CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 27 octobre 2016 (1)
Affaire C‑551/15
Pula Parking d.o.o.
contre
Sven Klaus Tederahn
[demande de décision préjudicielle formée par l’Općinski sud u Puli‑Pola (tribunal municipal de Pula, Croatie)]
« Application dans le temps du droit de l’Union – Contrat de services – Contrat conclu entre une entité à capital public et un particulier – Acta jure imperii – Champ d’application du règlement (UE) no 1215/2012 – Fonctions notariale et juridictionnelle – Notion de “juridiction” »
I – Introduction
1. M. Sven Klaus Tederahn (ci-après le « défendeur ») réside en Allemagne. En 2010, il s’est garé sur un emplacement de stationnement dans la ville de Pula (Croatie). Il n’a pas payé le ticket de parking. Cinq ans après, la société publique Pula Parking d.o.o. (ci-après la « requérante »), chargée de la gestion de l’emplacement de stationnement, a demandé à un notaire, en Croatie, de rendre une ordonnance d’exécution contre le défendeur. Le défendeur a contesté cette ordonnance. Conformément à la procédure nationale habituelle, l’affaire a par la suite été transférée à la juridiction nationale compétente, l’Općinski sud u Puli‑Pola (tribunal municipal de Pula, Croatie), qui est la juridiction de renvoi en l’espèce.
2. La juridiction de renvoi cherche à déterminer si l’affaire relève du champ d’application du règlement (UE) no 1215/2012 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (2). Elle pose deux questions en particulier. En premier lieu, étant donné que la requérante est détenue et mandatée par les pouvoirs publics, l’affaire relève-t-elle de la notion de « matière civile et commerciale » ? En second lieu, les notaires croates rendant des ordonnances d’exécution relèvent-ils du règlement no 1215/2012, qui concerne les « décisions » rendues par des « juridictions » ?
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
1. Le règlement no 1215/2012
3. Le préambule du règlement no 1215/2012 énonce ce qui suit :
« (10) Il est important d’inclure dans le champ d’application matériel du présent règlement l’essentiel de la matière civile et commerciale, à l’exception de certaines matières bien définies […]
[…]
(15) Les règles de compétence devraient présenter un haut degré de prévisibilité et s’articuler autour de la compétence de principe du domicile du défendeur […]
(16) Le for du domicile du défendeur devrait être complété par d’autres fors autorisés en raison du lien étroit entre la juridiction et le litige ou en vue de faciliter la bonne administration de la justice […] »
4. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1215/2012 est libellé comme suit :
« Le présent règlement s’applique en matière civile et commerciale et quelle que soit la nature de la juridiction. Il ne s’applique notamment ni aux matières fiscales, douanières ou administratives, ni à la responsabilité de l’État pour des actes ou des omissions commis dans l’exercice de la puissance publique (acta jure imperii). »
5. L’article 1er, paragraphe 2, exclut un certain nombre de domaines du champ d’application du règlement, et notamment les faillites, la sécurité sociale, l’arbitrage, les obligations alimentaires, ainsi que les testaments et les successions.
6. L’article 2 comporte une liste de définitions qui inclut la définition suivante :
« a) “décision”, toute décision rendue par une juridiction d’un État membre, quelle que soit la dénomination qui lui est donnée telle qu’arrêt, jugement, ordonnance ou mandat d’exécution, ainsi qu’une décision concernant la fixation par le greffier du montant des frais du procès.
Aux fins du chapitre III, le terme “décision” englobe les mesures provisoires ou les mesures conservatoires ordonnées par une juridiction qui, en vertu du présent règlement, est compétente au fond. Il ne vise pas une mesure provisoire ou conservatoire ordonnée par une telle juridiction sans que le défendeur soit cité à comparaître, à moins que la décision contenant la mesure n’ait été signifiée ou notifiée au défendeur avant l’exécution ».
7. L’article 3 précise ce qui suit :
« Aux fins du présent règlement, le terme “juridiction” comprend les autorités suivantes, dans la mesure où elles sont compétentes pour connaître des matières entrant dans le champ d’application du présent règlement :
a) en Hongrie, dans les procédures sommaires concernant les injonctions de payer (fizetési meghagyásos eljárás), le notaire (közjegyzö) ;
b) en Suède, dans les procédures sommaires concernant les injonctions de payer (betalningsföreläggande) et l’assistance (handräckning), l’autorité chargée du recouvrement forcé (Kronofogdemyndigheten). »
8. L’article 4 établit la règle générale en vertu de laquelle les juridictions compétentes sont celles de l’État membre sur le territoire duquel le défendeur est domicilié.
9. L’article 7, point 1, sous a), dispose que, en matière contractuelle, le défendeur peut également être attrait devant la juridiction du lieu d’exécution de l’obligation qui sert de base à la demande. L’article 7, point 1, sous b), précise que le lieu d’exécution est, pour la vente de marchandises, le lieu où, en vertu du contrat, les marchandises ont été ou auraient dû être livrées. Pour la fourniture de services, c’est le lieu où les services ont été ou auraient dû être fournis. L’article 7, point 1, sous c), prévoit que, dans tous les autres cas, la règle générale de l’article 7, point 1, sous a), s’applique.
10. L’article 24, paragraphe 1, second alinéa, prévoit que, en matière de baux d’immeubles d’une durée maximale de six mois, les juridictions de l’État membre où l’immeuble est situé sont également compétentes.
11. L’article 66 dispose que le règlement s’applique aux actions judiciaires intentées à compter du 10 janvier 2015.
B – Le droit croate
1. La loi sur l’exécution forcée
12. En vertu de l’article 278 de l’Ovršni zakon (loi sur l’exécution forcée) (3), les notaires statuent sur les demandes d’ouverture d’une procédure d’exécution sur le fondement des documents faisant foi, conformément aux dispositions de ladite loi.
13. Conformément à l’article 279, paragraphes 1 et 3, de la loi sur l’exécution forcée, le notaire territorialement compétent pour statuer en matière d’exécution est celui qui est établi dans la circonscription (région) où se trouve le domicile ou le siège du défendeur à l’exécution. Si la demande d’exécution a été présentée devant un notaire qui n’est pas territorialement compétent, le tribunal la rejettera.
