JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
19 päivänä lokakuuta 2016 (1)
Asia C‑453/16 PPU
Openbaar Ministerie
vastaan
Halil Ibrahim Özçelik
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Amsterdam (Amsterdamin alioikeus, Alankomaat))
Poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa – Puitepäätös 2002/584/YOS – Eurooppalainen pidätysmääräys – 8 artiklan 1 kohdan c alakohta – Eurooppalaista pidätysmääräystä edeltävä ”pidätysmääräys tai muu vastaava täytäntöönpanokelpoinen oikeudellinen päätös”
1. Unionin tuomioistuin on äskettäin korostanut puitepäätöksellä 2002/584/YOS(2) käyttöön otetun järjestelmän osalta ehdotonta vaatimusta, jonka mukaan ennen eurooppalaista pidätys- ja luovutusmääräystä on aina annettava siitä erillinen kansallinen pidätysmääräys tai tehtävä siitä erillinen oikeudellinen täytäntöönpanopäätös.
2. Täyttyykö tämä puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdasta johdettu edellytys, siten kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, jos kansallisen pidätysmääräyksen(3) on antanut pidätysmääräyksen antaneen valtion poliisi ja tämän maan syyttäjäviranomainen on vahvistanut sen? Tämä on tiivistettynä kysymys, jonka Rechtbank Amsterdam (Amsterdamin alioikeus, Alankomaat) esittää eurooppalaisen pidätysmääräyksen(4) täytäntöön panevana viranomaisena unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnössään.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Unionin oikeus
1. Sopimus Euroopan unionista
3. SEU 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Unioni tunnustaa oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka esitetään – – Euroopan unionin perusoikeuskirjassa [jäljempänä perusoikeuskirja], jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla.
Perusoikeuskirjan määräykset eivät millään tavoin laajenna perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa.
Perusoikeuskirjassa esitettyjä oikeuksia, vapauksia ja periaatteita on tulkittava perusoikeuskirjan tulkintaa ja soveltamista koskevien perusoikeuskirjan VII osaston yleisten määräysten mukaisesti ja ottaen asianmukaisesti huomioon perusoikeuskirjassa tarkoitetut selitykset, joissa esitetään näiden määräysten lähteet.
2. Unioni liittyy [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitettuun] ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn eurooppalaiseen yleissopimukseen [jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus]. Liittyminen ei vaikuta perussopimuksissa määriteltyyn unionin toimivaltaan.
3. [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta.”
2. Perusoikeuskirja
4. Perusoikeuskirjan 47 artiklassa määrätään otsikolla ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen” seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.
Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään.
– –”
3. Puitepäätös
5. Johdanto-osan viidennen perustelukappaleen sanamuoto on seuraava:
”Unionille asetettu tavoite tulla vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaksi alueeksi johtaa EU:n jäsenvaltioiden välisen, rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen poistamiseen ja sen korvaamiseen oikeusviranomaisten välisillä luovuttamisjärjestelyillä. – –”
6. Johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä puitepäätöksessä säädetty eurooppalainen pidätysmääräys on vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen, jota Eurooppa-neuvosto on luonnehtinut unionin oikeudellisen yhteistyön kulmakiveksi, ensimmäinen konkreettinen sovellus rikoslainsäädännön alalla.”
7. Johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan lisäksi seuraavaa:
”Eurooppalaista pidätysmääräystä koskevat järjestelyt perustuvat jäsenvaltioiden väliseen vankkaan luottamukseen. Järjestelyjen soveltaminen voidaan keskeyttää vain, jos jokin jäsenvaltio rikkoo vakavasti ja jatkuvasti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja periaatteita, minkä neuvosto toteaa kyseisen sopimuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja minkä seurauksista on säädetty saman artiklan 2 kohdassa.”
8. Puitepäätöksen 1 artiklan otsikkona on ”Eurooppalaisen pidätysmääräyksen määritelmä ja velvollisuus panna se täytäntöön”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Eurooppalaisella pidätysmääräyksellä tarkoitetaan oikeudellista päätöstä, jonka jäsenvaltio on antanut etsityn henkilön kiinni ottamiseksi ja luovuttamiseksi toisen jäsenvaltion toimesta syytetoimenpiteitä tai vapaudenmenetyksen käsittävän rangaistuksen tai turvaamistoimenpiteen täytäntöönpanemista varten.
2. Jäsenvaltiot panevat eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöön vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen perusteella ja tämän puitepäätöksen määräysten mukaisesti.
3. Tämä puitepäätös ei vaikuta velvoitteeseen kunnioittaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa taattuja perusoikeuksia ja keskeisiä oikeusperiaatteita.”
9. Puitepäätöksen 6 artiklan otsikkona on ”Toimivaltaisten viranomaisten nimeäminen”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Pidätysmääräyksen antanut oikeusviranomainen on pidätysmääräyksen antaneen jäsenvaltion sellainen oikeusviranomainen, jolla on kyseisen valtion lainsäädännön mukaan toimivalta antaa eurooppalainen pidätysmääräys.
2. Täytäntöönpanosta vastaava oikeusviranomainen on täytäntöönpanojäsenvaltion sellainen oikeusviranomainen, joka on toimivaltainen panemaan täytäntöön eurooppalaisen pidätysmääräyksen kyseisen valtion lainsäädännön mukaisesti.
