer einzigen Sanktion führen muss.
45 In Anbetracht der in Rn. 19 des vorliegenden Urteils angeführten Umstände der Ausgangsverfahren ist ferner darauf hinzuweisen, dass nach Art. 19 der Verordnung Nr. 561/2006 die Sanktionen für Verstöße gegen die Verordnungen Nrn. 3821/85 und 561/2006 wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht diskriminierend sein müssen. Insoweit ist hervorzuheben, dass ein Verstoß gegen Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 nicht als geringfügiger Verstoß angesehen werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 33 und 34). Folglich muss die für diesen Verstoß vorgesehene Sanktion in Anbetracht seiner Schwere hoch genug sein, um eine wirklich abschreckende Wirkung entfalten zu können.
46 Außerdem ist ein Verstoß gegen Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 umso schwerwiegender, je höher die Zahl der Schaublätter ist, die vom Fahrer nicht vorgelegt werden können. Ein solcher Verstoß verhindert nämlich eine wirksame Überprüfung der Arbeitsbedingungen der Fahrzeuglenker und der Beachtung der Straßenverkehrssicherheit für mehrere Tage.
47 Um dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit der Sanktionen nach Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 561/2006 zu genügen, muss die Sanktion daher hinreichend anhand der Schwere des Verstoßes angepasst werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán, C‑210/10, EU:C:2012:64, Rn. 33 und 41).
48 Sollte die Höhe der nach dem Recht eines Mitgliedstaats für einen solchen Verstoß zu verhängenden Geldbuße nicht ausreichen, um eine abschreckende Wirkung zu entfalten, wäre das nationale Gericht gemäß dem Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung des innerstaatlichen Rechts verpflichtet, das nationale Recht so weit wie möglich im Einklang mit den Anforderungen des Unionsrechts auszulegen. Die Anwendung dieses Grundsatzes ermöglicht es dem nationalen Gericht, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen, wenn es über den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheidet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Oktober 2020, Association française des usagers de banques, C‑778/18, EU:C:2020:831, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49 Das nationale Gericht muss allerdings auch den in Art. 49 Abs. 1 Satz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundsatz der gesetzlichen Bestimmtheit von strafbaren Handlungen und Strafen beachten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs folgt aus diesem Grundsatz, dass die Straftaten und die für sie angedrohten Strafen gesetzlich klar definiert sein müssen. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn der Rechtsunterworfene anhand des Wortlauts der einschlägigen Bestimmung und nötigenfalls mit Hilfe ihrer Auslegung durch die Gerichte erkennen kann, welche Handlungen und Unterlassungen seine strafrechtliche Verantwortung begründen (Urteil vom 22. Oktober 2015, AC‑Treuhand/Kommission, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, Rn. 40).
50 Daraus folgt, dass das nationale Gericht selbst dann, wenn ihm der Höchstbetrag der Geldbuße, die in den Ausgangsverfahren verhängt werden kann, als nicht hoch genug erschiene, um abschreckende Wirkung zu entfalten, nicht mehrere Sanktionen – für jeweils einen oder mehrere Tage in dem den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tage umfassenden Zeitraum – verhängen dürfte.
51 Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 15 Abs. 7 der Verordnung Nr. 3821/85 und Art. 19 der Verordnung Nr. 561/2006 dahin auszulegen sind, dass im Fall eines Kraftfahrers, der bei einer Kontrolle die Schaublätter des Kontrollgeräts für mehrere Arbeitstage in einem den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tage umfassenden Zeitraum nicht vorlegt, die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem die Kontrolle durchgeführt wurde, nur einen Verstoß dieses Kraftfahrers feststellen und wegen dieses Verstoßes nur eine einzige Sanktion verhängen dürfen.
Kosten
52 Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 15 Abs. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über das Kontrollgerät im Straßenverkehr in der durch die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 geänderten Fassung und Art. 19 der Verordnung Nr. 561/2006 sind dahin auszulegen, dass im Fall eines Kraftfahrers, der bei einer Kontrolle die Schaublätter des Kontrollgeräts für mehrere Arbeitstage in einem den Tag der Kontrolle und die vorausgehenden 28 Tage umfassenden Zeitraum nicht vorlegt, die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem die Kontrolle durchgeführt wurde, nur einen Verstoß dieses Kraftfahrers feststellen und wegen dieses Verstoßes nur eine einzige Sanktion verhängen dürfen.
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