14. Aux termes de la décision de renvoi, en application de l’article 282, paragraphe 3, de la loi sur l’exécution forcée, le notaire qui est saisi d’une opposition recevable, motivée et formée en temps utile contre l’ordonnance qu’il a rendue transmet le dossier, aux fins de la procédure d’opposition, à la juridiction compétente. Cette dernière statuera sur l’opposition en vertu des articles 57 et 58 de cette même loi.
2. Les décisions relatives au stationnement
15. Aux termes des indications de la décision de renvoi, le stationnement à Pula est régi par la décision relative à l’organisation de l’encaissement et du contrôle du stationnement sur les emplacements de stationnement publics du 16 décembre 2009 (4), modifiée par la décision du 11 février 2015 (5).
16. L’article 1er, paragraphe 2, de la décision relative au stationnement prévoit que les tâches techniques et d’organisation, l’encaissement, la surveillance du stationnement des véhicules, l’entretien et le nettoyage, ainsi que d’autres tâches afférentes aux emplacements de stationnement publics payants, sont exercées par la société Pula Parking. Cette société est une société publique détenue par la ville de Pula.
17. La décision relative au stationnement dispose ensuite que les usagers des emplacements de stationnement concluent un contrat avec Pula Parking, se voient délivrer un ticket valable pendant 24 heures et acceptent les conditions générales applicables. Les usagers ont huit jours pour payer le ticket, après quoi les intérêts s’ajoutent aux frais éventuels.
III – Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
18. Le 8 septembre 2010, le défendeur a garé sa voiture sur un emplacement public de stationnement dans la ville de Pula sur la côte croate. En partant, le défendeur a omis de payer les 100 kunas croates (HRK) (environ treize euros) dus pour le ticket de parking journalier. Il n’a pas non plus payé cette somme pendant les huit jours dont il disposait pour le faire, avant que des intérêts ne commencent à courir sur ce montant.
19. Le 1er juillet 2013, la République de Croatie a adhéré à l’Union européenne.
20. Le 27 février 2015, la requérante, Pula Parking, une société détenue par la ville de Pula et chargée de la gestion de l’emplacement de stationnement concerné en vertu d’une décision des pouvoirs publics, a entamé une procédure visant à recouvrer la créance. À cette date, la requérante a demandé à un notaire établi à Pula de rendre contre le défendeur une ordonnance d’exécution relative aux 100 HRK, sur le fondement d’un « document faisant foi ». Cet acte était un extrait des comptes de la requérante, dans lesquels la dette du défendeur était inscrite.
21. L’ordonnance a été rendue le 25 mars 2015. Le 21 avril 2015, le défendeur a contesté l’ordonnance et, conformément à l’article 282, paragraphe 3, de la loi sur l’exécution forcée, l’affaire a été transférée à l’Općinski sud u Puli-Pola (tribunal municipal de Pula), qui est la juridiction de renvoi. Le défendeur a soutenu devant cette juridiction que le notaire n’était ni compétent ratione materiae ni compétent ratione loci pour rendre l’ordonnance d’exécution sur le fondement d’un document faisant foi à l’encontre de ressortissants d’autres États membres de l’Union.
22. Dans ces conditions, l’Općinski sud u Puli-Pola (tribunal municipal de Pula) a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour des questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le règlement (UE) no 1215/2012 est-il applicable dans le cas particulier considéré en l’espèce, eu égard à la nature de la relation juridique entre les parties ?
2) Le règlement (UE) no 1215/2012 se rapporte-t-il également à la compétence des notaires en Croatie ? »
23. Des observations écrites ont été déposées par la requérante, le défendeur, les gouvernements allemand, croate et suisse ainsi que la Commission européenne. À l’exception des gouvernements allemand et suisse, les parties intéressées qui ont participé à la procédure écrite ont également présenté des observations orales lors de l’audience du 14 juillet 2016.
IV – Analyse
A – Sur la recevabilité
1. La conformité au droit croate de la demande de décision préjudicielle
24. Le défendeur soutient que la demande de décision préjudicielle doit être rejetée au motif qu’elle ne respecte pas les exigences du droit croate. À cet égard, le défendeur relève en particulier que la demande se présente sous la forme d’une lettre et non d’une décision de justice. Le défendeur ajoute qu’il a fait appel de la demande devant les juridictions nationales.
25. Selon une jurisprudence constante, la Cour ne vérifie pas « si la décision par laquelle elle a été saisie a été prise conformément aux règles d’organisation et de procédure judiciaires du droit national. La Cour doit donc s’en tenir à la décision de renvoi émanant d’une juridiction d’un État membre, tant qu’elle n’a pas été rapportée dans le cadre des voies de recours prévues éventuellement par le droit national » (6).
26. En ce qui concerne la forme spécifique de la demande, la jurisprudence précitée confirme ainsi qu’il appartient exclusivement à la juridiction nationale d’examiner cette question. De plus, en ce qui concerne un éventuel recours contre une décision de renvoi sur le plan national, la Cour n’a pas été informée que la demande de décision préjudicielle a été rapportée en l’espèce. L’existence d’un recours n’a d’ailleurs pas non plus été notifiée formellement à la Cour. Par conséquent, à moins qu’elle ne soit informée par la juridiction de renvoi de l’intention de cette dernière de retirer sa demande, la Cour demeure valablement saisie jusqu’à ce qu’elle soit informée de ce retrait (7).
27. Pour les raisons qui précèdent, aucun des arguments du défendeur qui ont été mentionnés ci-dessus ne remet en cause la recevabilité de la demande présentée par la juridiction nationale.
2. L’applicabilité ratione temporis du droit de l’Union
28. L’obligation contractuelle en cause remonte au 8 septembre 2010. La République de Croatie a seulement adhéré à l’Union le 1er juillet 2013. Le règlement no 1215/2012 est entré en vigueur le 10 janvier 2015. Dans ces conditions, la question de l’applicabilité ratione temporis de ce règlement se pose.