3. Kukin jäsenvaltio ilmoittaa neuvoston pääsihteeristölle, mikä on sen kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen oikeusviranomainen.”
10. Puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään eurooppalaisen pidätysmääräyksen sisällöstä ja muodosta seuraavaa:
”1. Eurooppalaisessa pidätysmääräyksessä on liitteenä olevan lomakkeen mukaisesti esitettyinä seuraavat tiedot:
– –
c) ilmoitus siitä, onko olemassa täytäntöönpanokelpoinen tuomio, pidätysmääräys tai muu vastaava täytäntöönpanokelpoinen oikeudellinen päätös, joka kuuluu 1 ja 2 artiklan soveltamisalaan;
– –”.
11. Puitepäätöksen 31 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään suhteesta muihin säädöksiin seuraavaa:
”1. Tämän puitepäätöksen määräyksillä korvataan 1 päivästä tammikuuta 2004 alkaen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevien seuraavien yleissopimusten vastaavat määräykset jäsenvaltioiden välisissä suhteissa, sanotun vaikuttamatta niiden soveltamiseen jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden välisissä suhteissa:
a) rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta 13 päivänä joulukuuta 1957 tehty eurooppalainen yleissopimus, sen 15 päivänä lokakuuta 1975 tehty lisäpöytäkirja sekä sen 17 päivänä maaliskuuta 1978 tehty toinen lisäpöytäkirja ja terrorismin vastustamisesta 27 päivänä tammikuuta 1977 tehty eurooppalainen yleissopimus rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen osalta;
– –”.
B Unkarin oikeus
12. Unkarin oikeusministeriön ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle 14.7.2016 antamien tietojen sekä kyseisen maan hallituksen antamien tietojen mukaan syyttäjäviranomainen on täytäntöönpanovallasta riippumaton elin, jonka tehtävien haltijan parlamentti nimittää yhdeksän vuoden ajaksi.
13. Unkarin rikosprosessilain(5) 28 §:n 3 ja 4 momentissa annetaan syyttäjäviranomaisen tehtäväksi kehottaa toimivaltaisia viranomaisia (muun muassa poliisivoimia) aloittamaan ”tutkimukset”, joiden lainmukaisuutta sen tulee valvoa. Se voi kuitenkin viedä nämä tutkimukset itse päätökseen.(6) Sen tehtävänä on erityisesti ”valvoa sellaisten rikosprosessin yhteydessä määrättävien pakkokeinojen täytäntöönpanon laillisuutta, jotka merkitsevät henkilökohtaisen vapauden rajoittamista tai riistämistä”.(7)
14. Tässä yhteydessä syyttäjäviranomaisen toimivaltaan kuuluu vahvistaa, muuttaa tai kumota poliisin määräämä ”pidätys”. Rikosprosessilain 28 §:n 4 momentin c alakohdassa annetaan sille valtuudet ”muuttaa tutkintaviranomaisen päätöstä tai kumota se”.
15. Rikosprosessilain 126 § koskee sitä mahdollisuutta, että henkilö voidaan pidättää eli häneltä voidaan riistää vapaus tilapäisesti, jos on todennäköisiä syitä epäillä, että hän on tehnyt rikoksen, josta on säädetty vankeusrangaistus, ja on perusteita uskoa, että hänet määrätään tutkintavankeuteen. Tuomioistuin, syyttäjä tai tutkintaviranomainen voi määrätä pidätyksestä, joka voi kestää enintään 72 tuntia, minkä päätyttyä henkilö on päästettävä vapaaksi, ellei tuomioistuin määrää häntä tutkintavankeuteen.
16. Rikosprosessilain 129 §:n ja sitä seuraavien pykälien nojalla tutkintavankeuteen määrääminen kuuluu yksinomaan tuomioistuinten toimivaltaan (mikä merkitsee sitä, että ”pidätetty menettää oikeudellisesti vapautensa ennen lopullisen päätöksen tekemistä”),(8) ja määräys voidaan antaa joko ennen kuin syyttäjä nostaa syytteen tai sen jälkeen.
II Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
17. Veszprémin alueellinen tuomioistuin (Unkari) antoi 21.6.2016 Turkin kansalaista Halil Ibrahim Özçelikiä vastaan vireille pannussa rikosoikeudenkäynnissä eurooppalaisen pidätysmääräyksen, jossa vaadittiin hänen luovuttamistaan sillä perusteella, että hän oli tehnyt Unkarissa kaksi rikosta, joista oli määrätty rangaistus kyseisessä jäsenvaltiossa.(9)
18. Özcelik on tällä hetkellä Zwaagin (Alankomaat) tutkintavankilassa odottamassa Rechtbank Amsterdamin tuomiota.
19. Veszprémin alueellisen tuomioistuimen antaman eurooppalaisen pidätysmääräyksen liitteenä olevan lomakkeen 1 kohdan b alakohdassa mainitaan sen perustaksi (kansallinen) pidätysmääräys nro 19060/93/2014.bü, jonka oli antanut Ajkan (Unkari) poliisiviranomainen ja joka oli vahvistettu saman kunnan syyttäjän päätöksellä 14.6.2016.
20. Rechtbank Amsterdam pyysi 8.7.2016 Unkarin viranomaisilta selventäviä tietoja syyttäjäviranomaisen asemasta, erityisesti siitä, onko se riippumaton täytäntöönpanovallasta, poliisin antamien määräysten vahvistamisesta ja siinä yhteydessä käytetyistä perusteista sekä tämän vahvistamisen vaikutuksista. Se tiedusteli myös, voiko henkilö, joka on hyväksynyt poliisin antaman määräyksen, osallistua myöhemmin saman asian käsittelyyn syyttäjäviranomaisen edustajana.
21. Unkarin viranomaiset korostivat 14.7.2016 antamassaan vastauksessa syyttäjäviranomaisen riippumattomuutta täytäntöönpanovallasta; sen tehtävää valvoa, että poliisi kunnioittaa pidätetyn oikeuksia; sen toimivaltaa muuttaa poliisin antamaa pidätysmääräystä tai kumota se rikostutkinnasta vastaavana viranomaisena, pidätysmääräykset mukaan lukien, jos se katsoo, että ne ovat lain tai tutkinnan tavoitteen vastaisia; ja sitä mahdollisuutta, että syyttäjäviranomaisen jäsen, joka on vahvistanut poliisin antaman kansallisen pidätysmääräyksen, esiintyy myöhemmin samassa rikosprosessissa syyttäjäviranomaisen edustajana.
22. Näiden tietojen perusteella Rechtbank Amsterdam on epävarma siitä, voidaanko poliisin antamaa kansallista pidätysmääräystä, jonka syyttäjäviranomaisen jäsen on myöhemmin hyväksynyt, pitää puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna ”oikeudellisena päätöksenä”. Tämän perusteella se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko puitepäätöksen 2002/584/YOS 8 artiklan 1 kohdan c alakohtaan sisältyvä ilmaisu ”oikeudellinen päätös” unionin oikeuden itsenäisesti ja yhdenmukaisesti tulkittava käsite?
2) Jos on, mikä tämän käsitteen merkitys on?
3) Onko käsiteltävässä tapauksessa kyseessä olevan kaltainen syyttäjäviranomaisen jäsenen antama hyväksyntä, joka koskee poliisin aiemmin antamaa kansallista pidätysmääräystä, tällainen ’oikeudellinen päätös’?”
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi seuraavaa (ennakkoratkaisupyynnön 4.3 kohdassa):
– Vaikka puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ei, siltä osin kuin kyse on tämän ilmaisun merkityksestä ja ulottuvuudesta, viitata nimenomaisesti jäsenvaltioiden oikeuteen, ei ole selvää, onko kyseessä käsite, jota on tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti.
– Puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan saksankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”justizielle Entscheidung” ja englanninkielisessä versiossa ilmaisua ”judicial decision”. Niissä käytetään siten laajempaa käsitettä kuin ”rechterlijke beslissing”, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että käsite ”oikeudellinen päätös” kattaa myös syyttäjäviranomaisen päätöksen. Yhdessä tai useammassa kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena.
– Unionin tuomioistuimen 1.6.2016 antaman tuomion Bob-Dogi(10) 52–57 kohtaa voitaisiin tulkita siten, että niissä ”ei aseteta mitään sisällöllisiä vaatimuksia pidätysmääräyksen antaneen viranomaisen toimivallan ja aseman eikä sen noudattaman menettelyn osalta, vaan niissä ilmaistaan se lähtökohta, että kansallista pidätysmääräystä koskevasta maininnasta seuraa, että luovutettavaksi pyydetyn henkilön osalta on varmistettu menettelyllisten takeiden noudattaminen ja hänen perusoikeuksiensa kunnioittaminen tällaista määräystä annettaessa”.
– Koska eri jäsenvaltioiden, joihin Alankomaat kuuluu, kansallisissa oikeusjärjestyksissä syyttäjä osallistuu rikosoikeudelliseen menettelyyn ja hän on toimivaltainen määräämään epäiltyjen pidättämisestä ja jatkamaan vapaudenmenetystä olosuhteiden mukaan, tuomion Bob-Dogi(11) 52–57 kohdan tulkinta ”voisi johtaa oikeudellisen päätöksen käsitteen sellaiseen tulkintaan, jonka perusteella se kattaa tuomioistuimen tai syyttäjän päätöksen”.
– Puitepäätöksen 1 artiklan 1 kohdan käsitteen ”oikeudellinen päätös” ja saman puitepäätöksen 6 artiklan käsitteen ”oikeusviranomainen” tulkinta ei ole selvä, mistä syystä Rechtbank Amsterdam on epävarma siitä, voiko se nojautua niihin, SEUT 267 artiklassa tarkoitettuun tuomioistuimen käsitteeseen vai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklasta esittämään tulkintaan.
III Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
24. Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimeen 16.8.2016, ja sen liitteenä oli pyyntö siitä, että ennakkoratkaisupyyntö käsiteltäisiin kiireellisessä menettelyssä (SEUT 267 artiklan neljäs kohta). Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin perusteli pyyntöään sillä, että Özçelik oli vapautensa menettäneenä ja että hänen tilanteensa riippui asiakysymyksen ratkaisusta.
25. Unionin tuomioistuin päätti 1.9.2016 pidetyssä hallinnollisessa kokouksessa käsitellä asian kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.