29. En vertu de l’article 2 de l’acte d’adhésion de la République de Croatie (8), le droit de l’Union est devenu immédiatement contraignant en Croatie le 1er juillet 2013 (9).
30. L’article 66 du règlement no 1215/2012 dispose que ce règlement s’applique « aux actions judiciaires intentées […] à compter du 10 janvier 2015 ».
31. En l’espèce, la procédure d’exécution a débuté le 27 février 2015. L’opposition à cette procédure a été formée le 21 avril 2015.
32. Il découle de ce qui précède que les règles en matière de compétence et d’exécution qui figurent dans le règlement no 1215/2012 étaient pleinement applicables en Croatie à l’époque des faits, c’est-à-dire à la date où l’action a été intentée, indépendamment du point de savoir si la date retenue à cet égard est le 27 février 2015 ou le 21 avril 2015.
33. Le fait que la présente procédure d’exécution concerne des faits qui sont antérieurs à l’adhésion de la République de Croatie est dépourvu de pertinence. Comme j’ai tenté de l’expliquer dans un autre contexte, le principe de l’application immédiate du droit de l’Union aux rapports de droit en cours autorise la modification de ces rapports pour l’avenir (10). Qui plus est, dans le contexte du présent renvoi, la circonstance que de nouvelles règles de l’Union seront également applicables à certains faits antérieurs à l’adhésion est une conséquence naturelle en matière de règles d’exécution et de règles procédurales. En effet, il est courant que le recouvrement forcé de créances exigibles relève des règles en vigueur au moment où l’action en recouvrement forcé est intentée, et non des règles procédurales applicables lorsque le contrat initial a été signé.
34. Cette conclusion est confirmée par la jurisprudence de la Cour sur l’application dans le temps des règles de l’Union en matière de compétence et d’exécution. Dans l’affaire Sanicentral (11), notamment, la Cour a ainsi été confrontée à un cas de figure impliquant un contrat de travail signé et arrivé à son terme avant l’entrée en vigueur de la convention de Bruxelles, qui a précédé le règlement no 1215/2012 (12). L’action a été intentée après l’entrée en vigueur de la convention. La Cour a confirmé que, pour que les règles en matière de compétence judiciaire et d’exécution s’appliquent, « la seule condition nécessaire et suffisante […] est que l’action judiciaire ait été introduite postérieurement à [la date d’entrée en vigueur du règlement no 1215/2012] » (13).
35. Pour contester l’application ratione temporis du droit de l’Union en l’espèce, le défendeur invoque l’ordonnance de la Cour dans l’affaire VG Vodoopskrba (14). Dans cette affaire, la Cour avait décliné sa compétence, mais au motif que la juridiction de renvoi demandait l’interprétation du droit de l’Union applicable aux stipulations matérielles d’un contrat qui avait été conclu et, apparemment, partiellement exécuté avant l’adhésion de la République de Croatie à l’Union. Potentiellement, cela aurait pu conduire au réexamen d’événements passés, antérieurs à l’adhésion. En revanche, la présente affaire concerne uniquement le recouvrement forcé (en cours et, par nature, futur) d’une somme apparemment due et la procédure d’exécution a manifestement été engagée après l’adhésion.
36. Pour les raisons qui précèdent, je considère que la Cour est compétente ratione temporis pour répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi au sujet de l’interprétation du règlement no 1215/2012.
3. La nature hypothétique de la seconde question
37. Il est permis de s’interroger sur la nature potentiellement hypothétique de la seconde question de la juridiction nationale. Ce problème sera abordé ci-dessous dans le cadre de l’examen d’ensemble de cette question, aux points 56 à 61 des présentes conclusions.
B – Sur le fond
1. Sur la première question
38. La juridiction nationale demande si l’affaire relève du champ d’application du règlement no 1215/2012. Elle mentionne à cet égard « la nature de la relation juridique entre les parties ». J’interprète cette précision comme signifiant que la juridiction nationale cherche à déterminer si l’affaire relève de la notion de « matière civile et commerciale », eu égard au fait que la requérante est détenue et mandatée par les pouvoirs publics et eu égard au type de contrat en cause.
39. Pour les raisons exposées ci-après, je considère qu’il en est manifestement ainsi.
40. La notion de « matière civile et commerciale » est une notion autonome du droit de l’Union (15). Elle est délimitée « essentiellement en raison des éléments qui caractérisent la nature des rapports juridiques entre les parties au litige ou l’objet de celui-ci » (16).
41. En l’espèce, la requérante a loué un emplacement de stationnement au défendeur.
42. Dans ses observations, le défendeur soutient que le contrat conclu entre les parties au principal est un contrat de bail et non un contrat de services. Selon le défendeur, cette qualification aurait également pour effet de raccourcir le délai de prescription applicable aux actions intentées au titre de ce contrat. Il conteste dès lors la compétence des notaires croates en droit national, en soutenant qu’en vertu du droit croate, ce sont les juridictions qui sont compétentes en matière de contrat de bail.
43. Quel que soit le bien-fondé de ces arguments, il appartient à la juridiction nationale de trancher cette question. Elle n’a aucune incidence sur la question dont la Cour est saisie, c’est-à-dire le point de savoir si le contrat relève de la notion de « matière civile et commerciale » au sens du règlement no 1215/2012 (17).
44. En principe, les contrats de bail et les contrats de services sont tous deux susceptibles de relever de la notion de « matière civile et commerciale », qui doit inclure « l’essentiel de la matière civile et commerciale, à l’exception de certaines matières bien définies » (18). Les exceptions devraient être interprétées de manière stricte (19).
45. Un contrat conclu entre deux personnes privées en vue de la mise à disposition d’un emplacement de stationnement relèverait, en temps normal, de la notion de « matière civile et commerciale ». Toutefois, cela a été contesté au motif que la requérante est une entité à capital public et que ses pouvoirs lui ont été attribués par un acte de puissance publique (20).
46. La question qui se pose est donc de savoir si l’accord entre les parties échappe par conséquent au champ d’application du règlement no 1215/2012.
47. À mon avis, il convient de répondre à cette question par la négative, et ce pour les raisons suivantes.
48. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1215/2012 exclut expressément de son champ d’application les « matières fiscales, douanières ou administratives, [et] la responsabilité de l’État pour des actes ou des omissions commis dans l’exercice de la puissance publique (acta jure imperii) ». Cette exception a été confirmée et circonscrite par la jurisprudence, qui précise « qu’échappent au champ d’application de la convention de Bruxelles les seuls litiges opposant une autorité publique à une personne de droit privé, pour autant que ladite autorité agisse dans l’exercice de la puissance publique » (21).
49. Rien n’indique en l’occurrence que le contrat de stationnement conclu en l’espèce constituait un « acta jure imperii », c’est-à-dire un acte accompli dans l’exercice de la puissance étatique. Certes, la requérante exerce une activité qui lui a été confiée par un acte de puissance publique. Toutefois, cette activité, la location d’un emplacement de stationnement, est une activité commerciale normale. Le simple fait que le mandat en vue de l’exercice de cette activité a été donné par un acte des autorités publiques ne la transforme pas automatiquement en un « acta jure imperii ». Il ne ressort pas du dossier que, en s’acquittant de cette mission, la requérante exerce des pouvoirs exorbitants par rapport aux règles de droit commun applicables dans les relations entre particuliers (22). De fait, aux termes de la décision de renvoi, le fait que ce type de contrat n’a pas de caractère exorbitant a été confirmé par une décision de l’Ustavni sud (Cour constitutionnelle, Croatie).
50. De plus, la somme dont la requérante poursuit le recouvrement auprès du défendeur semble constituer la contrepartie du service fourni par la requérante. Il ne ressort pas du dossier que cela constitue une sanction pénale ou administrative.
51. Cette conclusion n’est pas remise en cause par le fait que la requérante est une société entièrement détenue par une autorité publique. Cet actionnariat ne constitue pas une circonstance équivalente à celle dans laquelle ledit État membre exercerait des prérogatives de puissance publique. Une telle considération vaut d’autant plus lorsqu’une entité détenue par l’État se comporte comme n’importe quel opérateur économique opérant sur un marché donné (23).
52. Pour les raisons qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la façon suivante à la première question de la juridiction nationale : le règlement no 1215/2012 est applicable dans des circonstances telles que celles en cause au principal, dans lesquelles un contrat relatif à l’utilisation d’un emplacement de stationnement est conclu entre, d’une part, un particulier et, d’autre part, une entité détenue par une autorité publique, si cette dernière n’exerce pas de prérogatives de puissance publique.
2. Sur la seconde question
53. Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande si le règlement no 1215/2012 se rapporte également à la « compétence des notaires en Croatie ».
54. La juridiction nationale n’indique pas explicitement quelles dispositions spécifiques du règlement no 1215/2012 elle a à l’esprit en posant cette question. Toutefois, la question qui est soulevée en définitive est celle de savoir si les notaires croates qui rendent des ordonnances d’exécution constituent des « juridictions » rendant des « décisions » au sens dudit règlement.
55. Pour les raisons exposées ci-après, je considère que les notaires ne sont pas des « juridictions » de ce point de vue.
a) Sur la recevabilité
56. Avant d’aborder le fond, il convient de traiter une question préliminaire de recevabilité.
57. Dans la présente affaire, le défendeur a formé opposition contre l’ordonnance d’exécution du notaire. Par voie de conséquence, la compétence a été transférée aux juridictions croates. Le notaire n’étant plus compétent pour connaître du litige, la seconde question de la juridiction nationale en devient-elle purement hypothétique et, partant, irrecevable ?
58. Je ne le pense pas.
59. Selon une jurisprudence constante, les questions posées par les juridictions nationales bénéficient d’une présomption de pertinence (24). Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées.
60. Dans la présente affaire, il ne me semble pas que cette présomption de pertinence ait été clairement renversée. Il n’est pas évident de savoir quelles seraient les conséquences, pour la procédure nationale, d’une réponse négative de la Cour à la seconde question. D’un côté, il est possible qu’une telle réponse n’ait en définitive aucun effet, étant donné que le litige est maintenant pendant devant la juridiction nationale, et non devant le notaire. D’un autre côté, la réponse à la seconde question risque également, en tout cas si elle est négative, d’affecter l’intégralité de la procédure nationale. Ce sont là des questions de droit national. Il appartient à la juridiction nationale, et non à la Cour, de les examiner.
61. Je propose, par conséquent, de considérer que la seconde question est recevable.
b) Sur le fond
i) Observations concernant l’adaptation du règlement no 1215/2012 compte tenu de l’adhésion de la République de Croatie
62. La notion de « juridiction » n’est pas définie dans le règlement no 1215/2012. Toutefois, l’article 3 de ce règlement indique que la notion de « juridiction » inclut spécifiquement les notaires hongrois lorsqu’ils traitent des procédures sommaires concernant les injonctions de payer et l’autorité suédoise chargée du recouvrement forcé lorsqu’elle traite des procédures sommaires concernant les injonctions de payer et l’assistance. Aucune disposition similaire mentionnant les notaires croates qui rendent des ordonnances d’exécution n’a été incluse.
63. Le règlement no 1215/2012 a été adopté le 12 décembre 2012, quelques mois avant l’adhésion de la République de Croatie à l’Union le 1er juillet 2013, mais après la publication de l’acte d’adhésion le 24 avril 2012, lequel comporte une liste d’adaptations techniques du droit dérivé (25).
64. Il est possible d’affirmer que le règlement no 1215/2012 se trouve entre deux chaises : il a été adopté trop tard pour avoir fait l’objet d’adaptations techniques dans le cadre du processus d’adhésion et trop tôt pour que la République de Croatie ait pu influer sur son contenu en qualité d’État membre de l’Union.
65. Dans ces conditions, le gouvernement croate soutient qu’il lui a tout simplement été impossible de faire en sorte que les notaires soient inclus dans l’article 3 du règlement.
66. Si je comprends les arguments pratiques soulevés en ce qui concerne la date du règlement no 1215/2012, je ne pense pas que de telles considérations devraient affecter l’interprétation du champ d’application du règlement. Le principe de sécurité juridique exige que l’interprétation de dispositions du droit de l’Union repose sur le texte de ces dispositions. Si le texte est ambigu, ces ambiguïtés doivent être résolues en faisant appel au contexte et à l’objet de la disposition.