26. Unkarin ja Alankomaiden hallitukset sekä Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia.
27. Asiassa pidettiin 5.10.2016 istunto, jossa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitettuja asianosaisia – erityisesti Unkarin hallitusta – pyydettiin vastaamaan niille esitettyihin kysymyksiin.
28. Alankomaiden, Saksan ja Unkarin hallitusten sekä komission asiamiehet esittivät huomautuksiaan edellä mainitussa istunnossa.
IV Tapauksen tarkastelu
A Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
29. Selitin asiassa Poltorak(12) tämän asian kanssa samanaikaisesti antamani ratkaisuehdotuksen 26–31 kohdassa syyt, joiden vuoksi puitepäätöksessä käytetyt käsitteet ”oikeusviranomainen” ja ”oikeudellinen päätös” ovat mielestäni itsenäisiä käsitteitä. Jotta en pidentäisi tätä ratkaisuehdotusta tarpeettomasti toistamalla ne, tyydyn tässä yhteydessä viittamaan niihin.
30. Ehdotan saman ratkaisuehdotuksen 32 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa näille kahdelle käsitteelle unionin tuomioistuimen tavanomaisesti käyttämien tulkintaperusteiden mukaisesti tulkintaa, jossa korostetaan ensin mainittua käsitettä (oikeusviranomainen), kun otetaan huomioon, että ”oikeudellisen päätöksen luonne ja se, millainen oikeusviranomainen on tehnyt päätöksen, liittyvät läheisesti yhteen”.(13)
31. Koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset koskevat puitepäätökseen sisältyvän oikeudellisen päätöksen käsitteen itsenäisyyttä ja merkitystä, olen mielestäni ilmaissut tätä seikkaa koskevan näkemykseni riittävällä tavalla asiassa Poltorak samanaikaisesti esittämässäni ratkaisuehdotuksessa.
B Kolmas ennakkoratkaisukysymys
32. Toisin kuin asiassa Poltorak esitetyssä ennakkoratkaisupyynnössä, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tässä asiassa esittämät kysymykset eivät kuitenkaan koske viranomaista, joka on toimivaltainen antamaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen, vaan viranomaista, joka on toimivaltainen antamaan tätä edeltävän kansallisen pidätysmääräyksen.
33. Alankomaalaisen täytäntöönpanotuomioistuimen epäilykset johtuvat siitä, että unkarilainen viranomainen, joka antoi tässä tapauksessa kansallisen pidätysmääräyksen Özcelikistä, oli Ajkan poliisiviranomainen, jonka päätöksen kyseisen maan syyttäjäviranomainen vahvisti tai hyväksyi 14.6.2016.
34. On tärkeää korostaa jo nyt, että toisin kuin kansallisen pidätysmääräyksen, Özcelikiä koskevan eurooppalaisen pidätysmääräyksen antoi 21.6.2016 unkarilainen tuomioistuin (Veszprémin alueellinen tuomioistuin), jonka osalta kukaan ei kiistä eikä kyseenalaista sitä, että se on puitepäätöksessä tarkoitettu oikeusviranomainen. Tällä tosiseikalla voi mielestäni olla ennakkoratkaisupyyntöön annettavan vastauksen kannalta merkittäviä seurauksia, joihin viittaan jäljempänä.
35. Pidän lähtökohtana sitä, että kun syyttäjäviranomainen hyväksyy tai vahvistaa kansallisen pidätysmääräyksen, jonka on siihen mennessä allekirjoittanut vain poliisi, siitä tulee kyseisen määräyksen antamisesta tosiasiallisesti päättävä (tai, mikäli niin halutaan, sen antamisesta yhteisesti toisen tahon kanssa päättävä). Syyttäjäviranomainen on niiden valtuuksien nojalla, joita sillä on rikosprosessissa, ottanut poliisin aikaisemman päätöksen omakseen, jolloin se on yhtä vahva kuin mikä tahansa muu sen tekemä päätös. Tätä voidaan siis tulkita siten, että Unkarin syyttäjäviranomainen on Özçelikiä vastaan käytävässä rikosprosessissa kansallisen pidätysmääräyksen tosiasiallinen antaja.
36. Tämän lähtökohdan hyväksymisellä on vähintään kaksi seurausta. Ensimmäinen seuraus on se, että tässä ennakkoratkaisuasiassa ei ole tarpeen ratkaista, ovatko jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaiset periaatteessa (kun jokin niistä on maininnut ne niiden oikeusviranomaisten joukossa, jotka niiden on ilmoitettava neuvostolle puitepäätöksen 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti) toimivaltaisia antamaan puitepäätöksen 1 artiklassa ja 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja eurooppalaisia pidätysmääräyksiä. Korostan, että pääasiassa eurooppalaisen pidätysmääräyksen on toimittanut Rechtbank Amsterdamille alueellinen tuomioistuin eikä syyttäjäviranomainen.
37. Toinen seuraus tästä lähtökohdasta on se, että kysymyksillä pyritään selvittämään vain se, kuuluvatko Unkarin syyttäjäviranomaisen antamat (oikeastaan vahvistamat tai hyväksymät) kansalliset pidätysmääräykset johonkin puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa käytetyistä oikeudellisista ryhmistä, joita ovat ”täytäntöönpanokelpoinen tuomio, pidätysmääräys tai muu vastaava täytäntöönpanokelpoinen oikeudellinen päätös – –”.