67. Toutefois, des circonstances inhabituelles ne justifient pas d’écarter ces règles générales d’interprétation législative. Les affaires singulières produisent de mauvaises règles générales. Les intentions alléguées d’un État membre, prétendument contrariées pour des raisons de calendrier, ne sauraient influer sur l’interprétation du droit de l’Union qui, après tout, doit être uniforme dans tous les États membres (26).
ii) Les notaires croates rendant des ordonnances d’exécution sont‑ils des « juridictions » rendant des « décisions » ?
– L’absence d’une définition bien établie de la notion de « juridiction »
68. Le règlement no 1215/2012 définit, dans sa version en langue anglaise, les « judgments » d’une manière très générale. En utilisant l’expression « whatever the judgment may be called » (« quelle que soit la dénomination qui lui est donnée »), il détache manifestement la définition de ce qui constitue un « judgment » au sens des qualifications nationales (27). En outre, d’autres versions linguistiques utilisent généralement un terme plus générique qui est plus proche du terme en anglais plus large « decision » [par exemple, « décision » (en français), « Entscheidung » (en allemand), « beslissing » (en néerlandais), « rozhodnutí » (en tchèque)]. Le règlement no 1215/2012 fournit divers exemples de telles « décisions » : « arrêt, jugement, ordonnance ou mandat d’exécution […] la fixation […] du montant des frais du procès ». Les ordonnances d’exécution sont donc explicitement incluses.
69. Toutefois, des décisions ne sont des « judgments » au sens du règlement no 1215/2012 que si elles sont rendues par des « juridictions » (28). Le terme « juridiction » (29) n’est pas défini dans le règlement.
70. D’un point de vue plus institutionnel, la signification naturelle du terme « juridiction » n’inclut généralement pas les notaires, qui ne sont pas un « un organe juridictionnel » (30), c’est-à-dire qu’ils ne font pas partie de l’architecture juridictionnelle (31). D’un point de vue plus fonctionnel, le droit de l’Union reconnaît lui-même qu’il existe des « différences fondamentales » entre les fonctions juridictionnelle et notariale à l’intérieur des systèmes juridiques (32). Si les notaires exercent parfois des fonctions juridictionnelles dans des cas spécifiques, ce n’est pas leur rôle typique ou principal. Par conséquent, même d’un point de vue plus fonctionnel, les notaires ne sont pas des juridictions « au sens strict » usuel (33).
71. Néanmoins, le poids qui doit être accordé à la signification naturelle du terme « juridiction » en l’espèce est peut-être réduit par la diversité des traductions de ce terme dans les autres versions linguistiques. Ainsi, la version en langue croate parle de juridictions (« sud »), la version en langue française de juridictions (« juridiction »), la version en langue espagnole d’organes juridictionnels (« órgano jurisdiccional »), la version en langue allemande de tribunaux (« Gericht »), la version en langue tchèque de juridictions (« soud ») et la version en langue italienne d’autorités juridictionnelles (« autorità giurisdizionale »).
72. La signification naturelle de ces termes n’étant pas dépourvue d’ambiguïté, j’examinerai ci-dessous deux aspects clés du contexte et de l’objet du règlement no 1215/2012, avant de proposer une solution permettant d’avancer dans la présente affaire.
73. En premier lieu, l’article 3 du règlement no 1215/2012 est instructif. Il assimile expressément les notaires hongrois et l’autorité suédoise chargée du recouvrement forcé (lorsqu’ils adoptent certains actes) à des juridictions « [a]ux fins du présent règlement ».
74. Ce procédé est un signe très clair du fait que le législateur ne considérait pas automatiquement les notaires hongrois et l’autorité suédoise chargée du recouvrement forcé comme relevant de la notion de « juridiction » (34). Si tel avait été le cas, il n’aurait pas été utile de les énumérer explicitement. L’article 3 est manifestement libellé comme une sorte d’exception ou d’extension de la signification naturelle du terme « juridiction ».
75. Par conséquent, contrairement à ce que soutient le gouvernement croate, l’article 3 ne devrait pas, selon moi, être interprété comme une simple clarification de cas limites. Il en est notamment ainsi parce que, comme je l’ai relevé ci-dessus, les notaires (et les autorités chargées du recouvrement forcé) (35) ne sont pas des « juridictions » au sens normal de ce terme. De plus, si, contrairement à ma thèse, les notaires étaient normalement des « juridictions », il est difficile de comprendre pourquoi il serait nécessaire d’énoncer ce fait explicitement et uniquement en ce qui concerne une fonction spécifique exercée par les notaires hongrois, mais non en ce qui concerne d’autres fonctions ou notaires d’autres États membres (36).
76. Par voie de conséquence, l’économie et le libellé des articles 2 et 3 du règlement no 1215/2012 semblent confirmer que les notaires sont exclus de la notion de « juridiction ».
77. En second lieu, la législation parallèle, qui concerne la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution dans des domaines spécifiques (et, de manière plus générale, en matière de procédure civile) (37) est également intéressante. Ces instruments proposent une série d’approches différentes. Plusieurs d’entre eux contiennent des définitions explicites du terme « juridiction », qui sont larges et variées (38) (dans certains cas, ils emploient et définissent également des termes différents) (39). D’autres ne définissent pas le terme de base lui-même, mais sont accompagnés de précisions, telles qu’une liste d’entités particulières qui doivent être considérées comme des « juridictions » en tout état de cause (40). C’est le cas du règlement no 1215/2012 (41).
78. Ce qu’il faut retenir, c’est qu’il y a peu de similitudes horizontales, pour ne pas parler d’uniformité, entre les différents instruments dans le domaine de la procédure civile sur le plan de l’Union. Le recours à une approche systémique ne nous permet donc guère d’avancer. À l’évidence, la notion de « juridiction » dépend en large partie du contexte législatif et de l’objet de la mesure individuelle. Dans certains cas, il y a un désir manifeste de fournir une définition spécifique et ad hoc, tandis que dans d’autres cas un terme plus générique, non défini (mais accompagné de précisions), est utilisé.