38. Koska oikeudellisen päätöksen luonne ja se, millainen oikeusviranomainen on tehnyt päätöksen, ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa – mihin olen edellä viitannut – näihin kysymyksiin annettavassa vastauksessa ei kuitenkaan voida jättää huomiotta joitakin alustavia näkökohtia, jotka koskevat syyttäjäviranomaisen mahdollista luonnehtimista oikeusviranomaiseksi puitepäätöksessä tarkoitetussa merkityksessä. Sen muodosta voidaan tämän lainsäädäntötoimen valossa johtaa joitakin piirteitä, joista voidaan, kun niitä verrataan syyttäjäviranomaisen asemaan ja tehtäviin Unkarin rikosprosessissa, päätellä, onko Unkarin syyttäjäviranomaisen hyväksymä kansallinen pidätysmääräys ”oikeudellinen päätös” ja voidaanko se lukea puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan piiriin.
39. Puitepäätöstä koskeneen alkuperäisen ehdotuksen(14) 3 artiklaan sisältyi (eurooppalaisen pidätysmääräyksen antaneen tai vastaanottaneen) oikeusviranomaisen määritelmä, joka sisälsi molemmissa tapauksissa nimenomaisesti syyttäjäviranomaisen tuomioistuinten lisäksi.(15)
40. Tämän ehdotuksen selityksissä lisättiin, että käsite ”oikeusviranomainen” vastasi käsitettä, joka sisältyi vuonna 1957 tehtyyn rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen, jossa puolestaan tunnustettiin, että oikeusviranomaisilla tarkoitettiin ”varsinaisia oikeus- ja syyttäjäviranomaisia, ei kuitenkaan poliisiviranomaisia”.(16)
41. Puitepäätöksessä ei kuitenkaan noudatettu ehdotuksen 3 artiklassa vahvistettua linjaa, ja viittaus syyttäjäviranomaiseen katosi lopulta hyväksytyn tekstin 1 ja 6 artiklasta. Tämän katoamisen merkitystä ei ole helppoa tulkita: haluttiinko syyttäjäviranomainen jättää säännöksestä pois vai pidettiinkö selviönä, että se kuului ilman erityistä mainintaakin jäsenvaltioiden oikeusviranomaisiin, jotka olivat toimivaltaisia antamaan eurooppalaisen pidätysmääräyksen?(17)
42. Tätä kysymystä koskeva epävarmuus on jatkunut tähän saakka(18) ilman, että – ellen erehdy – mikään jäsenvaltioiden tuomioistuimista olisi tuonut sen esiin unionin tuomioistuimessa. Sen ratkaisemiseen liittyy näet edelleen useita tulkintaongelmia.
43. Puitepäätöksen hyväksymisen jälkeen muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat neuvoston pääsihteeristölle puitepäätöksen 6 artiklan 3 kohdan nojalla, että niiden ”kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen oikeusviranomainen” eurooppalaisten pidätysmääräysten antamiseen tai täytäntöönpanemiseen oli muun muassa niiden syyttäjäviranomainen. Puhtaasti oikeudellisesti nämä ilmoitukset eivät kuitenkaan merkitse, että asianomaisen valtion toimenpiteet ovat puitepäätöksen mukaisia, eivätkä edellytä tätä. Kyseisessä säännöksessä sallitaan se, että jäsenvaltiot nimeävät tai valitsevat oikeusviranomaisistaan ne, jotka ovat toimivaltaisia vastaanottamaan tai antamaan eurooppalaisia pidätysmääräyksiä, mutta ei anneta niille lupaa laajentaa oikeusviranomaisen käsitettä siten, että se ulottuisi elimiin, joilla ei ole tätä asemaa.
44. Unkari ei kuitenkaan kuulu jäsenvaltioihin, jotka olisivat ilmoittaneet syyttäjäviranomaisensa olevan oikeusviranomainen, joka voi antaa tai vastaanottaa eurooppalaisia pidätysmääräyksiä. Unkarin neuvostolle 26.4.2004 toimittaman puitepäätöksen 6 artiklan 3 kohtaa koskevan ilmoituksen mukaan syytetoimien osalta eurooppalaisen pidätysmääräyksen antava oikeusviranomainen on tuomioistuin, jolla on toimivalta asiassa. Vapaudenmenetyksen käsittävän rangaistuksen tai turvaamistoimenpiteen täytäntöönpanoa varten eurooppalaisen pidätysmääräyksen antava oikeusviranomainen on asiassa toimivaltainen rikostuomioistuin.(19)
45. Vaikka olisi houkuttelevaa yrittää antaa tässä vaiheessa yleinen ratkaisu epävarmuuteen, joka koskee sitä, voivatko jäsenvaltioiden syyttäjäviranomaiset antaa eurooppalaisia pidätysmääräyksiä, tämä ennakkoratkaisupyyntö ei ole mielestäni siihen sopiva asiayhteys, sillä – kuten olen korostanut – eurooppalaisen pidätysmääräyksen toimitti Rechtbank Amsterdamille unkarilainen tuomioistuin, joka toimi Unkarin tasavallan neuvostolle puitepäätöksen 6 artiklan 3 kohdan nojalla antaman ilmoituksen mukaisesti, eikä Unkarin syyttäjäviranomainen saa antaa eurooppalaisia pidätysmääräyksiä.