79. Il faut par conséquent se méfier de transpositions à l’emporte-pièce de définitions qui sont apparemment spécifiques au contexte. Il semble également difficile d’établir une définition de la notion de « juridiction » qui soit unique et de portée générale en droit de l’Union.
80. Par ailleurs, comme l’ont relevé en particulier la Commission et le gouvernement croate, le terme « juridiction » utilisé à l’article 2, sous a), du règlement no 1215/2012 est le même que celui qui est utilisé à l’article 267 TFUE. Il semble que, dans la plupart des versions linguistiques, le terme utilisé dans le règlement soit identique à celui qui est traditionnellement employé pour désigner les entités qui peuvent saisir la Cour de renvois préjudiciels.
81. La jurisprudence relative à l’article 267 TFUE est riche. Toutefois, une transposition à l’emporte-pièce de la jurisprudence relative à l’article 267 TFUE semble difficile. Elle est assurément possible dans une certaine mesure (42), mais il faut toujours garder à l’esprit le fait que la définition au sens de l’article 267 TFUE a été développée dans un contexte différent et à des fins différentes. Cela dit, le raisonnement suivi dans le cadre de l’article 267 TFUE fournit néanmoins un point de départ utile. Après tout, il cerne les caractéristiques fondamentales d’une institution susceptible d’être appelée « juridiction ».
– La définition en deux parties proposée
82. Comment convient-il alors de définir le terme « juridiction » dans le contexte du règlement no 1215/2012 ? Comment les juridictions nationales auxquelles il est demandé de reconnaître et d’exécuter des actes dressés par des entités étrangères sont-elles censées déterminer si ces entités sont des « juridictions » ?
83. Aux fins, précisément, de l’application du règlement no 1215/2012, je proposerais, pour ce qui est de la notion de « juridiction », une méthode en deux étapes consistant en :
– une définition institutionnelle par défaut (fondée sur un simple renvoi aux structures juridictionnelles reconnues des États membres),
– corrigée, dans des cas exceptionnels, par une définition fonctionnelle par le droit de l’Union (qui résiderait dans les critères de l’article 267 TFUE, mais appliqués strictement).
84. Une telle méthode en deux étapes, qui pourrait également être simplement qualifiée de « définition institutionnelle avec soupape de sécurité », serait la plus adaptée, selon moi, aux finalités spécifiques du règlement no 1215/2012. D’une part, elle permet un traitement rapide de la grande majorité des affaires courantes normales. D’autre part, elle permet également de résoudre des affaires plus difficiles en se fondant sur la jurisprudence existante de la Cour, bien qu’en l’appliquant d’une manière légèrement différente.
85. La définition par défaut de la notion de « juridiction » devrait être simple et reposer sur une approche institutionnelle : une « juridiction » est un organe juridictionnel d’un État membre. C’est une entité qui fait partie de la structure juridictionnelle de l’État membre et qui est reconnue comme telle (43).
86. Cette approche institutionnelle de la définition de la notion de « juridiction » est corroborée par la jurisprudence existante de la Cour (44). Dans la jurisprudence de la Cour, la qualité de « juridiction » de l’entité examinée est une question qui n’est en général même pas débattue. À titre d’exemples tirés de la pratique judiciaire, la High Court of Justice (England & Wales) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles)] (45), l’arrondissementsrechtbank (tribunal de district, Pays-Bas) (46) ou le tribunal de grande instance (France) (47) sont de toute évidence des « juridictions ».
87. Dans ces affaires, les débats étaient plutôt centrés sur le type de procédure suivi et sur le point de savoir si la mesure qui en a résulté constitue une « décision » au sens de ce qui est maintenant l’article 2, sous a), du règlement no 1215/2012. La question peut se poser en raison, par exemple, de la nature non contradictoire ou provisoire de la procédure. En d’autres termes, l’analyse « fonctionnelle » ou « procédurale » est principalement réservée à l’appréciation de l’acte, et non de l’institution qui l’adopte.
88. Ce qui importe peut-être le plus, c’est que non seulement une définition institutionnelle par défaut de la notion de « juridiction » est conforme à la signification naturelle du terme, mais elle répond également le mieux à la finalité du règlement no 1215/2012. Cette finalité est la reconnaissance mutuelle ainsi que la rapidité et la prévisibilité de l’administration de la justice. Cette finalité suppose la simplicité. Une analyse au cas par cas n’est manifestement pas appropriée pour atteindre cet objectif. Elle suppose également la confiance. Si l’entité fait manifestement partie (ou ne fait manifestement pas partie) des institutions juridictionnelles de l’État membre d’émission, pourquoi l’État membre d’exécution mettrait-il subitement ce fait en cause, sauf dans des cas tout à fait exceptionnels (48) ?
89. Un aspect opérationnel est lié à cette finalité générale : si la définition par défaut de la notion de « juridiction » aux fins de l’application du règlement no 1215/2012 était une définition autonome du droit de l’Union, la Cour attendrait-elle des juridictions nationales qu’elles vérifient la présence de tous les éléments de cette définition dans chacune des affaires dans lesquelles une reconnaissance est demandée au titre de ce règlement ? Tout juge de première instance d’un État membre X qui est saisi d’une demande d’exécution d’une décision devrait-il commencer par vérifier si le tribunal de première instance de l’État membre Y, qui a rendu la décision, était ou non un organe indépendant et impartial à caractère juridictionnel, d’origine légale et permanent, appliquant une procédure contradictoire ?
90. La réponse raisonnable est manifestement « non ». L’approche par défaut est dès lors forcément institutionnelle : il y a tout simplement lieu de présumer que les juridictions faisant partie de la structure juridictionnelle normale d’un État membre sont des « juridictions » au sens du règlement no 1215/2012, sans que des vérifications spécifiques supplémentaires soient nécessaires. Encore une fois, c’est l’expression d’une confiance mutuelle : j’appellerai une juridiction ce que vous appelez une juridiction, sous réserve de la preuve catégorique et claire du contraire.
91. La définition institutionnelle par défaut a encore une autre implication pratique importante : elle autorise la délégation interne au sein des juridictions nationales, en particulier les juridictions de première instance. Le fait qu’une mesure adoptée au nom de l’institution soit signée par un greffier, un référendaire ou un autre auxiliaire de justice dûment habilité à le faire en vertu du droit national, généralement dans le cadre de procédures sommaires, gracieuses ou portant sur des petits litiges, ne remet pas en question la qualification de « juridiction » de cette institution. Le point de savoir quelle est précisément la personne qui décide ou qui signe peut jouer un rôle pour établir si la mesure constitue une « décision », mais c’est là une question différente.
92. Inversement, lorsqu’un État membre choisit de déléguer une fonction, même juridictionnelle, en externe, c’est-à-dire en dehors du système judiciaire, l’entité délégataire ne saurait être qualifiée de « juridiction » par défaut, du simple fait de cette délégation.
93. Selon moi, ignorer cette distinction serait contraire à la signification naturelle du terme « juridiction », ainsi qu’à l’économie des articles 2 et 3 du règlement no 1215/2012. Cela aurait également des implications tout à fait indésirables et impraticables.
94. Toutefois, si des règles par défaut sont la meilleure solution pratique pour traiter la grande majorité des affaires (49), nous ne saurions en rester là. Il peut toujours y avoir des situations imprévues et exceptionnelles. De plus, si une définition institutionnelle purement nationale du terme « juridiction » était adoptée, elle serait entièrement contrôlée, en dernière analyse, par les États membres et leurs choix en matière d’architecture juridictionnelle. Cela remettrait en cause l’origine européenne de la notion (50). Dans le même temps, la création sur le plan du droit de l’Union d’une notion distincte de « juridiction » qui serait entièrement autonome n’est pas adaptée à l’objectif poursuivi. Pour les raisons esquissées ci-dessus, cela comporterait également un certain nombre de difficultés pratiques. La définition doit donc avoir tant une dimension nationale qu’une dimension sur le plan du droit de l’Union, ce qui correspond aux première et seconde étapes de la méthode que je préconise ici.
95. En ce qui concerne la seconde étape de la méthode proposée, il me semble qu’il y a (au moins) deux situations dans lesquelles la définition institutionnelle par défaut pourrait, à titre exceptionnel, être remise en question et donner lieu à une appréciation plus nuancée du point de savoir si un organe est ou non une juridiction.
96. En premier lieu, les décisions en matière civile et commerciale relevant en principe du champ d’application matériel du règlement no 1215/2012 sont déléguées en interne, au sein du système judiciaire de l’État membre, mais d’une façon qui suscite de toute évidence chez d’autres États membres de graves préoccupations d’ordre constitutionnel. Deux cas de figure sont concevables à l’intérieur de cette catégorie : un État membre pourrait vouloir désigner, à titre de « juridictions ordinaires » de son système judiciaire, des institutions ou des personnes qui ne sauraient être admises comme de tels organes par les autres États membres en dépit de leur qualification formelle (51). Par ailleurs, à nouveau dans des circonstances tout à fait exceptionnelles, il est concevable que les juridictions ordinaires d’un État membre connaissent des dysfonctionnements qui rendraient problématique la reconnaissance mutuelle automatique (52). Dans ces deux cas de figure, une appréciation des organes en question sur le fondement d’une définition autonome en droit de l’Union devrait constituer le mécanisme correcteur nécessaire.
97. En second lieu, une activité qui pourrait être considérée comme une fonction juridictionnelle a été déléguée, en externe, à un organe qui ne fait pas partie, à première vue, du système judiciaire de l’État membre. Il est à supposer que ce second scénario soit beaucoup plus fréquent que le premier. De fait, c’est ce qui semble s’être produit en l’espèce. Encore une fois, il devrait être possible de se reporter à une définition plus nuancée de la notion de « juridiction » qui reposerait uniquement sur le droit de l’Union.
98. Quelle devrait être cette définition ? Pour les raisons exposées ci‑dessus, je considère qu’il n’est pas approprié d’importer des définitions à l’emporte-pièce qui ont été développées dans des contextes différents visés par d’autres instruments du droit dérivé.
99. D’un autre côté, comme je l’ai déjà mentionné (point 80 des présentes conclusions), le règlement no 1215/2012 emploie littéralement les mêmes termes que l’article 267 TFUE.
100. Il y a de bonnes raisons normatives et pragmatiques de ne pas réinventer la roue, c’est-à-dire de créer de nouvelles définitions à partir de rien. D’un point de vue normatif, la cohérence du droit est un élément important de la prévisibilité et de la légalité. Comme je l’ai indiqué aux points 77 et 78 des présentes conclusions, le présent domaine se caractérise déjà par un grand nombre de définitions particulières. Par voie de conséquence, la meilleure façon de procéder semble être de tenter graduellement de rapprocher les différents instruments et non de sortir du chapeau une nouvelle définition supplémentaire. D’un point de vue pragmatique, les critères de l’article 267 TFUE cernent déjà très bien les caractéristiques essentielles d’un organe de nature juridictionnelle qui peut être qualifié de « juridiction ».
101. Eu égard aux développements qui précèdent, je propose que, dans des cas tels que le présent, dans lesquels la qualification institutionnelle par défaut d’un organe a été mise en cause, cette qualification soit réexaminée au regard des caractéristiques utilisées pour identifier une « juridiction » dans le contexte de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 267 TFUE. Cela signifie qu’il faut déterminer si l’organe national en question possède toutes les caractéristiques individuelles figurant traditionnellement dans cette définition, à savoir : l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par l’organe, des règles de droit, ainsi que son indépendance (53).
102. Toutefois, éviter de réinventer complètement la roue n’empêche pas de modifier ou d’adapter son usage. En l’espèce, l’adaptation tient non pas aux critères devant être employés, mais à la façon dont il convient de les employer dans le contexte particulier du règlement no 1215/2012.