46. Palatkaamme tämän jälkeen lähtökohtaan eli eurooppalaista pidätysmääräystä edeltävään kansalliseen päätökseen. Puitepäätöksen kannalta tällä kansallisella päätöksellä on epäilemättä vähemmän merkitystä kuin varsinaisella eurooppalaisella pidätysmääräyksellä. Todellisuudessa se ilmenee vain 8 artiklassa, jossa säädetään ”tiedoista”, jotka eurooppalaiseen pidätysmääräykseen on sisällyttävä ja jotka annetaan liitteessä olevalla lomakkeella. Unionin tuomioistuin on korostanut 1.6.2016 antamassaan tuomiossa Bob‑Dogi,(20) että ennen eurooppalaista pidätysmääräystä on annettava kansallinen pidätysmääräys, mutta puitepäätöksessä kiinnitetään enemmän huomiota ensin mainittuun. Kansallinen pidätysmääräys on vain eurooppalaisen pidätysmääräyksen edellytys, tosin välttämätön sellainen.
47. Unionin tuomioistuin on todennut sääntelystä, jota sovelletaan rikosoikeudelliseen menettelyyn sen kaikissa vaiheissa (eli sekä tutkintavaiheessa että oikeuskäsittelyssä), että ”– – rikosoikeudelli[nen] menettel[y], joka koskee syytteeseenpanoa taikka vapaudenriiston käsittävän rangaistuksen tai turvaamistoimen täytäntöönpanoa, tai pääasian rikosoikeudenkäyn[ti], – – jäävät puitepäätöksen ja unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle”.(21)
48. On siis johdonmukaista, että tämän järjestelmän arvioimiseksi on tarkasteltava kunkin jäsenvaltion lainsäädäntöä, kuitenkin sillä edellytyksellä, että tätä alaa koskevat lain säännökset ovat perusoikeuksien mukaisia, sellaisina kuin ne on otettu Euroopan ihmisoikeussopimukseen, mukaan lukien ihmisoikeussopimuksen 5 ja 13 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 6 ja 47 artiklassa vahvistettu oikeus vapauteen ja oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
49. Syyttäjäviranomaisen osallistuminen tutkintaan ja mahdollisesti rikosoikeudenkäyntiä edeltävään vaiheeseen jää harkittavaksi kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä. Unionin oikeudessa omaksutaan tämä periaate ja itse asiassa toisella rikosasioissa tehtävää oikeudellista yhteistyötä koskevista painopistealoista, joihin SEUT 82 artiklassa viitataan, eli direktiivin 2014/41/EU(22) 2 artiklassa ei ole epäröity sisällyttää nimenomaisesti virallista syyttäjää viranomaisiin, jotka voivat antaa eurooppalaisen tutkintamääräyksen.(23)
50. Syyttäjäviranomaisen hyväksyminen viranomaiseksi, joka voi tehdä ”oikeudellisen päätöksen” yhden tai useamman erityisen tutkintatoimenpiteen toteuttamiseksi jossain toisessa valtiossa (täytäntöönpanovaltio) todisteiden hankkimiseksi, osoittaa siltä osin kuin on tarpeen unionin lainsäätäjän näkemyksen syyttäjäviranomaisen merkityksellisestä tehtävästä rikosoikeudellisessa menettelyssä. Ei pidä unohtaa, että eurooppalainen tutkintamääräys on yksi lisäkeino, joka on hyväksytty tuomioistuinten tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen perusteella, ja tätä periaatetta on luonnehdittu yleisesti rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön kulmakiveksi unionissa Tampereella 15. ja 16.10.1999 pidetystä Eurooppa-neuvoston kokouksesta lähtien.
51. On selvää, että ei pidä ilman muuta rinnastaa syyttäjäviranomaisen toimintaa yhdellä alalla (joka liittyy vapauteen, johon henkilöiden vapaudenriisto vaikuttaa) sen toimintaan toisella alalla (todisteiden hankkiminen). Tarkoitan tällä sitä, että sen hyväksyminen oikeusviranomaiseksi direktiivissä 2014/41/EU tutkintamääräysten osalta ei välttämättä tarkoita, että tämä pitäisi ulottaa koskemaan myös eurooppalaisia pidätysmääräyksiä koskevaa puitepäätöstä. Tämä normatiivinen seikka puoltaa kuitenkin vahvasti käsitteen ”oikeusviranomainen” laajaa tulkintaa, jonka perusteella syyttäjäviranomaista voitaisiin pitää oikeusviranomaisena SEUT 82 artiklassa tarkoitetun rikosasioissa tapahtuvan oikeudellisen yhteistyön (johon kuuluvat eurooppalaiset pidätysmääräykset) yhteydessä.
52. Pyrin näillä perusteluilla korostamaan syyttäjäviranomaisen erityispiirrettä eli sitä, että se voi – kun tästä säädetään kunkin jäsenvaltion perustuslaissa tai laeissa – osallistua oikeudenhoitoon valtion toimijana, joka nostaa syytteitä ja niiden yhteydessä myös antaa ainakin tilapäisesti ja ajallisesti rajattuina kiinniotto- ja pidätysmääräyksiä, tai tehdä vastaavia päätöksiä ennen kuin pidätetty saatetaan tuomioistuimen eteen, jonka on tehtävä ratkaisu heidän vapauttamisestaan tai vangitsemisestaan.