103. L’adaptation que je propose ici tient compte des finalités différentes du mécanisme du renvoi préjudiciel, d’une part, et du règlement no 1215/2012, d’autre part. Le premier suscite un dialogue entre les juges et favorise l’uniformité du droit de l’Union. Le second est un instrument de la reconnaissance mutuelle et de la libre circulation des décisions, ce qui implique des objectifs de rapidité, de simplicité et de prévisibilité (54), mais sur le fondement de la confiance mutuelle en une protection juridictionnelle adéquate.
104. Ces finalités différentes doivent, de fait, se refléter dans la façon d’appliquer les mêmes critères. Dans le contexte de la recevabilité de demandes de décision préjudicielle, la pratique pourrait être qualifiée d’assez tolérante (en cas de doute, c’est recevable). Des descriptions antérieures, à caractère plus littéraire, de cette flexibilité ont évoqué la possibilité d’aller jusqu’à accepter une question préjudicielle posée par Sancho Pança en sa qualité de gouverneur de l’île de Barataria (55).
105. Toutefois, étant donné le contexte et l’objet très différents du règlement no 1215/2012, les mêmes critères doivent, selon moi, être appliqués strictement. En effet, la confiance mutuelle suppose la clarté et l’assurance que, dans des cas limites, les actes de l’organe qu’il est demandé à un État membre d’exécuter présentent des garanties suffisantes en termes d’indépendance, d’impartialité, de procédure contradictoire et, plus généralement, de respect des droits de la défense. Les éléments énumérés ci-dessus (point 101 des présentes conclusions) ne devraient donc pas être traités comme optionnels ou comme des éléments plus ou moins importants d’une appréciation globale. Je propose au contraire de les considérer comme une check-list.
106. En d’autres termes, dans le contexte spécifique du règlement no 1215/2012, l’approche afférente à la seconde étape de l’appréciation fonctionnelle potentielle de la nature d’un organe national devrait être stricte : tous les critères doivent être remplis, sans possibilité de compensation ou d’appréciation globale (56).
107. En bref, pour conclure en reprenant la métaphore donquichottesque évoquée ci-dessus : il est possible d’étendre la définition de la notion de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE et d’accepter une question préjudicielle posée par Sancho Pança en sa qualité de gouverneur de l’île de Barataria. Après tout, il y a lieu de considérer favorablement, de manière générale, le fait de répondre à des questions en vue de promouvoir l’unité et la clarté du droit. Toutefois, exécuter des décisions rendues par le gouverneur Sancho Pança à l’encontre de personnes domiciliées sur d’autres îles est une tout autre affaire.
– Application à la présente affaire
108. Dans la présente affaire, eu égard à la demande de décision préjudicielle et aux observations adressées à la Cour, les notaires croates ne semblent pas répondre à la définition institutionnelle par défaut de la notion de « juridiction ».
109. Pourraient-ils néanmoins être qualifiés de « juridictions » dans le cadre de la seconde étape de la méthode proposée, c’est-à-dire par application de la « check-list de l’article 267 TFUE » ?
110. Plusieurs de ces éléments sont probablement réunis en l’espèce, comme cela a été soutenu par le gouvernement croate notamment. Il appartient toutefois à la juridiction nationale de décider en définitive si tel est le cas.
111. Toutefois, je suis d’avis que, comme l’a relevé la Commission et comme cela a été examiné plus avant lors de l’audience, la procédure devant les notaires croates qui a été décrite dans la demande de décision préjudicielle présente toutes les apparences d’une procédure non contradictoire. En effet, il semble que cela soit le cas par définition, étant donné que la compétence pour connaître d’un véritable différend doit être transférée au tribunal par application de l’article 282, paragraphe 3, de la loi sur l’exécution forcée.
112. Dans le cadre de l’application de la définition de la notion de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE, le caractère contradictoire de la procédure n’est pas une condition sine qua non. Toutefois, pour les raisons exposées ci-dessus, je considère qu’il doit être regardé comme une condition nécessaire aux fins de la définition de la notion de « juridiction » au sens du règlement no 1215/2012.
113. Même si une procédure peut devenir contradictoire (ce qui est chose aisée) par son transfert à un organe différent, cela ne suffit pas, selon moi, pour faire de l’organe transférant une « juridiction » au sens du règlement no 1215/2012. La raison en est simple : la partie effectivement contradictoire de la procédure à caractère juridictionnel se déroulera devant le tribunal, mais non devant le notaire.
iii) Conclusion sur la seconde question
114. Pour les raisons qui précèdent, je propose à la Cour de répondre de la façon suivante à la seconde question de la juridiction de renvoi : pour pouvoir être qualifiée de « juridiction » au sens du règlement no 1215/2012, une entité doit être un organe juridictionnel de l’État membre et faire partie du système judiciaire de celui-ci. Toutefois, en cas de doute, une entité peut néanmoins relever de la définition de la notion de « juridiction » lorsqu’elle remplit les critères suivants : i) l’origine légale, ii) la permanence, iii) le caractère obligatoire de sa juridiction, iv) la nature contradictoire de la procédure, v) l’application, par l’entité, des règles de droit, ainsi que vi) l’indépendance.
V – Conclusion
115. Je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions dont elle a été saisie par l’Općinski sud u Puli-Pola (tribunal municipal de Pula, Croatie).
Première question
Le règlement (UE) no 1215/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2012, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale est applicable dans des circonstances telles que celles en cause au principal, dans lesquelles un contrat relatif à l’utilisation d’un emplacement de stationnement est conclu entre, d’une part, un particulier et, d’autre part, une entité détenue par une autorité publique, si cette dernière n’exerce pas de prérogatives de puissance publique.
Seconde question
Pour pouvoir être qualifiée de « juridiction » au sens du règlement no 1215/2012, une entité doit être un organe juridictionnel de l’État membre et faire partie du système judiciaire de celui-ci. Toutefois, en cas de doute, une entité peut néanmoins relever de la définition de la notion de « juridiction » lorsqu’elle remplit les critères suivants : i) l’origine légale, ii) la permanence, iii) le caractère obligatoire de sa juridiction, iv) la nature contradictoire de la procédure, v) l’application, par l’entité, des règles de droit, ainsi que vi) l’indépendance.