53. Unionin tuomioistuin on vastaavasti korostanut syyttäjäviranomaisen tehtävää rikosoikeudellisessa menettelyssä ja katsonut sen olevan (joihinkin sen näissä prosesseissa tekemiin päätöksiin liittyen) ”viranomainen, joka osallistuu rikosoikeuden alan oikeudenhoitoon kyseisessä kansallisessa oikeusjärjestyksessä”.(24)
54. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on puolestaan todennut, että syyttäjäviranomaisen jäsenten voidaan katsoa olevan ”tuomari tai lain nojalla tuomiovaltaa käyttävä muu viranomainen”, jonka tutkittavaksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 3 kappaleen nojalla on tuotava jokainen henkilö, joka on pidätetty tai joutunut vapaudenriiston kohteeksi saman artiklan 1 kappaleen c kohdan määräysten nojalla.
55. Tuomioiden sarjassa, joka alkoi 4.12.1979 annetusta tuomiosta(25) ja johon kuuluu suuren jaoston 29.3.2010 antama tuomio,(26) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tulkitsi näet ilmaisuja ”toimivaltainen oikeusviranomainen” ja ”tuomari tai lain nojalla tuomiovaltaa käyttävä muu viranomainen” (jotka molemmat sisältyvät Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklaan, joka koskee oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen) siten, että myös syyttäjäviranomaisen jäsenet voidaan sisällyttää niiden soveltamisalaan, jos he tarjoavat näihin käsitteisiin erottamattomasti liittyvät takeet (kysymys, johon palaan jäljempänä).
56. Lopuksi on todettava kansallisesta lainsäädännöstä, että Unkarin tasavallassa syyttäjät voivat määrätä henkilön vapaudenriistosta (tarkemmin sanoen pidättämisestä), jos rikosprosessilaissa säädetyt edellytykset, joihin olen edellä viitannut, täyttyvät.(27) He voivat myös vahvistaa tai kumota vastaavan määräyksen, jonka poliisiviranomaiset ovat aiemmin antaneet. Molemmissa tapauksissa ratkaisevaa on mielestäni se, että nämä vapaudenmenetykset, joista syyttäjäviranomainen päättää tai jotka se hyväksyy tai vahvistaa, rajataan laissa(28) lyhytaikaisiksi, sillä pidätetty henkilö on tuotava tuomioistuimeen tai vapautettava 72 tunnin kuluessa. Tuomioistuin on ainoa viranomainen, joka on toimivaltainen määräämään pidätetyn ”tutkintavankeudesta” ennen hänen tuomitsemistaan.
57. Näillä normatiivisilla edellytyksillä, jotka ovat mielestäni Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan mukaisia, Unkarin syyttäjäviranomainen toimii viranomaisena, joka on riippumaton täytäntöönpanovallasta ja joka eri asemasta kuin tuomioistuin osallistuu oikeudenhoitoon nostamalla syytteen (eli vaatii valtion rangaistusvallan soveltamista), ja se voi hyväksyttävästi määrätä turvaamistoimista, joiden kesto on hyvin lyhyt ja jotka vaikuttavat henkilöiden vapauteen, tämän rajoittamatta tuomioistuimen myöhempää ja välttämätöntä päätöstä.
58. Unionin tuomioistuimen puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdasta esittämän tulkinnan mukaan tässä määräyksessä tarkoitetut kolme päätöksentekotapaa (eli täytäntöönpanokelpoinen tuomio, pidätysmääräys tai muu vastaava täytäntöönpanokelpoinen oikeudellinen päätös) sisältyvät käsitteeseen ”kansallinen oikeudellinen päätös”, joka on erillinen myöhemmästä eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä.(29) Se on erityisesti todennut, että ennen eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamista jonkin kansallisen oikeusviranomaisen on pitänyt tehdä ”kansallisen pidätysmääräyksen antamisen kaltainen päätös, joka on eurooppalaisen pidätysmääräyksen perustana”.(30)
59. Vaikuttaa siis siltä, että tämä tulkinta puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohta puhuu asiallisesti sen puolesta, että syyttäjäviranomaisen antamia tai vahvistamia kansallisia pidätysmääräyksiä pidetään kyseisessä määräyksessä tarkoitettuina oikeudellisina päätöksinä, joiden nojalla tuomioistuin voi myöhemmin antaa eurooppalaisen pidätysmääräyksen.
60. Unionin tuomioistuin otti tuomiossa Bob‑Dogi sanamuodon mukaisen tulkinnan lisäksi erityisesti huomioon sen, että ilman aikaisempia kansallisia pidätysmääräyksiä ”menettelyllisiä takeita ja [perusoikeuksia], joiden suojaaminen pidätysmääräyksen antaneen jäsenvaltion oikeusviranomaisen on varmistettava”, saatettaisiin heikentää, sillä asianomaiselta evättäisiin niiden suoja ensimmäisellä suojan tasolla eli täysin kansallisella suojan tasolla.(31)
61. Tämä huoli ei ole mielestäni perusteltu tässä asiassa, koska Unkarin rikosprosessilaissa taataan joka tapauksessa pidätetylle oikeus siihen, että hänet tuodaan tuomioistuimeen 72 tunnin kuluessa, jos kansallisen pidätysmääräyksen on antanut poliisiviranomainen ja syyttäjäviranomainen on sen hyväksynyt. Tällä tavoin noudatetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan prosessuaalisia vaatimuksia eli konkreettisesti sitä, että tuomioistuin valvoo pidätyksen laillisuutta.
62. Syyttäjäviranomaisen pitäminen oikeusviranomaisena, joka voi puitepäätöksen nojalla edellä mainituin tiukoin edellytyksin määrätä tilapäisestä vapauden menetyksestä tai vahvistaa sen (eli kansallisen pidätysmääräyksen), ei merkitse sitä, että se rinnastettaisiin tuomioistuimeen, jolla on toimivalta nojautua SEUT 267 artiklaan.(32) Sen lisäksi että kaiken oikeudellisen ei tarvitse tarkkaan ottaen liittyä lainkäyttöön, elimet, jotka voivat esittää tai ovat velvollisia esittämään ennakkoratkaisukysymyksiä, ovat niitä, joiden on ratkaistava niissä vireille pantuja riitoja, mihin ne tarvitsevat unionin tuomioistuimen apua. Syyttäjäviranomainen ei kuulu näihin elimiin, tämän estämättä kuitenkaan sitä, että sitä voidaan pitää puitepäätöksessä tarkoitettuna oikeusviranomaisena, kun kansallisessa lainsäädännössä annetaan sille oikeus antaa kansallisia pidätysmääräyksiä. Kansallisia pidätysmääräyksiä voidaan näin ollen pitää pidätysmääräyksinä tai muina vastaavina täytäntöönpanokelpoisina oikeudellisina päätöksinä puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan soveltamisen kannalta.
63. Sitä, että syyttäjäviranomaista pidetään puitepäätöksen yhteydessä toimivaltaisena oikeusviranomaisena antamaan kansallisia pidätysmääräyksiä, ei estä sekään, että syyttäjäviranomaisen yksittäinen jäsen, joka on antanut pidätysmääräyksen (tai hyväksynyt poliisin antaman pidätysmääräyksen), edustaa syyttäjäviranomaista myöhemmin rikosoikeudenkäynnissä, jossa pidätetty on vastaajana. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ilmaisemat varaukset edellä mainitsemissani tuomioissa 4.12.1979 ja 29.3.2010(33) selittyvät Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 1 kappaleen c kohdan asiayhteydessä(34) eli sillä mahdollisuudella, että syyttäjäviranomainen on tuomioistuimen vaihtoehto tehtäessä ratkaisu pidätetyn vapaudenmenetyksen jatkamisesta. Tilanne ei ole kuitenkaan tällainen nyt käsiteltävässä asiassa, sillä kuten olen edellä selvittänyt, Unkarin rikosprosessilain mukaan (poliisin määräyksellä, jonka syyttäjäviranomainen on myöhemmin hyväksynyt) pidätetyt henkilöt tuodaan tuomioistuimeen tai vapautetaan. Ei ole perusteita vastustaa sitä, että syyttäjäviranomaisen edustaja jatkaa tässä yhteydessä toimintaansa menettelyn myöhemmissä vaiheissa.
64. Palaan lopuksi lähtökohtaan: unkarilainen tuomioistuin, joka antoi tässä asiassa eurooppalaisen pidätysmääräyksen, menetteli epäilyksettä näin tutkittuaan ja arvioituaan ensin omien kriteereidensä mukaan olosuhteita, joissa se voitiin antaa, mikä sisälsi sen, että kansallinen pidätysmääräys oli annettu jo aikaisemmin. Tuomioistuimen piti siis johdonmukaisesti arvioiden tarkastella olosuhteita, joissa kansallinen pidätysmääräys annettiin – syyttäjäviranomaisen myötävaikutuksin – mikä merkitsee, että sen laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden valvonta on taattu. Kun syyttäjäviranomainen oli hyväksynyt poliisin suorittaman pidätyksen, Veszprémin alueellinen tuomioistuin puolestaan antoi suostumuksensa syyttäjäviranomaisen toiminnalle, mikä viime kädessä varmistaa sen, että eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamisprosessissa tarjotaan riittävät takeet, erityisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 1.6.2016, Bob-Dogi)(35) vaaditulla ensimmäisellä suojan tasolla.
V Ratkaisuehdotus
65. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Rechtbank Amsterdamin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 13.6.2002 annetun neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS, sellaisena kuin kyseinen puitepäätös on muutettuna 26.2.2009 annetulla neuvoston puitepäätöksellä 2009/299/YOS, 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu ilmaisu ”oikeudellinen päätös” on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti koko Euroopan unionissa.
2) Kansallista pidätysmääräystä, jonka poliisiviranomainen on antanut ja syyttäjäviranomainen myöhemmin hyväksynyt nyt käsiteltävään asiaan liittyvissä olosuhteissa, voidaan pitää edellä mainitun puitepäätöksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna ”oikeudellisena päätöksenä”, joten se voi olla perustana myöhemmän eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamiselle.